Tribunal: TJMT
Processo: 1028930-57.2025.8.11.0000
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-25

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL PARA CONCESSÃO DE RODOVIAS. INTERPRETAÇÃO DO EDITAL SOBRE COMPROVAÇÃO DE RECEITA OPERACIONAL. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL NA FASE DE ESCLARECIMENTOS. SUSPENSÃO INTEGRAL DO CERTAME AFASTADA. REPUBLICAÇÃO DO EDITAL COM REABERTURA DE PRAZOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de Instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão proferida no Mandado de Segurança n. 1083231-25.2025.8.11.0041, impetrado por CS INFRA S.A., que deferiu liminar para suspender todos os atos da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025, incluindo a sessão de recebimento dos envelopes 1 e 2, até julgamento final. A medida foi fundamentada em suposta alteração indevida dos critérios de qualificação técnica a poucos dias da data de entrega das propostas.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a alteração interpretativa promovida pela Comissão de Licitação sobre o conceito de "receita operacional" configura modificação substancial do edital; e (ii) estabelecer se a suspensão integral do certame é medida proporcional ou se é possível garantir a legalidade do procedimento mediante a republicação do edital com reabertura dos prazos.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Administração Pública inicialmente admitiu, no Caderno de Respostas no 02, a inclusão da receita de construção no cálculo da receita operacional mínima exigida, entendimento posteriormente modificado no Caderno de Respostas no 06, que passou a admitir apenas as receitas genuinamente operacionais (pedágio e free flow).
4. A mudança interpretativa em data próxima à entrega das propostas compromete a previsibilidade, a isonomia e a vinculação ao edital, em violação ao art. 55, §1o, da Lei no 14.133/2021.
5. A suspensão total do certame, contudo, compromete o interesse público primário, dada a relevância da concessão de mais de 630 km de rodovias estaduais e os investimentos dela decorrentes.
6. A solução adequada reside na republicação do edital com a incorporação expressa do novo entendimento sobre a receita operacional, acompanhada da reabertura dos prazos, preservando-se os demais atos compatíveis já realizados, como forma de garantir segurança jurídica, igualdade de condições e continuidade do procedimento licitatório.
IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Recurso parcialmente provido.
Tese de julgamento:
1. A alteração interpretativa substancial de cláusula editalícia veiculada em fase de esclarecimentos exige a republicação do edital e a reabertura dos prazos, sob pena de violação aos princípios da isonomia, vinculação ao instrumento convocatório e segurança jurídica.
2. A suspensão integral do certame licitatório somente se justifica em situações excepcionais de ilegalidade insanável, devendo-se privilegiar medidas proporcionais que preservem o interesse público e a continuidade do procedimento.
3. É legítima a manutenção dos atos já praticados no procedimento licitatório, desde que compatíveis com as alterações determinadas judicialmente.
_________________
Dispositivos relevantes citados: Lei no 14.133/2021, art. 55, §1o.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1028930-57.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Edital]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVANTE), CS INFRA S.A. - CNPJ: 43.312.111/0001-46 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), BRUNO FRANCISCO CABRAL AURELIO - CPF: 319.850.078-86 (ADVOGADO), RENAN SONA SILVA - CPF: 368.633.528-00 (ADVOGADO), FERNANDO DEL PICCHIA MALUF - CPF: 389.546.688-36 (ADVOGADO), GUILHERME CAMARGO GIACOMINI - CPF: 367.418.118-50 (ADVOGADO), THIAGO CLEMENTE COBUCCI - CPF: 352.028.928-88 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA INTERNACIONAL PARA CONCESSÃO DE RODOVIAS. INTERPRETAÇÃO DO EDITAL SOBRE COMPROVAÇÃO DE RECEITA OPERACIONAL. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL NA FASE DE ESCLARECIMENTOS. SUSPENSÃO INTEGRAL DO CERTAME AFASTADA. REPUBLICAÇÃO DO EDITAL COM REABERTURA DE PRAZOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo de Instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão proferida no Mandado de Segurança n. 1083231-25.2025.8.11.0041, impetrado por CS INFRA S.A., que deferiu liminar para suspender todos os atos da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025, incluindo a sessão de recebimento dos envelopes 1 e 2, até julgamento final. A medida foi fundamentada em suposta alteração indevida dos critérios de qualificação técnica a poucos dias da data de entrega das propostas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a alteração interpretativa promovida pela Comissão de Licitação sobre o conceito de "receita operacional" configura modificação substancial do edital; e (ii) estabelecer se a suspensão integral do certame é medida proporcional ou se é possível garantir a legalidade do procedimento mediante a republicação do edital com reabertura dos prazos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Administração Pública inicialmente admitiu, no Caderno de Respostas no 02, a inclusão da receita de construção no cálculo da receita operacional mínima exigida, entendimento posteriormente modificado no Caderno de Respostas no 06, que passou a admitir apenas as receitas genuinamente operacionais (pedágio e free flow).

