Tribunal: TJMT
Processo: 1028883-83.2025.8.11.0000
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-16
Data de publicação: 2026-01-21

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA, INÉPCIA DA INICIAL E AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA. MANUTENÇÃO DA DECISÃO SANEADORA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Agravo de Instrumento interposto contra decisão interlocutória proferida nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Ressarcimento de Danos ao Erário, ajuizada pelo Ministério Público estadual, que rejeitou as preliminares de ilegitimidade passiva, inépcia da petição inicial e ausência de justa causa suscitadas em contestação, determinando o prosseguimento do feito.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há três questões em discussão: (i) definir se a parte agravante possui legitimidade passiva para figurar na ação de improbidade; (ii) estabelecer se a petição inicial é inepta por ausência de individualização das condutas; (iii) verificar se há justa causa para o prosseguimento da ação em relação à agravante.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A legitimidade passiva, nas ações de improbidade administrativa, deve ser aferida com base na teoria da asserção, segundo a qual a análise das condições da ação deve considerar as afirmações contidas na petição inicial, sendo suficiente a presença de indícios mínimos de autoria e materialidade para justificar o prosseguimento da demanda.
A petição inicial descreve de forma suficiente a atuação da agravante no contexto dos fatos investigados, apontando seu envolvimento direto na execução de convênios firmados entre entidade privada e órgãos públicos, com indícios de participação em contratações fraudulentas e desvio de recursos públicos, inclusive mediante emissão de notas fiscais inidôneas e atuação conjunta com demais investigados.
Na ação de improbidade, aplica-se o princípio do in dubio pro societate, o qual autoriza o recebimento da inicial e o prosseguimento da ação quando presentes elementos indiciários mínimos de prática de atos ímprobos, afastando, nessa fase, alegações de inépcia ou ausência de justa causa .
A decisão saneadora impugnada está devidamente fundamentada, enfrentando de forma específica as teses preliminares, reconhecendo a plausibilidade da narrativa inicial, fixando os pontos controvertidos e determinando a produção de provas, o que justifica a manutenção da agravante no polo passivo da demanda.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
A legitimidade passiva em ação de improbidade administrativa deve ser reconhecida quando a petição inicial aponta indícios de vinculação fático-jurídica entre o réu e os fatos narrados, nos termos da teoria da asserção.
A petição inicial não é inepta quando individualiza a conduta do réu e apresenta elementos indiciários mínimos de autoria e materialidade, aptos a permitir o exercício da ampla defesa.
O princípio do in dubio pro societate autoriza o prosseguimento da ação de improbidade administrativa quando presentes indícios mínimos de responsabilidade, ainda que controvertidos os fatos.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1028883-83.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Acidente de Trânsito, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[BRUNO ALMEIDA DE OLIVEIRA - CPF: 009.158.041-23 (ADVOGADO), JOCILENE RODRIGUES DE ASSUNCAO - CPF: 692.033.261-20 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), MARCOS JOSE DA SILVA - CPF: 395.846.661-34 (TERCEIRO INTERESSADO), MARCOS ANTONIO DE SOUZA - CPF: 452.269.111-49 (TERCEIRO INTERESSADO), ELIZABETH APARECIDA UGOLINI - CPF: 000.940.821-54 (TERCEIRO INTERESSADO), LAZARO ROMUALDO GONCALVES DE AMORIM - CPF: 378.559.721-53 (TERCEIRO INTERESSADO), MARCIO JOSE DA SILVA - CPF: 842.856.991-68 (TERCEIRO INTERESSADO), MARCELO CATALANO CORREA - CPF: 088.972.608-61 (TERCEIRO INTERESSADO), SUED LUZ - CPF: 826.158.611-15 (TERCEIRO INTERESSADO), HALLAN GONCALVES DE FREITAS - CPF: 729.755.631-91 (TERCEIRO INTERESSADO), COMEX COMERCIO SERVICOS E GESTAO EMPRESARIAL LTDA - CNPJ: 22.563.298/0001-80 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA, INÉPCIA DA INICIAL E AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA. MANUTENÇÃO DA DECISÃO SANEADORA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de Instrumento interposto contra decisão interlocutória proferida nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Ressarcimento de Danos ao Erário, ajuizada pelo Ministério Público estadual, que rejeitou as preliminares de ilegitimidade passiva, inépcia da petição inicial e ausência de justa causa suscitadas em contestação, determinando o prosseguimento do feito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a parte agravante possui legitimidade passiva para figurar na ação de improbidade; (
ii
) estabelecer se a petição inicial é inepta por ausência de individualização das condutas; (
ii
i
) verificar se há justa causa para o prosseguimento da ação em relação à agravante.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A legitimidade passiva, nas ações de improbidade administrativa, deve ser aferida com base na teoria da asserção, segundo a qual a análise das condições da ação deve considerar as afirmações contidas na petição inicial, sendo suficiente a presença de indícios mínimos de autoria e materialidade para justificar o prosseguimento da demanda.

