Tribunal: TJMT
Processo: 1018322-34.2024.8.11.0000
Órgão julgador: RUI RAMOS RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-04-09

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 1o DA LEI MUNICIPAL No 1.362, DE 12 DE ABRIL DE 2022, DO MUNICÍPIO DE JUSCIMEIRA – RITO ABREVIADO PREVISTO NO ARTIGO 12 DA LEI No 9.868/1999 – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES DA CÂMARA MUNICIPAL – FIXAÇÃO DE VALOR EQUIVALENTE A 75% DO SUBSÍDIO – QUANTUM DESPROPORCIONAL – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE, COMO TAMBÉM AOS ARTS. 10, 129, 173, § 2o E 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO SEM REDUÇÃO DE TEXTO – IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PATAMAR SUPERIOR A 60% DOS RESPECTIVOS SUBSÍDIOS – ENTENDIMENTO DO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO DIRETA PROCEDENTE.
A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.
É evidente que o patamar de 75% (setenta e cinco por cento) do valor subsídio utilizado para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores é desproporcional frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual. Além disso, não se mostra aceitável que a verba indenizatória – ainda que condicionada à prestação de contas – seja quase equivalente ao valor do salário, o que denota, de modo objetivo, sem qualquer dúvida, a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.
O entendimento do Órgão Especial é iterativo em considerar, à unanimidade, inconstitucionais leis que instituam verba indenizatória em valor superior a 60% da remuneração do agente público beneficiário, inclusive de Municípios com extensão territorial maior do que Juscimeira/MT.
A limitação pretendida pelo autor desta ação (60%) decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37, caput, da CF/88, os quais impõem que o ente público atue dentro da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade. Evidente que a norma questionada viola os supracitados princípios, o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, para não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal verba em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios auferidos por cada agente público.
ADI julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1o da Lei municipal no. 1.362/2022, do Município de Juscimeira – MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também aos arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual.
Hipótese em que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, julga-se procedente a ação direta para coibir quaisquer interpretações (....) que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios. Em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impõe-se a modulação dos efeitos da decisão para que passe a incidir a partir da data do julgamento da ação direta no Órgão Especial, nos termos do art. 27 da Lei n° 9.868/99. (ADI no 1014093-36.2021.8.11.0000, Órgão Especial, 16/08/2022)

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1018322-34.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RUI RAMOS RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO]

Parte(s):

[PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS (AUTOR), MUNICIPIO DE JUSCIMEIRA - CNPJ: 15.023.955/0001-31 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), PROCURADOR GERAL DE JUSTICA NO ESTADO DO MATO GROSSO (AUTOR), MUNICIPIO DE JUSCIMEIRA - CNPJ: 15.023.955/0001-31 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMARA MUNICIPAL DE JUSCIMEIRA - CNPJ: 24.774.499/0001-52 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
– ART. 1o DA LEI MUNICIPAL No 1.362, DE 12 DE ABRIL DE 2022, DO MUNICÍPIO DE JUSCIMEIRA –
RITO ABREVIADO PREVISTO NO ARTIGO 12 DA LEI No 9.868/1999
–
VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES DA CÂMARA MUNICIPAL
– FIXAÇÃO DE VALOR EQUIVALENTE A 75% DO SUBSÍDIO –
QUANTUM
DESPROPORCIONAL – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE, COMO TAMBÉM AOS ARTS. 10, 129, 173, § 2o E 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO SEM REDUÇÃO DE TEXTO – IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PATAMAR SUPERIOR A 60% DOS RESPECTIVOS SUBSÍDIOS – ENTENDIMENTO DO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL – MODULAÇÃO DE EFEITOS –
EX NUNC
– PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS –
AÇÃO DIRETA PROCEDENTE
.

A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

É evidente que o patamar de 75% (setenta e cinco por cento) do valor subsídio utilizado para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores é desproporcional frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual. Além disso, não se mostra aceitável que a verba indenizatória – ainda que condicionada à prestação de contas – seja quase equivalente ao valor do salário, o que denota, de modo objetivo, sem qualquer dúvida, a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.

O entendimento do Órgão Especial é iterativo em considerar, à unanimidade, inconstitucionais leis que instituam verba indenizatória em valor superior a 60% da remuneração do agente público beneficiário, inclusive de Municípios com extensão territorial maior do que Juscimeira/MT.

