Tribunal: TJMT
Processo: 0001878-91.2016.8.11.0009
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-26
Data de publicação: 2025-09-02

Ementa:
EMENTA:
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC. MULTA POR DESCUMPRIMENTO. LEGALIDADE E EXIGIBILIDADE DA CLÁUSULA PENAL.
I. Caso em exame
1. Recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução opostos à execução fundada em Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Ministério Público e o recorrente, visando à cobrança de multa por descumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta.
II. Questão em discussão
2. Há três questões em discussão: (i) saber se há prescrição intercorrente na execução da multa prevista no TAC; (ii) se o TAC constitui título executivo extrajudicial exigível; (iii) se a multa executada é desproporcional ou configura enriquecimento ilícito.
III. Razões de decidir
3. A prescrição intercorrente não restou configurada, pois não se iniciou o prazo quinquenal a partir de tentativa frustrada de constrição.
4. O TAC é título executivo extrajudicial com força legal nos termos do art. 5.o, § 6.o, da Lei n.o 7.347/85, e art. 784, inciso XII, do CPC, bem como possui natureza jurídica de negócio jurídico, sendo exigível a multa pactuada.
5. A multa prevista não é desproporcional, sendo aplicável o art. 412, do Código Civil e obedecidos os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
6. Não se aplica ao caso o princípio do não confisco, próprio do Direito Tributário, sendo suficiente a análise da razoabilidade e proporcionalidade da sanção.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento: "1. O Termo de Ajustamento de Conduta – TAC constitui título executivo extrajudicial exigível, inclusive quanto à cláusula penal prevista. 2. A multa por descumprimento do TAC é válida e exigível, desde que respeitados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 7.o, inciso IV; art. 150, inciso IV; CC, arts. 206, § 5.o, inciso I, e 412; CPC/2015, arts. 784, inciso XII, e 921, § 4.o; Lei no 7.347/85, art. 5.o, § 6.o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 802060/RS; TJMG, AC 10000212070643001; TJMT, AC 10017389820208110009.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001878-91.2016.8.11.0009
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[JOSE APARECIDO DE SOUZA PINTO - CPF: 411.200.511-34 (APELANTE), SILVIO EDUARDO POLIDORIO - CPF: 025.677.591-58 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC. MULTA POR DESCUMPRIMENTO. LEGALIDADE E EXIGIBILIDADE DA CLÁUSULA PENAL.

I. Caso em exame

1. Recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução opostos à execução fundada em Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Ministério Público e o recorrente, visando à cobrança de multa por descumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta.

II. Questão em discussão

2. Há três questões em discussão: (i) saber se há prescrição intercorrente na execução da multa prevista no TAC; (ii) se o TAC constitui título executivo extrajudicial exigível; (iii) se a multa executada é desproporcional ou configura enriquecimento ilícito.

III. Razões de decidir

3. A prescrição intercorrente não restou configurada, pois não se iniciou o prazo quinquenal a partir de tentativa frustrada de constrição.

4. O TAC é título executivo extrajudicial com força legal nos termos do art. 5.o, § 6.o, da Lei n.o 7.347/85, e art. 784, inciso XII, do CPC, bem como possui natureza jurídica de negócio jurídico, sendo exigível a multa pactuada.

5. A multa prevista não é desproporcional, sendo aplicável o art. 412, do Código Civil e obedecidos os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

6. Não se aplica ao caso o princípio do não confisco, próprio do Direito Tributário, sendo suficiente a análise da razoabilidade e proporcionalidade da sanção.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "1. O Termo de Ajustamento de Conduta – TAC constitui título executivo extrajudicial exigível, inclusive quanto à cláusula penal prevista. 2. A multa por descumprimento do TAC é válida e exigível, desde que respeitados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 7.o, inciso IV; art. 150, inciso IV; CC, arts. 206, § 5.o, inciso I, e 412; CPC/2015, arts. 784, inciso XII, e 921, § 4.o; Lei no 7.347/85, art. 5.o, § 6.o.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 802060/RS; TJMG, AC 10000212070643001; TJMT, AC 10017389820208110009.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
“RECURSO DE APELAÇÃO”,
interposto por JOSE APARECIDO DE SOUZA PINTO, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Ricardo Frazon Menegucci, que, nos autos dos
“EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL
”
n.o 0001878-91.2016.8.11.0009, opostos em face do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, em trâmite na 2a Vara da Comarca de Colíder, MT, julgou improcedente o feito, nos seguintes termos (ID. 264877287):

“
Vistos.

