Tribunal: TJMT
Processo: 0000994-33.2013.8.11.0085
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-19
Data de publicação: 2025-09-05

Ementa:
Ementa: Direito administrativo. Apelação cível. Improbidade administrativa. Não prestação de conta. Ausência de dolo. Sentença mantida. Recurso improvido.
I. Caso em exame
1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta em face do ex-prefeito Manoel Rodrigues de Freitas Neto, ao fundamento da ausência de dolo e de dano ao erário, diante da omissão na prestação de contas do contrato de repasse n. 2628.0195160-45/2006/MDA/CAIXA.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de prestação de contas de repasse federal, com suposta não localização de bens adquiridos, configura ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92; e (ii) verificar se restou comprovado o elemento subjetivo doloso e o dano ao erário.
III. Razões de decidir
3. A caracterização do ato de improbidade administrativa, após a vigência da Lei n. 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade formal ou ausência de prestação de contas.
4. O dolo específico exige que o agente tenha atuado com vontade livre e consciente de atingir resultado ilícito, hipótese não comprovada nos autos.
5. Os documentos demonstram a efetiva execução das obras públicas pactuadas, sem indício de desvio de finalidade, beneficiando a população local.
6. Não se constatou dano efetivo ao erário, tampouco a má-fé ou intenção de enriquecimento ilícito por parte do agente.
7. A mera violação formal ao princípio da legalidade, desacompanhada de gravidade e dolo específico, não se reveste de improbidade administrativa.
8. O ônus da prova cabe ao autor da ação, incumbindo-lhe demonstrar todos os requisitos do ato ímprobo, o que não foi atendido.
9. O acolhimento do recurso implicaria em responsabilização objetiva, vedada pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa.
IV. Dispositivo.
10. Pedido não provido.
Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, art. 11, VI; Lei n. 14.230/2021; CF/1988, art. 5o, XXXVI.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE n. 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes; TJMT, Ap. Cív. n. 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Des. Vandymara Galvão, j. 25.06.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000994-33.2013.8.11.0085
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Interesses ou Direitos Coletivos em Sentido Estrito]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE TERRA NOVA DO NORTE - CNPJ: 01.978.212/0001-00 (APELANTE), ALINE ALENCAR DE OLIVEIRA - CPF: 021.503.821-56 (ADVOGADO), MILTON JOSE TONIAZZO - CPF: 227.896.930-72 (APELANTE), MANOEL RODRIGUES DE FREITAS NETO - CPF: 564.752.769-87 (APELADO), CALEBE PEREIRA DE SOUSA - CPF: 038.705.253-47 (ADVOGADO), WILSON VICENTE LEON JUNIOR - CPF: 907.633.861-20 (ADVOGADO), EZEQUIEL LOPES LENSO JUNIOR - CPF: 066.940.481-06 (ADVOGADO), MILTON JOSE TONIAZZO - CPF: 227.896.930-72 (ASSISTENTE), JONAS TADEU SASSI - CPF: 616.440.301-44 (ASSISTENTE), RAQUEL APARECIDA ZDEPSKI TAVARES - CPF: 020.610.331-05 (ASSISTENTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), UIZIA MARIA DE JESUS PEREIRA - CPF: 058.337.745-94 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE TERRA NOVA DO NORTE - CNPJ: 01.978.212/0001-00 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito
administrativo. Apelação cível. Improbidade administrativa.
Não prestação de conta
. Ausência de dolo
.
S
entença
mantida
. Recurso
im
provido
.

I. Caso em exame

1.

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta em face do ex-prefeito Manoel Rodrigues de Freitas Neto, ao fundamento da ausência de dolo e de
dano
ao erário, diante da omissão na prestação de contas do contrato de repasse n. 2628.0195160-45/2006/MDA/CAIXA.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de prestação de contas de repasse federal, com suposta não localização de bens adquiridos, configura ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92; e (
ii
) verificar se restou comprovado o elemento subjetivo doloso e o dano ao erário.

III. Razões de decidir

3.