A petição inicial descreve de forma suficiente a atuação da agravante no contexto dos fatos investigados, apontando seu envolvimento direto na execução de convênios firmados entre entidade privada e órgãos públicos, com indícios de participação em contratações fraudulentas e desvio de recursos públicos, inclusive mediante emissão de notas fiscais inidôneas e atuação conjunta com demais investigados.

Na
ação de improbidade, aplica-se o princípio do
in dubio
pro

societate
, o qual autoriza o recebimento da inicial e o prosseguimento da ação quando presentes elementos indiciários mínimos de prática de atos ímprobos, afastando, nessa fase, alegações de inépcia ou ausência de justa
causa

.

A decisão saneadora impugnada está devidamente fundamentada, enfrentando de forma específica as teses preliminares, reconhecendo a plausibilidade da narrativa inicial, fixando os pontos controvertidos e determinando a produção de provas, o que justifica a manutenção da agravante no polo passivo da demanda.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A legitimidade passiva em ação de improbidade administrativa deve ser reconhecida quando a petição inicial aponta indícios de vinculação fático-jurídica entre o réu e os fatos narrados, nos termos da teoria da asserção.

A petição inicial não é inepta quando individualiza a conduta do réu e apresenta elementos indiciários mínimos de autoria e materialidade, aptos a permitir o exercício da ampla defesa.

O princípio do
in dubio
pro

societate
autoriza o prosseguimento da ação de improbidade administrativa quando presentes indícios mínimos de responsabilidade, ainda que controvertidos os fatos.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de
Agravo de Instrumento
interposto por
Jocilene
Rodrigues de Assunção contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Ressarcimento de Danos ao Erário
(processo no 1045153-35.2020.8.11.0041), ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

A agravante insurge-se contra decisão interlocutória que rejeitou as questões preliminares por ela suscitadas em contestação,
consistentes nas alegações de
ilegitimidade passiva
ad causam
,
inépcia da petição inicial por ausência de delimitação das condutas
,
ausência de justa causa
e suposta
nulidade da decisão por ausência de fundamentação.

Argumentou a recorrente
que a decisão combatida inviabiliza a adequada defesa, ao manter no polo passivo pessoa que, segundo a agravante, não exercia função de gestão na FAESPE à época dos fatos.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, defendendo o desprovimento do recurso, sob a alegação de que há indícios suficientes de envolvimento da agravante no esquema investigado, o que justifica a continuidade da ação.

O parecer ministerial, por sua vez,
manifestou
pelo desprovimento do agravo, sustentando que a decisão agravada está devidamente fundamentada, ao reconhecer a presença de elementos indicativos de atos ímprobos que justificam a instrução probatória
, bem como fixou
os pontos controvertidos e determinou a produção de prova oral, ressaltando a necessidade de apuração dos indícios de improbidade administrativa e a comprovação da efetiva participação dos requeridos.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

C
omo relatado, trata-se
de agravo de instrumento interposto por
Jocilene
Rodrigues de Assunção contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Ressarcimento de Danos ao Erário, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, que rejeitou as preliminares de ilegitimidade passiva, inépcia da petição inicial e ausência de justa causa suscitadas na contestação da recorrente, determinando o prosseguimento do feito.