A limitação pretendida pelo autor desta ação (60%) decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37, caput, da CF/88, os quais impõem que o ente público atue dentro da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade. Evidente que a norma questionada viola os supracitados princípios, o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, para não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal verba em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios auferidos por cada agente público.

ADI julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1o da Lei municipal no. 1.362/2022, do Município de Juscimeira – MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também aos arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual.

Hipótese em que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, julga-se procedente a ação direta para coibir quaisquer interpretações (....) que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios. Em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impõe-se a modulação dos efeitos da decisão para que passe a incidir a partir da data do julgamento da ação direta no Órgão Especial, nos termos do art. 27 da Lei n° 9.868/99.
(ADI no 1014093-36.2021.8.11.0000, Órgão Especial, 16/08/2022)

R E L A T Ó R I O

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pelo Procurador Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, objetivando declarar a inconstitucionalidade do
artigo 1o, da Lei Municipal n. 1362, de 12 de abril de 2022, do Município de Juscimeira
,
que instituem a verba indenizatória no percentual de 75% (setenta e cinco por cento) do subsídio atual do Vereador, observado a existência de disponibilidade orçamentária e financeira.

Assevera que
o subsídio dos vereadores é de R$ 5.089,70 (cinco mil, oitenta e nove reais e setenta centavos), segundo informações constantes no Portal Transparência da Câmara de Juscimeira/MT, de maneira que os edis fazem jus, com base na lei questionada, à verba indenizatória no montante de R$ 3.817,27 (três mil, oitocentos e dezessete reais e vinte e sete centavos),
quantum
que viola os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade.

Afirma que em virtude de precedente deste E. Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, no sentido de que seria razoável a fixação do valor das verbas indenizatórias, nas Leis impugnadas, no patamar máximo de 60% (sessenta por cento) do valor do subsídio de seus beneficiários.

Alega que o dispositivo objurgado, além de infringir as normas da Constituição Federal, viola diretamente ao artigo 10; artigo 129; artigo 173, §2o; e artigo 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Pondera que
“há que se levar em conta que se está a tratar de município mato-grossense de 11.480 (onze mil, quatrocentos e oitenta) habitantes, com área da unidade territorial de 2.291,307 km2 (conforme Censo do IBGE de 2022, disponível em https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/mt/juscimeira.html), características que não justificariam a excepcionalidade de uma verba indenizatória em patamar superior àquele definido nos precedentes jurisprudenciais como suficiente para ressarcir os parlamentares com os gastos no exercício da atividade parlamentar.”
(
sic
).

Nesse contexto, afirma que se encontram presentes o
fumus boni iuris
e o
periculum in mora
, requisitos essenciais para a concessão de medida cautelar apta a limitar o pagamento da verba indenizatória aos beneficiários de modo a respeitar o limite de 60% (sessenta por cento) com relação ao valor do subsídio, até o deslinde deste processo, analogicamente aos artigos 10 a 12 da Lei Federal no 9.868/1999.

Pugna, ao final, pela procedência do pedido para que, aplicando a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, seja declarada a inconstitucionalidade
“do artigo
1o da Lei Municipal no 1362, de 12 de abril de 2022, do Município de Juscimeira/MT, em razão da violação aos artigos 10; artigo 129; artigo 173, §2o; e artigo 193, Constituição do Estado de Mato Grosso, e por violação aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, quando o valor da verba indenizatória superar o limite de 60% (sessenta por cento) em relação ao respectivo subsídio previsto em le
i”
(
sic
) (id. 224545691).

Ante a plausibilidade normativa, caracterizada pela relevância da matéria e pelo especial significado para a ordem social e segurança jurídica adotou-se
o
RITO ABREVIADO
para processamento do feito, de modo a permitir a célere e definitiva resolução da controvérsia.
Determinou-se a
notificação do
Município de Juscimeira e da Câmara Municipal de Juscimeira
(id. 225381186).

O Município de Juscimeira e a Câmara Municipal de Juscimeira, apesar de devidamente intimados, deixaram transcorrer
in albis
o prazo de manifestação, conforme atesta a certidão de id. 231064697.

