Tribunal: TJMT
Processo: 1016732-85.2025.8.11.0000
Órgão julgador: JOSE ZUQUIM NOGUEIRA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-10-09
Data de publicação: 2025-10-24

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA MÉDICO NAS ESCOLAS. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO IMPROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Tangará da Serra em face da Lei Municipal n.o 6.859/2025, de iniciativa parlamentar, que institui o “Programa Médico nas Escolas” no município. Sustentou-se vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo, diante da criação de programa público e atribuições administrativas, bem como afronta à separação de poderes. A Câmara Municipal defendeu a constitucionalidade, por se tratar de norma programática e de interesse local. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência do pedido.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em definir se lei municipal de iniciativa parlamentar, que institui programa de saúde em escolas e creches, sem criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores, configura usurpação da competência privativa do Prefeito.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitada a hipóteses expressamente previstas na Constituição, relativas à estrutura administrativa e ao regime jurídico de servidores.
4. A Lei n.o 6.859/2025 tem caráter programático, pois condiciona sua execução à conveniência administrativa e não cria cargos, nem interfere na organização da Administração Pública municipal.
5. A norma concretiza o dever constitucional de proteção à saúde (CF/1988, art. 196), em consonância com a competência legislativa concorrente em matéria de saúde (CF/1988, art. 24, XII) e suplementar dos municípios (CF/1988, art. 30, I e II).
6. O Supremo Tribunal Federal, no ARE 878.911/RJ (Tema 917), firmou entendimento de que não há usurpação de competência privativa do Executivo quando a lei de iniciativa parlamentar cria política pública sem tratar da estrutura administrativa ou do regime de servidores.
7. A jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso confirma que a ausência de previsão de impacto orçamentário não invalida a lei, tratando-se de exigência a ser observada na execução administrativa.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Pedido improcedente.
Tese de julgamento:
1. Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública de saúde sem criação de cargos, órgãos ou alteração do regime jurídico de servidores não configura usurpação de competência privativa do Prefeito.
2. A reserva de iniciativa legislativa deve ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas.
3. A ausência de previsão de impacto orçamentário não constitui vício de inconstitucionalidade, cabendo ao Executivo definir os meios de implementação no âmbito da execução orçamentária.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 24, XII, 30, I e II, 37 e 196; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9o e 190; Lei Orgânica do Município de Tangará da Serra, art. 3o, parágrafo único; Lei n.o 9.868/1999, art. 12.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917); STF, ADI 5.706, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 26.02.2024; TJMT, N.U 1003863-90.2025.8.11.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 28.08.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1016732-85.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
JOSE ZUQUIM NOGUEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE TANGARA DA SERRA (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE TANGARÁ DA SERRA (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), PREFEITO MUNICIPAL DE TANGARÁ DA SERRA (AUTOR), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (TERCEIRO INTERESSADO), TANGARA DA SERRA CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 03.954.047/0001-82 (REU)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA MÉDICO NAS ESCOLAS. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Tangará da Serra em face da Lei Municipal n.o 6.859/2025, de iniciativa parlamentar, que institui o “Programa Médico nas Escolas” no município. Sustentou-se vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo, diante da criação de programa público e atribuições administrativas, bem como afronta à separação de poderes. A Câmara Municipal defendeu a constitucionalidade, por se tratar de norma programática e de interesse local. A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela improcedência do pedido.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em definir se lei municipal de iniciativa parlamentar, que institui programa de saúde em escolas e creches, sem criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores, configura usurpação da competência privativa do Prefeito.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Executivo deve ser interpretada restritivamente, limitada a hipóteses expressamente previstas na Constituição, relativas à estrutura administrativa e ao regime jurídico de servidores.

4.

A Lei n.o 6.859/2025 tem caráter programático, pois condiciona sua execução à conveniência administrativa e não cria cargos, nem interfere na organização da Administração Pública municipal.

5.

