Tribunal: TJMT
Processo: 1005196-22.2023.8.11.0041
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-05
Data de publicação: 2025-08-18

Ementa:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. INTERVENÇÃO ESTADUAL NA SAÚDE MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. DESNECESSIDADE DE LITISCONSÓRCIO COM O ESTADO. COMPROVAÇÃO DO FORNECIMENTO E ENTREGA DOS INSUMOS. RECONHECIMENTO DO DÉBITO PELA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. OBSERVÂNCIA DO ESCALONAMENTO LEGAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pelo Município de Cuiabá, MT, contra sentença que julgou procedente ação de cobrança, determinando o pagamento de valores decorrentes do fornecimento de medicamentos adquiridos por meio de procedimento licitatório, com notas fiscais devidamente apresentadas e acompanhadas dos comprovantes de entrega.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a decretação de intervenção estadual na saúde municipal impõe litisconsórcio necessário com o Estado de Mato Grosso; e (ii) definir se, comprovada a entrega dos medicamentos, é cabível a cobrança dos valores respectivos, mesmo sob alegação de ausência de liquidação da despesa.
III. Razões de decidir
3. A intervenção estadual na saúde, embora restrinja temporariamente a autonomia administrativa do ente municipal, não implica a substituição de sua personalidade jurídica nem cria solidariedade passiva com o Estado.
4. A relação jurídica contratual foi estabelecida entre o Município e a empresa autora, sendo o ente municipal o único destinatário da prestação. A alegação de litisconsórcio necessário com o Estado não se sustenta, nos termos do art. 114 do CPC.
5. O fornecimento dos medicamentos está comprovado pelas notas fiscais e comprovantes de entrega, além do reconhecimento administrativo do débito por meio de comunicação interna da equipe interventora.
6. A jurisprudência é pacífica no sentido de que o inadimplemento de obrigações regularmente contratadas pela Administração, comprovadas por documentos hábeis, impõe o dever de pagamento, sob pena de enriquecimento sem causa.
7. Quanto aos honorários advocatícios, embora devidos, devem observar o escalonamento previsto no art. 85, § 3o, do CPC, conforme o valor da condenação, sendo adequado o redimensionamento para o percentual mínimo legal.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso parcialmente provido, apenas para fixar os honorários advocatícios no percentual mínimo legal, observado o escalonamento do art. 85, § 3o, do CPC.
Tese de julgamento:
"1. A decretação de intervenção estadual na saúde municipal não impõe litisconsórcio necessário com o Estado, tampouco altera a legitimidade passiva do Município por obrigações assumidas anteriormente.
2. Comprovada a entrega dos bens adquiridos por meio de procedimento administrativo regular e reconhecido o débito pela Administração, é devida a cobrança, ainda que haja pendência de liquidação formal."
Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 1o, III; 35, IV; CPC, arts. 114, 373, II, 85, § 3o; Lei no 4.320/1964, arts. 58 a 64.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.068.731/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, 2a T., j. 17.02.2011; TJMT, ApC 1002940-56.2019.8.11.0006, Rel. Des. Yale Sabo Mendes, 1a Câm. Dir. Público e Coletivo, j. 21.06.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005196-22.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Remissão das Dívidas, Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[AGIL MEDICAMENTOS LTDA - CNPJ: 20.590.555/0001-48 (APELADO), RANDAS JOSE TAJARIOL VOGEL - CPF: 054.309.939-30 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTÍSSIMA SRA. DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. INTERVENÇÃO ESTADUAL NA SAÚDE MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. DESNECESSIDADE DE LITISCONSÓRCIO COM O ESTADO. COMPROVAÇÃO DO FORNECIMENTO E ENTREGA DOS INSUMOS. RECONHECIMENTO DO DÉBITO PELA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. OBSERVÂNCIA DO ESCALONAMENTO LEGAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta pelo Município de Cuiabá, MT, contra sentença que julgou procedente ação de cobrança, determinando o pagamento de valores decorrentes do fornecimento de medicamentos adquiridos por meio de procedimento licitatório, com notas fiscais devidamente apresentadas e acompanhadas dos comprovantes de entrega.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a decretação de intervenção estadual na saúde municipal impõe litisconsórcio necessário com o Estado de Mato Grosso; e (ii) definir se, comprovada a entrega dos medicamentos, é cabível a cobrança dos valores respectivos, mesmo sob alegação de ausência de liquidação da despesa.

III. Razões de decidir

3. A intervenção estadual na saúde, embora restrinja temporariamente a autonomia administrativa do ente municipal, não implica a substituição de sua personalidade jurídica nem cria solidariedade passiva com o Estado.

4. A relação jurídica contratual foi estabelecida entre o Município e a empresa autora, sendo o ente municipal o único destinatário da prestação. A alegação de litisconsórcio necessário com o Estado não se sustenta, nos termos do art. 114 do CPC.

5. O fornecimento dos medicamentos está comprovado pelas notas fiscais e comprovantes de entrega, além do reconhecimento administrativo do débito por meio de comunicação interna da equipe interventora.