A caracterização do ato de improbidade administrativa, após a vigência da Lei n. 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade formal ou ausência de prestação de contas.

4.
O dolo específico exige que o agente tenha atuado com vontade livre e consciente de atingir resultado ilícito, hipótese não comprovada nos autos.

5.
Os documentos demonstram a efetiva execução das obras públicas pactuadas, sem indício de desvio de finalidade, beneficiando a população local.

6.
Não se constatou dano efetivo ao erário, tampouco a má-fé ou intenção de enriquecimento ilícito por parte do agente.

7.
A mera violação formal ao princípio da legalidade, desacompanhada de gravidade e dolo específico, não se reveste de improbidade administrativa.

8.
O ônus da prova cabe ao autor da ação, incumbindo-lhe demonstrar todos os requisitos do ato ímprobo, o que não foi atendido.

9.
O acolhimento do recurso implicaria em responsabilização objetiva, vedada pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa.

IV. Dispositivo.

10
.

Pedido
não
provido
.

Dispositivos relevantes citados:

Lei n. 8.429/1992, art. 11, VI; Lei n. 14.230/2021; CF/1988, art. 5o, XXXVI.

Jurisprudência relevante citada:

STF, ARE n. 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes; TJMT, Ap.
Cív
. n. 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Des.
Vandymara
Galvão, j. 25.06.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível
interpost
a
pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença do Juízo da Vara Única da Comarca de Terra Nova do Norte, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa n. 0000994-33.2013.8.11.0085, que julgou improcedentes os pedidos formulados contra o ex-prefeito
Manoel Rodrigues de Freitas Neto
,
por suposta prática de ato previsto no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, diante da ausência de comprovação do elemento subjetivo dolo e de prejuízo ao erário.

Nas razões recursais
,
o Ministério Público do Estado de Mato Grosso sustenta que restou demonstrado o dolo do requerido ao deixar de prestar contas do contrato de repasse n. 2628.0195160-45/2006/MDA/CAIXA, cujo objeto era a execução de infraestrutura e serviços de apoio à comercialização de produtos da agricultura familiar. Alega que houve prejuízo ao erário, com a ausência de localização de bens adquiridos com recursos públicos, no valor de R$ 13.823,90, e requer a reforma da sentença, com o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa (
Id
288609363).

Em sede de contrarrazões
,
o apelado
Manoel Rodrigues de Freitas Neto

sustenta que não houve conduta dolosa e que a prestação de contas foi efetivada, ainda que tardiamente. Defende a inexistência de
prejuízo ao erário e postula a manutenção da sentença de improcedência (Id

288609369).

A Procuradoria-Geral de Justiça opin
ou
pelo desprovimento do recurso
(
Id
293189860).

É o relatório.

Inclua-se em pauta
.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apelação C
ível

interposta

contra a sentença proferida na ação
civil
pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa n.
0000994-33.2013.8.11.0085
.

Consta da
inicial
o seguinte relato (Id
288608380

– fl.
7
/
27
):

O Requerido foi eleito e reeleito Prefeito do Município de Terra Nova do Norte-MT, exercendo seus mandatos políticos pelo período de 2005 a 2008 e 2009 a 2012.

O Requerido enquanto Prefeito firmou em sua gestão 2005-2008 o Contrato de Repasse no 2628.0195160-45/2006/MDA/CAIXA, o qual teve continuidade na gestão 2009-2012, com o Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA cujo objeto era a realização de repasse financeiro para execução de “infraestrutura e Serviços – Apoio Comercialização dos Produtos da Agricultura Familiar”.

O Contrato de Repasse foi executado pela gestão anterior, sendo que, conforme o parecer técnico anexado à Notificação TCE OGU – Contratado, datada de 22 de março de 2013, o Técnico Monitor quando esteve no Município, não conseguiu informações sobre os dois equipamentos que se encontravam pendentes no processo, quais sejam, balança mecânica e empilhadeira manual. Assim, o técnico monitor pediu que se prestassem as informações, ou que fossem devolvidos os valores repassados totalizando R$ 13.823,90.