Instada a douta Procuradoria Geral de Justiça, através do eminente Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional Marcelo Ferra de Carvalho, reiterou integralmente as razões da inicial, para que seja julgada procedente a presente ação para que seja reconhecida a inconstitucionalidade do artigo 1o da Lei Municipal no 1.362, de 12 de abril de 2022, do Município de Juscimeira/MT, com a modulação necessária (efeito
ex nunc
), a fim de que não exista necessidade de devolução de valores (id. 232794193).

É o que cumpre a relatar.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, objetivando declarar a inconstitucionalidade do
artigo 1o, da Lei Municipal n. 1362, de 12 de abril de 2022, do Município de Juscimeira
,
que instituem a verba indenizatória no percentual de 75% (setenta e cinco por cento) do subsídio atual do Vereador, observado a existência de disponibilidade orçamentária e financeira.

Consta da norma impugnada:

“LEI No 1.362, DE 12 DE ABRIL DE 2022.

Altera o Art. 1o da Lei Municipal no 990/2015, que trata da Verba Indenizatória pelo exercício da Atividade e dá outras providências.

Prefeito Municipal de Juscimeira, Senhor MOISÉS DOS SANTOS, faço saber que a Câmara Municipal de Juscimeira Aprovou e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1o Fica alterada a redação do Art. 1o da Lei Municipal no 990/2015 de 15 de Maio de 2015, que passa a ter a seguinte redação:

Art. 1o Fica instituída a Verba Indenizatória de Atividade Parlamentar no âmbito da Câmara Municipal de Juscimeira, no percentual de 75% (Setenta e Cinco por Cento) do subsídio atual do Vereador, observando a existência de disponibilidade orçamentária e financeira.

Art. 2o Fica extinto o pagamento de Diárias aos Vereadores nas Missões dentro do Estado de Mato Grosso, instituída pela Lei Municipal no 997/2015.

Art. 3o Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4o Revogam-se as disposições em contrário.

GABINETE DO PREFEITO, EM 12 DE ABRIL DE 2022.

MOISÉS DOS SANTOS

Prefeito Municipal”

A Constituição Federal assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade no escopo de garantir um ordenamento jurídico hígido, visando assegurar a compatibilização das normas inferiores com as superiores que lhe servem de fundamento.

No âmbito Estadual, o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando objetiva-se exclusivamente o exame do confronto direto e imediato do ato normativo impugnado à Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional estabelecido pelo artigo 125, § 2o, da Constituição Federal,
in verbis
:

“Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.”

Pois bem.

A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no artigo 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais, e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

No caso, é evidente que o patamar de
75% (setenta e cinco por cento) do valor do subsídio utilizado para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores é desproporcional frente ao subsídio por eles percebido
, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, bem como os artigos 10, 129, 173, §2o e 193, todos da Constituição Estadual.

Nesta toada, não é aceitável que a verba indenizatória – ainda que condicionada à prestação de contas, o que não é o caso – seja quase equivalente ao valor do salário, o que denota, de modo objetivo, sem qualquer dúvida, a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.

Conforme bem apontou o autor desta ação, tal prática afronta os princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também os artigos 10, 129, 173, § 2o, e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso, os quais possuem as seguintes redações:

“Art. 10. O Estado de Mato Grosso e seus Municípios assegurarão, pela lei e pelos atos dos agentes de seus Poderes, a imediata e plena efetividade de todos os direitos e garantias individuais e coletivas, além dos correspondentes deveres, mencionados na Constituição Federal, assim como qualquer outro decorrente do regime e dos princípios que ela adota, bem como daqueles constantes dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte, nos termos seguintes: (...).”

“Art. 129. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte: (...).”

“Art. 173. O Município integra a República Federativa do Brasil.

(...)

§2o Organiza-se e rege-se o Município por sua lei orgânica e demais leis que adotar, com os poderes e segundo os princípios e preceitos estabelecidos pela Constituição Federal e nesta Constituição.”

