Tribunal: TJMT
Processo: 0010694-53.2011.8.11.0004
Órgão julgador: ANA CRISTINA SILVA MENDES
Órgão colegiado: Regime de Cooperação da 2a Câmara de Direito Público
Data de julgamento: 2025-07-21
Data de publicação: 2025-07-23

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO PARA CARGO COMISSIONADO. ALEGADO NEPOTISMO E FAVORECIMENTO PESSOAL. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI No 14.230/2021. READEQUAÇÃO DO JULGADO À TESE FIXADA NO TEMA 1.199 DO STF. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira contra sentença que os condenou por atos de improbidade administrativa, com fundamento nos artigos 10 e 11 da Lei no 8.429/1992, pela suposta prática de nepotismo e desvio de finalidade em nomeações para cargos públicos no Município de Barra do Garças e no CIRSGA. Após trânsito de decisões no STJ e reconhecimento de repercussão geral no Tema 1.199 pelo STF, instaurou-se juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há duas questões em discussão: (i) verificar se as nomeações dos recorrentes configuram atos de improbidade administrativa, diante da ausência de comprovação de dolo específico; (ii) estabelecer se a aplicação retroativa da Lei no 14.230/2021, à luz da tese firmada no Tema 1.199/STF, impõe a improcedência da ação por ausência de tipicidade subjetiva.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A tese fixada no Tema 1.199 do STF exige a demonstração de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa, inclusive quanto às condutas atentatórias aos princípios da Administração Pública (art. 11 da LIA).
A condenação dos apelantes fundou-se em indícios de favorecimento pessoal e violação a princípios constitucionais, sem, contudo, comprovar a intenção deliberada de fraudar o interesse público.
A mera proximidade pessoal com o então Prefeito e a ocupação simultânea de cargos comissionados não constituem, por si sós, elementos suficientes para configurar dolo específico exigido pela nova redação da LIA.
As provas testemunhais e documentais demonstram que os recorrentes possuíam qualificação técnica e efetivamente prestaram serviços aos órgãos públicos, inexistindo enriquecimento ilícito ou dano ao erário.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso provido.
Tese de julgamento:
A configuração de ato de improbidade administrativa fundado na violação a princípios exige a demonstração de dolo específico, nos termos da Lei no 14.230/2021 e da tese firmada no Tema 1.199 do STF.
A ausência de comprovação da intenção deliberada de lesar o erário ou fraudar os princípios da Administração Pública impede a imposição de sanções previstas na LIA.
A nomeação para cargo comissionado, ainda que permeada por vínculos pessoais, não configura improbidade administrativa sem prova idônea de favorecimento ilícito e dolo qualificado.
A responsabilização civil por nulidades administrativas não se confunde com improbidade administrativa, cuja tipificação exige subsunção estrita ao tipo legal e ao elemento subjetivo previsto na LIA reformada.
A repetição de sanções sobre os mesmos fatos, sem nova qualificação típica, configura violação ao devido processo legal substancial.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXVI e LIV; CPC, arts. 487, I, 1.030, II, e 1.040, II; Lei no 8.429/1992 (LIA), arts. 10, 11, 12, 17-B; Lei no 14.230/2021; Súmula Vinculante no 13/STF.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE no 843.989/PR, Tema 1.199, rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; TJMT, ApCiv no 0015230-42.2013.8.11.0003, rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 17.11.2023; TJMT, ApCiv no 0004769-06.2016.8.11.0003, rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 27.02.2023; TJMT, ApCiv no 0001859-46.2016.8.11.0022, rel. Des. Deosdete Cruz Junior, j. 17.07.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

0010694-53.2011.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
ANA CRISTINA SILVA MENDES

Turma Julgadora:

[DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELIO NISHIYAMA]

Parte(s):

[WANDERLEI FARIAS SANTOS - CPF: 209.592.736-20 (APELANTE), IRINEU PIRANI - CPF: 017.885.071-34 (APELANTE), POLIANA ASSUNCAO FERREIRA - CPF: 012.391.916-93 (APELANTE), DANIEL MARCELO ALVES CASELLA - CPF: 272.099.728-54 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - CNPJ: 03.439.239/0001-50 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), AMANDA CORREA FERNANDES - CPF: 027.501.483-59 (ADVOGADO), RAUA MOURA MELO SILVA - CPF: 088.409.156-21 (ADVOGADO), IRINEU PIRANI (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICÍPIO DE BARRA DO GARÇAS (TERCEIRO INTERESSADO), RODRIGO RIBEIRO PEREIRA - CPF: 028.398.546-19 (ADVOGADO), PEDRO FELIPE NAVES MARQUES CALIXTO - CPF: 073.980.386-74 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELIO NISHIYAMA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE HOMOLOGOU O ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO PENAL CELEBRADO ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E WANDERLEY FARIAS SANTOS BEM COMO PROVEU OS RECURSOS.

E M E N T A

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO PARA CARGO COMISSIONADO. ALEGADO NEPOTISMO E FAVORECIMENTO PESSOAL. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI No 14.230/2021. READEQUAÇÃO DO JULGADO À TESE FIXADA NO TEMA 1.199 DO STF. HOMOLOGAÇÃO DE ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL EM RELAÇÃO A UM DOS CORRÉUS. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira contra sentença que os condenou por atos de improbidade administrativa, com fundamento nos artigos 10 e 11 da Lei no 8.429/1992, pela suposta prática de nepotismo e desvio de finalidade em nomeações para cargos públicos no Município de Barra do Garças e no CIRSGA. Após trânsito de decisões no STJ e reconhecimento de repercussão geral no Tema 1.199 pelo STF, instaurou-se juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC, no âmbito do qual foi noticiada a celebração de Acordo de Não Persecução Cível entre o Ministério Público e o corréu Wanderlei Farias Santos, postulando as partes envolvidas por sua homologação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) verificar se as nomeações dos recorrentes configuram atos de improbidade administrativa, diante da ausência de comprovação de dolo específico; (ii) estabelecer se a aplicação retroativa da Lei no 14.230/2021, à luz da tese firmada no Tema 1.199/STF, impõe a improcedência da ação por ausência de tipicidade subjetiva; (iii) deliberar sobre a homologação judicial do Acordo de Não Persecução Cível firmado entre o Ministério Público e o corréu Wanderlei Farias Santos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A tese fixada no Tema 1.199 do STF exige a demonstração de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa, inclusive quanto às condutas atentatórias aos princípios da Administração Pública (art. 11 da LIA).

No julgamento do juízo de retratação, foram verificados o preenchimento dos requisitos legais e a regularidade do pacto celebrado, motivo pelo qual foi homologado judicialmente o Acordo de Não Persecução Cível firmado entre o Ministério Público e o requerido Wanderlei Farias Santos, com a consequente extinção do processo em relação a ele, com resolução de mérito (art. 487, III, “b”, CPC).