A norma concretiza o dever constitucional de proteção à saúde (CF/1988, art. 196), em consonância com a competência legislativa concorrente em matéria de saúde (CF/1988, art. 24, XII) e suplementar dos municípios (CF/1988, art. 30, I e II).

6.

O Supremo Tribunal Federal, no ARE 878.911/RJ (Tema 917), firmou entendimento de que não há usurpação de competência privativa do Executivo quando a lei de iniciativa parlamentar cria política pública sem tratar da estrutura administrativa ou do regime de servidores.

7.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso confirma que a ausência de previsão de impacto orçamentário não invalida a lei, tratando-se de exigência a ser observada na execução administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Pedido improcedente.

Tese de julgamento
:

1.

Lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública de saúde sem criação de cargos, órgãos ou alteração do regime jurídico de servidores não configura usurpação de competência privativa do Prefeito.

2.

A reserva de iniciativa legislativa deve ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas.

3.

A ausência de previsão de impacto orçamentário não constitui vício de inconstitucionalidade, cabendo ao Executivo definir os meios de implementação no âmbito da execução orçamentária.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2o, 24, XII, 30, I e II, 37 e 196; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9o e 190; Lei Orgânica do Município de Tangará da Serra, art. 3o, parágrafo único; Lei n.o 9.868/1999, art. 12.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 878.911/RJ (Tema 917); STF, ADI 5.706, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 26.02.2024; TJMT, N.U 1003863-90.2025.8.11.0000, Órgão Especial, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 28.08.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégio Plenário:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo
Prefeito Municipal de Tangará da Serra
, em face da Lei Municipal no 6.859, de 2025, que institui o Programa Médico nas Escolas no âmbito do referido Município.

Alega, em síntese, que “
a matéria tratada na norma impugnada envolve atribuições administrativas típicas do Poder Executivo, tais como a criação de programas públicos, estruturação de serviços, definição de políticas públicas setoriais e contratação de pessoal, interferindo diretamente na organização e funcionamento da Administração Pública municipal
.”

Pondera que
“
a iniciativa legislativa partiu de um Vereador, o que configura vício de inconstitucionalidade formal, por violar a competência privativa do Chefe do Executivo
” e acrescenta que “
Tal circunstância afeta a independência e harmonia entre os Poderes, princípios assegurados pela Constituição do Estado de Mato Grosso
.”

Nestes termos, pede a concessão da tutela de urgência para suspender a eficácia da Lei 6.859/2025, aprovada pela Câmara Municipal de Tangará da Serra/MT e, no mérito, a procedência da Ação, com a Declaração de Inconstitucionalidade da referida norma impugnada (id. 288775896).

No id. 291198376, considerando a relevância da matéria, determinei a aplicação do rito abreviado previsto no art. 12 da Lei no 9.868/99 e a intimação da parte ré para manifestação.

Devidamente intimada,

a Câmara Municipal apresentou manifestação sustentando a constitucionalidade da norma, alegando tratar-se de competência legislativa suplementar e matéria de interesse local, nos termos do art. 30, incisos I e II da CF/88. Destacou, ainda, que a norma possui conteúdo programático, sem imposição de execução imediata (id. 296641374).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do Parecer da lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Dr. Marcelo Ferra de Carvalho, opinou pela improcedência da ADI.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégio Plenário:

Inicialmente destaco que a presente Ação Direita de Inconstitucionalidade se encontra pronta para julgamento de mérito, posto que já fora oportunizada a manifestação da parte ré, bem como da Procuradoria-Geral de Justiça, motivo pelo qual, deixo de me manifestar sobre a tutela de urgência.