No entanto, a gestão anterior não prestou as informações solicitadas e nem mesmo devolveu os valores relacionados aos itens que não foram executados conforme pactuado no plano de trabalho do Contrato de Repasse supra referenciado, razão pela qual o Município de Terra Nova do Norte foi incluído do SIAFI no ano de 2013.

Assim, voluntariamente, o antigo gestor deixou de cumprir com o que estava estabelecido no instrumento do CONTRATO DE REPASSE 2628.0195160-45/2006/MDA/CAIXA, sendo que foi notificado para isto no período de sua gestão
.

Por fim, a atual gestão só descobriu este problema após o recebimento da Notificação TCE OGU – Contratado, datada de 22 de março de 2013, que solicitava a devolução dos valores, no importe de R$ 13.823,90,
devidamente atualizados, no prazo máximo de 30 dias. A Gestão atual buscou de todas as formas possíveis obter ao menos informações acerca da existência dos documentos relacionados ao referido Contrato de Repasse, porém não logrou êxito nessa empreitada.

Diante dos fatos, o Ofício 3-029/2013/GIDUR/CB, de 25/03/2013 foi encaminhado ao SIAFI, SOLICITANDO a inclusão do Município no órgão de restrição, pelo motivo 218 (Não Apresentação da Prestação de Contas).

Assim, o Ministério de Desenvolvimento Agrário incluiu o município de Terra Nova do Norte no SIAFI, em virtude de ato omissivo da gestão anterior, exigindo, para a retirada do nome do Município do SIAFI, ou a apresentação da documentação complementar, ou o recolhimento do valor de R$ 13.823,90 (treze mil oitocentos e vinte e três reais e noventa centavos).

Após o regular processamento,
a ação foi julgada improcedente, diante da ausência de dolo
.

I – Quanto
a
o ato de improbidade administrativa.

A configuração de ato de improbidade administrativa sofreu profunda alteração com o advento da Lei no 14.230/2021, que reformulou substancialmente os pressupostos para caracterização da conduta ímproba.

A nova legislação estabeleceu como requisito indispensável a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, eliminando expressamente a responsabilização por conduta meramente culposa.

Esta mudança paradigmática reflete o amadurecimento da jurisprudência e da doutrina no sentido de que a improbidade administrativa constitui ilícito de natureza grave, que não pode ser banalizado pela punição de meras irregularidades formais desprovidas de má-fé ou intenção lesiva.

Como bem observou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 843989:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior;
devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

No caso em análise, os fatos ocorreram
no período de

2005 a 2008 e entre 2009 e 2012
, portanto sob a vigência da legislação anterior, mas não há condenação definitiva, aplicando-se, portanto, a lei mais benéfica que exige a comprovação do dolo específico.

Este dolo específico não se confunde com a mera voluntariedade do agente, mas consiste na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

O cerne da controvérsia reside na comprovação do dolo, elemento subjetivo indispensável para a caracterização do ato de improbidade administrativa, conforme as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021
.

Com o novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a responsabilidade do agente público por atos de improbidade exige a comprovação de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei
.

O simples exercício da função ou o desempenho de competências públicas, sem a comprovação de dolo com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa
.

No caso em questão, o
apelado foi
acusado de não prestar contas de um repasse financeiro, resultando na suposta ausência de dois equipamentos e na necessidade de devolução de R$ 13.823,90.

O
s documentos apresentados nos autos não são suficientes para demonstrar que a omissão na prestação de contas foi uma conduta dolosa, praticada de modo consciente e voluntário, com a intenção de ocultar irregularidades ou causar prejuízo.

Além disso, o relatório de cumprimento e aceitação do objeto, datado de 09/03/2012, indicou que a complementação da obra do entreposto de comercialização da agricultura familiar foi executada com resultados
“
ótimos e sem nenhum obstáculo
” – Id
288608380
, fl. 46.