A condenação dos apelantes fundou-se em indícios de favorecimento pessoal e violação a princípios constitucionais, sem, contudo, comprovar a intenção deliberada de fraudar o interesse público.

A mera proximidade pessoal com o então Prefeito e a ocupação simultânea de cargos comissionados não constituem, por si sós, elementos suficientes para configurar dolo específico exigido pela nova redação da LIA.

As provas testemunhais e documentais demonstram que os recorrentes possuíam qualificação técnica e efetivamente prestaram serviços aos órgãos públicos, inexistindo enriquecimento ilícito ou dano ao erário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido. Acordo de Não Persecução Cível homologado.

Tese de julgamento:

A configuração de ato de improbidade administrativa fundado na violação a princípios exige a demonstração de dolo específico, nos termos da Lei no 14.230/2021 e da tese firmada no Tema 1.199 do STF.

A ausência de comprovação da intenção deliberada de lesar o erário ou fraudar os princípios da Administração Pública impede a imposição de sanções previstas na LIA.

A nomeação para cargo comissionado, ainda que permeada por vínculos pessoais, não configura improbidade administrativa sem prova idônea de favorecimento ilícito e dolo qualificado.

A responsabilização civil por nulidades administrativas não se confunde com improbidade administrativa, cuja tipificação exige subsunção estrita ao tipo legal e ao elemento subjetivo previsto na LIA reformada.

A repetição de sanções sobre os mesmos fatos, sem nova qualificação típica, configura violação ao devido processo legal substancial.

A homologação judicial de Acordo de Não Persecução Cível, preenchidos os requisitos do art. 17-B da LIA, extingue validamente o processo em relação ao signatário, com resolução do mérito.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXVI e LIV; CPC, arts. 487, I, 1.030, II, e 1.040, II; Lei no 8.429/1992 (LIA), arts. 10, 11, 12, 17-B; Lei no 14.230/2021; Súmula Vinculante no 13/STF.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE no 843.989/PR, Tema 1.199, rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; TJMT, ApCiv no 0015230-42.2013.8.11.0003, rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 17.11.2023; TJMT, ApCiv no 0004769-06.2016.8.11.0003, rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, j. 27.02.2023; TJMT, ApCiv no 0001859-46.2016.8.11.0022, rel. Des. Deosdete Cruz Junior, j. 17.07.2025.

R E L A T Ó R I O

Apelação no 0010694-53.2011.8.11.0004

Recorrente: Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira

Recorrido: Ministério Público do Estado de Mato Grosso

Interessado: Wanderlei Farias Santos

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DRA. ANA CRISTINA SILVA MENDES

Egrégia Câmara:

Trata-se de juízo de retratação, nos termos do artigo 1.040, inciso II, do Código de Processo Civil, a ser exercido por este órgão fracionário da Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, em razão da superveniência do julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal, no qual se firmou tese de repercussão geral acerca da (ir)retroatividade das alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021 à Lei no 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), com especial enfoque na necessidade de demonstração de dolo para a caracterização dos atos ímprobos.

O presente juízo decorre de decisão proferida por esta Câmara, que, por unanimidade, negou provimento ao Recurso de Apelação interposto por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, insurgentes contra a sentença prolatada pelo juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, nos autos da Ação Civil Pública n.o 0010694-53.2011.8.11.0004, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

Na origem, o juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos iniciais, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa nos moldes dos artigos 10, I, II e XII e 11, I e V da Lei no 8.429/1992, à época vigente, e condenando os requeridos Wanderlei Farias Santos, Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira às seguintes sanções:

·

Wanderlei Farias Santos: pagamento de multa civil correspondente a 30 vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos; suspensão dos direitos políticos por três anos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais, pelo mesmo prazo.

·

Daniel Marcelo Alves Casella: pagamento de multa civil correspondente a 30 vezes sua última remuneração no cargo público; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais por três anos.

·

Poliana Assunção Ferreira: pagamento de multa civil correspondente a 30 vezes sua última remuneração no cargo público; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais por três anos.

Irresignados, os requeridos interpuseram recurso de apelação, alegando, em síntese, a inexistência de dolo ou má-fé em suas condutas, ausência de prejuízo ao erário, bem como a atipicidade dos fatos narrados. Requereram a reforma integral da sentença ou, alternativamente, a aplicação de penalidades mais brandas, compatíveis com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença, sob o argumento de que a conduta dos apelantes atentou contra os princípios da Administração Pública, restando configurada a improbidade administrativa.

Esta Segunda Câmara, por unanimidade, negou provimento à apelação, mantendo a condenação por ato de improbidade administrativa nos termos fixados na sentença.

Contra esse acórdão, os réus interpuseram Recurso Especial, alegando, em síntese, violação ao artigo 1.022, inciso II, do Código de Processo Civil, ao argumento de que o acórdão recorrido teria incorrido em omissão ao deixar de enfrentar argumentos relevantes, especialmente quanto à inexistência de dolo específico.

O recurso especial, em juízo de admissibilidade no Tribunal de origem, teve seu seguimento negado.

Contra essa decisão, os recorrentes interpuseram agravo de instrumento ao Superior Tribunal de Justiça, o qual foi conhecido e provido, com o consequente processamento dos recursos especiais.

Em decisão monocrática, o recurso especial de Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira foi conhecido em parte e, nessa extensão, desprovido. O recurso especial de Wanderlei Farias Santos não foi conhecido.

Apenas Daniel e Poliana interpuseram agravo interno, o qual foi desprovido pela Primeira Turma do STJ.

Contra o acórdão do agravo interno, foram opostos embargos de declaração, que foram acolhidos com efeitos infringentes pela Ministra Regina Helena Costa, para o fim de tornar sem efeito todas as decisões anteriormente proferidas em sede de recurso especial e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de que o feito permanecesse sobrestado até a publicação do acórdão do Tema 1.199 da repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal.

Não obstante a expressa determinação da Corte Superior, os autos foram indevidamente remetidos à primeira instância, onde se deu início ao cumprimento de sentença, oportunidade em que se homologou o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) firmado entre o Ministério Público e o Wanderlei Farias Santos, com a anuência do Município de Barra do Garças.

Verificada a irregularidade, o juízo singular revogou a homologação do acordo e determinou a remessa dos autos ao Tribunal de Justiça, nos exatos termos da decisão proferida nos embargos de declaração no âmbito do STJ.

De volta ao Tribunal, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, por meio do Procurador de Justiça Edmilson da Costa Pereira, apresentou parecer no ID 258107186, manifestando-se favoravelmente à homologação do acordo de não persecução cível celebrado com Wanderlei Farias Santos e no sentido de que o trâmite recursal em relação a Daniel e Poliana deveria ser retomado, uma vez que o Tema 1.199 foi julgado em 18/08/2022, tendo seu trânsito em julgado certificado em 16/02/2023, de modo que cessado o motivo do sobrestamento determinado pelo STJ.

