Tribunal: TJMT
Processo: 0000948-05.2013.8.11.0098
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2026-01-23

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE E DE CERCEAMENTO DE DEFESA. AFASTADAS. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DO CONTADOR. PROVIMENTO DO APELO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO COM RELAÇÃO A ELE. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DO PRESIDENTE DA CÂMARA. DOCUMENTAÇÃO RETROATIVA E INVERÍDICA. DESPROVIMENTO DA APELAÇÃO.
I. Caso em exame
1. Recursos de apelação cível interpostos pelos requisitos – Contador e ex-Presidente da Câmara Municipal – contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por improbidade administrativa, com fundamento em supostas irregularidades na gestão financeira da Câmara Municipal de Porto Esperidião/MT no exercício de 2008, consistentes em adulteração documental e prejuízo ao erário.
II. Questão em discussão
2. Há quatro questões em discussão:
(i) saber se os atos imputados aos apelantes estão atingidos pela prescrição intercorrente, à luz da nova redação do art. 23, da LIA;
(ii) saber se houve cerceamento de defesa pela não realização de instrução probatória;
(iii) saber se restou comprovado dolo específico por parte de Nilton Borges Borgato na elaboração de documentos inverídicos;
(iv) saber se a atuação de Ailton Barbosa da Silva configura improbidade administrativa dolosa passível de sanção nos termos da legislação vigente.
III. Razões de decidir
3. Afastada a prescrição intercorrente, nos termos do Tema 1.199, do STF, que fixou a irretroatividade do novo regime prescricional instituído pela Lei 14.230/2021.
4. Rejeitada a preliminar de cerceamento de defesa suscitada por Nilton Borges Borgato, pois o juízo singular, ao dispensar a instrução probatória, agiu com base na suficiência do conjunto documental existente nos autos, conforme art. 370, do CPC.
5. No mérito, a prova dos autos não comprova dolo específico de Nilton Borges Borgato, que exercia função técnica como contador, sem participação deliberada na elaboração de relatórios inverídicos nem ingerência sobre a veracidade dos dados prestados pela Presidência da Câmara.
6. Quanto a Ailton Barbosa da Silva, restou evidenciado que o então Presidente da Câmara atuou de forma consciente na confecção e apresentação de documentos falsos ao TCE/MT, com o objetivo de mascarar despesas irregulares, o que caracteriza dolo específico e justifica a condenação por ato de improbidade administrativa.
7. As sanções aplicadas a Ailton Barbosa da Silva foram proporcionais à gravidade das condutas, observando os critérios legais do art. 12, I, da LIA, e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
IV. Dispositivo e tese
8. Prejudiciais de prescrição intercorrente e cerceamento de defesa rejeitadas.
9. Recurso de Nilton Borges Borgato provido, para julgar improcedente o pedido formulado em seu desfavor.
10. Recurso de Ailton Barbosa da Silva desprovido.
Tese de julgamento: “1. O novo regime prescricional da Lei 14.230/2021 é irretroativo e não se aplica a ações ajuizadas antes de sua vigência.
2. Não configura cerceamento de defesa a não realização de instrução probatória quando o juízo fundamentadamente entende serem suficientes os elementos já constantes dos autos.
3. A configuração de ato de improbidade exige demonstração de dolo específico, sendo incabível presunção de responsabilidade por mera condição funcional.
4. A atuação consciente e deliberada do gestor na elaboração de documentos falsos com finalidade de induzir o controle externo em erro caracteriza improbidade administrativa dolosa.”
____________________________________________
Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5o, LIV e LV; Lei n. 8.429/1992 (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021), arts. 1o, §§1o e 2o; 10, incs. IX e XI; 12, incs. I e II; 23; CPC, art. 370.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE n. 843989/PR (Tema n. 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 18.08.2022; TJMT, ED nos ED na ApC 0003405-11.2008.8.11.0025, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, j. 20.03.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000948-05.2013.8.11.0098
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[AILTON BARBOSA DA SILVA - CPF: 361.970.331-00 (APELANTE), PATRICIA COLUNA DA SILVA - CPF: 026.011.801-02 (ADVOGADO), NILTON BORGES BORGATO - CPF: 459.769.531-15 (APELANTE), SUELLEN MENEZES BARRANCO - CPF: 014.456.171-96 (ADVOGADO), ADMA FIGUEIREDO DE AQUINO - CPF: 014.409.686-24 (APELANTE), ANDERSON ROGERIO GRAHL - CPF: 841.022.841-68 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE PORTO ESPERIDIAO - CNPJ: 03.238.904/0001-48 (APELADO), JOSE DE BARROS NETO - CPF: 536.726.589-87 (ADVOGADO), ADMA FIGUEIREDO DE AQUINO - CPF: 014.409.686-24 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE PORTO ESPERIDIAO - CNPJ: 03.238.904/0001-48 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO POR AILTON BARBOSA DA SILVA E DEU PROVIMENTO AO RECURSO MANEJADO POR NILTON BORGES BORGATO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE E DE CERCEAMENTO DE DEFESA. AFASTADAS. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DO CONTADOR. PROVIMENTO DO APELO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO COM RELAÇÃO A ELE. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DO PRESIDENTE DA CÂMARA. DOCUMENTAÇÃO RETROATIVA E INVERÍDICA. DESPROVIMENTO DA APELAÇÃO.