6. A jurisprudência é pacífica no sentido de que o inadimplemento de obrigações regularmente contratadas pela Administração, comprovadas por documentos hábeis, impõe o dever de pagamento, sob pena de enriquecimento sem causa.

7. Quanto aos honorários advocatícios, embora devidos, devem observar o escalonamento previsto no art. 85, § 3o, do CPC, conforme o valor da condenação, sendo adequado o redimensionamento para o percentual mínimo legal.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso parcialmente provido, apenas para fixar os honorários advocatícios no percentual mínimo legal, observado o escalonamento do art. 85, § 3o, do CPC.

Tese de julgamento:

"1. A decretação de intervenção estadual na saúde municipal não impõe litisconsórcio necessário com o Estado, tampouco altera a legitimidade passiva do Município por obrigações assumidas anteriormente.
2. Comprovada a entrega dos bens adquiridos por meio de procedimento administrativo regular e reconhecido o débito pela Administração, é devida a cobrança, ainda que haja pendência de liquidação formal."

Dispositivos relevantes citados
:
CF, arts. 1o, III; 35, IV; CPC, arts. 114, 373, II, 85, § 3o; Lei no 4.320/1964, arts. 58 a 64.

Jurisprudência relevante citada
:
STJ, REsp 1.068.731/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, 2a T., j. 17.02.2011; TJMT, ApC 1002940-56.2019.8.11.0006, Rel. Des. Yale Sabo Mendes, 1a Câm. Dir. Público e Coletivo, j. 21.06.2021.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
“
RECURSO DE APELAÇÃO
”,
interposto pelo MUNICÍPIO DE CUIABÁ, MT, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Flávio Miraglia Fernandes, nos autos de n.° 1005196-22.2023.811.0041, em trâmite perante a 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, MT, que julgou procedente o pedido, nos seguintes termos (ID. 293261439):

“
Vistos, etc.

Trata-se de Ação De Cobrança movida por
AGIL MEDICAMENTOS LTDA
em desfavor do
MUNICÍPIO DE CUIABÁ.

Em síntese, aduz a requerente que atua no ramo de distribuição de medicamentos, participou de processo licitatório e, sendo vencedora, forneceu medicamentos solicitados pelo município de Cuiabá que se encontram descritos nas NF-e de no 55.301, 55.307, 55.339, 55.658, 56.075, 56.077, 56.088 e 56.375.

Assevera que, apesar de ter cumprido todos os termos da proposta que apresentou o Município de Cuiabá, não efetuou pagamento referente aos produtos farmacológicos fornecidos, cujo valor atualizado perfaz a quantia de R$394.301,40 (trezentos e noventa e quatro mil trezentos e um reais e quarenta centavos).

Com a inicial vieram os documentos anexos.

Devidamente citado, o Requerido apresenta contestação em Id. 121346634.

Impugnação à Contestação em Id. 124233026.

O Ministério Público entende ausente o interesse público que justifique sua intervenção (Id. 116674872).

Intimados para apresentarem as provas que pretendiam produzir, ambas as partes requereram o julgamento antecipado da lide.

É o relatório.

Decido
.

Diante das provas documentais já apresentadas nos autos, verifica-se que a presente demanda conta com suporte probatório suficiente ao julgamento do mérito, que, com amparo no art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil, passo a realizar.

Após análise dos autos, verifico que a parte autora demonstrou de forma robusta a prestação dos serviços e a entrega dos medicamentos ao requerido, por meio das notas fiscais e comprovantes de recebimento juntados aos autos. Por outro lado, o Município requerido não apresentou qualquer prova de quitação, descumprindo o ônus que lhe cabia, conforme o art. 373, II, do CPC.

Conforme dispõe o art. 60 da Lei n.o 4.320/64, toda despesa pública depende de prévio empenho, sendo esta a etapa inicial para a execução da despesa, assegurando que haja previsão orçamentária e disponibilidade de recursos financeiros. Nos presentes autos, restou evidenciado que os medicamentos foram devidamente fornecidos e recebidos, mas não há nos autos prova de que o Município tenha realizado o pagamento, violando os princípios que regem a execução das despesas públicas.

Ademais, o art. 37, XXI, da Constituição Federal, e o art. 40, XIV, da Lei no 8.666/93, determinam que o ente público deve cumprir rigorosamente as condições estabelecidas no contrato ou instrumento equivalente, incluindo o prazo de pagamento e a correção financeira dos valores devidos. No caso em tela, a administração pública vinculou-se ao contrato e ao edital de licitação que previa, conforme as normas legais, o prazo de pagamento de até 30 dias após a liquidação da despesa, o que não foi observado.