A Vice-Presidência, ao examinar os autos, determinou a devolução do feito à Câmara julgadora, nos termos do artigo 1.030, inciso II, do CPC, a fim de que se delibere sobre eventual juízo de retratação ou confirmação do acórdão anteriormente proferido, à luz da tese de repercussão geral firmada pelo STF no Tema 1.199.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO.

EXMA. SRA. DRA. ANA CRISTINA SILVA MENDES (Relatora)

Egrégia Câmara:

Cuida-se de juízo de retratação, nos termos do artigo 1.040, II, do Código de Processo Civil, diante da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, cuja tese impõe a exigência do elemento subjetivo do dolo para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, ainda que praticado sob a égide da redação original da Lei no 8.429/92.

A presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa foi proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face de Wanderlei Farias Santos, Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, imputando-lhes a prática de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, capituladas no caput do artigo 11 da antiga redação da Lei de Improbidade Administrativa.

O juízo de primeira instância julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar todos os requeridos às sanções previstas no art. 12, inciso III, da LIA, consistentes, conforme o caso, em multa civil de 30 vezes a remuneração percebida à época dos fatos, proibição de contratar com o Poder Público por 3 (três) anos, e, no caso de Wanderlei Farias Santos, também à suspensão dos direitos políticos por igual período.

Interposto recurso de apelação por Wanderlei Farias Santos, Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, a Segunda Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, por unanimidade, negou-lhe provimento, mantendo-se incólume a sentença.

No voto condutor do acórdão então proferido, reconheceu-se a prática de ato de improbidade administrativa, afirmando-se que os recorrentes participaram de nomeações ilegais, contratações irregulares e atos administrativos eivados de desvio de finalidade.

O recurso especial interposto por Wanderlei Farias Santos não foi conhecido e o recurso especial interposto por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira foi conhecido em parte e, nessa extensão, desprovido. Sobreveio o julgamento de agravo interno, igualmente desprovido.

Interpostos embargos de declaração, estes foram acolhidos com efeitos infringentes, por decisão da Ministra Regina Helena Costa, para tornar sem efeito todas as decisões anteriormente proferidas e determinar o retorno dos autos a este Tribunal de origem, com o objetivo de que o feito permanecesse sobrestado até a publicação do acórdão do Tema 1.199/STF.

Publicado e transitado em julgado o acórdão paradigma (RE 843.989), os autos retornaram à Vice-Presidência deste Tribunal, que, nos termos do art. 1.030, II, CPC, determinou o encaminhamento ao órgão julgador originário para juízo de retratação.

Ressalto, desde logo, que o recurso especial interposto por Wanderlei Farias Santos não foi conhecido, tampouco foi interposto agravo interno, razão pela qual transitou em julgado o acórdão que negou provimento à sua apelação. Por conseguinte, o presente julgamento versa exclusivamente sobre o recurso de apelação de Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira.

No tocante a Wanderlei Farias Santos, consoante já assentado, operou-se o trânsito em julgado da decisão condenatória, sobrevindo aos autos petição do Ministério Público do Estado de Mato Grosso informando a celebração de Acordo de Não Persecução Cível.

Pois bem.

Antes de adentrar na apreciação do juízo de retratação ou confirmação a ser exercido quanto ao recurso de apelação interposto por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, impõe-se o exame do pedido de homologação de Acordo de Não Persecução Cível formulado pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face do requerido Wanderlei Farias Santos.

Consoante dispõe o artigo 17-B da Lei no 8.429/1992, introduzido pela Lei no 14.230/2021, é facultado ao Ministério Público, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução cível, desde que observados os pressupostos legais mínimos, notadamente a exigência de que dele advenham, ao menos, o integral ressarcimento do dano e a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida. Além disso, exige-se, de forma cumulativa, a oitiva do ente federativo prejudicado, a aprovação da proposta pelo órgão de controle interno do Ministério Público – quando anterior à propositura da ação – e, por fim, a homologação judicial do ajuste.

No presente feito, o acordo foi formalizado entre o Parquet estadual e o requerido Wanderlei Farias Santos, com expressa anuência do Município de Barra do Garças, ente federativo lesado. Conforme consta das cláusulas avençadas, o compromitente se obrigou ao pagamento de multa civil no valor de R$ 180.000,00 (cento e oitenta mil reais), dividida em sete parcelas. Ademais, assumiu a submissão às sanções de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos e proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo mesmo período, tudo em consonância com os limites legais previstos na Lei de Improbidade Administrativa.

O Ministério Público, por meio de parecer fundamentado, pugnou pela homologação do pacto, destacando o cumprimento das condições estabelecidas e a legalidade da avença. Da análise dos autos, constata-se que os requisitos formais e materiais para a homologação estão plenamente satisfeitos, sendo desnecessária qualquer medida complementar.

O acordo revela-se compatível com os princípios constitucionais da proporcionalidade, razoabilidade, eficiência e efetividade na tutela do patrimônio público, representando solução consensual legítima, eficaz e adequada à recomposição dos danos morais e institucionais decorrentes do ato ímprobo, além de evitar o prolongamento indevido da persecução judicial, em estrita observância ao princípio da duração razoável do processo.

Desse modo, preenchidos os requisitos do artigo 17-B da Lei no 8.429/92, impõe-se sua homologação, o que ora se faz para que o ajuste produza seus regulares efeitos jurídicos.

Importa ainda consignar que, após a decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça nos embargos de declaração com efeitos infringentes, o requerido Wanderlei Farias Santos celebrou Acordo de Não Persecução Cível com o Ministério Público. Tal providência processual, assumida de forma voluntária, reflete sua opção por não prosseguir na discussão do mérito da ação à luz do novo regime jurídico da improbidade administrativa, o que justifica, de forma objetiva, sua não inclusão no presente juízo de retratação, diferentemente dos corréus que mantiveram interesse recursal.

Ante o exposto, HOMOLOGO judicialmente o Acordo de Não Persecução Cível firmado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e Wanderlei Farias Santos, com a anuência do Município de Barra do Garças, para que produza seus efeitos jurídicos, nos termos do artigo 17-B, da Lei 8.429/92, julgando extinto o processo, com resolução do mérito (art. 487, inciso III, alínea “b”, do Código de Processo Civil).

Superada a presente questão, passo ao exame do juízo de retratação quanto ao recurso de apelação interposto por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, à luz do julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal.

Cuida-se de juízo de retratação, nos termos do artigo 1.040, II, do Código de Processo Civil, em face do julgamento do Recurso Extraordinário no 843.989/PR, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.199), que estabeleceu a seguinte tese jurídica vinculante:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Diante do julgado e considerando o disposto no artigo 1.040, II do Código de Processo Civil, cumpre-se reexaminar o tema.

