Tribunal: TJMT
Processo: 1023979-28.2024.8.11.0041
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-12
Data de publicação: 2025-08-18

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CONTRATO DE GESTÃO. INADIMPLEMENTO ESTATAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXIGÊNCIA DE OBRIGAÇÕES ACESSÓRIAS. DESPROVIMENTO.
I. CASO EM EXAME
Agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão que negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a improcedência do pedido de ressarcimento ao erário, após o afastamento da prescrição. O recurso pretende ver reconhecida a responsabilidade da contratada por descumprimento de metas em contrato de gestão hospitalar.
O agravante sustenta que, embora não tenha repassado integralmente os valores contratados, a contratada teria descumprido obrigações acessórias, como metas e prestação de contas, o que justificaria o pedido de ressarcimento. Fundamenta-se em parecer técnico-contábil que identificou suposto passivo superior a R$ 23 milhões.
Decisões anteriores nos autos de execução e embargos, com trânsito em julgado, reconheceram que o Estado deixou de efetuar os repasses financeiros contratados.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em saber se o inadimplemento contratual por parte do Estado de Mato Grosso, consistente na omissão de repasses financeiros à contratada, impede a exigência de cumprimento de obrigações acessórias e, por conseguinte, afasta o dever de ressarcimento ao erário alegado na presente ação.
III. RAZÕES DE DECIDIR
Conforme o art. 476 do CC/2002 (exceptio non adimpleti contractus), não se pode exigir o cumprimento de obrigações acessórias pela contratada quando a parte estatal inadimpliu sua obrigação principal.
O parecer contábil que fundamenta a pretensão estatal é contraditório, pois reconhece o não repasse integral dos valores pelo Estado, admitindo ausência de repasses de mais de 15 milhões de reais. A tentativa de ressarcimento se deu após derrota judicial nos embargos à execução, revelando propósito de elidir condenação anterior.
A análise do mérito revela que apenas parte das metas estava vinculada a repasse variável, sendo o restante obrigação financeira do Estado independentemente de desempenho. Não se comprovou o alegado descumprimento de metas pela contratada.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Agravo interno conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: “1. O inadimplemento contratual da Administração Pública impede a exigência do cumprimento de obrigações acessórias pela contratada. 2. A exceptio non adimpleti contractus é aplicável subsidiariamente aos contratos administrativos quando caracterizada a mora do ente público.”
Dispositivos relevantes citados: CC, art. 476; CPC, art. 373, I.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1023979-28.2024.8.11.0041
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Liminar, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVANTE), INSTITUTO GERIR - CNPJ: 14.963.977/0001-19 (AGRAVADO), ANTONIO RICARDO MOREIRA - CPF: 856.934.561-53 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CONTRATO DE GESTÃO. INADIMPLEMENTO ESTATAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXIGÊNCIA DE OBRIGAÇÕES ACESSÓRIAS. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão que negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a improcedência do pedido de ressarcimento ao erário, após o afastamento da prescrição. O recurso pretende ver reconhecida a responsabilidade da contratada por descumprimento de metas em contrato de gestão hospitalar.

O agravante sustenta que, embora não tenha repassado integralmente os valores contratados, a contratada teria descumprido obrigações acessórias, como metas e prestação de contas, o que justificaria o pedido de ressarcimento. Fundamenta-se em parecer técnico-contábil que identificou suposto passivo superior a R$ 23 milhões.

Decisões anteriores nos autos de execução e embargos, com trânsito em julgado, reconheceram que o Estado deixou de efetuar os repasses financeiros contratados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em saber se o inadimplemento contratual por parte do Estado de Mato Grosso, consistente na omissão de repasses financeiros à contratada, impede a exigência de cumprimento de obrigações acessórias e, por conseguinte, afasta o dever de ressarcimento ao erário alegado na presente ação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Conforme o art. 476 do CC/2002 (exceptio non adimpleti contractus), não se pode exigir o cumprimento de obrigações acessórias pela contratada quando a parte estatal inadimpliu sua obrigação principal.