Assim, restando configurado o inadimplemento do requerido, a pretensão da parte autora deve ser acolhida na íntegra.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, com fulcro no art. 487, I, do Código de Processo Civil,
JULGO PROCEDENTE
o pedido inicial para:

Condenar
o MUNICÍPIO DE CUIABÁ ao pagamento de R$394.301,40 (trezentos e noventa e quatro mil, trezentos e um reais e quarenta centavos), referente às notas fiscais emitidas pela autora, com a incidência de correção monetária e juros nos termos da legislação vigente (tema 905 do STJ e Tema 810 do STF).

Condenar
o requerido ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que arbitro em 10% sobre o valor da condenação, com base no art. 85, §2o, do CPC.

Deixo de submeter a presente demanda ao Egrégio Tribunal de Justiça de Mato Grosso para reexame necessário, à vista do art. 496, §3o, II do CPC.

Após o trânsito em Julgado, não havendo recurso voluntário,
remetam-se
os autos ao arquivo.

Intimem-se.

Cumpra-se.

Cuiabá-MT,
data registrada no sistema
.

FLÁVIO MIRAGLIA FERNANDES

Juiz de Direito em Substituição
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante suscita preliminar de nulidade absoluta, por ausência de inclusão do Estado de Mato Grosso e da interventora designada para administrar a Secretaria Municipal de Saúde como litisconsortes passivos necessários, pois detêm a atual gestão e responsabilidade pela execução orçamentária e financeira da pasta.

No mérito, argumenta que a despesa pública exige prévio empenho e posterior liquidação e, no caso, embora tenha havido o fornecimento, não foi demonstrado nos autos o cumprimento integral do rito de execução da despesa, notadamente a liquidação formal e documental do crédito, o que impede a exigibilidade judicial do valor.

Acrescenta que em caso de eventual reconhecimento de crédito da parte autora, o pagamento deve observar a ordem cronológica de exigibilidade, sob pena de violação aos princípios da impessoalidade e da isonomia da administração pública.

Além disso, apregoa que o valor fixado a título de honorários deve ser reduzido, considerando o valor inestimável da sentença, exigindo a sua fixação de forma equitativa.

Com base em tais fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados pela parte autora (ID. 293261440).

Nas contrarrazões, a parte apelada defende a fragilidade dos argumentos recursais, afirmando que a Intervenção Estadual não altera a personalidade jurídica do município, bem como que a ausência da fase de liquidação não impede ao credor de exigir débito confesso na via judicial.

Apregoa, outrossim, que
a
impessoalidade no plano administrativo não impede a execução do crédito, cabendo ao ente público encaixá-lo em ordem cronológica, se necessário.

Pugna, por essas razões, pela rejeição das preliminares
,
o não provimento do recurso e a majoração dos honorários advocatícios (ID. 293261441).

A Procuradoria-Geral de Justiça devolve os autos sem manifestação, afirmando inexistir interesse público que justifique a intervenção ministerial (ID. 298906893).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de
“
RECURSO DE APELAÇÃO
”
, interposto pelo MUNICÍPIO DE CUIABÁ, MT, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Flávio Miraglia Fernandes, nos autos de n.° 1005196-22.2023.811.0041, em trâmite perante a 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, MT, que julgou procedente o pedido

Extrai-se do processado que a parte apelada ajuizou
“
AÇÃO DE COBRANÇA
”
em desfavor do município apelante, visando à condenação deste ao pagamento da quantia de R$ 394.301,40 (trezentos e noventa e quatro mil e trezentos e um reais e quarenta centavos), referente à entrega de mercadorias descritas nas Notas Fiscais
de n.o 55.301, 55.307, 55.339, 55.658, 56.075, 56.077, 56.088 e 56.375.

Citado, o MUNICÍPIO DE CUIABÁ, MT, apresentou contestação (ID. 293261423), oportunidade na qual arguiu a necessidade de formação de litisconsórcio passivo, diante da decretação da intervenção do Estado de Mato Grosso na Secretaria Municipal de Saúde e, no mérito, a improcedência dos pedidos.

Dispensada a produção de provas, sobreveio a sentença, já transcrita no relatório, que julgou procedentes os pedidos.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Preliminarmente, a parte apelante
argui
nulidade absoluta,
com fundamento na alegada ausência de litisconsórcio passivo necessário, sustentando que o Estado de Mato Grosso e a entidade interventora da saúde deveriam integrar o polo passivo da lide, em razão da superveniência do Decreto Estadual n.o 164/2023, que instituiu intervenção administrativa na saúde pública municipal.

Como cediço, a intervenção estadual, prevista no art. 35 da Constituição Federal, c
onfigura medida de natureza política e excepcional, fundada em hipóteses taxativamente previstas e que deve observar rigoroso processo formal de decretação. No caso de intervenção em municípios, por ato do Governador do Estado, a medida busca restaurar a normalidade constitucional, diante de falhas graves ou omissões dos entes locais quanto a obrigações constitucionais.