I. Caso em exame

1.

Recursos de apelação cível interpostos pelos requisitos – Contador e ex-Presidente da Câmara Municipal – contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por improbidade administrativa, com fundamento em supostas irregularidades na gestão financeira da Câmara Municipal de Porto Esperidião/MT no exercício de 2008, consistentes em adulteração documental e prejuízo ao erário.

II. Questão em discussão

2.

Há quatro questões em discussão:

(i) saber se os atos imputados aos apelantes estão atingidos pela prescrição intercorrente, à luz da nova redação do art. 23, da LIA;

(ii) saber se houve cerceamento de defesa pela não realização de instrução probatória;

(iii) saber se restou comprovado dolo específico por parte de Nilton Borges Borgato na elaboração de documentos inverídicos;

(iv) saber se a atuação de Ailton Barbosa da Silva configura improbidade administrativa dolosa passível de sanção nos termos da legislação vigente.

III. Razões de decidir

3.

Afastada a prescrição intercorrente, nos termos do Tema 1.199, do STF, que fixou a irretroatividade do novo regime prescricional instituído pela Lei 14.230/2021.

4.

Rejeitada a preliminar de cerceamento de defesa suscitada por Nilton Borges Borgato, pois o juízo singular, ao dispensar a instrução probatória, agiu com base na suficiência do conjunto documental existente nos autos, conforme art. 370, do CPC.

5.

No mérito, a prova dos autos não comprova dolo específico de Nilton Borges Borgato, que exercia função técnica como contador, sem participação deliberada na elaboração de relatórios inverídicos nem ingerência sobre a veracidade dos dados prestados pela Presidência da Câmara.

6.

Quanto a Ailton Barbosa da Silva, restou evidenciado que o então Presidente da Câmara atuou de forma consciente na confecção e apresentação de documentos falsos ao TCE/MT, com o objetivo de mascarar despesas irregulares, o que caracteriza dolo específico e justifica a condenação por ato de improbidade administrativa.

7.

As sanções aplicadas a Ailton Barbosa da Silva foram proporcionais à gravidade das condutas, observando os critérios legais do art. 12, I, da LIA, e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

IV. Dispositivo e tese

8.

Prejudiciais de prescrição intercorrente e cerceamento de defesa rejeitadas.

9.

Recurso de Nilton Borges Borgato provido, para julgar improcedente o pedido formulado em seu desfavor.

10.

Recurso de Ailton Barbosa da Silva desprovido.

Tese de julgamento
: “1. O novo regime prescricional da Lei 14.230/2021 é irretroativo e não se aplica a ações ajuizadas antes de sua vigência.

2. Não configura cerceamento de defesa a não realização de instrução probatória quando o juízo fundamentadamente entende serem suficientes os elementos já constantes dos autos.

3. A configuração de ato de improbidade exige demonstração de dolo específico, sendo incabível presunção de responsabilidade por mera condição funcional.
4. A atuação consciente e deliberada do gestor na elaboração de documentos falsos com finalidade de induzir o controle externo em erro caracteriza improbidade administrativa dolosa.”