4.

A mudança interpretativa em data próxima à entrega das propostas compromete a previsibilidade, a isonomia e a vinculação ao edital, em violação ao art. 55, §1o, da Lei no 14.133/2021.

5.

A suspensão total do certame, contudo, compromete o interesse público primário, dada a relevância da concessão de mais de 630 km de rodovias estaduais e os investimentos dela decorrentes.

6.

A solução adequada reside na republicação do edital com a incorporação expressa do novo entendimento sobre a receita operacional, acompanhada da reabertura dos prazos, preservando-se os demais atos compatíveis já realizados, como forma de garantir segurança jurídica, igualdade de condições e continuidade do procedimento licitatório.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1.

A alteração interpretativa substancial de cláusula editalícia veiculada em fase de esclarecimentos exige a republicação do edital e a reabertura dos prazos, sob pena de violação aos princípios da isonomia, vinculação ao instrumento convocatório e segurança jurídica.

2.

A suspensão integral do certame licitatório somente se justifica em situações excepcionais de ilegalidade insanável, devendo-se privilegiar medidas proporcionais que preservem o interesse público e a continuidade do procedimento.

3.

É legítima a manutenção dos atos já praticados no procedimento licitatório, desde que compatíveis com as alterações determinadas judicialmente.

_________________

Dispositivos relevantes citados
: Lei no 14.133/2021, art. 55, §1o.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso, contra a decisão prolatada pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos do Mandado de Segurança n. 1083231-25.2025.8.11.0041, impetrado pela pessoa jurídica, CS INFRA S.A., deferiu o pedido liminar para determinar a suspensão de todos os atos da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025, inclusive a sessão de recebimento dos envelopes 1 e 2 das propostas dos licitantes, até o julgamento definitivo do mandado de segurança.

O Recorrente sustenta, em síntese, que a decisão agravada desconsiderou a ausência dos requisitos legais para concessão da medida liminar, especialmente quanto à inexistência de alteração substancial do edital, defendendo que os esclarecimentos prestados pela Administração Pública constituem mera interpretação do instrumento convocatório.

Expõe que as modificações impugnadas pela parte Agravada não alteram o conteúdo do edital, tratando-se de esclarecimentos tempestivos e pautados em estudos técnico-econômicos, nos termos do artigo 164 da Lei n. 14.133/2021.

Aduz, que a manutenção da decisão representa risco de grave dano ao interesse público, diante dos elevados investimentos previstos na concessão e do impacto à malha viária estadual, com prejuízo financeiro significativo à coletividade, comprometendo a conservação e operação de mais de 630 km de rodovias estaduais.

Por fim, requer o provimento do recurso, para que seja revogada a decisão agravada, ou subsidiariamente, que a suspensão se restrinja às respostas sobre a interpretação do termo “receita operacional”, mantendo-se o regular andamento do procedimento licitatório e permitindo que a discussão sobre tal conceito ocorra na fase de habilitação.

A parte Agravada, apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do Parecer da lavra da Doutora Eunice Helena Rodrigues De Barros, opinou pelo não conhecimento do agravo,

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme consta do relatório, a pessoa jurídica, pessoa jurídica, CS INFRA S.A., insurge-se contra decisão deferiu o pedido liminar para determinar a suspensão de todos os atos da Concorrência Pública Internacional n. 52/2025, inclusive a sessão de recebimento dos envelopes 1 e 2 das propostas dos licitantes, até o julgamento definitivo do mandado de segurança.