Na hipótese, referida intervenção foi antecedida pela representação n.° 1017735-80.2022.811.0000, em tramitação perante o Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça, sob a relatoria do Eminente Desembargador Orlando de Almeida Perri, julgada procedente, consoante acórdão, assim, ementado:

“REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA – PEDIDO DE INTERVENÇÃO NA SECRETARIA DE SAÚDE DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ – ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL – POSSIBILIDADE – DESENTRANHAMENTO DOS DOCUMENTOS APRESENTADOS PELO INTERVENTOR – DESCABIMENTO – DESCUMPRIMENTO REITERADO DE DECISÕES JUDICIAIS – INVOCAÇÃO DA CLÁUSULA DA “RESERVA DO POSSÍVEL” – DESCABIMENTO – DIREITO DOS INDIVÍDUOS AO MÍNIMO EXISTENCIAL – TRANSGRESSÃO SISTEMÁTICA AO PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO INTEGRAL DA SAÚDE – FALTA DE ESTRUTURA – DEFICIÊNCIA DE MÉDICOS, PROCEDIMENTOS E MEDICAMENTOS DE VALORES IRRISÓRIOS – ATRASO NO PAGAMENTO DOS PROFISSIONAIS CONTRATADOS E TERCEIRIZADOS – DESRESPEITO AOS PRINCÍPIOS DA UNIVERSALIDADE DA SAÚDE E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA – OFENSA AO PRINCÍPIO DO DIREITO À VIDA –
REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE COM INTERVENÇÃO ESPECIFICAMENTE PARA ATUAÇÃO NA ÁREA DE SAÚDE PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ NO PRAZO DE 90 DIAS
.

Tratando-se de procedimento político-administrativo, não há óbice que o autor da Representação Interventiva adite sua inicial com novos fatos e argumentos, máxime quando se propicie ao órgão representado a oportunidade de contrariá-los, em cumprimento ao princípio do contraditório.

O Pedido de Intervenção de um ente federativo sobre outro não tem natureza jurídica de ação, senão administrativa, não ostentando a decisão tomada pelo tribunal caráter jurisdicional, tanto assim que da decisão que a requisita não cabe recurso extraordinário [STF, Súmula 637].

Os atos praticados pelo Interventor no período compreendido entre a liminar deferida até a suspensão da tutela pela Presidente do STJ estavam cobertos pelo manto da validade e da eficácia, de resto não desconstituída na decisão superior.

A cláusula da “reserva do possível” não justifica a inércia da municipalidade quanto ao descumprimento das decisões judiciais, haja vista que a dignidade do ser humano, colocada no vértice da Constituição Federal, tem na vida o seu valor mais expressivo, que o Estado Social prometeu proteger acima de qualquer outro interesse.

À reserva do possível se contrapõe o direito dos indivíduos ao “mínimo existencial”, que busca proteger não apenas a sobrevivência dos homens, mas, correlatamente, a dignidade humana deles.

“1. A vida, saúde e integridade físico-psíquica das pessoas é valor ético-jurídico supremo no ordenamento brasileiro, que sobressai em relação a todos os outros, tanto na ordem econômica, como na política e social.

2. O direito à saúde, expressamente previsto na Constituição Federal de 1988 e em legislação especial, é garantia subjetiva do cidadão, exigível de imediato, em oposição a omissões do Poder Público. O legislador ordinário, ao disciplinar a matéria, impôs obrigações positivas ao Estado, de maneira que está compelido a cumprir o dever legal.

3. A falta de vagas em Unidades de Tratamento Intensivo - UTIs no único hospital local viola o direito à saúde e afeta o mínimo existencial de toda a população local, tratando-se, pois, de direito difuso a ser protegido.

4. Em regra geral, descabe ao Judiciário imiscuir-se na formulação ou execução de programas sociais ou econômicos. Entretanto, como tudo no Estado de Direito, as políticas públicas se submetem a controle de constitucionalidade e legalidade, mormente quando o que se tem não é exatamente o exercício de uma política pública qualquer, mas a sua completa ausência ou cumprimento meramente perfunctório ou insuficiente.

5. A reserva do possível não configura carta de alforria para o administrador incompetente, relapso ou insensível à degradação da dignidade da pessoa humana, já que é impensável que possa legitimar ou justificar a omissão estatal capaz de matar o cidadão de fome ou por negação de apoio médico-hospitalar. A escusa da ‘limitação de recursos orçamentários’ frequentemente não passa de biombo para esconder a opção do administrador pelas suas prioridades particulares em vez daquelas estatuídas na Constituição e nas leis, sobrepondo o interesse pessoal às necessidades mais urgentes da coletividade. O absurdo e a aberração orçamentários, por ultrapassarem e vilipendiarem os limites do razoável, as fronteiras do bom-senso e até políticas públicas legisladas, são plenamente sindicáveis pelo Judiciário, não compondo, em absoluto, a esfera da discricionariedade do Administrador, nem indicando rompimento do princípio da separação dos Poderes.

6. ‘A realização dos Direitos Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de um juízo discricionário nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade política.