Trata-se de Embargos à Execução apresentados por
JOSÉ APARECIDO DE SOUZA PINTO
em desfavor do
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, partes já devidamente qualificadas nos autos.

A parte Embargante/Executada argumenta, em suma, que
não
cumpriu o Termo de Ajustamento de Conduta tão somente no ponto que deixou de apresentar “cópia do protocolo do pedido de licenciamento ambiental à SEMA”, uma vez que vendeu a propriedade rural a terceiro e supôs que o acordo entabulado com o órgão ministerial havia se exaurido após a alienação do imóvel.

Assim, alega a inexigibilidade do débito e sustenta excesso de execução, devido a desproporcionalidade quanto à multa aplicada.

Ao final, pugnou pelo provimento dos presentes embargos (Id n.71293720 às fls.05/20).

Recebida a objurgação, houve deferimento dos benefícios da gratuidade da justiça e determinação de vista dos autos à parte Embargada para responder a presente demanda (Id n.71293720 à fl.71).

Na sua irresignação, a parte Embargada/Exequente asseverou que o título executivo extrajudicial é legítimo, inexistindo ilegalidade no documento transacionado entre as partes, motivo pelo qual requereu a total improcedência dos embargos (Id n.71293720 às fls.74/80).

A audiência de conciliação restou infrutífera.

É o relato essencial.

DECIDO.

Dispõe o art. 920 do Código de Processo Civil que, recebidos os embargos à execução, o exequente será ouvido no prazo de 15 (quinze) dias, sendo que, em seguida, ou o juiz designará audiência ou julgará imediatamente.

Prescindindo o feito de produção de outras provas, pois não teria o condão de suplantar o teor da prova documental acostada ao processo para fins de convencimento deste magistrado, passo a apreciação do mérito:

Compulsando os autos, apesar das alegações apresentadas pela parte embargante, observo que
não
houve a juntada de qualquer documento hábil capaz de demonstrar a nulidade da execução ou evidenciando vício no acordo entabulado entre as partes, para fins de macular o título executivo. Quando o Embargante/Executado pretender demonstrar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do Embargado/Exequente, deve trazer prova inequívoca nos autos.

Não basta alegar e imputar o ônus da prova à outra parte, afigurando-se, pois, necessária a apresentação e comprovação categórica daquilo que a parte interessada reputa como verdadeiro e pretende obstaculizar.

Lado outro, vislumbro que os elementos constantes na ação de execução (
processo de n.

0001989-12.2015.8.11.0009
) permitem presumir a legalidade/regularidade do título executivo extrajudicial. Vejamos:

No caso concreto, tem-se que fora entabulado
Termo de Ajustamento de Conduta
entre o Ministério Público e a parte contrária (
Id n.71202791 às fls.16/17
), em decorrência de “queimadas” na propriedade rural do embargante/executado, sem autorização do órgão ambiental competente, bem como face a ausência de licenciamento ambiental da área.

Ademais, o documento constante no
Id n.71202791 às fls.50/51
evidencia que houve
descumprimento do ajuste pelo executado
.

Outrossim, a multa diária aplicada, conforme se depreende da
planilha de demonstrativo de débito
elaborada pelo setor técnico do órgão
(Id n.71202791 à fl.11)
, está regularmente prevista no referido pacto firmado, em razão de descumprimento de cláusulas estipuladas e obrigações assumidas em TAC.

Consigna-se que,
não obstante a parte contrária alegar excesso de execução, sequer apresentou o cálculo do valor que entende ser devido.

Deste modo, reputam-se como verossímeis as alegações apontadas pela exequente, uma vez que são decorrentes de acordo entabulado entre as partes.

Para mais, registra-se, não há justificativas plausíveis para o inadimplemento do débito objeto em questão.

Ante as considerações expostas,
JULGO EXTINTO O PROCESSO
, com resolução do mérito, o que faço com arrimo nas letras do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para considerar
INTEGRALMENTE IMPROCEDENTES
os pedidos formulados nos Embargos à Execução, devendo a execução prosseguir seu trâmite.

CONDENO
a parte embargante (vencida) ao pagamento das custas.

Descabe condenação ao pagamento de honorários de sucumbência.

CERTIFICADO
o trânsito em julgado dessa sentença,
TRASLADE-SE
cópia da sentença e certidão de trânsito em julgado para o feito principal e, se nada requerido em cinco dias,
ARQUIVE-SE.

INTIMEM-SE
as partes na forma da lei.

CUMPRA-SE
expedindo o necessário.