O parecer contábil que fundamenta a pretensão estatal é contraditório, pois reconhece o não repasse integral dos valores pelo Estado, admitindo ausência de repasses de mais de 15 milhões de reais. A tentativa de ressarcimento se deu após derrota judicial nos embargos à execução, revelando propósito de elidir condenação anterior.

A análise do mérito revela que apenas parte das metas estava vinculada a repasse variável, sendo o restante obrigação financeira do Estado independentemente de desempenho. Não se comprovou o alegado descumprimento de metas pela contratada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Agravo interno conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “1. O inadimplemento contratual da Administração Pública impede a exigência do cumprimento de obrigações acessórias pela contratada. 2. A exceptio non adimpleti contractus é aplicável subsidiariamente aos contratos administrativos quando caracterizada a mora do ente público.”

Dispositivos relevantes citados: CC, art. 476; CPC, art. 373, I.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA. G.R. PAIVA ZANOLO

RELATORA

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Agravo Interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra a decisão que deu parcial provimento ao Recurso de Apelação, afastando a prejudicial da prescrição, mas mantendo a improcedência do pedido desta Ação de Ressarcimento ao Erário.

O agravante sustenta que a decisão deve ser reformada, para dar integral provimento ao recurso de apelação, tendo em vista que é equivocada a conclusão no sentido de que como o ente estatal teria deixado de repassar mais de R$15 milhões previstos nos contratos, não poderia exigir o cumprimento das obrigações acessórias pela contratada.

Aduz que, em ambos os contratos, havia sido estipulada a obrigação da OSS em cumprir metas pactuadas (metas quantitativas e qualitativas), prestar contas acerca da aplicação dos recursos destinados ao custeio de despesas e investimentos, bem como constituir o fundo de reserva legal (reserva destinada ao atendimento de contingências) e respectiva prestação de contas, as quais seriam avaliadas trimestralmente.

Afirma que os contratos

estabelecem que em caso de não cumprimento das metas qualitativas e quantitativas, seria efetuado desconto financeiro, conforme itens 3.3 e 3.4 do anexo II.

Sustenta que a regularidade dos repasses financeiros dependia da prestação de contas a ser apresentada pela agravada (cláusula 12 dos contratos), bem como os pagamentos/transferências estavam estritamente vinculados ao cumprimento das metas estabelecidas, conforme item 4.6 do Anexo I de ambos os contratos.

Por tais razões, não efetuou os repasse à empresa agravada pela ausência de cumprimento da integralidade do contrato e, conforme a Portaria n.013/2019/GBSES, foi instituído grupo de trabalho para realizar diagnóstico do Hospital Regional de Sinop, com levantamento do passivo financeiro existente após a finalização dos contratos, que se deu por meio do Decreto Estadual n.6, de 16/1/2019.

Alega que o relatório de diagnóstico situacional registrou metas não cumpridas, sendo realizado um encontro de contas, cujo parecer contábil financeiro apontou um passivo a ser restituído pelo Instituto Gerir no importe de R$ 37.747.047,41.

Diante disso, requer o provimento do recurso a fim de que seja dado provimento ao recurso de apelação.

Contrarrazões da Agravada no Id 302355864, pugnando pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

RELATORA

O agravante objetiva a reforma da decisão monocrática que deu parcial provimento ao recurso de apelação, afastando a prescrição e, no mérito, mantendo a improcedência do pedido, nos seguintes termos:

“ (...)

II - Do Mérito

Superada a questão prejudicial, passa-se ao exame do mérito do recurso.

A controvérsia central cinge-se em aferir se o INSTITUTO GERIR descumpriu obrigações contratuais capazes de ensejar sua responsabilização pelo ressarcimento ao erário, conforme postulado pelo Estado de Mato Grosso.

O apelante sustenta que o Instituto apelado teria deixado de atingir metas pactuadas, não constituído fundo de reserva e incorrido em inexecuções diversas que comprometeram a finalidade dos contratos de gestão celebrados, de modo que a retenção de repasses pelo Estado estaria justificada e, portanto, não afastaria o dever da contratada de observar suas obrigações.