Na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso formulou acusação contra Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, imputando-lhes condutas que teriam violado os artigos 10 e 11 da Lei no 8.429/1992, com fundamento na prática de atos que teriam causado lesão ao erário e atentado contra os princípios da Administração Pública. Segundo sustentado pelo órgão ministerial, as nomeações de ambos para cargos comissionados no Município de Barra do Garças e no Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do Garças e Araguaia (CIRSGA) ocorreram sob influência direta do então prefeito Wanderley Farias Santos, motivadas por relações pessoais e profissionais preexistentes.

A inicial narra que Daniel e Poliana mantinham estreita ligação com a família do Prefeito, integrando, ainda que informalmente, sociedade de fato com a esposa e a filha daquele em um escritório de advocacia, o que evidenciaria uma estrutura montada para beneficiar o núcleo próximo ao gestor municipal. Aponta que, em razão desse vínculo, ambos foram nomeados para cargos comissionados durante a gestão de Wanderley Farias, em atos administrativos que, embora revestidos de aparente legalidade formal, teriam finalidade desviada, consistindo em favorecimento pessoal dissimulado.

Afirma que tais nomeações e contratações violaram a moralidade administrativa e configuraram nepotismo, nos termos da interpretação consolidada pela Súmula Vinculante no 13 do Supremo Tribunal Federal, sendo irrelevante a ausência de subordinação hierárquica direta, pois o vínculo de confiança e a atuação no mesmo ente político bastariam para caracterizar a prática vedada.

Acrescenta-se que, além das nomeações, Poliana Assunção Ferreira teria recebido valores indevidos do CIRSGA, a título de férias, gratificação natalina e diárias, mesmo na ausência de contrato ou previsão legal que autorizasse tais pagamentos. A inicial alega que esses valores foram recebidos indevidamente e sem qualquer devolução espontânea, o que, a par da violação aos princípios da legalidade e moralidade, teria causado prejuízo concreto ao erário.

A partir desse conjunto de fatos e imputações, o Ministério Público requereu a condenação dos réus nas sanções previstas nos artigos 10, caput e incisos, e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e suspensão dos direitos políticos, conforme a gravidade dos atos atribuídos a cada um.

A sentença, da lavra do juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, julgou procedente a ação de improbidade administrativa movida contra Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, reconhecendo a prática de atos ímprobos tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992, e aplicando-lhes sanções de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 3 anos.

A convicção do juízo formou-se, primordialmente, na narrativa de que os réus Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira foram beneficiários de contratações públicas realizadas no âmbito da Prefeitura de Barra do Garças e do CIRSGA (Consórcio Intermunicipal de Saúde Garças-Araguaia), sendo tais vínculos estabelecidos em contexto que evidenciava uma indevida promiscuidade entre interesses públicos e privados, dada a ligação pessoal, conjugal e societária dos réus com o então Prefeito Wanderlei Farias Santos, com sua filha e com sua esposa, esta última à época Secretária Municipal de Ação Social.

Dentre os fundamentos centrais extraídos da sentença, destacam-se:

1.

A existência de vínculo conjugal entre Daniel e Poliana, ao mesmo tempo em que ambos exerciam cargos públicos na estrutura administrativa municipal ou consorcial;

2.

A formação de uma sociedade de advogados entre Daniel, a primeira-dama e a filha do Prefeito;

3.

A nomeação de Poliana para cargo irregularmente instituído;

4.

A atuação de Daniel em defesa pessoal do Prefeito;

5.

Depoimentos pessoais e testemunhais com especial destaque dado ao depoimento pessoal de Wanderley Farias Santos, que admitiu haver nomeado Daniel para cargo de confiança porque este já havia prestado serviços jurídicos particulares anteriormente;

6.

Percepção indevida de vantagens em relação a Poliana.

Segundo a fundamentação da sentença, embora não houvesse prova direta e cabal do favorecimento indevido, a convicção judicial formou-se a partir da análise global das provas constantes nos autos, especialmente os depoimentos pessoais, a dinâmica das nomeações sucessivas e simultâneas do casal, o vínculo com escritório de advocacia no qual também figuravam a esposa e a filha do então prefeito, bem como a atuação dos réus em causas privadas de interesse de Wanderley Farias Santos. Com base nesses elementos, o juízo concluiu pela existência de violação aos princípios da moralidade e da impessoalidade, caracterizando atos ímprobos aptos a ensejar a aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.

Nas razões recursais apresentadas, os apelantes Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira buscaram a reforma integral da sentença que os condenou por atos de improbidade administrativa com fundamento nos artigos 10 e 11 da Lei no 8.429/92. Sustentaram, em primeiro lugar, que a suposta violação à Súmula Vinculante no 13 do Supremo Tribunal Federal não se aplicaria ao caso concreto, uma vez que não havia entre eles qualquer relação de subordinação funcional, tampouco vínculo hierárquico com o então prefeito Wanderley Farias Santos, que os nomeou para cargos de confiança.

Argumentaram que os cargos ocupados possuíam natureza política, fato reconhecido em decisões anteriores proferidas no âmbito do próprio processo, inclusive pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso, em sede de agravo de instrumento.

Afirmaram, ademais, que a sentença condenatória se fundou em presunções e conjecturas, desprovidas de respaldo probatório. Rejeitaram expressamente a tese de que as nomeações teriam como propósito beneficiar escritório de advocacia vinculado à esposa e à filha do prefeito, do qual os apelantes fariam parte. Asseveraram que não há prova documental ou testemunhal capaz de demonstrar a existência de conluio, favorecimento ou qualquer atuação irregular decorrente das relações profissionais estabelecidas. Ressaltaram, ainda, que as nomeações decorreram de critérios técnicos e da experiência profissional dos apelantes, ambos detentores de titulação acadêmica e atuação consolidada na área jurídica, sendo, inclusive, professores universitários.

No tocante à contratação de Poliana Assunção Ferreira pelo CIRSGA, alegaram que se deu por inexigibilidade de licitação, em conformidade com os dispositivos da Lei no 8.666/93 e jurisprudência pacífica do STJ quanto à legalidade da contratação direta de advogados para prestação de serviços especializados. As verbas indevidamente recebidas – férias e gratificação natalina – foram, segundo afirmam, pagas por erro administrativo, e restituídas voluntariamente, sem demonstração de má-fé ou dolo. Defenderam que essa devolução espontânea, aliada à ausência de enriquecimento ilícito e à efetiva prestação dos serviços, afasta qualquer configuração de prejuízo ao erário, o que, por si só, descaracterizaria a hipótese típica do artigo 10 da Lei de Improbidade.

Rechaçaram também a conclusão de que teriam atuado como advogados particulares em ações contra a municipalidade enquanto exerciam cargos comissionados. Argumentaram que essa afirmação não encontra sustentação nos autos e decorre unicamente de afirmações repetidas pelo Ministério Público, as quais, segundo alegam, acabaram por contaminar o convencimento do juízo a quo, em prejuízo do exame isento e técnico da prova. Sustentaram que a sentença não demonstrou de forma concreta a prática de qualquer conduta desonesta, ardilosa ou lesiva à Administração Pública, estando ausente o elemento subjetivo necessário à configuração do ato ímprobo.