ÀS PROVIDÊNCIAS
.

Colíder, data da assinatura eletrônica.

(assinado digitalmente)

RICARDO FRAZON MENEGUCCI

Juiz de Direito
”

Contra esse
decisum,
opostos embargos de declaração, os quais, conhecidos e acolhidos, para
“sanar o erro contido na sentença e condenar o embargante no pagamento das custas processuais, com as ressalvas do § 3o, do art. 98, do CPC por ser beneficiário da justiça gratuita”
. (ID. 264877294).

Nas razões recursais, a parte apelante sustenta, em síntese, que a sentença merece ser reformada.

Alega o transcurso do prazo prescricional, pois
“O Embargado foi reiteradamente informado do cumprimento parcial do TAC, conforme os registros do Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o protocolo de PRAD junto à SEMA. No entanto, quedou-se inerte por período superior a cinco anos quanto à cobrança de quaisquer obrigações complementares. O ajuizamento da execução em 2015 e a ausência de atos efetivos durante seu curso reforçam a tese de que o direito à multa se encontra prescrito, conforme também preceituado no art. 924, inciso V, do Código de Processo Civil”.

Assim,
“(...)o prazo prescricional quinquenal abarca tanto a pretensão inicial quanto eventuais cobranças que não tenham sido efetivadas dentro do lapso temporal, configurando, portanto, a prescrição parcial ou total dos valores executados”.

Narra que,
“conforme documentos apresentados pelo próprio órgão ambiental, que o apelante protocolou sim o CAR, bem como firmou TAC com a SEMA, que estipulou PRAD para ser cumprido até 2019. O erro do apelante foi na sua ausência de conhecimento imaginar que com a venda da propriedade, sua responsabilidade seria exaurida, passando para o atual proprietário”.

Afirma que,
“(...) os TAC’s que formalizem o salário mínimo como índice de indexação para as condenações devem ser revisados, apontando-se outros índices em substituição, ante a vedação apontada pela Carta Magna. Este tipo de vinculação desvirtua a figura do salário mínimo, pois retira a base de satisfação das obrigações laborais que este instituto deve apresentar e impõe a este a figura de índice indexador”.

Argui que,
“É sabido que o resultado de uma conduta antijurídica, seja de uma ação, seja de uma omissão, se origina de um prejuízo a ser ressarcido. Assim, sem rodeios, delongas, ou meias palavras, o valor requerido a título de execução é bem maior do que o capital social do Embargante, o que implica em dizer que por via oblíqua está ocorrendo verdadeiro enriquecimento ilícito”.

Desse modo,
“Seja qual for o método adotado para a quantificação da execução, deve-se sempre ter em vista os princípios da recuperação, prevenção, precaução, responsabilidade, poluidor-pagador, assim como a
proporcionalidade

e a
razoabilidade
que em cada caso concreto orientaram os julgadores para determinar uma quantia que corresponda aos valores da justiça”
.

Assevera que,
“(...)é preciso analisar o caso concreto tanto para a aplicação das multas quanto dos tributos, vez que a situação de cada contribuinte é única. Assim, mesmo no que concerne as multas, pelo que se depreende da orientação jurisprudencial dada pelo STF, o Princípio do Não Confisco também merece ser observado, em conjunto com o princípio da proporcionalidade, possibilitando uma maior garantia da preservação dos direitos individuais do devedor aos atos estatais”.

Com base no exposto, requer:

“a) O conhecimento do Recurso de Apelação, em razão da observância dos requisitos subjetivos e objetivos de admissibilidade;

b) O acolhimento da preliminar avençada em sua integralidade, a fim de que seja reconhecido o instituto da prescrição;

c) Superada a preliminar, o que não se espera, no mérito requer que seja dado provimento ao referido recurso, visando a reforma da sentença em sua integralidade a fim de que seja dado julgamento ao feito de forma
TOTALMENTE PROCEDENTE
à pretensão do auto”
.

A parte apelada, em contrarrazões, pede o desprovimento do recurso, mantendo inalterada a sentença (ID. 264877299).

A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifesta pelo
desprovimento
do recurso (ID. 291770352).

É o relatório.

VOTO DA RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

O recurso de apelação é regular, tempestivo e cabível, estando dispensado do recolhimento de preparo, uma vez que a parte apelante é beneficiária da justiça gratuita.

Conforme já relatado, trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO, interposto por JOSE APARECIDO DE SOUZA PINTO contra a sentença que julgou improcedente os pedidos iniciais.