Todavia, tal argumentação não se sustenta à luz dos elementos constantes nos autos.

Isso porque, conforme bem salientado na sentença e fundamentado no parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, a matéria atinente à existência de crédito em favor do Estado foi objeto de cognição exauriente nos autos da Ação de Execução no 1016435-04.2023.8.11.0015 e dos respectivos Embargos à Execução no 1019518-28.2023.8.11.0015, onde restou reconhecido, com trânsito em julgado, que o ESTADO DE MATO GROSSO não cumpriu integralmente sua obrigação de repasse financeiro ao INSTITUTO GERIR, frustrando, assim, a higidez e a efetividade do pacto celebrado.

Nesse sentido, constou no voto condutor do acórdão:

“Na hipótese, observa-se que a ação de execução n.° 1016435-04.2023.811.0015, foi instruída com o Contrato de Gestão Emergencial n.° 001/SES/MT/2018 (ID. 120713316), devidamente firmado pelo Governador do Estado de Mato Grosso, Secretário de Estado de Saúde, Presidente do Instituto Gerir, além de duas testemunhas.

Quanto à certeza e liquidez do título exequendo, infere-se do contrato apresentado que a parte embargada assumiu as obrigações inerentes à gestão do HRSINOP, cabendo à parte embargante a disponibilização da estrutura física e dos recursos financeiros necessários ao fiel cumprimento do compromisso assumido pela parte embargada.

Nesse ponto, no pertinente aos repasses financeiros pactuados, verifica-se dos documentos acostados pela parte embargante (ID. 207064997), que de fato os valores foram transferidos a menor daquele previsto no Anexo II do contrato, conforme pode ser observado nas referências às notas de empenho, liquidação e ordem bancária, constando, inclusive, a menção de que em determinados períodos não foram repassados os valores acordados. [...]

Outrossim, não há qualquer comprovação de que houve descumprimento do objeto do contrato pela parte embargada, motivo pelo qual conclui-se que o título apresentado pela parte exequente é dotado de atributos de certeza, liquidez e exigibilidade.”

Assim, a inadimplência parcial do ente público, que deixou de repassar quantias significativas ao contratado, impede que venha, posteriormente, a exigir o cumprimento de obrigações acessórias como a constituição de fundo de reserva ou o cumprimento integral de metas qualitativas e quantitativas. Tal conclusão decorre do princípio da exceptio non adimpleti contractus, consagrado no artigo 476 do Código Civil, aplicável subsidiariamente às relações de direito público, especialmente em contratos de gestão.

Importante destacar que, conforme os próprios relatórios acostados aos autos, apenas parte do valor mensal previsto nos contratos estava condicionada ao cumprimento das metas, sendo o restante de repasse obrigatório independentemente de avaliação de desempenho, o que reforça a conclusão de que a falta de repasse comprometeu a execução das obrigações principais e acessórias.

Destarte, não há como prosperar a pretensão de condenação do INSTITUTO GERIR ao ressarcimento ao erário estadual, devendo, pois, ser mantida a sentença na parte em que julgou improcedente a pretensão inicial.

Diante do exposto, dou provimento em parte ao recurso e retifico em parte a sentença sob reexame, apenas para afastar a prejudicial de prescrição reconhecida na sentença, mantendo o decisum na parte em que julgou improcedente o pedido de ressarcimento ao erário formulado pelo Estado de Mato Grosso.”

Os argumentos deste Agravo Interno repetem os argumentos da inicial e do recurso de apelação, no sentido me que a agravada não cumpriu todas as metas quantitativas e qualitativas dos contratos estabelecidos entre as partes, para a administração do Hospital Regional de Sinop

Contudo, como já destacado, o Apelante não pode exigir o cumprimento de obrigações acessórias como a constituição de fundo de reserva ou o cumprimento integral de metas qualitativas e quantitativas, se antes disso deixou de efetuar os repasses contratuais conforme contratado.