Nas contrarrazões ao recurso de apelação de Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, o Ministério Público defendeu a manutenção da sentença, sustentando que restou amplamente demonstrada a prática de atos de improbidade administrativa pelos recorrentes. Argumentou que houve nepotismo na nomeação do casal, violando a Súmula Vinculante no 13 do STF, e que ambos se beneficiaram pessoal e profissionalmente das nomeações feitas por Wanderlei Farias Santos.

Por fim, defendeu que as penalidades impostas foram proporcionais à gravidade das condutas e que a sentença não merecia qualquer reparo. Requereu o improvimento do recurso.

No julgamento do Recurso de Apelação a Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de Justiça de Mato Grosso, negou provimento ao recurso de apelação interposto por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau que os havia condenado por ato de improbidade administrativa, com fulcro nos artigos 9o e 11 da Lei no 8.429/92 (redação anterior à Lei no 14.230/2021).

O colegiado reconheceu que os apelantes foram contratados, sem prévia aprovação em concurso público, para cargos comissionados no Município de Barra do Garças e também para funções de assessoria no Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região Garças/Araguaia (CIRSGA), embora, segundo o entendimento firmado no acórdão, tais contratações não tenham observado os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.

Para formação de sua convicção, o Tribunal se valeu de provas documentais e orais colhidas em audiência, incluindo depoimentos de testemunhas que exerceram cargos na administração municipal e no próprio consórcio intermunicipal, além dos depoimentos pessoais dos réus.

A partir dessas premissas fáticas, o Tribunal concluiu pela ocorrência de desvio de finalidade nas nomeações e contratações, com base na constatação de que estas ocorreram não por critérios técnicos, mas em razão da confiança pessoal do então Prefeito nos apelantes, com quem mantinha relação anterior de natureza privada. As designações, portanto, foram reputadas como incompatíveis com os princípios regentes da administração pública.

Assim, a
ratio decidendi
do acórdão firmou-se no entendimento de que houve violação aos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que: (i) os agentes públicos foram contratados sem observância do devido processo seletivo e sem motivação pautada no interesse público; (ii) auferiram vantagens patrimoniais indevidas; e (iii) contribuíram, por ação ou omissão, para o enfraquecimento dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.

Passo, pois, à análise da congruência entre o acórdão proferido no julgamento da apelação interposta por Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira e a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral.

Consoante delimitado no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral reconhecida, assentou o Supremo Tribunal Federal que a configuração do ato de improbidade administrativa fundado no artigo 11 da Lei no 8.429/1992 exige a presença de dolo específico. Não se trata, portanto, de qualquer desatenção à legalidade administrativa, mas de atuação consciente e deliberada contra os princípios da Administração Pública.

A improbidade, como bem enfatizado pela Corte Suprema, não se presume nem decorre automaticamente da invalidade do ato ou da informalidade na sua execução. Ao revés, demanda prova robusta da intenção do agente de vulnerar a moralidade, a legalidade ou a impessoalidade, com finalidade contrária ao interesse público.

Com efeito, o entendimento anteriormente adotado no acórdão recorrido apresentava amparo na legislação vigente à época dos fatos, interpretada sob a ótica da jurisprudência então consolidada, que admitia a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípios mesmo diante de conduta culposa ou mediante presunção de má-fé.

Todavia, a superveniência da Lei no 14.230/2021, ao alterar substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, passou a exigir, para a subsunção ao artigo 11 da Lei no 8.429/1992, a demonstração inequívoca de dolo específico – isto é, a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, em desvio deliberado aos princípios que regem a Administração Pública.

Nesse novo cenário normativo-interpretativo, reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral, a subsistência da condenação exige não apenas a irregularidade formal do ato, tampouco a simples relação subjetiva entre os agentes envolvidos, mas a comprovação, mediante provas idôneas, de que os agentes tenham agido com plena consciência e deliberada intenção de atentar contra os valores fundamentais do serviço público.

Assim, embora o acórdão impugnado tenha sido proferido com base em premissas até então válidas, revela-se incompatível com a diretriz constitucional atualmente imposta, porquanto não identificou, nem exigiu, prova do dolo específico dos agentes para a caracterização da improbidade administrativa.

Por consequência, impõe-se a readequação do julgamento, com o reexame do acervo fático-probatório sob a ótica da exigência atual de dolo específico, condição sine qua non para a manutenção da condenação com fundamento no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

No caso em tela, não há prova idônea e objetiva da intenção deliberada dos apelantes em causar prejuízo ao erário ou em violar princípios da Administração Pública.

Os fatos apurados giram em torno da nomeação de ambos para o Consórcio Intermunicipal de Saúde do Araguaia (CIRSGA), em suposta situação de favorecimento decorrente de vínculos profissionais com a família do Prefeito de Barra do Garças à época.

No entanto, conforme bem salientado em defesa e corroborado por documentos constantes nos autos, os recorrentes, ambos professores universitários e advogados com qualificação técnica, prestaram serviços jurídicos ao Consórcio, com provas de atuação prática.

Ressalte-se, por oportuno, que a presente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa foi ajuizada sob a égide da redação originária da Lei no 8.429/1992, em momento histórico no qual ainda se admitia, tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência majoritária, a possibilidade de responsabilização por improbidade administrativa fundada em condutas culposas, bem como a tipificação com base em dolo genérico, bastando a constatação de desatenção ou violação objetiva aos princípios da Administração Pública, conforme se depreendia do então vigente artigo 11.

A exordial, nesse contexto, estruturou-se à luz dessa permissibilidade hermenêutica, não delimitando com precisão técnica a presença de dolo específico por parte dos requeridos, tampouco descrevendo condutas individualizadas que demonstrassem a finalidade consciente e deliberada de atingir resultado ilícito.

A análise detida do conjunto fático-probatório revela que não há elementos suficientes para se concluir, ainda que por prova indireta ou presunção lógica fundada, pela existência de dolo específico na conduta dos réus Daniel e Poliana, exigido para a configuração de ato de improbidade administrativa, nos moldes dos artigos 9o, 10 e 11 da LIA, em sua atual redação.

A acusação aponta como indício de mácula a relação de proximidade pessoal dos réus com o então Prefeito Wanderlei, sustentando que a nomeação para cargos comissionados decorreu exclusivamente desse suposto vínculo. No entanto, essa alegação não vem acompanhada de qualquer outro elemento de convicção autônomo ou convergente que demonstre a intenção deliberada dos nomeados ou do próprio Chefe do Executivo em burlar os princípios da impessoalidade ou da moralidade administrativa, com finalidade ilícita.

Sustentam, também, que os requeridos seriam sócios da esposa e filha do gestor municipal, que seriam conviventes e que Poliana teria recebido verbas trabalhistas em detrimento do erário.