____________________________________________

Dispositivos relevantes citados:
CRFB, arts. 5o, LIV e LV; Lei n. 8.429/1992 (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021), arts. 1o, §§1o e 2o; 10, incs. IX e XI; 12, incs. I e II; 23; CPC, art. 370.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE n. 843989/PR (Tema n. 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 18.08.2022; TJMT, ED nos ED na ApC 0003405-11.2008.8.11.0025, Rel. Des. Maria Erotides Kneip, j. 20.03.2023.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos por Nilton Borges Borgato e Ailton Barbosa da Silva, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Porto Esperidião, que julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo Recorrido (id. 323287884, págs. 01/13).

O Apelante, Nilton Borges Borgato, levanta as prejudiciais de prescrição intercorrente, afirmando que decorreu mais de 04 (quatro) anos entre a data do único marco interruptivo válido – ajuizamento da ação (21/08/2013) – e data da publicação da sentença, ocorrida em 25/07/2025 e de cerceamento de defesa, visto que não fora oportunizada a instrução probatória.

No mérito, afirma que a narrativa acusatória não encontra respaldo nos documentos constantes dos autos, visto que as condutas que lhe foram atribuídas decorreram do desempenho de atribuições meramente técnicas, sem qualquer participação em fraude, adulteração de registros ou manipulação de documentos relacionados às viagens oficiais ou ao abastecimento dos veículos utilizados pelos vereadores.

Sustenta que sua condenação se apoiou tão somente no dolo genérico, o que está em desconformidade com a Lei n. 14.230/2021 que exige dolo específico.

Salienta que quando as notas fiscais de combustível chegavam ao setor de contabilidade, as despesas já haviam sido integralmente realizadas e a sua função era apenas proceder aos lançamentos contábeis.

Aduz que não houve dano ao erário, porque os valores foram ressarcidos pelo responsável pelas decisões administrativa, Ailton Barbosa da Silva.

Argumenta que as sanções aplicadas revelam desproporcionalidade, notadamente porque não há prova de dano ao erário, tampouco demonstração segura de que tenha se beneficiado das condutas imputadas.

Ao final, requer o provimento do Apelo, para reformar a sentença recorrida, julgando improcedente o pedido, com relação a ele e, subsidiariamente, que sejam reduzidas ou substituídas as sanções impostas.

O Recorrente, Ailton Barbosa da Silva, nas razões recursais, levanta a prejudicial de prescrição intercorrente, afirmando que entre os atos processuais relevantes – especialmente entre 2013 e 2019 – há longos intervalos temporais sem impulso efetivo, o que inviabilizaria o prosseguimento da ação, nos termos do art. 23, §8o, da nova redação da Lei n. 8.429/1992.

No que se refere ao mérito, defende que a condenação não poderia subsistir por estar baseada em presunção de dolo decorrente exclusivamente do exercício do cargo, sem demonstração concreta de que tenha agido com finalidade ilícita voltada à produção de dano.

Alega que, com a edição da Lei n. 14.230/2021, passou a ser imprescindível, para a configuração dos atos previstos nos arts. 9o, 10 e 11 da LIA, a comprovação do dolo específico, o que não teria sido demonstrado pelo Ministério Público, havendo apenas menção genérica à assinatura de documentos e à existência de divergências contábeis.

Ressalta que a sentença deixou de individualizar a conduta, limitando-se a afirmar que assinava documentos com datas e valores divergentes da realidade, sem indicar quais documentos seriam esses, quando foram assinados ou de que forma teriam causado prejuízo ao erário municipal.

Enfatiza que a ausência dessa individualização impede a responsabilização e afronta o art. 5o, incisos LIV e LV, da CRFB.

Aduz que a simples verificação de dispensa de licitação não basta para caracterizar a improbidade administrativa, deveria haver prova inequívoca do dano ao erário, o que não fora demonstrado pelo Recorrido.

Afirma que as penas impostas foram fixadas no patamar máximo legal, sem motivação idônea e sem observância dos critérios da razoabilidade e da proporcionalidade, especialmente porque o valor discutido foi integralmente ressarcido ao erário antes mesmo do julgamento, circunstância que afastaria a subsistência de multa civil equivalente ao dano e evidenciaria a desnecessidade de manutenção das sanções políticas impostas.

Pleiteou, ao final, o provimento do Apelo, para reformar a sentença atacada e, subsidiariamente, que haja a redução das sanções ao mínimo legal.