“Art. 193. Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, e instituir os tributos de competência do Município, nos termos definidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”

Outrossim, o entendimento do Órgão Especial é iterativo em considerar, à unanimidade, inconstitucionais leis que instituam verba indenizatória em
valor superior a 60% (sessenta por cento) da remuneração do agente público beneficiário
, inclusive de Municípios com extensão territorial maior do que o Município de Juscimeira/MT. Confira-se:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 1o DA LEI N° 2.570/2023 DO MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES – PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE, FALTA DE INDICAÇÃO FUNDAMENTADA DO DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLADO E FALTA DE INTERESSE DE AGIR REJEITADAS – JULGAMENTO DO MÉRITO – RITO ABREVIADO PREVISTO NO ARTIGO 12 DA LEI No 9.868/1999 – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES DA CÂMARA MUNICIPAL – FIXAÇÃO DE VALOR EQUIVALENTE A 75% DO SUBSÍDIO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE E AOS ARTS. 10, 129, 173, §2o E 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONFIGURAÇÃO – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – POSSIBILIDADE – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO DIRETA PROCEDENTE.

Consoante entendimento consolidado do STF, “os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos” (ADI 5472, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 01-08- 2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-164 DIVULG 13-08-2018 PUBLIC 14-08-2018). Rejeitada preliminar de suposta ausência de abstração e generalidade da norma impugnada.

A inicial ministerial, embora sucinta e objetiva em seus fundamentos, não se mostra inepta, porquanto nela são suficientemente apontados os dispositivos normativos estaduais que servem de parâmetro ao controle de constitucionalidade, valendo destacar que o parâmetro para aferição da inconstitucionalidade é aberto, ou seja, quando da verificação do argumento de inconstitucionalidade o juiz não está adstrito às normas constitucionais apontadas como violadas, podendo encontrar outro sustentáculo jurídico além dos referidos pela parte legitimada. Rejeitada a alegação de inépcia da inicial ao argumento de que que se deixou de indicar com propriedade os dispositivos constitucionais violados.

Rejeitada a alegação de inadequação da via eleita porque o deslinde do caso exigiria, na visão da Câmara Municipal, análise de questão de fato que dependem de provas. Como bem pontuado pela PGJ, diversamente do que aduz a Câmara “o vício de constitucionalidade decorre do próprio corpo normativo, sendo desnecessária qualquer averiguação de ordem fática para se atingir a conclusão de que o pagamento da verba indenizatória no patamar de 75% do valor do subsídio constrange o princípio da moralidade e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade”. Diversamente do que aduz a recorrente,

Não sendo necessária a produção de nenhuma prova para se aferir abstratamente a alegada inconstitucionalidade, a qual demanda mero exame objetivo das circunstâncias legais e constitucionais apresentadas, deve ser rejeitada a alegação de inadequação da via eleita.

A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

É evidente que o patamar de 75% (setenta e cinco por cento) do valor subsídio utilizado para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores é desproporcional frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual. Além disso, não se mostra aceitável que a verba indenizatória – ainda que condicionada à prestação de contas – seja quase equivalente ao valor do salário, o que denota, de modo objetivo, sem qualquer dúvida, a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.

A despeito dos argumentos da Câmara Municipal de Barra do Bugres em sentido diverso, o entendimento do Órgão Especial é iterativo em considerar, à unanimidade, inconstitucionais leis que instituam verba indenizatória em valor superior a 60% da remuneração do agente público beneficiário, inclusive de Municípios com extensão territorial maior do que Barra do Bugres/MT.

A limitação pretendida pelo autor desta ação (60%) decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37, caput, da CF/88, os quais impõem que o ente público atue dentro da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade. Evidente que a norma questionada viola os supracitados princípios, o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, para não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal verba em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios auferidos por cada agente público.

ADI julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1o da Lei municipal no. 2.570/2023, de Barra do Bugres – MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também aos arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual.

Aplicado ao caso modulação dos efeitos, com fulcro no art. 27 da Lei no. 9.868/99, atribuindo ao julgado efeitos ex nunc, para que a limitação de 60% (sessenta por cento) incida a partir da data do julgamento desta ação, em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impedindo, assim que os beneficiários sejam obrigados a devolver os valores percebidos.”
(N.U 1003044-90.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, Órgão Especial, Julgado em 18/07/2024, Publicado no DJE 26/07/2024)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL No 2.784, DE 10 DE MARÇO DE 2011, LEI MUNICIPAL No 2.905, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2011, LEI MUNICIPAL No 3.754, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2015 E LEI MUNICIPAL No 3.965, DE 01 DE AGOSTO DE 2017, TODAS DO MUNICÍPIO DE ALTO ARAGUAIA – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES E PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL – QUANTUM DESPROPORCIONAL – NATUREZA REMUNERATÓRIA –OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE, COMO TAMBÉM AOS ARTS. 10, 129, 173, § 2o E 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO SEM REDUÇÃO DE TEXTO – IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PATAMAR SUPERIOR A 60% DOS RESPECTIVOS SUBSÍDIOS – ENTENDIMENTO DO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO PROCEDENTE.