O fato jurídico-processual revela que
o órgão ministerial, em
21.07.2015
, ajuizou a
“EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA CONTRA DEVEDOR SOLVENTE” n.o 1021472-

0001989-12.2015.8.11.0009
em desfavor de JOSE APARECIDO DE SOUZA PINTO, visando ao pagamento de multa constante do Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, cujo valor, à época, era de
R$ 295.997,58 (duzentos e noventa e cinco mil e novecentos e noventa e sete reais e cinquenta e oito centavos).

Ao receber o feito, em
07.08.2015
, o magistrado
a quo
determinou a citação da parte executada (ID.
71202791 – p. 58/29
), sendo positiva a citação (ID. 71202791 – p. 67).

Na sequência, a parte executada opôs embargos à execução no dia
17.06.2016
.

A inicial foi recebida, oportunidade na qual foi determinada a intimação da parte embargada (ID. 264877282 – p. 71).

O MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou impugnação aos embargos (ID. 264877282 – p. 74/80)

Audiência de conciliação designada (ID. 264877283 – p. 3), e, apesar de realizada, não houve acordo (ID. 264877283 – p. 9/10).

Sobreveio, então, a sentença, em
25.09.2024
, que julgou improcedente os pedidos iniciais (ID. 264877287).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Inicialmente, registra-se que o Termo de Ajustamento de Conduta – TAC é
título executivo extrajudicial previsto no artigo 5.o, § 6.o, da Lei n.o 7.347/85 e artigo 784, inciso XII, do Código de Processo Civil:

Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

(...)

§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

Art. 784. São títulos executivos extrajudiciais:

(...)

XII - todos os demais títulos aos quais, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva.

Nos ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho:

“O objeto do instituto implica, normalmente, no cumprimento de obrigações de fazer e não fazer por parte do causador do dano, sendo possível também, em casos especiais, a previsão de obrigação de indenizar isolada ou cumulativamente com obrigações de fazer ou não fazer. É preciso que a prestação pecuniária guarde pertinência material com interesse difuso ou coletivo ofendido ou a ser tutelado, sob pena de não se enquadrar na categoria do compromisso de ajustamento previsto na Lei 7.347/1985.”
(
in,
CARVALLHO FILHO, José dos Santos. Ação Civil Pública: comentários por artigo (Lei 7.347, de 24.07.1985), 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. p. 216).

- PRESCRIÇÃO

Sobre o assunto, é certo que a multa diária disciplinada no TAC tem natureza patrimonial, possuindo,

assim,

natureza jurídica de cláusula penal, estando sujeita à prescrição quinquenal prevista no artigo 206, § 5.o, inciso I, do Código Civil.

A propósito:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO AMBIENTAL. DIREITO CIVIL. AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL.
TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. COBRANÇA DO VALOR RELATIVO À MULTA DIÁRIA ESTABELECIDA PARA A GARANTIA DO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES ASSUMIDAS. CLÁUSULA PENAL. PRESCRITIBILIDADE. PRAZO: 05 ANOS (ART. 206, § 5o, INCISO I, DO CÓDIGO CIVIL).
- A imprescritibilidade resguarda, apenas, as obrigações estabelecidas, visando a reparação dos danos ambientais, não abarcando a multa diária disciplinada em Termo de Ajustamento de Conduta, que tem natureza eminentemente patrimonial - A multa diária prevista em Termo de Ajustamento de Conduta, inserida para garantir o cumprimento de obrigações de fazer ou não fazer, tem natureza jurídica de cláusula penal, estando sujeita à prescrição quinquenal disciplinada pelo art. 206, § 5o, inciso I, do Código Civil - Tendo sido a ação de execução, ajuizada para o recebimento do valor alusivo à multa diária, distribuída após o decurso do prazo de 05 (cinco) anos, contado da data do descumprimento das obrigações pela executada, forçoso o reconhecimento da prescrição quinquenal . (TJ-MG - AC: 10000212070643001 MG, Relator.: Ana Paula Caixeta, Data de Julgamento: 24/02/2022, Câmaras Cíveis / 4a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/02/2022)

Em decorrência disso, a prescrição intercorrente deverá ser analisada nos termos do artigo 206-A, do CC, e artigo 921, § 4.o, do CPC, que dispõem:

Art. 206-A. A prescrição intercorrente observará o mesmo prazo de prescrição da pretensão, observadas as causas de impedimento, de suspensão e de interrupção da prescrição previstas neste Código e observado o disposto no art. 921 da Lei no 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).