O Recorrido apresentou as
contrarrazões, pugnando pelo desprovimento dos Recursos (id. 323287897, págs. 01/11).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, opina pelo desprovimento dos Apelos (id. 334604365, págs. 01/05).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Como explicitado no relatório,
Nilton Borges Borgato e Ailton Barbosa da Silva insurgem-se contra a sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo Recorrido.

Denota-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face de Ailton Barbosa da Silva, então Presidente da Câmara Municipal de Porto Esperidião/MT no exercício de 2008, e dos Contadores Nilton Borges Borgato e Adma Figueiredo de Aquino, imputando-lhes irregularidades na gestão financeira e na prestação de contas do Poder Legislativo municipal.

Afirmou que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – TCE/MT –, ao analisar as contas daquele exercício, constatou diversas irregularidades imputadas ao então Presidente da Câmara, envolvendo despesas incompatíveis, ausência de documentos comprobatórios e omissões quanto à indicação dos responsáveis pela guarda e administração dos bens públicos.

Esclareceu que entre as principais irregularidades verificadas estavam pagamentos sem a correspondente liquidação, ausência de controle dos custos relacionados à manutenção de veículos, falta de transparência na indicação de responsáveis por suprimentos e evidências de que notas fiscais teriam sido utilizadas sem verificação adequada, revelando negligência e violação aos deveres administrativos.

Aduziu que, além das falhas apontadas, foram identificados documentos posteriormente confeccionados pelos Contadores Nilton Borges Borgato e Adma Figueiredo de Aquino, com o objetivo de justificar despesas de combustível relativas ao ano de 2008, especialmente após o TCE/MT ter solicitado informações complementares no início de 2009.

Acrescentou que tais documentos buscavam mascarar o consumo abusivo de combustíveis pelo Poder Legislativo Municipal, demonstrando incompatibilidade entre a quilometragem apresentada e a realidade dos fatos, com o intuito de induzir o Tribunal de Contas a erro quanto à gestão financeira da Câmara.

Pontuou que o Presidente da Câmara tentou falsear a veracidade das informações encaminhadas ao órgão de controle, fornecendo dados incompletos e relatórios elaborados de forma falsa, deixando de comprovar o efetivo gasto dos combustíveis e omitindo o descontrole administrativo existente.

Sustentou que a atuação conjunta dos Requeridos resultou no encaminhamento de documentos que não retratavam a realidade, desrespeitando os princípios da legalidade, moralidade, eficiência e transparência, além de causar prejuízo ao erário diante das despesas incompatíveis e do consumo não comprovado.

Concluiu que os fatos descritos configuram atos de improbidade administrativa, previstos na Lei n. 8.429/1992, especialmente por dano ao erário e violação aos princípios administrativos, razão pela qual buscou a responsabilização dos réus e a aplicação das sanções legais cabíveis.

No curso do processo, o Julgador singular promoveu o julgamento parcial do mérito, para julgar improcedente o pedido, com relação à imputação da prática de ato de improbidade, descrita no artigo 11, inciso I, da LIA e, consequentemente, excluiu a Requerida, Adma Figueiredo de Aquino, do polo passivo da ação (id. 323287866, págs. 01/04).

Posteriormente, o Julgador singular prolatou sentença, ficando a
parte dispositiva grafada da seguinte forma:

“
Ante o exposto, com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE
o pedido inicial formulado pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, para afim de:

CONDENAR
os requeridos Ailton Barbosa da Silva e Nilton Borges Borgato pela prática de ato descrito no
art. 10, incisos IX e XI, da Lei no 8.429/1992
;

APLICAR
a Ailton Barbosa da Silva as seguintes sanções, com fundamento no artigo 12, inciso I, da Lei Federal no 8.429/1992: (i) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos; (ii) Pagamento de multa civil no valor de
R$ 28.800,00 (vinte e oito mil e oitocentos reais)
, equivalente ao dano apurado;

APLICAR a Nilton Borges Borgato
as seguintes sanções, com fundamento no artigo 12, inciso II, da Lei Federal no 8.429/1992: (i) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos; (ii) Pagamento de multa civil no valor de
R$ 28.800,00 (vinte e oito mil e oitocentos reais)
, equivalente ao dano apurado;

CONDENAR
os requeridos ao pagamento das custas e demais despesas processuais.
DEIXO
, no entanto, de condená-los aos honorários de sucumbência, haja vista o disposto no art. 128, § 5o, II, “a”, da Constituição da República.

