Tribunal: TJMT
Processo: 1000655-30.2018.8.11.0005
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-17
Data de publicação: 2025-07-01

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À ACESSIBILIDADE. FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS. LIMITES À INTERVENÇÃO JUDICIAL NAS POLÍTICAS PÚBLICAS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso com pedido de condenação do Município de Diamantino à obrigação de fazer, consistente na nomeação de dois fiscais de obras e um arquiteto urbanista, a fim de garantir a fiscalização e aprovação de projetos conforme a Norma Técnica da ABNT n. 9050/2004. A sentença de primeiro grau julgou improcedente o pedido sob o fundamento de ausência de omissão administrativa. O Ministério Público interpôs apelação, alegando omissão estatal prolongada, violação ao direito fundamental à acessibilidade e necessidade de intervenção judicial para garantir a efetividade de políticas públicas.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município de Diamantino quanto à fiscalização de obras públicas em conformidade com normas de acessibilidade justifica a intervenção do Poder Judiciário; (ii) estabelecer se o Judiciário pode determinar a contratação de profissionais específicos como meio de cumprimento dessa obrigação.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas quando demonstrada omissão estatal que comprometa direitos fundamentais, sem que isso configure afronta ao princípio da separação dos poderes.
4. A omissão prolongada do Município, evidenciada pela inexistência de fiscalização efetiva das normas de acessibilidade e ausência de profissional de Arquitetura/Urbanismo na aprovação de obras, justifica a intervenção judicial excepcional.
5. A determinação judicial não pode impor ao Executivo a adoção de meios específicos, como o provimento de determinados cargos, sob pena de invasão da esfera discricionária da Administração.
6. O pedido deve ser convertido em obrigação de resultado, consistente na efetiva fiscalização do cumprimento das normas de acessibilidade, cabendo ao Município definir os meios administrativos adequados.
7. É cabível a fixação de multa diária como medida coercitiva para assegurar o cumprimento da obrigação, nos termos dos arts. 139, IV, e 537 do CPC.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso parcialmente provido.
Tese de julgamento:
1. O Poder Judiciário pode intervir na execução de políticas públicas para assegurar direitos fundamentais, desde que demonstrada omissão estatal grave e prolongada.
2. A determinação judicial deve se limitar à obrigação de resultado, cabendo à Administração Pública escolher os meios para seu cumprimento.
3. A imposição de multa diária é legítima para assegurar o cumprimento de obrigações de fazer relacionadas a direitos fundamentais.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 227, § 2o, e 244; Lei n. 13.146/2015, art. 53; CPC, arts. 139, IV, e 537.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE no 1427101/PB, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 04.09.2023; STF, ARE no 1478516/PA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 05.03.2024; TJMT, Apelação Cível no 1021710-94.2016.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 24.04.2025; TJMT, Apelação Cível no 1003037-36.2019.8.11.0045, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 12.11.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000655-30.2018.8.11.0005
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Obrigação de Fazer / Não Fazer, ACIMA DE 1 MILHÃO DE REAIS]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MUNICIPIO DE DIAMANTINO - CNPJ: 03.648.540/0001-74 (APELADO), RAMON DE OLIVEIRA MARTINS - CPF: 731.434.301-25 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO EM PARTE AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À ACESSIBILIDADE. FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS. LIMITES À INTERVENÇÃO JUDICIAL NAS POLÍTICAS PÚBLICAS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso com pedido de condenação do Município de Diamantino à obrigação de fazer, consistente na nomeação de dois fiscais de obras e um arquiteto urbanista, a fim de garantir a fiscalização e aprovação de projetos conforme a Norma Técnica da ABNT n. 9050/2004. A sentença de primeiro grau julgou improcedente o pedido sob o fundamento de ausência de omissão administrativa. O Ministério Público interpôs apelação, alegando omissão estatal prolongada, violação ao direito fundamental à acessibilidade e necessidade de intervenção judicial para garantir a efetividade de políticas públicas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município de Diamantino quanto à fiscalização de obras públicas em conformidade com normas de acessibilidade justifica a intervenção do Poder Judiciário; (ii) estabelecer se o Judiciário pode determinar a contratação de profissionais específicos como meio de cumprimento dessa obrigação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas quando demonstrada omissão estatal que comprometa direitos fundamentais, sem que isso configure afronta ao princípio da separação dos poderes.

4.

A omissão prolongada do Município, evidenciada pela inexistência de fiscalização efetiva das normas de acessibilidade e ausência de profissional de Arquitetura/Urbanismo na aprovação de obras, justifica a intervenção judicial excepcional.

5.

A determinação judicial não pode impor ao Executivo a adoção de meios específicos, como o provimento de determinados cargos, sob pena de invasão da esfera discricionária da Administração.

6.