Art. 921. Suspende-se a execução:

§ 4o O termo inicial da prescrição no curso do processo será a ciência da primeira tentativa infrutífera de localização do devedor ou de bens penhoráveis, e será suspensa, por uma única vez, pelo prazo máximo previsto no § 1o deste artigo.

Registra-se que ambas as partes afirmam que no caso não decorreu o prazo da prescrição direta.

Sendo assim, será analisada apenas a prescrição intercorrente.

Como cediço, a prescrição intercorrente é aquela que ocorre no curso do processo, ou seja, quando não são adotadas medidas necessárias para dar continuidade à ação.

Logo, constata-se que, com a ciência sobre a não localização da parte executada ou da inexistência de bens passíveis de penhora, passa a fluir, o prazo de 05 (cinco) anos da prescrição intercorrente.

In casu,
não ocorreu o decurso do prescricional, pois, a parte foi citada no dia 16.05.2016 (ID. 71202791 – p. 67 – processo principal), e até o presente momento não houve tentativa de constrição de bens.

Assim,
rejeito
a preliminar.

- Mérito

Para o deslinde da questão necessário se faz a definição da natureza jurídica do TAC.

Como se sabe, o Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, está previsto no artigo 5.o, § 6.o, da Lei n.o 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), vejamos:

“Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”
.

A natureza jurídica do TAC não é unânime na doutrina, pois parte entende ser de transação e outra de transação especial.

Para elucidar a questão, colaciono trecho do Despacho do Consultor-Geral da União n.o 126/2008, no processo n.o 00400.000738/2007-49, aprovado pelo Presidente da República:

16. Tais dificuldades se mostram evidentes quando do enquadramento jurídico do novel instituto. Existem duas grandes correntes que abordam a questão. A primeira enquadra o termo de compromisso de ajustamento de conduta como uma espécie de transação especial, enquanto que segunda defende que o compromisso configura ato jurídico distinto da transação.

17. Consoante o entendimento do Prof. Fiorillo, in verbis:

não é correta a utilização do termo transação, nem dizer tratar-se de uma revisitação do mesmo, pois, se assim fosse, substancialmente estaria alterando a natureza da transação. Trata-se, pois, de um comprometimento ao ajuste de conduta às exigências legais, instituto novo, que existe per si, com suas próprias características.

18. Corroborando este posicionamento o Prof. Akaoui assevera que, apesar de o termo de compromisso ser entendido pela maioria da doutrina como uma forma peculiar de transação, et litteris:

não se trata esta figura de uma transação (que impõe necessariamente concessões bilaterais), mas sim, mero acordo, em que a liberdade do órgão público fica restrita apenas à forma pela qual se darão as medidas corretivas e o tempo, porém sempre após análise criteriosa da melhor forma, bem como do tempo mais exíguo possível.7

19. De fato, o termo de compromisso de ajustamento de conduta não pode possuir a mesma natureza jurídica da transação, uma vez que o órgão legitimado a celebrar o acordo não pode realizar concessões a respeito dos direitos que constituam o objeto do termo, tendo em vista que tais direitos são indisponíveis. Tal situação, per si, desconfigura a principal característica da transação, conforme o disposto no art. 1.025 do Código Civil. Deve-se ressaltar que a lei utilizou-se da expressão "tomar do interessado o termo de compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais", dando-se, portanto, caráter impositivo à atuação do órgão legitimado, afastando a natureza de acordo ou transação.

20. Nesse sentido, o Prof. José dos Santos Carvalho Filho ensina que o termo de compromisso pode ser definido como "o ato jurídico pelo qual a pessoa, reconhecendo implicitamente que sua conduta ofende o interesse difuso ou coletivo, assume o compromisso de eliminar a ofensa através da adequação de seu comportamento às exigências legais [...]".8
(
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/AGU/PRC-JT-04-2009.htm
.)

Ademais, ainda há o entendimento da jurista Anna Nerry, para quem o TAC possui natureza jurídica de transação híbrida, adstrita ao direito público e privado (Dyego Porto Barbosa e Vânia Ágda de Oliveira Carvalho. Revista Vianna Sapiens - Janeiro a Junho de 2019.v. 10 n. 1 (2019): v. 10 n. 1 (2019).