Afirma, ainda, que os requeridos ao patrocinarem a defesa pessoal do então prefeito municipal em ações em que se questionava a sua atuação, teriam agido contra o interesse da administração pública.

Contudo, a alegação de que os réus mantinham relação pessoal de proximidade com o então Prefeito Wanderlei, sendo eventualmente sócios da esposa e filha deste, ou de que conviviam em relação conjugal, ainda que verídica, não traduz, por si só, a intenção dolosa de fraudar os princípios da administração pública.

Segundo consta dos autos, restou comprovada a qualificação técnica dos nomeados para o exercício das funções atribuídas, não havendo qualquer indício de que os cargos tenham sido criados artificialmente, tampouco que os agentes tenham deixado de cumprir as funções públicas que lhes foram atribuídas.

Assim, mesmo por meio de prova indiciária, análise lógica e circunstancial, não se evidenciou a existência do elemento subjetivo doloso qualificado pela intenção reprovável, razão pela qual inexiste suporte mínimo para a responsabilização dos réus por improbidade administrativa.

As imputações formuladas pelo Ministério Público, embora graves, não vieram acompanhadas de provas minimamente suficientes para embasar juízo de certeza quanto à presença do dolo específico.

Importante destacar que os informes indicam que os requeridos efetivamente atuaram na administração pública exercendo os cargos públicos e que Poliana, embora tendo recebido indevidamente verbas trabalhistas, recebeu os valores em contraprestação ao serviço efetivamente prestado, não havendo que se falar, por si só, na caracterização do dolo específico.

Além disso, não foi trazido aos autos qualquer elemento que indique que os valores percebidos extrapolaram os limites da remuneração legalmente devida ao cargo exercido, tampouco que tenha havido manobra dolosa para auferir vantagem indevida. A percepção das verbas, portanto, está relacionada não a um favorecimento pessoal ou político, mas à contraprestação natural decorrente do labor desempenhado, dentro da boa-fé objetiva e do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa.

Portanto, a ausência de dano ao erário e de vantagem indevida evidencia, ainda mais, a inexistência da finalidade ilícita exigida para a caracterização do elemento subjetivo qualificado previsto no art. 1o, §2o, da Lei no 8.429/1992. A probidade administrativa, enquanto valor jurídico tutelado pela legislação de regência, não pode ser confundida com a mera irregularidade administrativa. Para que se configure o ato ímprobo, é imprescindível a demonstração de desvio qualificado de finalidade, com consciência da ilicitude e intenção de alcançar resultado reprovável pela ordem jurídica.

Não há qualquer indício de que os requeridos tenham se beneficiado indevidamente ou que tenham causado prejuízo ao erário. A instrução processual não revelou qualquer enriquecimento ilícito por parte dos nomeados, tampouco desvio de recursos públicos ou apropriação indevida de verbas.

A análise exaustiva dos testemunhos colhidos em juízo, cuja finalidade precípua era subsidiar a elucidação dos fatos imputados aos réus Daniel Marcelo Alves Casella e Poliana Assunção Ferreira, evidencia um quadro de irregularidade administrativa, sem, contudo, apresentar qualquer indício, mesmo que de forma indireta, quanto à configuração do dolo específico exigido para responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Edmar Rodrigues de Souza, auditor do Município, relatou que Daniel Marcelo Alves Casella foi contratado para atuar como procurador-geral do Município, e que posteriormente também teve conhecimento da atuação de Poliana Assunção Ferreira. Afirmou, contudo, que não se recordava de Poliana ter exercido cargo de procuradora jurídica. Indicou que a referida advogada atuava em múltiplas frentes administrativas, como licitações, hospital municipal e até em atividades escolares. Também disse que não tinha certeza se Daniel exercia algum cargo no período em que Poliana estava na procuradoria.

Jonir de Oliveira Souza, ex-secretário de Administração do Município, declarou que Poliana prestava apoio geral na administração, sem saber indicar precisamente qual cargo ela ocupava. Informou que, pessoalmente, não presenciou a atuação de Poliana na Procuradoria do Município. Relatou que via Daniel com maior frequência na procuradoria e em áreas ligadas à licitação. Declarou ainda que não tinha conhecimento, à época, de eventual acúmulo de funções por parte de Poliana no Consórcio Intermunicipal.

Edilson Lira dos Santos, contador do Consórcio Intermunicipal, disse que Poliana realizava atividades relacionadas à entrega de relatórios e cobrança de valores dos municípios consorciados, e que, eventualmente, realizava viagens para tanto. Afirmou que não tinha conhecimento de prestação de serviços por ela ao Município de Barra do Garças.

Gilmar Ferreira Ribeiro, secretário executivo do Consórcio Intermunicipal, informou que Poliana não mantinha local fixo de trabalho no Consórcio, comparecendo quando solicitada. Declarou que o atendimento se dava por meio de contato telefônico e reuniões em sua própria sala, sem que houvesse carga horária ou expediente presencial contínuo.

Nelson José Bratti declarou que conhecia Daniel como procurador do Município por tê-lo visto em algumas ocasiões quando procurou o órgão para tratar de temas como ITBI, IPTU e inventários. Contudo, afirmou que não teve acesso a pareceres ou manifestações jurídicas formais assinadas por Daniel.

Poliana Assunção Ferreira, em seu depoimento pessoal, afirmou que prestava serviços ao Consórcio, consistentes em visitas aos municípios consorciados para entrega de balancetes, convites para reuniões e cobrança de repasses. Declarou que normalmente realizava as visitas sozinha e, eventualmente, acompanhada pelo secretário executivo Gilmar Ferreira. Indagada sobre o cargo exercido no Município, afirmou não se recordar se atuou como procuradora jurídica, nem se o fez concomitantemente com Daniel.

Por fim, o ex-prefeito Wanderlei Faria Santos declarou que ambos, Daniel e Poliana, foram nomeados por sua confiança pessoal, tendo em vista vínculos anteriores de prestação de serviços advocatícios. Informou que Daniel exercia o cargo de procurador jurídico, enquanto quanto à condição de Poliana não teve certeza se era procuradora ou comissionada. Afirmou que as nomeações foram de sua iniciativa, não sendo indicações de terceiros.

As testemunhas ouvidas, conquanto tenham confirmado a existência de vínculos funcionais de ambos os réus com o Município de Barra do Garças e com o CIRSGA, não indicaram a existência de um vínculo que pudesse estabelecer a preponderância do interesse particular na contratação dos requeridos. As circunstâncias relatadas, por mais graves que sejam do ponto de vista da moralidade administrativa, não bastam, por si sós, para sustentar um juízo condenatório por improbidade administrativa.