As provas documentais indicam o recebimento do recurso e a ausência de prestação de contas, mas não evidenciam a má-fé do réu. A própria resposta do INCRA, após ofício expedido para apurar o motivo do bloqueio do município no SIAFI
(Id
35039498
– fls. 62/71)
, informou que o contrato discutido estava concluído e que a restrição era oriunda de outro órgão.

Como
bem ponderado pelo Juízo de primeiro grau
– Id
288609360
:

32. Consta dos documentos juntados à inicial que, em 03/12/2008, houve o repasse do valor de R$ 17.470,41 ao município de Terra Nova do Norte, conforme o comprovante de pagamento do id. 35039495 – pág. 39.

33. Segundo o demonstrativo de execução de id. 35039495 – pág. 40, em 09/03/2012, o valor constou como despesa realizada. Também, o relatório de cumprimento e aceitação do objeto de id. 35039495 – pág. 45, na mesma data, indicou que a complementação da obra do entreposto de comercialização dos produtos de agricultura familiar foi devidamente executada, inclusive com a informação de que os resultados alcançados foram “ótimos e sem nenhum obstáculo”, conforme termo de recebimento de obra (id. 35039495 – pág. 46).

34. Consta dos autos também a informação sobre a necessidade de regularização da prestação de contas dos recursos federais recebidos, datada de 29/07/2013 (id. 35039495 – pág. 47/48), a notificação TCE OGU do Superintendente Regional da CEF sobre os fatos, em 22/03/2013, o parecer técnico do monitor que realizou a visita in loco (id. 35039495 – pág. 50), bem como o contrato de repasse (id. 35039495 – pág. 56/63), não sendo colacionado qualquer documento pelo réu posteriormente.

35. Expedido ofício ao Ministério de Desenvolvimento Agrário, a fim de apurar o motivo que ensejou o pedido
de bloqueio do município no SIAFI (id. 35039495 – pág. 41 e 44), sobreveio resposta do INCRA informando que o contrato discutido
encontrava-se
concluído e que não houve motivos para fundamentar o referido bloqueio, sendo tal restrição oriunda de órgão diverso (id. 35039498 – pág. 62 e 71).

36. Em tal oportunidade, aliás, foram informados o recebimento dos valores pelo município, a aprovação pela CEF, além da homologação e do registro da aprovação pelo SIAFI (id. 35039498– pág. 72).

37. Diante disso, embora haja prova suficiente acerca do recebimento do valor do repasse, o dolo do réu MANOEL RODRIGUES DE FREITAS NETO de não prestar contas da referida quantia, a fim de ocultar irregularidades, não está demonstrado, nos termos do artigo 11, VI, da LIA.

Como já adiantado, o
dolo, na improbidade administrativa, caracteriza-se pela vontade livre e consciente de violar os deveres do cargo, com conhecimento da ilicitude da conduta e intenção de produzir resultado lesivo.

No caso dos autos, a conduta revela-se motivada pela necessidade de manutenção dos serviços públicos essenciais e orientada pela busca de regularização posterior, elementos incompatíveis com o dolo.

No presente caso, não restou demonstrado dano efetivo ao erário:

a) Os recursos foram integralmente aplicados em obras públicas de melhoria de estradas, beneficiando diretamente a população municipal;

b) O próprio INCRA informou que o contrato estava concluído, não havendo fundamentação para a restrição imposta;

c) A impossibilidade de reversão das obras realizadas e o benefício direto à população demonstram que não houve dano ao patrimônio público, mas sim aplicação regular dos recursos em sua finalidade precípua;

d) O valor questionado (R$ 13.823,90) representa apenas parcela minoritária do total recebido (R$ 17.470,41), evidenciando execução substancial do objeto.

O Ministério Público imputa ao apelado a prática de ato de improbidade administrativa consistente em
“
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo
”
, tipificado no art. 11, inciso VI, da Lei no 8.429/92.

Embora se possa identificar violação formal ao princípio da legalidade pela ausência de prestação de contas dos dois equipamentos não localizados, tal vício não assume gravidade suficiente para configurar improbidade administrativa.