As partes mantiveram relação contratual, Contratos de Gestão n. 001 e 002/SES/MT, no período de 1/12/2017 a 31/1/2019, relativos à gestão do Hospital Regional de Sinop.

Em 2023, o Instituto Gerir, ora agravado/apelado, ajuizou Ação de Execução contra o Estado de Mato Grosso, processo n. 1016435-04.2023.8.11.0015, objetivando satisfazer o crédito relativo a repasses a menor do que estava estabelecido no Anexo II do Contrato de Gestão n. 001/SES/MT/2018.

O Estado de Mato Grosso ajuizou Embargos à Execução, n. 1019518-28.2023, os quais foram julgados improcedentes, cuja sentença foi objeto de Recurso de Apelação, o qual foi negado provimento.

Após, o Estado ajuizou a presente Ação Civil de Ressarcimento ao Erário, alegando ser credor da empresa apelada, no importe R$23.314.789,35, conforme apurado no Parecer Técnico Contábil n. 001/2019/GAPCH/GBSAGH/SES/MT, e requerendo o sobrestamento da Ação de Execução n. 1016435-04.2023.8.11.0015.

Tal parecer técnico contábil, segundo o apelante, demonstra que existe crédito em razão do descumprimento de metas pelo apelado, que seria a razão pela qual houve repasse e pagamentos a menor para a contratada, os quais são cobrados na ação executiva.

Em referido parecer consta análise dos valores não repassados pelo Estado à apelada, num total de R$ 15.432.258,06.

Este trecho do relatório é mencionado na sentença.

“essa mesma matéria já foi objeto de análise nos Embargos à Execução no 1019518-28.2023.8.11.0015, opostos pelo Estado em face da Execução promovida pelo Instituto Gerir, tendo sido rejeitada a tese estatal, conforme sentença transitada em julgado.

Naquela decisão, reconheceu-se que “a DÍVIDA imputada ao Executado (Estado) é FATO INCONTROVERSO nos autos, restando, portanto, sua responsabilidade quanto ao montante inadimplido, de maneira que a tese desenvolvida pelo Embargante fere frontalmente o princípio da moralidade pública, mormente porque o não pagamento da despesa aqui questionada implica em enriquecimento ilícito do Estado de Mato Grosso, pois, tendo recebido a prestação dos serviços não pode isentar-se da devida contraprestação”.

O próprio relatório que embasa a pretensão Autoral reconhece expressamente que o Estado deixou de repassar ao Instituto Gerir mais de R$ 15 milhões previstos nos contratos.

Ora, se o Ente Público não cumpriu sua obrigação principal de efetuar os repasses, não pode exigir o cumprimento das obrigações acessórias pela contratada, como constituição de fundo de reserva e atingimento integral de metas.

Ademais, conforme demonstrado pelo Requerido, apenas 40% do valor mensal (R$ 1.680.000,00 de um total de R$ 6.200.000,00) estava vinculado ao plano de metas, sendo o restante repasse fixo devido independentemente de avaliação de desempenho.

O Autor não comprovou o alegado descumprimento das metas pelo Instituto Requerido, ônus que lhe incumbia nos termos do art. 373, I do CPC. Ao contrário, os DOCUMENTOS demonstram que eventual deficit no atingimento dos indicadores decorreu diretamente da falta dos repasses estaduais.

A pretensão revela-se ainda mais descabida quando se verifica que o Estado ajuizou esta ação apenas após ser condenado a pagar mais de R$ 9 milhões ao Instituto Gerir em razão dos valores inadimplidos, em uma tentativa de se esquivar do cumprimento da condenação.”

Portanto, o Estado inadimpliu com os repasse mensais, deixando de repassar mais de quinze milhões de reais para a apelada

durante a execução do contrato, todavia, quer fazer crer que assim o fez porque a apelada não estava cumprindo corretamente o contrato, o que somente descobriu em 2019, depois de encerrada a relação contratual.