O pedido deve ser convertido em obrigação de resultado, consistente na efetiva fiscalização do cumprimento das normas de acessibilidade, cabendo ao Município definir os meios administrativos adequados.

7.

É cabível a fixação de multa diária como medida coercitiva para assegurar o cumprimento da obrigação, nos termos dos arts. 139, IV, e 537 do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1.

O Poder Judiciário pode intervir na execução de políticas públicas para assegurar direitos fundamentais, desde que demonstrada omissão estatal grave e prolongada.

2.

A determinação judicial deve se limitar à obrigação de resultado, cabendo à Administração Pública escolher os meios para seu cumprimento.

3.

A imposição de multa diária é legítima para assegurar o cumprimento de obrigações de fazer relacionadas a direitos fundamentais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2o, 227, § 2o, e 244; Lei n. 13.146/2015, art. 53; CPC, arts. 139, IV, e 537.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE no 1427101/PB, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 04.09.2023; STF, ARE no 1478516/PA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 05.03.2024; TJMT, Apelação Cível no 1021710-94.2016.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 24.04.2025; TJMT, Apelação Cível no 1003037-36.2019.8.11.0045, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 12.11.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, contra sentença proferida pelo juízo da Primeira Vara Cível da Comarca de Diamantino/MT,
nos autos da Ação Civil Pública, que julgou improcedente o pedido para determinar ao ente municipal a disponibilização de equipe técnica qualificada para atuar na aprovação e fiscalização de obras e loteamentos, com fundamento na Norma Técnica da ABNT n. 9050/2004, mediante o provimento de dois cargos de fiscais de obras e serviços públicos e um de arquiteto urbanista.

O juízo singular concluiu pela ausência de omissão administrativa, entendendo que as medidas implementadas pelo Município, bem como a documentação apresentada, demonstrariam o cumprimento das obrigações relativas à fiscalização e aprovação de projetos, afastando-se, assim, a possibilidade de intervenção judicial na seara administrativa.

Inconformado, o Ministério Público apelante sustenta, em síntese, que a sentença ofendeu preceitos constitucionais fundamentais e que se mostra evidente a omissão do ente municipal, uma vez que não há comprovação de profissionais com atuação exclusiva nas funções mencionadas, tampouco de profissional habilitado em Arquitetura/Urbanismo.

Argumenta que essa conduta compromete a efetividade das políticas públicas voltadas à acessibilidade urbana e à igualdade material, ensejando a necessária atuação do Judiciário.

A Procuradoria de Justiça, por meio de parecer, manifestou-se pelo provimento do recurso, id. 288159398.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme registrado nos autos, trata-se de ação civil pública, objetivando
compelir o Município de Diamantino à obrigação de fazer consistente na disponibilização de equipe para atuar na aprovação e fiscalização das obras e loteamentos no município, conforme Norma Técnica da ABNT n. 9050/2004.

Especificamente, pleiteou-se o provimento de dois cargos de fiscais de obras e serviços públicos e um de profissional de arquitetura e urbanismo.

Os fatos remontam ao ano de 2007, quando o Ministério Público Estadual instaurou Inquérito Civil (n. 003/2007), para apurar o cumprimento das regras de acessibilidade constantes nas normas da ABNT nas diversas edificações públicas de Diamantino.

O objetivo era garantir às pessoas com deficiência ou mobilidade reduzidas a acessibilidade e a utilização dos bens e serviços públicos.

Naquele mesmo ano, foi expedida Notificação Recomendatória ao Poder Público Municipal para que regulamentasse as normas gerais e critérios básicos para promoção da acessibilidade.

O demandado informou que adequaria os prédios públicos municipais às normas de acessibilidade, na medida em que reformasse os edifícios.

Durante a tramitação do inquérito civil, foram realizadas adequações nos prédios públicos, criado o Conselho Municipal da Pessoa Portadora de Necessidades Especiais, nomeados seus membros e aprovadas normas municipais para garantia de políticas afirmativas. Também foi elaborado o Plano Diretor do Município de Diamantino.

Passados dez anos da instauração do inquérito civil, em 2017, foram inquiridas testemunhas e verificou-se deficiência na fiscalização de obras.

Constatou-se que havia apenas um único profissional que realizava vistorias na totalidade de obras de Diamantino para emissão do habite-se.

As fases da obra onde deveria haver fiscalização para garantia do atendimento às normas de acessibilidade não eram adequadamente fiscalizadas pelo poder público.

Ademais, não havia atuação de profissional de Arquitetura/Urbanismo na análise de processos de aprovação de novas obras e loteamentos.

Diante da persistência da problemática, o Ministério Público ajuizou a presente ação civil pública em 2018.