Extrai-se dos autos de origem que a empresa CS Infra S.A. impetrou mandado de segurança com pedido liminar, em face de ato tido como ilegal praticado pela Presidente da Comissão de Contratação da Concorrência Pública Internacional no 52/2025, vinculada à Secretaria de Infraestrutura e Logística do Estado de Mato Grosso (SINFRA/MT).

Relatou na inicial que a licitação tem por objeto a concessão de serviços de operação, conservação e manutenção de rodovias estaduais, abrangendo cinco trechos com 634,35 km de extensão e que a disputa adota o critério de menor tarifa, com prazo contratual de 30 anos.

Afirmou que o edital foi publicado em 27/06/2025, com entrega de propostas prevista para 25/08/2025 e sessão de abertura em 28/08/2025.

Alegou que houve alteração do entendimento da Comissão sobre a comprovação de qualificação técnica, promovida dois dias úteis antes da entrega dos envelopes, por meio de respostas a esclarecimentos publicados no Caderno de Respostas no 06 (21/08/2025).

Asseverou que tal mudança afetou o conceito de "receita operacional anual mínima", inicialmente aceitando a soma de receitas operacionais e de construção (Caderno no 02, de 07/08/2025), mas posteriormente limitando apenas às receitas genuinamente operacionais (pedágio e free flow).

Ademais, ressaltou a aplicação da regra de proporcionalidade (item 9.3.4 do Edital) para atestados de empresas controladas, coligadas ou em consórcio, mesmo quando não houvesse cumulação de atestados, contrariando resposta anterior dada no mesmo dia.

Diante disso, alegou que tais alterações impedem a participação de empresas que atendiam os critérios anteriormente estabelecidos, foram intempestivas e não foram acompanhadas da reabertura de prazos, violam o art. 55, §1o da Lei no 14.133/2021 (nova Lei de Licitações).

O pedido de tutela de urgência foi deferido pelo juízo singular, ficando a parte dispositiva assim grafada:

“[...] Isto posto, DEFIRO a liminar vindicada para determinar a suspensão de todos os atos da Concorrência Pública Internacional no. 52/2025, inclusive (mas não apenas) a sessão de recebimento dos envelopes 1 e 2 de proposta dos licitantes no dia 25.08.2025, até o julgamento definitivo deste Mandado de Segurança. [...]”

Dessa decisão, recorre o Estado de Mato Grosso.

Da análise da documentação juntada aos autos, extrai-se do Caderno de Respostas no 02 que foi formulada a seguinte dúvida:

“Os itens 9 (A) e 9 (B.2) do Apêndice 1 do Anexo I do Edital estabelecem, como requisito para qualificação técnica, a apresentação de atestados de capacidade técnica que comprovem experiência prévia, por um período mínimo de 12 meses, na execução, coordenação, gerência ou supervisão da gestão e exploração de rodovias, com geração de receita operacional anual mínima de R$170.603.199,38 (...). Desta forma, para fins de esclarecimento, favor confirmar o entendimento de que conforme as normas contábeis vigentes no Brasil a receita operacional é composta pela soma das receitas de serviços prestados e da receita de construção comprovadas no período. Em caso negativo, favor esclarecer.”

Ao referido questionamento, respondeu-se nos seguintes termos:

“Assim como na Qualificação Técnica Operacional (Item 9 “A”) e na Qualificação Técnica Profissional (Item 9 “B.2”), ao exigirem a comprovação de receita operacional anual mínima de R$170.603.199,38 (...), visam aferir a capacidade de gestão, exploração e robustez financeira dos participantes, garantindo que estes demonstrem experiência prévia na administração das atividades operacionais e dos investimentos em infraestrutura. (...). Assim, é admissível considerar, no cálculo, para fins de comprovação da receita operacional, a soma das receitas oriundas da atividade operacional e da atividade de construção, desde que efetivamente reconhecidas na contabilidade da empresa, em conformidade com as normas brasileiras de contabilidade aplicáveis às concessões.”