A agravante alega, em síntese, que não exercia cargo público nem detinha poder de gestão na FAESPE, inexistindo atribuições que lhe permitissem a prática dos atos imputados. Sustenta que a petição inicial é genérica quanto à sua conduta, sem a devida individualização de atos caracterizadores de improbidade, bem como que a decisão agravada carece de fundamentação específica em relação à sua pessoa. Afirma, por fim, a ausência de justa causa para o prosseguimento da ação em seu desfavor.

A irresignação não merece acolhimento.

Inicialmente, nas ações de improbidade administrativa, a aplicação da teoria da asserção, segundo a qual a verificação das condições da ação deve considerar as afirmações constantes da petição inicial. Isso significa que, presentes
indícios mínimos de autoria e materialidade, é viável o prosseguimento da demanda para apuração dos fatos, sem prejuízo da análise exauriente na fase instrutória.

Nesse sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – (...)– REJEIÇÃO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA – TEORIA DA ASSERÇÃO – EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS MÍNIMOS DE VINCULAÇÃO FÁTICO-JURÍDICA DO AGRAVANTE AOS FATOS NARRADOS – DECISÃO ADMINISTRATIVA IMPUTADA COMO ATO ÍMPROBO – NECESSIDADE DE INSTRUÇÃO PROBATÓRIA – INTERLOCUTÓRIA AGRAVADA MANTIDA – DESPROVIMENTO DO RECURSO. (...). Havendo indícios mínimos da participação do réu nos atos ímprobos narrados na petição inicial, é legítima sua inclusão no polo passivo da demanda,

nos moldes da teoria da asserção, pela qual as condições da ação devem ser aferidas à luz da narrativa inicial, e dos §§ 6o, 6o-B, 7o, 8o e 11o do art. 17 da Lei 8.429/1992, com redação dada pela Lei 14 .230/2021
.
A análise exauriente sobre a existência ou não de responsabilidade, dolo específico e enriquecimento ilícito é matéria de mérito, a ser resolvida ao final da instrução probatória
. (TJ-MT - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10287394620248110000, Relator.: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 09/04/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 09/04/2025)

Ademais, a jurisprudência tem reconhecido que a petição inicial, nos termos do artigo 17, §6o, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, deve individualizar a conduta dos réus e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses previstas na legislação.

Deve ser observado que na fase processual de recebimento da inicial e fase saneadora aplica-se o princípio do
in dubio
pro

societate
,
em que bastam de indícios de responsabilidade na prática de ato de.

Nesse sentido o Superior Tribunal de Justiça e este E. Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. JUSTA CAUSA. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS MÍNIMOS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, o recurso de apelação foi improvido, mantendo a rejeição da inicial da ação de improbidade administrativa. Nesta Corte, deu-se provimento ao recurso especial. II -
O Superior Tribunal de Justiça entende que, em fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa, vige o princípio do in dubio
pro

societate
. Significa dizer que, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade
administrativa, ainda assim se impõe o recebimento da exordial.
A propósito, é o entendimento proferido por esta
Corte:AgInt
no
AgInt
no REsp n. 1.732.729/MS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma julgado em 24/2/2021,
DJe
1o/3/2021. III - Correta a decisão monocrática que deu provimento ao recurso especial para reformar o acórdão do Tribunal a quo e para autorizar o prosseguimento da ação, com o respectivo recebimento da petição inicial. IV - Agravo interno improvido. (STJ -
AgInt
no
AREsp
: 856348 MG 2016/0028906-2, Relator.: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 09/09/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
11/09/2024)