Aqueles direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do administrador’ (REsp. 1.185.474/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 29.4.2010)”
[STJ, REsp n. 1.068.731/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/2/2011, DJe de 8/3/2012].

Os direitos fundamentais do homem, reconhecidos na Constituição Federal, entre eles o direito à vida e à saúde, enfeixam o princípio maior da dignidade da pessoa humana e o fundamento mais expressivo do Estado Democrático de Direito [CF, art. 1o, III].

O direito do cidadão à saúde pública implica no correlato dever de o Estado prestá-lo mediante políticas públicas adequadas, que permitam, na prática, prevenir doenças e salvar vidas, resguardando ao menos o
direito ao mínimo existencial
, já comprometido na situação da Prefeitura de Cuiabá, onde a falta de estrutura está a impedir, quando não dificultar, o salvamento de vidas, seja por deficiência de médicos, procedimentos e até medicamentos de valores irrisórios.

Nas fiscalizações realizadas pelos Conselhos de Farmácia e pelo Ministério Público em prédios da Secretaria Municipal de Cuiabá, foram encontrados mais de 9.800.000 [nove milhões e oitocentos mil] medicamentos e insumos vencidos que poderiam ser utilizados nas unidades de Saúde de Cuiabá, inclusive em procedimentos de emergência, concluindo-se que
“uma quantidade imensurável de dinheiro público será incinerada por, no mínimo, absoluta ausência de uma gestão austera, digna e diligente, ao custo de muitas vidas humanas que se perderam pela ausência desses medicamentos nos nosocômios municipais”
[Trecho da manifestação da PGJ].

Assim como na guerra, onde o soldado não pode desperdiçar munições quando o paiol está desabastecido e a logística não permite supri-lo a tempo e modo, ao gestor da pasta cumpria ter gerido com todo desvelo os medicamentos e insumos adquiridos com os impostos que os cidadãos pagam, bem aproveitando-os, racionalizando a distribuição deles e, principalmente, não os deixando perder.

A carência de profissionais da saúde, especialmente médicos, é outro fator que agoniza nossa população, evidenciando a incúria da Administração Pública Municipal com a contratação de profissionais capacitados para atendimento da população; com o controle de ponto dos médicos terceirizados; e ainda, com o cumprimento de suas obrigações, em especial o pagamento dos médicos atuantes no atendimento da população.

Segundo levantamento feito pelo Gabinete de Intervenção, foram encontradas “
28.581 solicitações de cirurgias eletivas pendentes, sendo 11.128 de Cuiabá e 17.453 do interior, com pacientes aguardando desde 2016 para alguns procedimentos. E a demanda reprimida de urgência com 30.154 solicitações pendentes”
, e também chama a atenção

a
“elevada demanda reprimida de cirurgias represadas e a ociosidade dos leitos do HPSMC enquanto as demais unidades de saúde da rede estão superlotadas e sobrecarregadas por falta de vagas em leitos hospitalares”
.

O esgotamento da capacidade de o Município gerir sua saúde pública também é revelado pelo exorbitante número de demandas judiciais propostas contra ele nos últimos 6 [seis] meses, contabilizando mais de 500 [quinhentas] ações”.

Em atenção ao decidido alhures, o Governador do Estado de Mato Grosso publicou o Decreto n.° 164, de 14 de março de 2023, nos seguintes termos:

“DECRETO No 164, DE 14 DE MARÇO DE 2023.