“A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade. (...)

Com essas premissas, resta evidenciado, nos autos, que os patamares utilizados para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal (....) são desproporcionais frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual. Hipótese em que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, julga-se procedente a ação direta para coibir quaisquer interpretações (....) que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios.

Em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impõe-se a modulação dos efeitos da decisão para que passe a incidir a partir da data do julgamento da ação direta no Órgão Especial, nos termos do art. 27 da Lei n° 9.868/99.” (ADI no 1014093-36.2021.8.11.0000, Órgão Especial, 16/08/2022).”
(N.U 1015725-97.2021.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, Órgão Especial, Julgado em 20/10/2022, Publicado no DJE 27/10/2022)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 1o DA LEI N° 2.404/2019 DO MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES – PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE, FALTA DE INDICAÇÃO FUNDAMENTADA DO DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLADO E FALTA DE INTERESSE DE AGIR – REJEITADAS – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES E PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL – FIXAÇÃO DE VALORES SUPERIORES AOS SUBSÍDIOS – POSTERIOR REDUÇÃO PARA VALOR QUASE IGUAL AOS SUBSÍDIOS – IRRELEVÂNCIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE E AOS ARTS. 10, 129, 173, §2o e 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONFIGURAÇÃO – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – POSSIBILIDADE – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO DIRETA PROCEDENTE. (...)

A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, §11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade. (...)

Com essas premissas, resta evidenciado, nos autos, que os patamares utilizados para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT são desproporcionais frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, § 2o e 193 da Constituição Estadual. Hipótese em que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, julga-se procedente a ação direta para coibir quaisquer interpretações do art. 1o da Lei do Município de Barra do Bugres n° 2.404, de 17 de janeiro de 2019, que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios.

Em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impõe-se a modulação dos efeitos da decisão para que passe a incidir a partir da data do julgamento da ação direta no Órgão Especial, nos termos do art. 27 da Lei n° 9.868/99.”
(N.U 1014093-36.2021.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Órgão Especial, Julgado em 11/08/2022, Publicado no DJE 16/08/2022)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS – CRIAÇÃO E AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA PARA PRESIDENTE DA CÂMARA E DEMAIS VEREADORES – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – REGRA DISPOSTA NO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – APLICAÇÃO DE TÉCNICA SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – SEGURANÇA JURÍDICA E PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS IMPUGNADAS – AÇÃO PROCEDENTE. (...)

a previsão contida no texto constitucional mencionado, no sentido de que não serão computados, para fins de teto constitucional, os valores de caráter indenizatório, deve ser interpretada de modo a não se permitir a atribuição de qualquer montante para a referida verba, sem alguma justificativa plausível, como quer fazer crer o requerido, sob pena de desvirtuar a sua real natureza. Os patamares utilizados para a instituição e fixação das verbas de natureza indenizatória são desproporcionais frente ao subsídio percebido, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidades, previstos no art. 37, caput, da CF e art. 129, caput, da Constituição Estadual.

A técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto tem sido utilizada para subtrair da norma determinada situação a qual ela se aplicaria, que a levaria a uma inconstitucionalidade, porém, sem proceder a qualquer alteração do seu texto normativo. Precedentes do STF.

A pretensão de atribuição de efeitos ex nunc é perfeitamente cabível no caso específico dos autos, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99, a fim de que aqueles que receberam o benefício fiquem dispensados de devolver os valores recebidos.
” (NU 1016388-80.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, Órgão Especial, Julgado em 22/04/2021, Publicado no DJE 17/05/2021)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – CRIAÇÃO E AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – REGRA DISPOSTA NO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – APLICAÇÃO DE TÉCNICA SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – SEGURANÇA JURÍDICA E PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS IMPUGNADAS – AÇÃO PROCEDENTE.

(...) Os patamares utilizados para a instituição e fixação das verbas de natureza indenizatória são desproporcionais frente ao subsídio percebido, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidades, previstos no art. 37, caput, da CF e art. 129, caput, da Constituição Estadual.

A técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto tem sido utilizada para subtrair da norma determinada situação a qual ela se aplicaria, que a levaria a uma inconstitucionalidade, porém, sem proceder a qualquer alteração do seu texto normativo. Precedentes do STF.

A pretensão de atribuição de efeitos ex nunc é perfeitamente cabível no caso específico dos autos, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99, a fim de que aqueles que receberam o benefício fiquem dispensados de devolver os valores recebidos.”
(N.U 1016388-80.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, Órgão Especial, Julgado em 22/04/2021, Publicado no DJE 17/05/2021)

No mesmo sentido, merece destaque o parecer do d. Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional de Justiça, Marcelo Ferra de Carvalho, que faz os seguintes apontamentos,
in verbis
:

“Está em apreciação o grau de constitucionalidade do art. 1o da Lei Municipal no 1.362, de 12 de abril de 2022. Sobressai da análise da norma nota de inconstitucionalidade, consubstanciada na violação direta aos artigos 10, 129, 173, §2o e 193 todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Os valores estabelecidos pela norma questionada, violam os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, cenário que clama pela ratificação integral da peça inaugural, para que seja deferida a medida cautelar e, no mérito, julgada procedente a presente ação.

Não se pode admitir a permanência de ato normativo no mundo jurídico que sob o fundamento de instituir verba de natureza indenizatória acaba ultrapassando as barreiras impostas pelo ordenamento constitucional e ferindo os princípios da Administração Pública.

Aqui cabe abrir um pequeno adendo para frisar que
o objetivo na propositura da presente ADI não é o de tolher o mérito administrativo do gestor público municipal na instituição da verba de natureza indenizatória, nem provocar indevida ingerência na forma de auto-organização do Município ou apontar possível deficiência nos motivos e circunstâncias que levaram a instituição da verba.
Busca-se, em verdade, visando garantir a higidez do ordenamento constitucional, revelar que o modo utilizado para implementar a verba indenizatória – fixação em patamar excessivamente elevado – se deu em descompasso com o ordenamento constitucional
.

Dentro desse contexto, invocar os corolários da razoabilidade e proporcionalidade, como é feito pela inicial ministerial, é um caminho legítimo para desnudar o grau de inconstitucionalidade na atividade legiferante exercida pelo ente federado, sem que isso implique, em violação ao Princípio da Separação dos Poderes.

Precisamente nessa conclusão parece caminhar, inclusive, o entendimento dessa Egrégia Corte de Justiça, conforme revela o julgado abaixo transcrito:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS NS 817/2017, 876/2018, 897/2019 E 898/2019 – MAJORAÇÃO EXPRESSIVA DE VERBA INDENIZATÓRIA SEM DEMONSTRAÇÃO DE AUMENTO DE DESPESAS E CUSTOS DO EXERCÍCIO DO MÚNUS PÚBLICO – PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – APARENTE VIOLAÇÃO – MEDIDA CAUTELAR –PERICULUM IN MORAEFUMUS BONI JURIS– DEMONSTRAÇÃO – DEFERIMENTO. 1. Nos termos do art. 172, § 1o, do RITJMT, se houver pedido de medida cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade, o Relator deverá submetê-la ao Plenário. 2. Conquanto haja previsão constitucional para a instituição de verba indenizatória, com a finalidade de ressarcir o agente político de despesas inerentes ao exercício do seu múnus público, a sua majoração expressiva, sem a devida justificativa, encontra óbice nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. (N.U 1008102-16.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, Órgão Especial, Julgado em 21/05/2020, Publicado no DJE 17/06/2020)

Essa decisão foi deferida, à unanimidade, em medida liminar inaudita altera pars, o que pode indicar uma forte tendência desse E. Tribunal em frear as legislações municipais e estaduais com pretensão de instituir verbas indenizatórias em patamares excessivos.