Os valores das condenações serão destinados ao Município de Porto Esperidião/MT, para recomposição de seu erário, nos termos do art. 18 da Lei Federal no 8.429/1992.

Fica afastada a sanção de perda da função pública
, por não mais se encontrarem os requeridos no exercício de cargo público;

Dispensado o ressarcimento ao erário
, diante da quitação expressamente reconhecida pelo Tribunal de Contas no processo administrativo correspondente;” (Sic).

Contra essa decisão,
Nilton Borges Borgato e Ailton Barbosa da Silva interpuseram
os Recursos de Apelação Cível.

Inicialmente, analiso a prejudicial de prescrição intercorrente, levanta por ambos os Recorrentes.

Da Prejudicial de Prescrição Intercorrente

Os Recorrentes
defendem a ocorrência da prescrição intercorrente, porque decorreram mais de 04 (quatro) anos da data do ajuizamento da ação e a prolação/publicação da sentença recorrida.

Cumpre salientar que a Lei n. 14.230/2021 trouxe relevantes e substanciais alterações na Lei de Improbidade Administrativa, inovando a realidade jurídica então vigente.

Em decorrência da edição da mencionada Lei n. 14.230/2021, passou-se a discutir sobre a sua retroatividade.

Dirimindo a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843989/PR, paradigma do Tema 1.199, do regime da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
.” (Negritei).

Depreende-se da tese fixada no julgamento do Tema n. 1.199 que o novo regime prescricional, previsto na Lei n. 14.230/2021, não possui aplicabilidade retroativa. Logo, os novos prazos prescricionais, previstos no artigo 23, da Lei n. 8.429/1992, somente têm aplicabilidade a partir da publicação da alteração legislativa, ocorrida em 26/10/2021.

O precedente possui caráter vinculante, nos termos do artigo 927, III, do CPC e, portanto, é inaplicável ao presente processo o regime prescricional, instituído pela Lei n. 14.230/2021, visto que a ACP foi ajuizada no ano de
2013
, anteriormente à publicação da mencionada norma.

Ademais, nota-se que, após a publicação da Lei n. 14.230/2021 – 26/10/2021 – até a data da prolação da sentença (23/07/2025) não transcorreu o lapso temporal de 04 (quatro) anos.

Nessa quadra, é certo que, na hipótese, não há falar em prescrição intercorrente.

Corroborando o entendimento, perfilho o seguinte julgado:

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO DE APELAÇÃO – OMISSÃO – TEMA 1.199 DO STF – ACLARATÓRIOS ACOLHIDOS.

1. Os Embargos merecem prospera, porque o aresto mostra-se omisso com relação ao Tema 1.199 do STF.

2. O aresto vergastado anotou ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, quanto às modificações trazidas ao art. 23 da Lei de Improbidade Administrativa.

Porém, no julgamento do Tema 1.199 pelo STF (ARE 843989 RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado 4.3.2022), foram fixadas as seguintes teses: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos arts. 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; (...) 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”.

3. A partir do precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, no tocante
à aplicação da Lei 14.230/2021 quanto aos novos marcos prescricionais, estes são irretroativo
,
impondo-se o acolhimento da pretensão recursal, nos termos do quanto decidido no Tema 1.199/STF.

4. Embargos de Declaração acolhidos, com efeitos infringentes,
para afastar a ocorrência da prescrição intercorrente à luz do Tema 1.199/STF
. (N.U 0003405-11.2008.8.11.0025, Relatora Desa. Maria Erotides Kneip, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 20/03/2023, publicado no DJE 11/04/2023).” (Destaquei).

Sendo assim, afasto a prejudicial de prescrição intercorrente.

Do Apelo de Nilton Borges Borgato

Ab initio,
cumpre apreciar a prejudicial de cerceamento de defesa, suscitada pelo Recorrente.

Da Prejudicial de Cerceamento de Defesa

O Apelante, Nilton Borges Borgato, levanta a prejudicial de cerceamento de defesa, ao argumento de que o Magistrado singular dispensou a realização da instrução probatória.

Em que pese à alegação do Recorrente, entendo que a prejudicial não comporta acolhimento.

Sabe-se que o Magistrado é o destinatário da prova e lhe incumbe aferir a necessidade ou não de sua produção, nos termos do artigo 370, do CPC.