Decreta intervenção estadual no Município de Cuiabá, especificamente para atuação na área de saúde, incluindo a Administração Direta e Indireta, nos termos em que especifica.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo artigo 189, § 1o, da Constituição Estadual, e;
CONSIDERANDO que o art. 35, IV, da Constituição Federal dispõe que o Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial;
CONSIDERANDO que o eg. Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso - TJMT julgou procedente a Representação no 1017735-80.2022.8.11.0000, formulada pela Procuradoria Geral de Justiça - PGJ, para determinar a intervenção do Estado de Mato Grosso no Município de Cuiabá, exclusivamente na pasta da saúde, incluindo a Administração Direita e Indireta relacionadas a esta política pública;
CONSIDERANDO que a referida decisão determinou os principais poderes conferidos ao interventor, bem como determinou a participação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso para controle dos trabalhos a serem desenvolvidos no período em que vigorar a intervenção;
CONSIDERANDO que restou consignado no acórdão do TJMT que qualquer embaraço oferecido à atividade do interventor por parte do Prefeito Municipal e demais Secretários Municipais "será considerado crime de desobediência e, conforme o caso, de responsabilidade, além de eventual improbidade administrativa", DECRETA:
Art. 1o
Fica decretada a intervenção estadual no Município de Cuiabá, especificamente para atuação na área de saúde, incluindo a Administração Direta e Indireta.
Parágrafo único. A intervenção vigorará pelo prazo de 90 (noventa) dias, contados da publicação deste Decreto.
Parágrafo único. A intervenção vigorará até 31 de dezembro de 2023. (Redação dada pelo Decreto no
346
/2023)
Art. 2o
A intervenção tem como finalidade reorganizar a administração da política de saúde pública municipal, para o atendimento de decisões judiciais descumpridas, realização de cirurgias, disponibilização de exames e medicamentos, bem como outras demandas reprimidas de responsabilidade municipal.
Art. 3o
Fica nomeado para o cargo de Interventora Danielle Pedroso Dias Carmona Bertucini.
Parágrafo único. A Interventora poderá nomear co-interventores com capacidade técnica e reputação ilibada, visando à plena consecução do objetivo desta intervenção.
Art. 4o
A interventora substituirá o Prefeito, com amplos poderes de gestão e administração, podendo editar decretos, atos, inclusive orçamentários, fazer nomeações, exonerações, determinar medidas imperativas aos subordinados e demais servidores da Secretaria, até que se cumpram efetivamente todas as providências necessárias à regularização da saúde na cidade de Cuiabá.
Art. 5o
Fica instituída equipe de conformidade, responsável por subsidiar jurídica e tecnicamente os atos praticados pela Interventora, além de verificar a regularidade administrativa e financeira das aquisições e contratos.
§ 1o A equipe de conformidade será composta pelos seguintes membros:
I - 01 (um) Procurador do Estado, responsável pela coordenação dos trabalhos da equipe de conformidade, sem prejuízo das atribuições e competências inerentes ao cargo;
II - 02 (dois) auditores da Controladoria-Geral do Estado, indicados pelo chefe do órgão;
III - 03 (três) servidores do Tribunal de Contas do Estado, indicados pelo Presidente do Órgão Autônomo.
§ 2o Fica designado o Procurador do Estado Hugo Fellipe Martins de Lima para o desempenho das atribuições indicadas no inciso I do parágrafo 1o deste artigo.
Art. 6o
Para a consecução dos trabalhos, deverá a Interventora, com apoio da equipe de conformidade, apresentar ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas:
I - no prazo de 10 (dez) dias, contados da publicação deste Decreto, relatório contábil, financeiro, administrativo e finalístico, com diagnóstico preliminar acerca da saúde pública municipal, incluindo a Administração Direta e Indireta
II - no prazo de 15 (quinze) dias, contados da publicação deste Decreto, o plano de intervenção, contendo as medidas que adotará para a regularização dos serviços de saúde de alçada municipal;
III - a cada 15 dias, relatórios sobre as providências tomadas.
III - a cada 30 dias, relatórios sobre as providências tomadas. (Redação dada pelo Decreto no
346
/2023)
Art. 7o
A Interventora poderá apresentar boletins informativos sobre as atividades desenvolvidas, bem como poderá dar publicidade oficial aos respectivos atos por meio dos diários oficiais do Estado, do Município ou do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.
Art. 8o
Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Palácio Paiaguás em Cuiabá-MT, 14 de março de 2023, 202o da Independência e 135o da República.
MAURO MENDES

Governador do Estado”

A despeito de representar, de fato, uma limitação temporária e precária da autonomia administrativa municipal, notadamente em relação ao órgão ou política pública sobre a qual recai a intervenção, tal medida não desnatura a personalidade jurídica do ente federativo, tampouco tem o condão de eximir o município de suas obrigações jurídicas anteriormente constituídas, consoante pode ser observado no teor do Decreto supratranscrito. O município permanece sujeito às responsabilidades assumidas validamente antes da intervenção, inclusive quanto a débitos decorrentes de relações contratuais regulares, como é o caso.

Ressalta-se, ademais, que a gestão temporária por parte do Estado, por intermédio de ente interventor, não opera novação subjetiva do vínculo obrigacional e tampouco autoriza presumir solidariedade entre o Município e o Estado.

Ademais, do ponto de vista processual, o litisconsórcio necessário, na forma do artigo 114, do Código de Processo Civil, somente se caracteriza quando, pela natureza da relação jurídica ou por expressa disposição legal, a eficácia da sentença depender da presença conjunta de determinadas partes. Veja-se:

“Art. 114. O litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes”.

No pressuposto fático, porém, a relação jurídica em exame é de índole contratual, firmada diretamente entre a parte autora, ora apelada, e o município apelante, sendo o ente municipal o único destinatário dos medicamentos e o beneficiário da prestação. A eventual presença da entidade interventora no cenário posterior não altera essa configuração jurídica da obrigação assumida, tampouco gera solidariedade, ressalvada a responsabilidade civil pelos atos que, por força da intervenção, vier a praticar.

Aliás, ainda que se pretenda defender eventual responsabilidade concorrente ou subsidiária do Estado ou da entidade interventora, o que sequer está caracterizado nos autos, a hipótese poderia, no máximo, configurar situação de denunciação da lide ou chamamento ao processo, instrumentos facultativos cuja não utilização não acarreta nulidade nem impõe litisconsórcio obrigatório.

Assim,
rejeita-se a preliminar
de nulidade por ausência de formação de litisconsórcio passivo necessário.