Calha transcrever, eis que muito elucidativo e indicador de uma nova tendência jurisprudencial da Corte, parte do voto-condutor proferido pela Desa. Maria Helena Gargaglione Póvoas:

“Diante desse quadro, atento à forma como foi levada a termo o novo cálculo, conquanto seja possível a instituição da verba indenizatória, tem-se como necessário o respeito ao devido processo legislativo e às leis orçamentárias e fiscais, e com a observância, como dito, aos
princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade
, que diz respeito à própria moralidade dos atos públicos,
não sendo crível que um agente político perceba dos cofres praticamente a totalidade de seu subsídio à título de VI
, isto cerca de dois anos após significativo aumento de tal verba, superando em muito, os índices inflacionários.” (N.U 1008102- 16.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, Órgão Especial, Julgado em 21/05/2020, Publicado no DJE 17/06/2020)

Vê-se, portanto, que
a discussão não toca campo do mérito administrativo
. Não se busca com a presente demanda impedir que o Legislativo institua VI para o custeio de suas atividades, mas sim garantir que essas inovações legislativas respeitem os Princípios da Moralidade, Razoabilidade e Proporcionalidade.

Cumpre destacar, também,
o precedente deste E. Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, no sentido de que seria razoável a fixação do valor das verbas indenizatórias, nas Leis ora impugnadas, no patamar máximo de 60% (sessenta por cento) do valor do subsídio de seus beneficiários
.

Por conseguinte, o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso ratificou o referido precedente na Ação Direta de Inconstitucionalidade no 1015916- 79.2020.8.11.0000, restando firmado o entendimento que “viola os princípios constitucionais da publicidade da utilização do dinheiro público, bem como da moralidade e finalidade administrativas, o indistinto pagamento de verba de gabinete em valor exagerado, assim compreendido aquele que supere 60% da remuneração do agente público beneficiário, cuja lei que instituiu a referida verba não discipline meios para determinar a finalidade e a publicidade da prestação de contas dos gastos.”.

Nos moldes em que se encontra, todavia, constata-se que o artigo 1o da Lei Municipal no 1.362, de 12 de abril de 2022, do Município de Juscimeira/MT, é inconstitucional, no ponto em que estabelece o pagamento de verba indenizatória aos Vereadores numa razão que alcança até 75% (oitenta e cinco por cento) sobre o valor do subsídio, por violação aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade.

Como nota derradeira, assentada a indubitável presença do fumus boni iuris (violação aos artigos 10, 129, 173, §2o e 193 todos da Constituição do Estado de Mato Grosso), é preciso revelar que está presente, também, e na mesma intensidade, o periculun in mora, uma vez que os pagamentos realizados a título de verba indenizatória aos beneficiários chegam a até 75% (oitenta e cinco por cento) do seu subsídio, causando substancial prejuízo ao erário.

Forte nestas considerações, o parecer ministerial é pelo DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR e, no mérito, pela PROCEDÊNCIA da presente ação para que seja reconhecida a inconstitucionalidade do art. 1o da Lei Municipal no 1.362, de 12 de abril de 2022, do Município de Juscimeira/MT, com a modulação necessária (efeito ex nunc), a fim de que não exista necessidade de devolução de valores...”
(id. 232794193).

De mais a mais, cumpre esclarecer que a limitação pretendida pelo autor desta ação (60%) decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do artigo 37,
caput
, da Constituição Federal, os quais impõem que o ente público atue dentro da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade.

Nesse contexto, resta evidente que a norma questionada viola os supracitados princípios (ainda que tenha obedecido as formalidades do devido processo legislativo), o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, para não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal verba em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios auferidos por cada agente público.

Ressalte-se que essa mesma conclusão já foi adotada por este colendo Órgão Especial, tendo o Colegiado, por unanimidade, fixado referido patamar (60%) nas ADI’s no. 1015725-97.2021.8.11.0000, 1003044-90.2027.8.11.0000, 1016388-80.2020.8.11.0000 e no. 1018846-36.2021.8.11.0000, cujas ementas já foram citadas acima.

Entendo ser aplicável ao caso a modulação dos efeitos, com fulcro no artigo 27 da Lei no. 9.868/99, atribuindo ao julgado efeitos
ex nunc
, para que a limitação de 60% (sessenta por cento) incida a partir da data do julgamento desta ação, em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impedindo, assim, que os beneficiários sejam obrigados a devolver os valores percebidos.

Diante do exposto,
JULGO PROCEDENTE
a presente Ação para declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do artigo 1o da Lei municipal no. 1.362/2022, do Município de Juscimeira – MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também aos artigos 10, 129, 173, §2o e 193, todos da Constituição Estadual, modulando os seus efeitos nos moldes acima expostos, com fulcro no art. 27 da Lei n° 9.868/99.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/03/2025