No caso a presente ação direta de inconstitucionalidade tem como objeto a Lei n
.o 6.859, de 8 de maio de 2025
, do Município de Tangará da Serra, de autoria do Poder Legislativo local, que dispõe o seguinte:

“LEI ORDINÁRIA No 6.859, DE 8 DE MAIO DE 2025

CRIA O “PROGRAMA MÉDICO NAS ESCOLAS”, NO MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA E DA OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O Presidente da Câmara Municipal de Tangará da Serra, no uso de suas atribuições legais e considerando o disposto no art. 58, § 7o, da Lei Orgânica Municipal, promulga a seguinte lei:

Art. 1o É criado o Programa Médico nas Escolas e Creches, que funcionará como um sistema de prevenção a doenças infantis, por meio de atendimento médico, em todas as escolas e creches de Tangará da Serra.

Art. 2o O Programa Médicos nas escolas deverá contar com um profissional de pediatria, uma enfermeira e uma técnica em enfermagem e prestará atendimento de avaliação ponderal (peso e altura), nutricional e atualização de vacinas.

Parágrafo único. Em caso de suspeitas ou qualquer problema de saúde da criança, os profissionais da equipe deverão encaminhá-la para tratamento adequado junto as unidades de saúde do município, ou Hospital Municipal.

Art. 3o Os atendimentos serão realizados mensalmente e programados em datas específicas, devendo ser comunicados com antecedência para a direção da escola a ser visitada, bem como expostos através de cartazes nos murais das escolas e demais órgãos públicos municipais.

Art. 4o O Poder Executivo tomará as medidas administrativas e regulamentará a implementação desta lei no prazo de 3 meses.

Art. 5o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação
.”

A lei municipal impugnada, que teve origem em projeto de iniciativa parlamentar, conforme consta do id. 288784850, atribuiu ao Poder Público Municipal o encargo de tomar as medidas administrativas e regulamentar a implantação do “Programa Médico nas Escolas”, como um sistema de prevenção a doenças infantis, por meio de atendimento médico, em todas as escolas e creches de Tangará da Serra.

Em síntese, o autor argui que a referida lei viola os artigos 9o e 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, assim como o art. 2o da Constituição Federal e o art. 3o, parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Tangará da Serra, por configurar interferência da Câmara Municipal na atuação administrativa do Poder Executivo,

uma vez que compete a ele, como Prefeito, a implementação de um programa dessa natureza, que evolve a estruturação dos serviços públicos, a contratação de pessoal e a organização de atendimentos médicos.

Aduz que o município já adota medidas para fortalecer o atendimento integral da Atenção Básica de Saúde, incluindo a construção de Unidades Básicas de Saúde (UBS) e a ampliação de serviços especializados, de modo que a implantação da lei impugnada, sem a devida estruturação e planejamento pelo executivo, compromete a eficácia das políticas públicas já existentes no município, gerando sobreposição de esforços e desorganização administrativa.

Inobstante as razões apresentadas, não visualizo que o Poder Legislativo, ao editar a lei impugnada tenha extrapolado os limites de sua competência.

Isso porque, não há conflito da Lei Municipal n. n.o 6.859, de 8 de maio de 2025, com os artigos 9o e 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, tampouco com o art. 2o da Constituição Federal e o art.

3o, parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Tangará da Serra, inexistindo violação ao princípio da independência e harmonia entre os poderes e, portanto, vício de inconstitucionalidade.

A norma, na verdade, passa longe de afetar o funcionamento da administração local, pelo contrário, reforça princípio constitucional importantíssimo que rege a administração pública, qual seja, o da proteção à saúde, previsto no art. 37 da Constituição Federal.

A lei impugnada, ao instituir o “
Programa Médico nas Escolas
”, não promoveu qualquer alteração substancial na estrutura administrativa do município, não criou cargos nem obrigações imediatas ao Executivo, de modo que não é apta a comprometer a eficácia de políticas públicas da municipalidade. Trata-se, na verdade, de norma de natureza programática, pois a sua execução está condicionada à conveniência e oportunidade administrativa, conforme se afere do seu § 4o.

A Lei Municipal, portanto, limitou-se a instituir uma política pública específica, consubstanciada em um sistema de prevenção a doenças infantis, por meio de atendimento médico, em todas as escolas e creches da municipalidade, concretizando, no plano local, dever imposto a todos os entes federativos pelo art. 196 da Constituição Federal, que estabelece: “
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação
”.

