Tribunal: TJMT
Processo: 1023308-31.2024.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-03-27

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1023308-31.2024.8.11.0000
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COBRANÇA DE TAXAS PARA EMISSÃO DE DOCUMENTO DE ARRECADAÇÃO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. CRIAÇÃO DE TAXA POR DECRETO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS.
I. CASO EM EXAME
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso contra dispositivos do Decreto Municipal no 2, de 7.1.2005, e do Decreto Municipal no 157, de 9.10.2023, ambos do Município de Pontes e Lacerda, que preveem a cobrança de “emolumentos” para expedição do Documento de Arrecadação Municipal (DAM) e instituem a “Taxa de Análise de Projetos”.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A controvérsia reside: (i) na verificação da inconstitucionalidade material da cobrança de “emolumentos” para a emissão do DAM, em afronta ao art. 145, inciso II, da Constituição Federal, e ao art. 149, inciso II, da Constituição Estadual; (ii) na análise da inconstitucionalidade formal e material da “Taxa de Análise de Projetos”, instituída por Decreto Municipal, em violação ao princípio da legalidade tributária previsto no art. 150, inciso I, da Constituição Federal e Estadual.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. É inconstitucional a cobrança de taxa, ainda que denominada “emolumentos”, para a emissão do DAM, pois tal cobrança não configura prestação de serviço ao contribuinte, mas sim um procedimento administrativo necessário para o próprio interesse da administração pública (STF, Tema 721).
4. A “Taxa de Análise de Projetos”, instituída pelo Decreto Municipal no 157/2023, padece de vício formal, pois a criação de tributos demanda a edição de lei em sentido estrito, nos termos do art. 150, inciso I, da Constituição Federal.
5. Além do vício formal, há também inconstitucionalidade material, visto que a taxa em questão não corresponde a serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte, mas, sim, a uma atividade administrativa interna, o que inviabiliza sua exigência à luz do art. 145, II, da Constituição Federal.
IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Pedido procedente com modulação dos efeitos.
Teses de julgamento: “1. É inconstitucional a instituição e cobrança de taxas para emissão de guia e documentos para pagamento de tributos ou serviços de interesse da própria administração.” “2. É nula a criação de tributo por meio de decreto municipal, por violação ao princípio da legalidade tributária, sendo inconstitucional a ‘Taxa de Análise de Projetos’ instituída pelo Decreto Municipal no 157/2023.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 145, II; 150, I; CE/MT, arts. 149, II; 150, I.
Jurisprudências relevantes citadas: STF, RE 789.218, Rel. Min. Dias Toffoli, Tema 721; TJMT, N.U 1018002-81.2024.8.11.0000, Rel. Des. Clarice Claudino da Silva.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1023308-31.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR), MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA - CNPJ: 15.023.989/0001-26 (REU)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1023308-31.2024.8.11.0000

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COBRANÇA DE TAXAS PARA EMISSÃO DE DOCUMENTO DE ARRECADAÇÃO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. CRIAÇÃO DE TAXA POR DECRETO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso contra dispositivos do Decreto Municipal no 2, de 7.1.2005, e do Decreto Municipal no 157, de 9.10.2023, ambos do Município de Pontes e Lacerda, que preveem a cobrança de “emolumentos” para expedição do Documento de Arrecadação Municipal (DAM) e instituem a “Taxa de Análise de Projetos”.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A controvérsia reside: (i) na verificação da inconstitucionalidade material da cobrança de “emolumentos” para a emissão do DAM, em afronta ao art. 145, inciso II, da Constituição Federal, e ao art. 149, inciso II, da Constituição Estadual; (ii) na análise da inconstitucionalidade formal e material da “Taxa de Análise de Projetos”, instituída por Decreto Municipal, em violação ao princípio da legalidade tributária previsto no art. 150, inciso I, da Constituição Federal e Estadual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. É inconstitucional a cobrança de taxa, ainda que denominada “emolumentos”, para a emissão do DAM, pois tal cobrança não configura prestação de serviço ao contribuinte, mas sim um procedimento administrativo necessário para o próprio interesse da administração pública (STF, Tema 721).