Dessa forma, em vista de o Julgador constatar a suficiência dos elementos de provas já coligidos, não há falar em violação ao contraditório ou à ampla defesa.

Ao demais, o indeferimento de provas reputadas desnecessárias ou meramente protelatórias não configura nulidade, mas sim expressão do princípio da livre apreciação da prova.

Por tais considerações, a prejudicial de cerceamento de defesa deve ser afastada.

Do Mérito

É sabido que a Lei n. 14.230/2021 alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992.

O Supremo Tribunal Federal, dirimindo a questão, julgou o ARE n. 843989/PR, paradigma do Tema n. 1.199, da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixando as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo -
DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (Negritei).

Vê-se, portanto, que a Lei n. 8.429/1992, com as alterações procedidas pela mencionada norma, exige, para a tipificação do ato ímprobo, a presença do dolo, conceituando-o como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos dispositivos normativos, não bastando mera voluntariedade do agente. Veja-se:

“Art. 1o - O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§1o -
Consideram-se atos de improbidade administrativa as
condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei,
ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2o -
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
.” (Negritei).

Vê-se, portanto, que, para a configuração da improbidade administrativa, necessária se faz a demonstração do elemento subjetivo dolo.

Assinalo que é incontroversa a existência de irregularidades administrativas nas contas do exercício de 2008, da Câmara Municipal de Porto Esperidião, e que não se analisa, neste Recurso, a existência de falhas de controle interno, aspectos já reconhecidos pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

O ponto central do Apelo reside em verificar se o conjunto probatório evidencia, com robustez, que o Apelante atuou com dolo específico, isto é, com a intenção de produzir documentos falsos ou de participar conscientemente da inserção de dados inverídicos com objetivo de causar lesão ao erário.

Analisando detidamente os autos, observo que o Magistrado de Primeiro Grau baseou a condenação na premissa de que o Apelante teria participado da confecção dos relatórios de deslocamento do veículo oficial e que tais documentos conteriam quilometragens incompatíveis com a realidade, circunstância que demonstraria o elemento volitivo necessário à configuração do ato ímprobo.

Entrementes, tal inferência não encontra suporte sólido no acervo probatório, uma vez que o conjunto de depoimentos colhidos no Inquérito Civil evidencia contradições e hesitações, sem atribuir ao Apelante participação deliberada em eventual manipulação de dados.

Com efeito, o então Presidente da Câmara, Ailton Barbosa da Silva, afirmou que os comprovantes de utilização de veículo em seu nome, de fato, não foram por ele assinados que a maioria das viagens ali informadas não foram realizadas, indicando que foram preenchidas posteriormente e não no curso ordinário das atividades administrativas do exercício de 2008 e que, de fato, solicitou aos Vereadores que emitissem declarações comprovando as viagens com o veículo, para atender a exigência do TCE (id.
323287431, págs. 53/54)
.

A análise da prova documental também não demonstra que o Recorrente tenha sido o responsável pela criação ou adulteração dos dados contestados. Muito ao contrário, o que se depreende dos autos é que o ele exercia função meramente técnica e subordinada, como Contador da Câmara Municipal, sem poderes deliberativos sobre a gestão da frota, o controle de abastecimento ou a elaboração de relatórios de deslocamento dos veículos oficiais.

Tais atividades eram de responsabilidade direta do Presidente da Casa, conforme reconhecido expressamente na sentença e reiterado diversas vezes no processo.

Importa salientar que a função de Contador, exercida pelo Apelante, limitava-se ao registro contábil dos documentos apresentados, sem ingerência na verificação material das informações prestadas pelo ordenador de despesas.

Nenhum dos documentos anexados indica que o Apelante tenha sido o responsável por preencher, alterar ou validar os dados constantes dos relatórios impugnados.

A sentença concluiu pela existência de dolo a partir da simples circunstância de que ele “elaborou relatórios”, mas essa dedução é contrariada tanto pelo conteúdo probatório, quanto pela própria estrutura administrativa da Câmara.

A ausência de prova direta do dolo específico impede que se presuma a intenção de lesar o erário.

A imputação de improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, exige demonstração clara da vontade dirigida a um resultado ilícito.

A mera existência de documentos inconsistentes, sem prova da autoria consciente e voluntária da irregularidade pelo servidor, não autoriza a conclusão de que tenha havido intenção ímproba.