No que tange à alegação de nepotismo, consistente na nomeação de Poliana Assunção Ferreira e Daniel Marcelo Alves Casella para o exercício de cargos comissionados na Administração Pública Municipal, cumpre proceder a uma análise sob a ótica da Súmula Vinculante n.o 13 do Supremo Tribunal Federal e da jurisprudência atual, especialmente após a vigência da Lei no 14.230/2021 e o julgamento do Tema n.o 1199 pelo STF, que consolidou a exigência de comprovação de dolo específico para a configuração de ato de improbidade administrativa, inclusive nas hipóteses de violação aos princípios da Administração Pública.

Inicialmente, destaca-se que a Súmula Vinculante no 13 do STF preceitua que:

“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança [...] viola a Constituição Federal.”

A referida súmula, porém, estabelece critérios objetivos para a caracterização do nepotismo, exigindo, para sua subsunção: (i) vínculo de parentesco com a autoridade nomeante, ou (ii) subordinação hierárquica entre os nomeados, ou ainda (iii) ajuste recíproco entre agentes com autoridade nomeante ou poder de influência funcional.

No presente caso, conforme amplamente reconhecido no acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso, que manteve a condenação em primeiro grau com base em fundamentos diversos, foi expressamente afastada a tese de nepotismo quanto ao requerido Daniel Marcelo Alves Casella, nos seguintes termos:

“[...] não é possível cogitar de existência de nepotismo, uma vez que inexiste entre o nomeante e o nomeado qualquer relação de parentesco; além disto, não houve contratação concomitante, porquanto, inicialmente, aquele foi nomeado para ocupar cargo em comissão de Procurador do Município de Barra do Garças, em 16 de abril de 2009.”

De igual modo, quanto à contratação de Poliana Assunção Ferreira pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde do Garças/Araguaia (CIRSGA), o Tribunal estadual pontuou que:

“a celebração de contrato com o Consórcio, por não se tratar de ente hierarquicamente subordinado ao Município, não é suficiente para configurar nepotismo em relação ao convivente Daniel Marcelo Alves Casella.”

A única ressalva feita refere-se à nomeação de Poliana em 02/10/2009 para cargo comissionado no próprio Município, oportunidade em que, supostamente, ambos estavam vinculados à Procuradoria Municipal, reconhecendo-se, contudo, o desvio de finalidade, ao argumento de que a sua nomeação não teria visado o interesse público.

Embora o desvio de finalidade seja um elemento típico da ilegalidade administrativa, inclusive presente em muitos casos de nepotismo, não se pode afirmar que os dois institutos sejam juridicamente equivalentes. O desvio de finalidade é uma modalidade de abuso de poder, prevista na doutrina do Direito Administrativo e reconhecida como ato atentatório aos princípios da moralidade e impessoalidade, mas com campo de incidência mais amplo do que o nepotismo.

Portanto, nem toda situação de desvio de finalidade configura nepotismo, embora o nepotismo seja uma forma qualificada de desvio de finalidade, quando presente o critério objetivo de parentesco e subordinação funcional.

Não obstante tenha sido reconhecido, em relação à nomeação de Poliana Assunção Ferreira para cargo comissionado no Município de Barra do Garças a existência de irregularidade formal caracterizada como desvio de finalidade, haja vista que Daniel Marcelo Alves Casella, com quem mantinha relação conjugal, já exercia cargo comissionado na Procuradoria do Município de Barra do Garças, não há elementos nos autos capazes de substanciar a existência de dolo específico voltado ao favorecimento ilícito ou burla aos princípios constitucionais da impessoalidade e moralidade administrativa.

No caso concreto, não restou demonstrado nos autos que a nomeação de Poliana se deu mediante ajuste prévio entre agentes com intuito de favorecimento pessoal recíproco, tampouco se comprovou ingerência direta de Daniel Marcelo Alves Casella na sua nomeação. O simples fato de conviverem à época, por si só, não é bastante para caracterizar o dolo qualificado exigido atualmente pela legislação para fins de configuração de improbidade administrativa.

Com efeito, a mera constatação de que a nomeação de Poliana pode ter se desviado dos princípios da impessoalidade e da legalidade, mesmo que se reconhecida a inadequação administrativa do ato, não autoriza, por si, a aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa, diante da inexistência de prova segura de que os réus tenham atuado com consciência e vontade livre de fraudar o interesse público ou de obter vantagem indevida.

Esse entendimento está absolutamente conforme à jurisprudência atual do TJMT, que tem decidido no mesmo sentido, com destaque para os seguintes julgados:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NEPOTISMO – DOLO ESPECÍFICO – NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO – SENTENÇA CONDENATÓRIA POR VIOLAÇÃO AO ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8.429/1992 – APLICAÇÃO RETROATIVA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 EM RELAÇÃO À ANÁLISE DA COMPROVAÇÃO DE DOLO

– TEMA N. 1199 DO STF – INSUFICIÊNCIA DO CONJUNTO PROBATÓRIO PARA IMPOR A CONDENAÇÃO AO RÉU – ROL TAXATIVO –

CONDENAÇÃO AFASTADA – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO. 1. COM AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 NA LEI N. 8.429/92, A RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA SE RESTRINGE AO ATO PRATICADO COM DOLO, SENDO NECESSÁRIO VERIFICAR TODAS AS CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS DO ATO ÍMPROBO, COM A INDICAÇÃO DA REAL PARTICIPAÇÃO DE CADA AGENTE ADMINISTRATIVO/PÚBLICO E PARTICULAR ENVOLVIDO PARA A PRÁTICA DO SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, QUE DEFINITIVAMENTE NÃO OCORREU NA ESPÉCIE. 2. A NOVA LEI 14.230/2021 APLICA-SE AOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CULPOSOS PRATICADOS NA VIGÊNCIA DO TEXTO ANTERIOR DA LEI, PORÉM SEM CONDENAÇÃO TRANSITADA EM JULGADO, EM VIRTUDE DA REVOGAÇÃO EXPRESSA DO TEXTO ANTERIOR; DEVENDO O JUÍZO COMPETENTE ANALISAR EVENTUAL DOLO POR PARTE DO AGENTE. INTELIGÊNCIA DO TEMA 1199 DO STF. 3. NO CASO, NÃO HÁ COMO MANTER A CONDENAÇÃO DO RÉU COM BASE NO ART. 11, CAPUT DA LIA, ANTE A AUSÊNCIA DE TIPICIDADE LEGAL ENTRE A CONDUTA PRATICADA PELO MESMO E A NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, POR MEIO DAS DISPOSIÇÕES DA LEI N. 14.230/2021, QUE AGORA EXIGE A PRÁTICA DE UMA DAS CONDUTAS TIPIFICADAS PELOS SEUS INCISOS, DE FORMA DOLOSA E TAXATIVA, PARA CONFIGURAÇÃO DE “ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA” QUE ATENTE CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, A QUAL CORRESPONDE A ALTERAÇÃO LEGISLATIVA MATERIAL MAIS BENÉFICA. (N.U 0015230-42.2013.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/11/2023, Publicado no DJE 17/11/2023)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALEGADO NEPOTISMO – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO NA ORIGEM – MUDANÇA NA LEGISLAÇÃO – LEI No 14.230/2021 – APLICAÇÃO AO CASO – TEMA 1.199 DO STF – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ART. 1o) – APLICAÇÃO AO CASO – NÃO VERIFICADO – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADO – APELO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA. 1. A prática de conduta ilegal não é bastante para enquadrá-la como ato de improbidade administrativa, sendo essencial que também esteja demonstrada a deslealdade, a desonestidade, a má-fé ou a ausência de caráter do agente público.