No mérito, sabe-se que as despesas públicas, por envolver o erário, estão sujeitas a regras específicas, desde a contratação até o seu adimplemento, à vista de garantir o trato da coisa pública em observância à supremacia do interesse coletivo e aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

Nesse contexto, a Lei n.° 4.320/64, que estatui
Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, estabelece, no capítulo destinado à execução do orçamento, os critérios para a liquidação de despesas:

“Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.

§ 1o Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente.

§ 2o Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito.

§ 3o As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casos comprovados de calamidade pública.

§ 4o Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1o e 2o deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do
Art. 1o, inciso V, do Decreto-lei n.o 201, de 27 de fevereiro de 1967
.

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1o Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.

§ 2o Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.

§ 3o É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2o A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.

Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.

Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade”.

Como se vê, o pagamento das obrigações contraídas pela Administração Pública deve ser antecedido por: (i) empenho, consistente em ato emanado peça autoridade competente, materializado na nota de empenho, contendo a indicação do nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria; (ii) liquidação da despesa, com base no contrato, nota de empenho e o comprovante de entrega do material; (iii) ordem de pagamento.

Na hipótese, a parte apelada instruiu a ação com as notas de empenho relacionadas ao Pregão Eletrônico n.° 10/2022, firmadas pelo então Diretor Administrativo e Financeiro da Secretaria Municipal de Saúde e a então Coordenadora Administrativa (ID. 293261350).

Além disso, apresentou as notas fiscais n.° 55.301 (ID. 293261351), 55.307 (ID. 2932261352), 55.339 (ID. 293261353), 55.658 (ID. 293261354), 56.075 (ID. 293261355), 56.077 (ID. 293261356), 56.088 (ID. 293261357), 56.088 (ID. 293261357) e 56.375 (ID. 293261358), com os respectivos comprovantes de entrega dos medicamentos
com a referência à nota fiscal, a data de recebimento, o nome e o documento de identificação do recebedor
(ID. 293261359/293261361).

Outrossim, perfaz curial salientar que o MUNICÍPIO DE CUIABÁ, MT, instruiu a contestação com Comunicação Interna firmada pelo Diretor de Orçamento e Finanças do Gabinete de Intervenção do Estado na Saúde de Cuiabá, MT, reconhecendo saldo de restos a pagar à empresa apelada, referente às notas fiscais acima mencionadas (ID. 293261424).

Dessa maneira, conquanto o município apelante questione a falta de liquidação, o conjunto probatório,
em especial as notas fiscais com os dados informativos acima destacados, constitui prova suficiente da existência do negócio jurídico subjacente à pretensão de cobrança.

Nesse sentido, o entendimento do Tribunal de Justiça, confira-se:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA – LICITAÇÃO – CONTRATO ADMINISTRATIVO – ENTREGA DAS MERCADORIAS PELA EMPRESA VENCEDORA – COMPROVAÇÃO – APRESENTAÇÃO DE NOTAS FISCAIS E REQUISIÇÃO DE PRODUTOS – NOTAS DE EMPENHO EMITIDAS E NÃO QUITDAS – PAGAMENTO DEVIDO SOB PENA DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

“A emissão da nota de empenho da despesa pressupõe que a obrigação foi realizada, impondo à Administração obrigação de pagamento.” (N.U 1002940-56.2019.8.11.0006, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, YALE SABO MENDES, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 21/06/2021, Publicado no DJE 28/06/2021)

Há inversão do ônus
proband
i, impondo-se àquele que emitiu a nota de empenho, o dever de comprovar o fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da parte contrária, ou seja, a demonstração da inocorrência da entrega dos produtos efetivamente contratados”.

(N.U 0000628-91.2015.8.11.0030, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/11/2021, Publicado no DJE 06/12/2021).(grifo nosso).

“DIREITO ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE COBRANÇA – ÓLEO DIESEL – ALEGAÇÃO DE INADIMPLÊNCIA – PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO – AFASTADA – NÃO PAGAMENTO DO CRÉDITO – COMPROVAÇÃO – CONDENAÇÃO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL – HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – DIVERGÊNCIA ENTRE O VALOR NUMÉRICO E POR EXTENSO – PREVALÊNCIA DO EXTENSO – PROVIMENTO PARCIAL.

Deve ser rejeitada a prejudicial de prescrição, já que há comprovação do protocolo do requerimento administrativo, solicitando o pagamento do débito, antes de decorrido o prazo prescricional de 05 (cinco) anos, previsto no Decreto 20.910/1932 e, também, não houve a prolação da decisão pela Administração Pública Municipal.

Na ação de cobrança, incumbe à parte autora fazer prova, quanto ao fato constitutivo do seu direito, o que é possível por meio da apresentação das notas fiscais e dos documentos fornecidos pelo próprio devedor, indicando o nome da empresa, o produto adquirido, o valor e o empenho.

É dever do réu a realização da prova, quanto à existência do fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.
Comprovada a inadimplência, deve ser julgado procedente o pedido.