Outrossim, a rigor do que dispõe os artigos 24, inciso XII, e 30, incisos I e II, da Constituição Federal de 1988, a competência legislativa relativa à proteção e defesa da saúde é concorrente em relação aos Poderes Legislativo e Executivo.

A propósito:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal

legislar concorrentemente sobre:

(...)

XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;”

“Art. 30.

Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que

couber;”

Não bastasse, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911/RJ,
leading case
em que se deu a fixação da Tese do Tema 917 de Repercussão Geral, reafirmou sua jurisprudência dominante no sentido de que "
Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
(art. 61, § 1o, II, a, c e e, da Constituição Federal).".

Nesse sentido, caminha a jurisprudência deste egrégio Tribunal de Justiça. Senão vejamos:

“
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO
. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.

I.
Caso em exame
:

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta por Prefeito contra lei de iniciativa parlamentar que institui política pública para fornecimento gratuito de dispositivos de monitoramento contínuo de glicose (Freestyle Libre ou similar) a crianças e adolescentes diabéticos cadastrados no Sistema Único de Saúde (SUS), com alegações de vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo e vício material por ausência de prévia indicação da fonte de custeio e estudo de impacto orçamentário-financeiro.

II.
Questão em discussão
:

2. A questão em discussão consiste em determinar (i) se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, configura usurpação de competência privativa do Prefeito; e (ii) se a ausência de prévia indicação da fonte de custeio e de estudo de impacto orçamentário-financeiro caracteriza vício de inconstitucionalidade material por ofensa às normas de responsabilidade fiscal.

III.
Razões de decidir
:

3. A reserva de iniciativa legislativa, enquanto corolário do princípio da separação dos poderes e exceção à regra geral da iniciativa concorrente, deve ser interpretada restritivamente, circunscrevendo-se às hipóteses taxativamente previstas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, que se referem essencialmente à estrutura interna da Administração e ao regime jurídico de seus servidores.

4. A norma impugnada não dispôs sobre organização e funcionamento da Administração, criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores públicos, limitando-se a instituir política pública específica de saúde em consonância com o dever constitucional estabelecido pelo art. 196 da Constituição Federal.

5. O Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese com repercussão geral no julgamento do ARE 878.911/RJ (Tema 917), pacificou o entendimento segundo o qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no texto legal não constitui, per se, vício de inconstitucionalidade, tratando-se de exigência de natureza eminentemente instrumental dirigida ao gestor público no momento da execução orçamentária, permanecendo na esfera de competência do Poder Executivo a definição dos meios para implementação da política pública instituída.

IV. Dispositivo e tese:

7. Pedido formulado na inicial da ação direta de inconstitucionalidade, julgado improcedente.

Tese de julgamento: “
Não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, devendo a reserva de iniciativa legislativa ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas de forma taxativa
.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 195, § 5o, 196 e 198, II; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9o e 195, parágrafo único; Lei n. 9.868/1999, art. 12.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 917; STF, ADI 5.706, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26.2.2024.”

(N.U 1003863-90.2025.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, RODRIGO ROBERTO CURVO, Órgão Especial, Julgado em 28/08/2025, Publicado no DJE 28/08/2025) (destaquei)

Como bem ponderado pelo douto Parecerista, “
O princípio da separação dos poderes não impede a atuação cooperativa entre os entes legislativo e executivo, especialmente quando se trata de proposições que visam à concretização de direitos fundamentais
.”

Portanto, não há usurpação da competência privativa do chefe do Poder Executivo se a norma municipal impugnada não cuida especificamente da estrutura da Administração ou da atribuição de seus órgãos, ou do regime jurídico de servidores públicos.

Ante o exposto,
julgo improcedente
o pedido formulado na inicial da ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Tangará da Serra/MT em face da Lei Municipal n.o 6.859/2025.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/10/2025