No mesmo sentido, destaca-se recente julgado deste Egrégio Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA DA LEI No 8.429/1992 PELA LEI No 14.230/2021. REQUISITOS DA PETIÇÃO INICIAL. ART. 17, §§ 6o E 10-D, DA LIA. INEXISTÊNCIA DE INÉPCIA. DESNECESSIDADE DE READEQUAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME (...) RAZÕES DE DECIDIR. A jurisprudência do STJ admite o recebimento da inicial com base no
princípio do in dubio
pro

societate
, bastando a presença de indícios mínimos de prática de ato ímprobo, o que afasta a alegação de inépcia quando presentes elementos indiciários de autoria e materialidade. A peça inicial individualiza adequadamente a conduta do agravante, indicando o recebimento de valores sem prestação de serviços e apontando os dispositivos violados (art. 9o, caput e inciso XI, da LIA), cuja redação permaneceu inalterada com a reforma legislativa. (...). IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A petição inicial na ação de improbidade administrativa reformada pela Lei no 14 .230/2021 não é inepta quando individualiza a conduta, apresenta elementos indiciários de autoria e materialidade e permite a tipificação consolidada na fase de saneamento.
O princípio do
in dubio
pro

societate
autoriza o prosseguimento da ação quando presentes indícios mínimos de responsabilidade.
(TJ-MT - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10187524920258110000, Relator.: DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Data de Julgamento: 03/10/2025, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 03/10/2025)

No caso concreto,
a inicial
descreve de forma suficiente a atuação relevante da agravante no contexto dos fatos investigados, apontando que, embora formalmente vinculada à iniciativa privada,
Jocilene
Rodrigues de Assunção atuava, de fato, como figura de comando na execução dos convênios firmados pela FAESPE com órgãos públicos. De acordo com a exordial, ela era responsável por administrar e fiscalizar contratações de terceiros, operando diretamente na estrutura organizacional do esquema, mesmo sem vínculo funcional direto com os entes públicos. Em especial, aponta-se a atuação da agravante no âmbito do
s
Convênio
s
no 02/2015
e
01/2014
, firmado
, respectivamente,
entre a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e a FAESPE,
e Tribunal de Contas
do Estado de Mato Grosso e a FAESPE
,

cujo
s

pagamentos decorrentes foram
desviado
s
mediante contratações simuladas e emissão de notas fiscais frias.

A inicial consigna que
agravante
teve atuação
no contexto dos fatos investigados, apontando que, embora formalmente vinculada à iniciativa privada,
Jocilene
Rodrigues de Assunção atuava, de fato, como figura de comando na execução dos convênios firmados pela FAESPE com órgãos públicos. De acordo com a exordial, ela era responsável por administrar e fiscalizar contratações de terceiros, operando diretamente na estrutura organizacional do esquema, mesmo sem vínculo funcional direto com os entes públicos.

Segundo
narra a inicial
, a agravante participava ativamente da operacionalização de contratações fraudulentas, emitindo ou viabilizando notas fiscais inidôneas, com indícios de conluio com os demais envolvidos, em especial com seu cônjuge, também réu na ação, com quem teria partilhado os valores indevidamente obtidos por meio de empresa de fachada (HG de Freitas ME).

Essas circunstâncias estão narradas de forma clara e objetiva na inicial, com base em depoimentos colhidos no inquérito civil e provas compartilhadas da chamada Operação Convescote, sendo suficientes, nesta fase processual, para ensejar a formação do juízo positivo de admissibilidade da ação.

A decisão saneadora, por sua vez, enfrentou de forma específica as teses preliminares da ora agravante, rejeitando-as sob o fundamento de que os elementos constantes dos autos demonstram indícios suficientes de sua participação nos fatos narrados, razão pela qual deve ser mantida no polo passivo da demanda.

O juízo de origem destacou que a análise da responsabilidade da agravante exige dilação probatória, notadamente por envolver a apuração de conduta que, em tese, caracteriza atos de improbidade administrativa. Assim, fixou os pontos controvertidos e determinou a produção de prova oral e documental, afastando a tese de inépcia e reconhecendo a presença de justa causa para o prosseguimento da ação.

Desse modo,
suficiente, neste estágio, a plausibilidade fática da conduta atribuída à agravante, especialmente diante da individualização mínima dos fatos e da sua suposta função estratégica no esquema investigado
, bem como devidamente fundamentada a decisão saneadora.

Pelo
exposto, voto pelo desprovimento do agravo de instrumento, mantendo-se
incólume
a decisão agravada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/12/2025