Tal situação foi percebida pelo juízo de primeiro grau, que inclusive menciona a tentativa de se esquivar do pagamento dos valores devidos na ação executiva, depois de os embargos serem julgados improcedentes.

Dessa forma, não comporta reparos a sentença, tampouco a decisão monocrática, tendo em vista que o Estado, somente depois de ser acionado judicialmente, por meio de ação executiva, para satisfazer a obrigação de quitar os valores não repassados, surgiu com a teses de que a apelada não teria cumprido algumas metas qualitativas e quantitativas, notadamente não constituiu fundo de reserva e, e que, portanto, as retenções seriam legítimas.

Tais teses foram rechaçadas na sentença dos Embargos à Execução, que foi mantida em Recurso de Apelação.

Neste recurso, a Procuradoria Geral de Justiça inclusive apontou em seu parecer (Id 1023979-28.2024.8.11.0041):

“Constam das informações que a matéria alusiva a existência de valores já foi decidida na Ação de Execução n° 1016435-04.2023.811.0015, revista nos Embargos à Execução no 1019518-28.2023.811.0015 (improcedente) promovido pelo Estado e confirmada pelo Tribunal de Justiça em sede de Reexame Necessário, de relatoria da Desembargadora Maria Aparecida Ferreira Fago, cujo trânsito em julgado ocorreu em 07/02/2025
.”

Portanto, fica claro que realmente efetuava pagamentos a menor, não cumpria o contrato conforme pactuado, tanto que sua auditoria contábil aponta que deixou de pagar mais de quinze milhões de reais.

Contudo, imputa à apelada descumprimento de metas, que gerariam um dever de ressarcir mais de 23 milhões de reais, buscando impedir a continuidade da ação executiva.

Todavia, tratando-se de alegação de descumprimento de metas, e não das obrigações principais pela contratada, não poderia ser exigido o cumprimento de obrigações acessórias se a obrigação principal não foi cumprida pela apelante.

Neste ponto, destaco outro trecho do parecer da Procuradoria Geral de Justiça:

Como se vê, o Poder Público não cumpriu sua obrigação principal de efetuar os repasses e, portanto, não pode exigir da contratada o cumprimento de obrigações acessórias, como a constituição de fundo de reserva e o alcance integral das metas, conforme corretamente pontuado pelo juízo sentenciante:

(...)

Destarte, não cabe ao Estado rever as condições de exigibilidade negocial por meio de ação civil pública, havendo outros instrumentos adequados que atendem a sua pretensão.

Pelo desprovimento do apelo e ratificação da sentença submetida ao reexame.”

Com efeito, o Estado não cumpriu sua obrigação contratual, de efetivar os repasses mensais à contratada conforme previsto no contrato e nos anexos, valores estes necessários para que a apelada prestasse o serviço de gerir o Hospital, e pudesse cumprir metas quantitativas e qualitativas (acessórias).

Após ser executado em razão do inadimplemento de repasses mensais contratados para a apelada gerir o hospital, determina uma análise da relação entre as partes e apresenta um crédito, pelo não cumprimento de metas qualitativas e quantitativas, que classifica como dano ao erário.

A sentença e os documentos dos autos reconhecem que o Estado deixou de repassar valores relevantes, condição precedente e essencial para o cumprimento das obrigações da apelada. O contrato exigia que o cumprimento das metas fosse avaliado trimestralmente e previa descontos proporcionais, não resolução ou exigência de ressarcimento integral.

A sentença citada nos Embargos (transitada em julgado) rejeitou os mesmos argumentos ora apresentados pelo Estado. Ali, reconheceu-se o caráter incontroverso do débito estatal, e esta decisão, já transitada, tem efeito preclusivo lógico sobre as questões agora debatidas, impedindo reexame judicial do mesmo objeto sob outra roupagem (ne bis in idem processual).

Deve, pois, ser mantida a sentença quanto ao mérito.

Diante do exposto,
NEGO PROVIMENTO ao Agravo Interno, mantendo a decisão agravada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/08/2025