O juízo de primeiro grau recebeu a inicial e determinou a citação do Requerido, que apresentou contestação. As partes foram remetidas ao CEJUSC para tratativas, mas não lograram acordo.

O Ministério Público apresentou impugnação à contestação, de conseguinte, o juízo determinou que o Município encaminhasse documentos aptos a comprovarem a existência e lotação dos servidores públicos que compõem a secretaria municipal de infraestrutura.

O Município aportou documentos demonstrando que, de 2017 a 2020, Jessika Amanda Barros Silva ocupava o cargo de Coordenadora II, Márcio Roberto Soares ocupava o cargo de Engenheiro Civil, e Alberto Duailibi Junior ocupava o cargo de Engenheiro Sanitarista.

Posteriormente, em junho de 2023, apresentou fichas funcionais atualizadas atestando sete profissionais que ocupavam os cargos de Fiscal de Serviço Público, Engenheiro Civil, Engenheiro Sanitarista e Coordenadores.

Encerrada a instrução processual, o juízo julgou improcedentes os pedidos iniciais, fundamentando que inexistia manifesta omissão do Poder Executivo a autorizar a intervenção do Poder Judiciário na execução de políticas públicas.

O Ministério Público, irresignado, interpôs recurso de apelação sustentando que, embora os argumentos da sentença possam parecer coerentes, ferem princípios constitucionais e não devem prevalecer.

Alegou que as provas e elementos dos autos são suficientes para autorizar o julgamento improcedente da ação.

Argumentou que não há ofensa à discricionariedade nem à independência dos Poderes quanto ao exercício da missão constitucional do Judiciário.

Sustentou que a falta de profissionais para fiscalização e aprovação de obras compromete a acessibilidade das pessoas com deficiência em locais públicos.

Pois bem.

A questão central dos autos reside na análise dos limites da intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, especificamente no que tange à garantia de acessibilidade em obras e loteamentos municipais.

É imperioso distinguir, de início, a causa de pedir próxima e a causa de pedir remota da presente demanda.

A causa próxima consiste na garantia efetiva de fiscalização das normas de acessibilidade em obras públicas, enquanto que a causa remota, por sua vez, relaciona-se à contratação específica de determinado quantitativo de servidores para tal finalidade.

O Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido da possibilidade de o Judiciário, ante inadimplência e em situações excepcionais, determinar ao poder público o implemento de políticas públicas constitucionalmente previstas (STF - RE: 1427101 PB, Relator: Min. NUNES MARQUES, Data de Julgamento: 04/09/2023, Segunda Turma).

Nessa linha, o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos Poderes disposto no art. 2o da Constituição da República (STF - ARE: 1478516 PA, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 05/03/2024).

Contudo, essa intervenção possui limites precisos e não pode adentrar na esfera da discricionariedade administrativa quanto aos meios empregados para atingir os fins constitucionalmente determinados.

Como leciona Hely Lopes Meirelles, "
o controle judicial não pode interferir na forma de execução da política pública prevista pela norma, na fixação de parâmetros ou valores, na eficiência ou justiça do ato
" (Direito Administrativo Brasileiro, 44. Ed., São Paulo: Malheiros, 2020, p. 715-716).

O mérito administrativo, relacionando-se com conveniências do Governo ou com elementos técnicos, refoge do âmbito do Poder Judiciário, cuja missão é aferir a conformação com a lei escrita.

Entrementes, os autos demonstram, de forma inequívoca, a existência de omissão prolongada do Poder Público Municipal na garantia efetiva de fiscalização das normas de acessibilidade.

O inquérito civil instaurado em 2007 tramitou por dezessete anos, evidenciando a persistência da problemática.

Em 2017, após dez anos da instauração do procedimento, restou verificada a deficiência da fiscalização de obras, com apenas um profissional realizando vistorias na totalidade de obras do município para emissão do habite-se.

A Constituição Federal, em seus artigos 227, §2o, e 244, estabelece expressamente que a lei disporá sobre normas de construção e adaptação de edifícios de uso público, visando garantir acesso adequado às pessoas com deficiência.

Nesses termos, a Lei n. 13.146/2015 (Lei Brasileira de Inclusão) define acessibilidade como "
direito que garante à pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida viver de forma independente e exercer seus direitos de cidadania e de participação social
" (art. 53).

Trata-se, portanto, de direito fundamental que não pode ser relativizado por questões meramente administrativas ou orçamentárias.

Assim, a omissão configura-se não pela ausência total de profissionais na área de infraestrutura municipal, mas pela inadequação da fiscalização específica das normas de acessibilidade.

Como consignado na inicial, "
as fases da obra onde deve haver a fiscalização para a garantia do atendimento às normas de acessibilidade não é fiscalizada pelo poder público
", além de não haver "
atuação de profissional de Arquitetura/Urbanismo na análise de processos de aprovação de novas obras e loteamentos
".