2. O caput do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa foi modificado para fazer constar expressamente a exigência de dolo para configuração de ato ímprobo por violação aos princípios da Administração Pública. 3. Recurso provido, sentença reformada. (N.U 0004769-06.2016.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 27/02/2023, Publicado no DJE 27/02/2023)

Dessa forma, ausentes os requisitos fáticos e jurídicos para a caracterização do nepotismo, inexistindo subordinação hierárquica, parentesco com a autoridade nomeante, ajuste recíproco ou dolo específico, impõe-se o afastamento dessa causa de pedir como fundamento para eventual condenação por ato de improbidade administrativa.

Nesse sentido, conforme já assentado por esta egrégia Câmara em diversos precedentes, como no julgamento do processo no 0001859-46.2016.8.11.0022, a responsabilização por ato de improbidade não se sustenta na mera indicação de benefício ou favorecimento pessoal, sendo imprescindível a presença de prova cabal da atuação dolosa e específica voltada à violação dos bens jurídicos protegidos pela LIA.

O desvio de finalidade, para configurar improbidade administrativa, deve estar associado a conduta dolosa e dirigida à obtenção de resultado ilícito, o que não se extrai do conjunto probatório produzido. No precedente citado, o Excelentíssimo Senhor Desembargador Deosdete Cruz Junior assentou que “
para a configuração da improbidade administrativa é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando à prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativo
”.

Nesse sentido, transcrevo a ementa do julgado:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA IRREGULAR DE SERVIDORES MUNICIPAIS. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO. AUSÊNCIA DE CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Ministério Público estadual contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, fundada em supostas irregularidades na condução de processo seletivo realizado por município mato-grossense. A demanda apontava como ilegal a contratação de monitores e professores após o cancelamento do certame n.o 001/2015, bem como a posterior recontratação de parte desses agentes como estagiários, em prejuízo aos candidatos aprovados no processo seletivo subsequente (n.o 002/2015). II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em verificar se a conduta da então prefeita configura ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10, VIII, da Lei no 8.429/1992, com redação dada pela Lei no 14.230/2021, em razão da contratação temporária irregular de servidores e recontratação na condição de estagiários. III. RAZÕES DE DECIDIR A configuração de ato de improbidade administrativa, após a vigência da Lei no 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico e prejuízo efetivo ao erário, conforme jurisprudência pacificada pelo STF no Tema 1199 da Repercussão Geral. A conduta da gestora, embora administrativa e eticamente questionável, não revela, com o grau de certeza necessário, a intenção deliberada de fraudar os processos seletivos, tampouco à consciência e vontade de produzir resultado ilícito. A manutenção precária dos contratos temporários visou evitar a interrupção do serviço educacional no início do ano letivo, configurando medida de gestão emergencial, não se evidenciando má-fé ou desonestidade na atuação da requerida. A contratação posterior de estagiários ocorreu mediante convênio e foi respaldada por legislação municipal específica (Lei no 866/2015), não havendo demonstração de simulação ou fraude no vínculo jurídico. O suposto prejuízo apontado pelo Ministério Público não se sustenta, pois os serviços foram efetivamente prestados, e a realização de novo processo seletivo foi consequência necessária do cancelamento do certame anterior, sem indício de dispêndio indevido. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A configuração de ato de improbidade administrativa por contratação temporária irregular exige a demonstração de dolo específico e de prejuízo efetivo ao erário, para a configuração da conduta prevista no art. 10, inciso VIII, da LIA. A mera ilegalidade na condução de processo seletivo, sem prova da intenção de lesar a Administração ou beneficiar terceiros, não configura improbidade. A atuação administrativa voltada à continuidade de serviço público essencial, ainda que eventualmente contrária à norma local, não caracteriza improbidade sem a presença de má-fé e dano ao erário. (N.U 0001859-46.2016.8.11.0022, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/07/2025, Publicado no DJE 17/07/2025)

No presente caso, a imputação ministerial sustenta que as nomeações de Daniel e Poliana para cargos comissionados teriam sido orientadas por relações pessoais ou vínculos de proximidade com o então Prefeito Wanderlei, o que configuraria desvio de finalidade e, por conseguinte, ato de improbidade administrativa por ofensa ao princípio da impessoalidade.

Desse modo, mesmo que se entendesse pela existência de alguma irregularidade formal nas nomeações o que se tem é, na melhor das hipóteses, uma conduta administrativa eventualmente questionável, mas não revestida da intencionalidade dolosa exigida para a configuração do ilícito sancionador previsto na Lei de Improbidade Administrativa.

Importa pontuar, que os fatos aqui sob exame, foram objeto de apuração judicial em duas vertentes processuais autônomas e complementares, instauradas pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

A uma, instrumentalizada por meio da presente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, com pretensão de incidência das sanções previstas na Lei no 8.429/1992.

A outra, por meio da Ação Civil Pública registrada sob o no 001061744.2011.8.11.0004, na qual os apelantes foram demandados com base na ótica da responsabilização civil por nulidades administrativas, resultantes de atos praticados com violação aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade. Após regular instrução probatória, o juízo de origem reconheceu a existência de ilícitos civis e administrativos, determinando a anulação dos atos irregulares e a imposição de consequências patrimoniais, com trânsito em julgado da respectiva condenação.

Assim, os fatos descritos, conquanto irregulares, não configuram atos de improbidade, por ausência de tipicidade subjetiva, já tendo sido objeto de adequada resposta judicial no plano da responsabilização civil, por meio da ação conexa supramencionada. Permitir que tais condutas sejam novamente sancionadas no âmbito da Lei de Improbidade — à míngua de dolo — implicaria bis in idem sancionatório e indevido alargamento do conceito de improbidade, em violação à principiologia constitucional do devido processo legal substantivo (art. 5o, LIV, CF).

Diante desse cenário, e ausente prova cabal do elemento volitivo e intelectivo da conduta de Daniel e Poliana, não se configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da LIA, sob pena de aplicação indevida da norma sancionadora a situações que não se amoldam ao seu conteúdo típico.

Posto isto, em juízo de retratação previsto no art. 1.040, inciso II, do Código de Processo Civil, reconsidero o acórdão anteriormente proferido, para, em novo julgamento, DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, reformando integralmente a sentença, com a consequente improcedência da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/07/2025