De outro lado, a doutrina de Geisa de Assis Rodrigues preleciona que o TAC possui natureza jurídica de negócio jurídico:

“O ajustamento de conduta, sob qualquer prisma que se analise, tem a essência de um negócio jurídico. O primeiro aspecto a ser considerado é a fundamental manifestação de vontade para sua celebração, tanto por parte do obrigado quanto por parte do órgão público [...]. Embora os efeitos mais importantes deste negócio jurídico estejam previstos na lei, assim como seu campo de atuação e sua eficácia executiva, a declaração de vontade, ínsita ao ajustamento de conduta, tornará específica a forma de incidência da norma no caso concreto, vinculando os pactuantes aos efeitos expressos no ajuste. Por outro lado, há uma nítida “visão social” de que nessa hipótese especial possam as partes, respeitados os pressupostos de existência, validade e eficácia, ter uma margem para exercer a sua declaração de vontade e determinar a forma do ajustamento à conduta legalmente exigida”. (
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil pública e termo de ajustamento de conduta: teoria e prática. p. 131 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011).

Já o Conselho Nacional do Ministério Púbico – CNMP, define o que é, e a natureza jurídica do Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, no art. 1.o, da Resolução n.o 179/2017, que dispõe:

“Art. 1o O compromisso de ajustamento de conduta é instrumento de garantia dos direitos e interesses difusos e coletivos, individuais homogêneos e outros direitos de cuja defesa está incumbido o Ministério Público
, com natureza de negócio jurídico
que tem por finalidade a adequação da conduta às exigências legais e constitucionais, com eficácia de título executivo extrajudicial a partir da celebração”.

Diante do acima exposto, observa-se que a utilização do entendimento de que o Termo de Ajustamento de Conduta possui natureza jurídica de negócio jurídico é a mais adequada, sendo
,
inclusive, o direcionamento do CNMP.

A propósito:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS DO DEVEDOR - EXECUÇÃO DE MULTA DIÁRIA - TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) - TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL - DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO PACTUADA - EXIGIBILIDADE - EXCESSO NA EXECUÇÃO - REDUÇÃO DO VALOR DA SANÇÃO PECUNIÁRIA - POSSIBILIDADE - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. Descumprido o compromisso firmado no Termo de Compromisso, Responsabilidade e Ajustamento de Conduta (TAC), torna-se líquida, certa e exigível a multa diária pactuada pelas partes. Não obstante, demonstrado que a penalidade tornou-se excessiva em decorrência do decurso de tempo, admite-se a sua redução, nos termos do artigo 814, parágrafo único, do Código de Processo Civil. V .V.: APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO - TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) - CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE - RESERVA DO POSSÍVEL - ALEGAÇÕES GENÉRICAS - RECURSO DESPROVIDO
-
O Termo de

Ajustamento de Conduta, verdadeiro negócio jurídico processual firmado pelos órgãos públicos legitimados à propositura da Ação Civil Pública, tem eficácia de título executivo extrajudicial, nos termos do art. 5o, § 6o, da Lei no 7.347/85
- Considerando que a falta de previsão orçamentária e a aplicação da teoria da reserva do possível não constituem argumentos suficientes a elidir a certeza, a liquidez e a exigibilidade do título executivo; e, considerando, ainda, a ausência de justificativa plausível para o descumprimento das obrigações previamente assumidas no TAC, impõe-se a manutenção da sentença que julgou improcedentes os embargos à execução. (TJ-MG - AC: 10701210045517001 Uberaba, Relator.: Yeda Athias, Data de Julgamento: 24/01/2023, Câmaras Cíveis / 6a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 30/01/2023)

ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. INQUÉRITO CIVIL. TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. ART. 5o, § 6o, DA LEI 7.347/85. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. IMPOSIÇÃO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. CERCEAMENTO DE DEFESA. COAÇÃO MORAL. VIOLAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EXCESSO DE COBRANÇA. MULTA MORATÓRIA. HOMOLOGAÇÃO DE TERMO DE AJUSTAMENTO PELO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 9o, §§ 2o E 3o DA LEI 7347/85

1. A revogação da manifestação de vontade do compromitente, por ocasião da lavratura do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC junto ao órgão do Ministério Público, não é objeto de regulação pela Lei 7347/855.

2. O Termo de Ajustamento, por força de lei, encerra transação para cuja validade é imprescindível a presença dos elementos mínimos de existência, validade e eficácia à caracterização deste negócio jurídico .