Como se verifica, essa situação perdura há quase duas décadas, configurando omissão estatal que autoriza a intervenção judicial excepcional.

Não obstante a legitimidade da causa de pedir próxima, o pedido formulado pelo Ministério Público padece de vício técnico que impede seu acolhimento integral.

Ao pleitear especificamente a contratação de "
dois cargos de fiscais de obras e serviços públicos e um de profissional de arquitetura e urbanismo
", o Requerente adentrou na esfera da discricionariedade administrativa quanto à organização interna dos serviços públicos municipais.

A determinação de quantitativo específico de servidores e de cargos determinados configura interferência indevida na competência organizacional do Poder Executivo.

Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "
a Administração Pública tem discricionariedade para definir a estrutura organizacional mais adequada ao cumprimento de suas finalidades, não podendo o Judiciário substituir-se ao administrador nessa escolha
" (Direito Administrativo, 34. Ed., São Paulo: Forense, 2021, p. 89).

O Município demonstrou a existência de sete profissionais lotados na área de infraestrutura, incluindo engenheiros civil e sanitarista, além de coordenadores e fiscais.

A questão não reside na ausência total de pessoal, mas na necessidade de garantir que a fiscalização seja efetivamente realizada com foco nas normas específicas de acessibilidade.

Essa adequação funcional constitui prerrogativa administrativa que não pode ser detalhada pelo Poder Judiciário sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

Nesse norte, a solução adequada para o caso consiste na conversão do pedido específico em obrigação de resultado genérica.

O Código de Processo Civil, em seu artigo 139, inciso IV, autoriza o juiz a "
determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem judicial
".

Essa prerrogativa permite a adaptação do pedido para viabilizar a tutela jurisdicional efetiva sem adentrar indevidamente na esfera administrativa.

A jurisprudência deste Tribunal tem reconhecido a possibilidade de conversão de pedidos específicos em obrigações de resultado quando presente interesse público relevante. No julgamento da Apelação n. 1021710-94.2016.8.11.0041, esta Corte decidiu que "
o Poder Judiciário pode determinar que a Administração Pública realize obras de infraestrutura e reforma em prédios públicos que estejam em situação precária, em respeito aos direitos fundamentais, quando a omissão do Poder Público colocar em risco a saúde e a segurança da população
".(N.U 1021710-94.2016.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/04/2025, Publicado no DJE 24/04/2025).

Similarmente, no julgamento da Apelação n. 1003037-36.2019.8.11.0045, este Tribunal estabeleceu que "
o reconhecimento das inadequações pelo ente público torna dispensável a produção de novas provas, devendo o Município adequar suas edificações às normas de acessibilidade, sem que a intervenção judicial viole a separação dos poderes, uma vez que se trata de assegurar direitos fundamentais
". (N.U 1003037-36.2019.8.11.0045, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 12/11/2024, Publicado no DJE 12/11/2024)

Dessarte, a determinação de fiscalização efetiva das normas de acessibilidade atende plenamente aos critérios de proporcionalidade e razoabilidade, configurando-se como adequada por visar garantir direito fundamental constitucionalmente assegurado.

Outrossim, mostra-se necessária diante da omissão prolongada que evidencia a insuficiência das medidas administrativas até então adotadas, e proporcional em sentido estrito, uma vez que o benefício social decorrente da garantia de acessibilidade supera os custos administrativos da adequação organizacional.

Consigna-se, portanto, que para implementação dessa obrigação de resultado, o prazo de doze meses revela-se razoável e suficiente, considerando tanto a complexidade inerente à reorganização administrativa quanto a eventual necessidade de procedimentos licitatórios para adequação dos serviços.

Como corolário lógico da determinação judicial e visando assegurar sua efetividade, impõe-se a fixação de mecanismo coercitivo que encontra respaldo no artigo 537 do Código de Processo Civil e na jurisprudência consolidada dos tribunais superiores.

Assim, a imposição de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por dia de atraso, limitada ao montante total de R$ 100.000,00 (cem mil reais), observa os parâmetros de proporcionalidade entre a relevância do direito tutelado e a capacidade econômica do ente público, podendo ser revista em sede de cumprimento de sentença conforme as circunstâncias do caso concreto.

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO, EM PARTE,
ao Recurso de Apelação para, reformar a sentença de primeiro grau, e julgar parcialmente procedente o pedido inicial e condenar o Município de Diamantino na obrigação de fazer consistente em garantir fiscalização efetiva das normas de acessibilidade previstas na ABNT n. 9050/2004 em todas as obras e loteamentos de sua competência, organizando-se administrativamente de forma adequada para tal finalidade, no prazo de 12 (doze) meses, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada ao valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais).

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/06/2025