E prossegue a resposta, justificando tal interpretação como alinhada aos objetivos do Edital.

Entretanto, posteriormente, no Caderno de Respostas no 06 — ato ora impugnado — foi formulada nova indagação acerca do mesmo requisito editalício, notadamente diante de eventual ampliação interpretativa sobre o conceito de receita operacional. A resposta, contudo, alterou substancialmente o entendimento até então adotado, ao consignar que:

“para fins de atendimento ao requisito de receita operacional anual mínima de R$ 170.603.199,38 (...), serão consideradas exclusivamente as receitas genuinamente operacionais da concessão (...). Por outro lado, a denominada ‘receita de construção’ (...), não será computada para fins de comprovação da receita operacional mínima exigida.”

Entretanto, embora se reconheça que houve alteração interpretativa relevante quanto ao conceito de “receita operacional”, a justificar a necessidade de adequação dos atos do procedimento licitatório, não se mostra razoável, ao menos neste momento, a suspensão integral do certame.

Com efeito, a concessão objeto da Concorrência Pública Internacional no 52/2025 envolve trecho rodoviário de grande extensão e complexidade técnica, cuja estruturação visa ao aprimoramento da malha viária estadual, incremento da trafegabilidade, redução de acidentes e melhoria do atendimento aos usuários.

Tais benefícios traduzem nítido interesse público primário, de modo que a paralisação total do procedimento licitatório pode implicar atraso significativo na execução de investimentos urgentes e necessários, com potenciais prejuízos à coletividade.

Por outro lado, não se pode desconsiderar que a modificação interpretativa do requisito de qualificação técnica, veiculada somente em sede de esclarecimentos, possui aptidão para influenciar a elaboração das propostas e, consequentemente, a competitividade do certame.

Assim, impõe-se resguardar a transparência, a isonomia entre os licitantes e a vinculação ao instrumento convocatório, sob pena de violação ao art. 55, §1o, da Lei no 14.133/2021.

Nessa perspectiva, a solução que melhor concilia o interesse público na continuidade da licitação com a observância aos princípios da segurança jurídica, coerência e razoabilidade consiste não na suspensão do certame, mas na determinação de que o Edital seja republicado, com a incorporação expressa das definições e parâmetros de “receita operacional” adotados pela Comissão, acompanhada da reabertura dos prazos para apresentação de documentos e propostas.

Tal medida permite que todos os potenciais licitantes tenham ciência inequívoca dos critérios de habilitação, adequarem-se às novas diretrizes e apresentarem propostas em igualdade de condições, evitando-se favorecimentos indevidos, desconformidades e eventual nulidade futura do procedimento.

Desse modo, em atenção ao princípio da proporcionalidade, revela-se mais prudente determinar:
(i) a republicação do Edital, com a expressa inclusão do entendimento constante do Caderno de Respostas no 06 acerca da receita operacional, dos atestados e qualificações técnicas; e
(ii) a consequente reabertura dos prazos editalícios, garantindo-se ampla publicidade e igualdade de participação,
preservando-se, assim, o regular andamento do certame, sem prejuízo à sua finalidade pública.

Forte nessas razões,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso, para reformar a decisão agravada apenas no que se refere à suspensão integral do certame, a qual afasto, determinando, em substituição, que:

a) o Edital da Concorrência Pública Internacional no 52/2025 seja republicado, com a incorporação expressa da interpretação adotada pela Comissão no Caderno de Respostas no 06 quanto ao conceito de “receita operacional” para fins de qualificação técnica;

b) proceda-se à reabertura integral dos prazos editalícios, observando-se a mesma forma de publicação originalmente adotada, nos termos do art. 55, §1o, da Lei no 14.133/2021;

c) após a republicação e reabertura dos prazos, dê-se regular prosseguimento ao certame, preservando-se o interesse público na continuidade do procedimento de concessão rodoviária.

Mantém-se hígidos os demais termos do Edital e do procedimento licitatório até então realizados, desde que compatíveis com a presente determinação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/11/2025