A análise contextual revela que se tratava de execução regular de convênio federal em período de normalidade administrativa, sem qualquer situação excepcional que justificasse a omissão.

Conquanto o apelado não tenha atendido à solicitação de esclarecimentos quando instado pelo técnico monitor, tampouco demonstrou esforços posteriores para regularizar a pendência, é certo que a substancial execução do objeto contratual - com comprovação de obras efetivamente realizadas que beneficiaram a infraestrutura municipal - evidencia que o princípio da eficiência foi largamente observado.

Da mesma forma, a moralidade administrativa não foi gravemente maculada, considerando que os recursos foram integralmente aplicados em finalidade pública prevista no convênio, inexistindo qualquer indício de desvio para benefício pessoal ou aplicação diversa da pactuada.

O que se verifica, em verdade, é deficiência no controle documental e na prestação de contas, vício de natureza procedimental que, embora reprovável, não alcança o patamar de gravidade exigido para caracterização de ato ímprobo nos moldes da legislação reformada.

A jurisprudência consolidou o entendimento de que nem toda ilegalidade configura improbidade administrativa.

Como bem observado por esta Corte
:

Aplicando-se a teoria da causa madura, verifica-se que não há prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados, tampouco demonstração de perda patrimonial efetiva ou dolo específico, requisitos essenciais para configuração de ato ímprobo nos moldes dos
arts
. 10 e 11 da LIA após a reforma
promovida pela Lei no 14.230/2021. A condenação por violação a princípios da administração pública (art. 11 da LIA) também não se sustenta, por ausência de descrição clara e individualizada da conduta na petição inicial e de prova do dolo específico exigido pela nova redação legal. Conforme entendimento do STF e jurisprudência do TJMT, a falta de imputação clara e tipificação precisa na inicial impõe a improcedência dos pedidos
. (N.U 0003447-77.2017.8.11.0079,
Vandymara
Galvao Ramos Paiva
Zanolo
, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/06/2025
)

A improbidade pressupõe gravidade da conduta, com efetiva lesão aos bens jurídicos tutelados pela Lei no 8.429/1992.

O ônus probatório compete ao Ministério Público, que deve demonstrar de forma cabal os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano efetivo ao erário e nexo causal. No presente caso, nenhum desses elementos foi adequadamente comprovado.

A Procuradoria de Justiça
, em seu parecer perante esta instância, reconheceu a peculiaridade da situação, observando

– Id
293189860
:

Destarte, é clarividente que não há como apontar o ato como improbidade administrativa, pois não restou comprovado que o Município, apesar de ter suportado
eventual inconveniente à época, tenha sofrido prejuízos significativos com a prestação de contas posteriormente, vez que o intuito de ocultar irregularidades, previsto nos termos do inciso IV, do art. 11, da LIA, não é manifesto.

Quanto aos princípios administrativos, embora se possa identificar violação formal ao princípio da legalidade, tal vício não assume gravidade suficiente para configurar improbidade, considerando o contexto emergencial e os esforços de regularização.

Não restou comprovado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei no 14.230/2021
e não houve a
demonstração de efetivo
dano
ao erário público ou violação grave aos pri
ncípios administrativos.

O ônus da prova nos processos de improbidade administrativa compete integralmente ao autor da ação, que deve demonstrar de forma cabal e inequívoca todos os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano (quando exigível) e nexo causal.

No presente caso, embora comprovada a conduta objetiva (não prestação de contas), não foi adequadamente demonstrado o dolo específico, elemento essencial para a configuração da improbidade após a reforma legislativa.

Importante registrar que a condenação ao ressarcimento sem a comprovação de dano efetivo configuraria enriquecimento sem causa da Administração Pública, princípio vedado pelo ordenamento jurídico.

Os recursos foram efetivamente aplicados em obras públicas que beneficiaram a coletividade, não havendo qualquer comprovação de prejuízo concreto aos cofres municipais.

Ante o exposto,
em consonância com o parecer da Procuradoria de Justiça,

NEGO
PROVIMENTO

ao recurso de apelação
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/08/2025