Verificado o erro material na sentença, quanto à fixação de honorários advocatícios e, havendo divergência entre o valor numérico e o consignado por extenso, prevalece o que está por extenso”.

(N.U 0001236-15.2010.8.11.0079, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 09/11/2020, Publicado no DJE 24/11/2020.(grifo nosso).

De outra parte, mister salientar que, comprovado o direito, constitui ônus da parte requerida, ora apelante, a prova quanto ao fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor, e não tendo a Fazenda Pública Municipal se desincumbido do ônus que lhe competia, conforme previsto no art. 373, inciso II, do CPC, merece pronta rejeição a objeção arguida, cabendo a ela a responsabilidade de adimplir a parcela referente aos serviços não quitados.

A respeito dos honorários advocatícios, a fixação da verba sucumbencial encontra balizas expressas no artigo 85, do Código de Processo Civil, o qual consagra, como regra geral, o estabelecimento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, inexistindo estes, sobre o valor atualizado da causa, conforme preceitua os § 2° e 3o,
in verbis
:

“Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.

§ 1o São devidos honorários advocatícios na re-convenção, no cumprimento de sentença, provisório ou definitivo, na execução, resistida ou não, e nos recursos interpostos, cumulativamente.

§ 2o Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por cento sobre o va-lor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos:

I - o grau de zelo do profissional;

II - o lugar de prestação do serviço;

III - a natureza e a importância da causa;

IV - o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço.

§ 3o Nas causas em que a Fazenda Pública for par-te, a fixação dos honorários observará os crité-rios estabelecidos nos incisos I a IV do § 2o e os seguintes percentuais:

I - mínimo de dez e máximo de vinte por cento so-bre o valor da condenação ou do proveito econômi-co obtido até 200 (duzentos) salários-mínimos;

II - mínimo de oito e máximo de dez por cento so-bre o valor da condenação ou do proveito econômi-co obtido acima de 200 (duzentos) salários-mínimos até 2.000 (dois mil) salários-mínimos;

III - mínimo de cinco e máximo de oito por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econô-mico obtido acima de 2.000 (dois mil) salários-mínimos até 20.000 (vinte mil) salários-mínimos;

IV - mínimo de três e máximo de cinco por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econô-mico obtido acima de 20.000 (vinte mil) salários-mínimos até 100.000 (cem mil) salários-mínimos;

V - mínimo de um e máximo de três por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econômico obtido acima de 100.000 (cem mil) salários-mínimos”.

Por sua vez, o § 8°, do referido artigo, estabelece que
“
nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixa-rá o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2o
”.

Sobre a aplicabilidade da apreciação equitativa na fixação dos honorários, a propósito, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema n.° 1.076, definiu a seguinte tese:

“I) A fixação dos honorários por apreciação equitativa não é permitida quando os valores da condenação, da causa ou o proveito econômico da demanda forem elevados. É obrigatória nesses casos a observância dos percentuais previstos nos §§ 2o ou 3o do artigo 85 do CPC - a depender da presença da Fazenda Pública na lide -, os quais serão subsequentemente calculados sobre o valor: (a) da condenação; ou (b) do proveito econômico obtido; ou (c) do valor atualizado da causa. II) Apenas se admite arbitramento de honorários por equidade quando, havendo ou não condenação: (a) o proveito econômico obtido pelo vencedor for inestimável ou irrisório; ou (b) o valor da causa for muito baixo”.

A hipótese dos autos, entretanto, não se enquadra em nenhuma das circunstâncias que permitem o arbitramento dos honorários de forma equitativa, uma vez que o valor da condenação não é inestimável ou irrisório, já que se trata de quantia líquida e certa, expressamente fixada pelo julgador singular.

De outra parte, registra-se que
d
e acordo com a sistemática processual civil em vigência, os honorários advocatícios devem ser estabelecidos de forma condizente com o grau de zelo do profissional, a natureza e importância da causa, o trabalho realizado pelo douto advogado, o tempo de tramitação da ação ajuizada e a necessidade de acompanhamento de recurso, sendo certo que, na hipótese em que for vencida a Fazenda Pública, deve ser observado o disposto no artigo 85, § 3.o, do CPC, anteriormente transcrito.

Em vista disso, conclui-se que os honorários advocatícios
devem ser fixados no percentual mínimo estabelecido na legislação processual
e, considerando o valor da causa, deve ser observado o escalonamento previsto no §5o, do artigo 85, do CPC, no importe de
10% (dez por cento)
sobre o valor atualizado da causa,
até o limite de 200 salários-mínimos, e 8% (oito por cento)
sobre o que exceder
até o
quantum
de 2.000 (dois mil) salários-mínimos,
com as devidas atualizações monetárias.

Ante o exposto,
CONHEÇO E DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação, tão somente para fixar a verba honorária no percentual mínimo,
observado o escalonamento percentual no cálculo dos honorários advocatícios fixados (art. 85, §5o, do CPC).

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/08/2025