Não obstante o Apelado tenha afirmado que os relatórios apresentavam “quilometragem incompatível com o uso do veículo” e que o Apelante teria participado da sua elaboração, não há, nos autos, demonstração de que ele tivesse conhecimento prévio da inexatidão dos dados, tampouco que tenha sido o responsável por elaborá-los.

As informações de deslocamento, segundo o acervo colhido, eram fornecidas pelo Presidente da Câmara, que admitiu ter reconstruído dados posteriormente, sem controle administrativo efetivo à época dos fatos.

A responsabilidade imputada ao Contador decorre, portanto, de presunção, e não de prova. E a responsabilidade por atos de improbidade não admite presunção do elemento volitivo.

Para que se reconheça o dolo, seria indispensável comprovar que o Apelante atuou com plena consciência da irregularidade e com o propósito de contribuir para a prática do ilícito. Nada disso, todavia, foi demonstrado.

O acervo colhido pelo TCE/MT, inclusive os relatórios técnicos e informações complementares do processo n. 7439/0/2009, aponta que a ausência de controle era estrutural, não individual; que os registros de deslocamento foram produzidos fora da rotina administrativa; e que os dados foram consolidados sem respaldo documental contemporâneo ao exercício de 2008.

A partir desse contexto, tenho que não há elemento que permita afirmar que o Contador/Apelante tivesse ciência inequívoca das inconsistências ou que tenha concorrido dolosamente para sua produção.

A sentença recorrida atribuiu ao Apelante a finalidade de “induzir em erro o controle externo”, porém tal afirmação não se sustenta à luz das provas, pois nenhum documento ou depoimento aponta que o Recorrente atuou com esse propósito específico.

Diante da ausência de comprovação do dolo específico, torna-se inviável manter a condenação por atos de improbidade administrativa.

Assim, inexistindo comprovação da intenção deliberada de fraudar documentos ou de contribuir para prática de irregularidade, e não havendo prova de que o Apelante tivesse participação direta nos fatos, impõe-se o provimento do Apelo, para reformar a sentença e, consequentemente, para afastar a condenação imposta ao Apelante, Nilton Borges Borgato.

Da Apelação de Ailton Barbosa da Silva

A controvérsia devolvida a este Tribunal, por meio do Apelo, manejado por Ailton Barbosa da Silva, limita-se ao reexame da existência de dolo específico, já que sustenta não haver prova de sua intenção deliberada de fraudar a Administração e de causar dano ao erário, bem assim que a sentença teria presumido sua intenção a partir do cargo exercido, o que seria incompatível com a legislação vigente.

Examinando o caderno processual, verifico que a sentença não se apoiou em presunções e nem tomou o exercício da função como elemento objetivo para atribuir responsabilidade, mas, sim, em um conjunto robusto de documentos, depoimentos e circunstâncias que, analisados em conjunto, demonstram que o Apelante atuou com plena consciência da ilicitude dos atos e com vontade dirigida a produzir resultado antijurídico.

Consta da sentença impugnada que, no âmbito do processo instaurado no TCE/MT, foram identificadas inúmeras irregularidades graves, especialmente a ausência de controle do uso do veículo oficial, gastos desproporcionais com combustíveis, ausência de formalização contratual e apresentação de relatórios retroativos e com dados sabidamente inverídicos, os quais tentam justificar o consumo de combustível por meio de alegações de deslocamentos absolutamente incompatíveis com a realidade física e temporal.

As provas constantes dos autos demonstraram que foram produzidos documentos de forma retroativa, dados de quilometragem incompatíveis com o real uso do veículo e justificativas artificiais engendradas unicamente para induzir o TCE/MT em erro.

O elemento subjetivo é reforçado pelos depoimentos colhidos, especialmente aquele em que o próprio Apelante admite que os documentos apresentados ao TCE/MT não refletiam a efetiva utilização do veículo, afirmando que as datas foram mencionadas de forma errônea e reconhecendo que tais informações não correspondiam ao período efetivo de uso (id. 323287431, pág. 38/39).

Vê-se que não se trata de falhas meramente formais, descuido administrativo ou deficiência de registro, o que se verificou foi a elaboração intencional de documentos falsos com o propósito de alterar a percepção da realidade administrativa, justificando consumo inexistente e mascarando a ausência de controle de combustível, o que constitui comportamento doloso por excelência.