3. Sob esse enfoque a abalizada doutrina sobre o tema assenta: "(...) Como todo negócio jurídico, o ajustamento de conduta pode ser compreendido nos planos de existência, validade e eficácia. Essa análise pode resultar em uma fragmentação artificial do fenômeno jurídico, posto que a existência, a validade e a eficácia são aspectos de uma mesmíssima realidade. Todavia, a utilidade da mesma supera esse inconveniente. (...) Para existir o ajuste carece da presença dos agentes representando dois "centros de interesses, ou seja, um ou mais compromitentes e um ou mais compromissários; tem que possuir um objeto que se consubstancie em cumprimento de obrigações e deveres; deve existir o acordo de vontades e ser veiculado através de uma forma perceptível (...) (RODRIGUES, Geisa de Assis, Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2002, p. 198). (Grifamos). (...)

17. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido. (STJ - REsp: 802060 RS 2005/0201062-8, Relator.: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 17/12/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/02/2010)

Outrossim, quanto ao uso do salário mínimo para fixação de multa (cláusula penal), o Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça entendem que o salário mínimo não pode ser utilizado como forma de indexação ou correção monetária.

Isso se dá, porque viola o artigo 7.o, inciso IV, da CF, que veda expressamente a vinculação do salário mínimo para qualquer fim que não o atendimento das necessidades básicas do trabalhador.

Todavia, não há vedação para a utilização do salário mínimo como parâmetro de fixação de cláusula penal.

A propósito, é o entendimento em casos análogos:

MULTA CONVENCIONAL ESTIPULADA EM PERCENTUAL DO SALÁRIO MÍNIMO. CONSTITUCIONALIDADE.

O art. 7o, IV, da Constituição Federal não estabelece vedação à vinculação da multa convencional a percentual do salário mínimo. O objetivo do legislador constituinte foi o de evitar a utilização do salário mínimo como fator de indexação das obrigações civis e trabalhistas. Ou seja, o que a parte final do item IV do artigo 7o da norma constitucional proibiu foi a utilização do salário mínimo como índice de indexação da moeda ou de reajustes contratuais em geral, o que não impede a utilização de seu valor como referencial das demais obrigações trabalhistas ou convencionais. (TRT-3 - RO: 00068201311103007 MG 0000068-45.2013 .5.03.0111, Relator.: Cesar Machado, Terceira Turma, Data de Publicação: 24/03/2014)

Condomínio – Multa imposta a condômina, por infração ao regulamento interno – Fixação em salário mínimo – Possibilidade - Vedação constitucional apenas para adoção do salário mínimo como índice de reajuste (art. 7o, IV) – Precedentes do TJSP – Não pagamento da multa implica em proibição de participação ativa (exercício do direito de voto) em assembleias do condomínio, consoante norma do art. 1335, II, do CC – Ausência de dano moral – R. sentença recorrida mantida por seus próprios fundamentos – Recurso não provido. (TJ-SP - RI: 10122342820228260001 SP 1012234-28.2022.8.26 .0001, Relator.: Marcelo Tsuno, Data de Julgamento: 02/12/2022, 2a Turma Cível, Data de Publicação: 02/12/2022)

*Ação Civil Pública - Execução provisória de pena de multa estabelecida em Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) - Título executivo instituído com concordância da executada - Multa estipulada em salários mínimos, cuja quantificação, no caso de descumprimento dos termos do acordo, deveria dar-se segundo o valor do salário mínimo vigente na "data do efetivo pagamento" - Inviável sustentar-se o emprego do salário mínimo como fator de atualização da penalidade - Inexistente violação ao art 7", IV, in fine, da Constituição da Republica - Recurso improvido. * (TJ-SP - APL: 990101801183 SP, Relator.: Beretta da Silveira, Data de Julgamento: 31/08/2010, 3a Câmara de Direito Privado, Data de Publicação: 10/09/2010)

Sendo assim, não há ilegalidade a ser reconhecida quanto a fixação de multa em salário mínimo.

Além disso, observa-se que o descumprimento do TAC é fato incontroverso, até mesmo porque o apelante afirma o parcial descumprimento.

Nesse sentido, apesar de arguir inexigibilidade do débito pelo posterior cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta, o que se tem é a cobrança de cláusula penal moratória.

De outro norte, em relação ao valor da execução, a parte apelante afirma ser desproporcional, pois está ocorrendo enriquecimento ilícito.

No que se refere ao valor da cominação imposta na cláusula penal, o Código Civil dispõe em seu art. 412:

Art. 412. O valor da cominação imposta na cláusula penal não pode exceder o da obrigação principal.

Na análise dos autos, tem-se que o Termo de Ajustamento de Conduta – TAC foi firmado no dia 04.11.2009, para reparação dos danos ambientais ocorridos na propriedade do apelante, em razão de ter ateado fogo em parcela da propriedade, sem autorização do órgão ambiental.