Os depoimentos colhidos no procedimento administrativo, instaurado pelo Apelado, especialmente o de Walter Pereira da Silva, Vereador à época, confirmam que não havia controle algum durante o exercício de 2008 e que os relatórios apresentados continham dados artificiais, preparados apenas ao final do ano, o que evidencia a montagem documental previamente denunciada na ação civil pública (id. 323287431, págs. 43/44).

Todas essas circunstâncias conduzem à conclusão de que o Apelante não apenas aderiu às irregularidades como também atuou para acobertá-las, produzindo documentos sabidamente inverídicos com o objetivo de legitimar despesas irregulares e afastar a responsabilização perante o Tribunal de Contas.

A produção posterior, artificial e coordenada dos documentos, afasta por completo a tese de ausência de dolo específico e caracteriza a intenção consciente e voluntária de obter resultado ilícito.

A alegação recursal de que não há individualização das condutas não subsiste diante da narrativa fática detalhada na sentença, que distingue com precisão a atuação de cada um dos Requeridos, apontando que foi o Apelante quem apresentou pessoalmente os relatórios com dados adulterados, retroativos e desconectados da efetiva utilização do veículo, comportamento que caracteriza conduta própria e autônoma para fins de responsabilização.

O argumento de que o dano teria sido posteriormente ressarcido também não interfere na existência do dolo, pois o elemento subjetivo é aferido no momento da prática da conduta, e a recomposição patrimonial apenas limita a extensão das sanções, mas não afasta a tipicidade do ato ímprobo nem a responsabilidade pela adulteração documental previamente comprovada.

Ademais, a sentença descreve de forma clara que o Apelante tinha pleno conhecimento das inconsistências e das informações fraudulentas, e que, mesmo assim, apresentou os documentos formalmente ao Tribunal de Contas.

Tal circunstância revela, com absoluta precisão, que houve vontade dirigida a alterar propositalmente a verdade documental e administrativa, circunstância que caracteriza o dolo específico, previsto na nova redação da Lei de Improbidade.

A materialidade, a voluntariedade e o nexo entre a ação deliberada de inserir dados falsos e o resultado ilícito objetivado estão integralmente demonstrados, motivo pelo qual não há qualquer espaço para afastar o dolo, como pretende o Apelante.

À vista do conjunto probatório, é certo que a sentença analisou corretamente os elementos fáticos, ajustou-os ao regime jurídico aplicável e reconheceu, com base em provas diretas e circunstanciais coerentes, a existência de dolo específico na conduta do Apelante.

Diante desse quadro, é incontroversa a prática de ato ímprobo pelo Apelante.

No que diz respeito às penalidades aplicadas, entendo que a sentença considerou a gravidade das condutas praticadas e a natureza dos valores indevidamente justificados.

As sanções impostas – suspensão dos direitos políticos por oito anos e multa civil – guardam relação proporcional com a extensão do dano e com a reprovabilidade da conduta.

Nota-se, ao longo da fundamentação sentencial, que o Magistrado ponderou a natureza dolosa da prática, o impacto dos atos na fiscalização das contas públicas e a necessidade de prevenir condutas semelhantes, fixando a reprimenda dentro dos limites legais e de acordo com os parâmetros do art. 12, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa.

A multa civil foi fixada em valor correlato ao prejuízo apurado pelo Tribunal de Contas (R$ 28.800,00), representando medida adequada, razoável e se encontra dentro do intervalo legalmente permitido e reflete a gravidade da conduta, notadamente porque as manobras documentais praticadas pelo Apelante atingiram a própria confiabilidade do controle de gastos públicos.

Assim, restando comprovado o dolo específico, individualizada a conduta do Recorrente e demonstrada a pertinência das penalidades aplicadas, não há fundamento jurídico que autorize a reforma da sentença.

Por tais considerações, deve ser desprovida a Apelação, manejada por Ailton Barbosa da Silva.

Forte nessas razões,
AFASTO
as prejudiciais de prescrição intercorrente e de cerceamento de defesa, suscitadas pelos Apelantes e, no mérito,
DOU PROVIMENTO
ao Apelo, interposto por Nilton Borges Borgato, para julgar improcedente o pedido formulado em seu desfavor, na Ação Civil Pública, e
DESPROVEJO
a Apelação, manejada por Ailton Barbosa da Silva.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/12/2025