Outrossim, o processo de execução registra que foram 1.618 (um mil e seiscentos e dezoito) dias de descumprimento do TAC, além de visar a cobrança apenas da cláusula 2.2 do TAC, uma vez que
“o
Parquet
deixa
de executar a multa prevista na cláusula 2.1 (
multa de 5 (cinco) salário mínimos por alqueire de área queimada sem a devida autorização
), ante a impossibilidade de sua executoriedade, considerando a medida lá utilizada, em cotejo com o tamanho da área destruída”
(ID. 264877282 – p. 34/35).

A parte apelante em seu recurso afirma que,
“(...) não cumpriu o Termo de Ajustamento de Conduta tão somente no ponto que deixou de apresentar “cópia do protocolo do pedido de licenciamento ambiental à SEMA”, uma vez que vendeu a propriedade rural a terceiro e supôs que o acordo entabulado com o órgão ministerial havia se exaurido após a alienação do imóvel”
(ID. 264877296).

Assim, tendo em vista que a cláusula penal visa à coerção extrajudicial para efetividade do TAC, ou seja, tem a função de desestimular o descumprimento do ajustado, bem como considerando o lapso temporal decorrido, não se mostra desproporcional ou irrazoável o valor da execução.

Registra-se, ademais, que a parte apelante não especificou o valor supostamente devido pelo descumprimento do TAC e/ou demonstrou seu excesso, limitando-se a apresentar alegações genéricas
:

DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). RESPONSABILIDADE PELO DANO AMBIENTAL. ALEGAÇÃO DE NULIDADE. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO NA MANIFESTAÇÃO DE VONTADE. DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES PACTUADAS. MULTA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação Cível interposta por Edivano Marques contra sentença que julgou improcedentes os Embargos à Execução opostos em face de ação de execução de obrigação de fazer, fundada em Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado pelo apelante com o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, em decorrência de exploração de areia sem licenciamento ambiental.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar: (i) a alegada nulidade do TAC por ausência de advogado na assinatura e alegação de vulnerabilidade do apelante; (ii) a legitimidade do apelante como responsável pela obrigação pactuada; (iii) o cumprimento substancial das obrigações do TAC; (iv) a adequação da multa aplicada em razão do descumprimento.

III. Razões de decidir

3. O TAC constitui título executivo extrajudicial, previsto no art. 5o, § 6o, da Lei no 7 .347/85, válido e eficaz desde que firmado por agente capaz, com manifestação livre de vontade e sem comprovação de vício.

4. O apelante, identificado nos autos e em relatório técnico da SEMA como responsável pela área de exploração irregular, não trouxe elementos probatórios suficientes para afastar sua responsabilidade pela conduta apurada.

5 . A alegação de cumprimento substancial das obrigações pactuadas não procede, considerando o longo lapso temporal desde a celebração do TAC (2016) e a persistência do descumprimento de obrigações fundamentais, como a apresentação do Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD) e o Cadastro Ambiental Rural (CAR).

6. A multa diária prevista no TAC para o caso de descumprimento obedece aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, não havendo nos autos elementos que justifiquem sua redução.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: "O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) constitui título executivo extrajudicial válido, cuja execução pode ser promovida em razão do descumprimento das obrigações pactuadas, sendo cabível a aplicação de multa estipulada, desde que respeitados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade."

Dispositivos relevantes citados: Lei no 7 .347/85, art. 5o, § 6o; CPC/2015, art. 784, IV. Jurisprudência relevante citada: TJMT, AC no 0001758-97 .2013.8.11.0059; TJRS, AC no 70075374215. (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10017389820208110009, Relator.: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Data de Julgamento: 05/02/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/02/2025)

No que se refere a aplicação do princípio do não confisco, sabe-se que este está disposto no artigo 150, inciso IV, da Constituição Federal:

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

IV - utilizar tributo com efeito de confisco;”

Nesta senda, o princípio acima está comumente vinculado ao direito tributário, para evitar que o tributos e multas possuam efeitos confiscatórios.

Conclui-se que o TAC ambiental e os tributos possuem naturezas jurídicas distintas, não sendo aplicável a teoria do não confisco, embora devam ser observados, como já analisado no caso, os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Por fim, não há ilegalidade ou inexigibilidade a ser reconhecida.

Pelo exposto e ante tudo mais que dos autos consta,
CONHEÇO
e

NEGO PROVIMENTO

ao presente RECURSO DE APELAÇÃO, mantendo a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/08/2025