4. A “Taxa de Análise de Projetos”, instituída pelo Decreto Municipal no 157/2023, padece de vício formal, pois a criação de tributos demanda a edição de lei em sentido estrito, nos termos do art. 150, inciso I, da Constituição Federal.

5. Além do vício formal, há também inconstitucionalidade material, visto que a taxa em questão não corresponde a serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte, mas, sim, a uma atividade administrativa interna, o que inviabiliza sua exigência à luz do art. 145, II, da Constituição Federal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Pedido procedente com modulação dos efeitos.

Teses de julgamento
: “1. É inconstitucional a instituição e cobrança de taxas para emissão de guia e documentos para pagamento de tributos ou serviços de interesse da própria administração.” “2. É nula a criação de tributo por meio de decreto municipal, por violação ao princípio da legalidade tributária, sendo inconstitucional a ‘Taxa de Análise de Projetos’ instituída pelo Decreto Municipal no 157/2023.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 145, II; 150, I; CE/MT, arts. 149, II; 150, I.

Jurisprudências relevantes citadas: STF, RE 789.218, Rel. Min. Dias Toffoli, Tema 721; TJMT, N.U 1018002-81.2024.8.11.0000, Rel. Des. Clarice Claudino da Silva.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1023308-31.2024.8.11.0000

AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

REU: MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso [à época, Deosdete Cruz Junior],
“em face dos itens 1.1 e 6 e seguintes da tabela – anexo único –, do Decreto Municipal no 002, de 07 de janeiro de 2005”
.

O requerente aduz que
“resta fulgurante a inconstitucionalidade material do item 1.1 da tabela constante do anexo único do Decreto no 002/2005, do Município de Pontes e Lacerda/MT, por violação ao artigo 149, II, da Constituição Estadual”
e ao Tema 721 do STF, porquanto:
a)

“o Município de Pontes e Lacerda/MT, ao emitir a guia para arrecadação do tributo municipal, o faz mediante uma guia denominada Documento de Arrecadação Municipal, de forma que, naquele município, há a incidência de “emolumentos” para sua emissão”
;
b)

“embora, nominalmente, o Decreto de Pontes e Lacerda anota como sendo emolumentos, em verdade, trata-se de taxa, cujo fato gerador é o recolhimento dos tributos municipais, prestados ao contribuinte”
;
c)

“as taxas somente podem ser instituídas em virtude do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos ou divisíveis prestados ao contribuinte, ou postos a sua disposição, conforme o prescrito no artigo 149, inciso II, da Constituição do Estado de Mato Grosso e artigo 77 do Código Tributário Nacional”
.

Sustenta ainda
“a inconstitucionalidade formal e material dos itens 6 e seguintes da tabela – anexo único do Decreto Municipal no 002/2005 – introduzidos pelo Decreto Municipal no 157/2023”
, visto que:
a)

“o Decreto Municipal no 157/2023, de Pontes e Lacerda, inseriu tributos no seu rol, sob a modalidade de taxas, e, como tal, neste particular, não se constitui em ato normativo secundário ou meramente regulamentar, mesmo porque a Lei Complementar no 21, de 17 de dezembro de 2004, que Institui o Novo Código Tributário do Município de Pontes e Lacerda [lei pretensamente regulamentada na espécie], não elenca as taxas aqui questionadas”
;
b)

“o próprio Código Tributário Municipal deixa expresso, em seu art. 8o, §3o, que o Poder Executivo Municipal instituirá, por Decreto Municipal, os preços e tarifas públicas, não compreendidas como taxa de prestação de serviços, constante no inciso II do artigo 8o deste Código”
;
c)
como
“houve a introdução, no decreto executivo em relevo, de inovação normativa [in casu, taxas, cujo caráter evidentemente não é meramente regulamentar], o Decreto Municipal no 157/2023 revela flagrante inconstitucionalidade formal, por malferimento ao art. 150, I, da Constituição Estadual de Mato Grosso”
;
d)

“a denominada Taxa de Análise de Projetos não corresponde a serviço público prestado ou posto à disposição do contribuinte, mas, sim, a atividade realizada no interesse da própria Administração, fora, portanto, do espectro de atividades da Administração passíveis de serem remuneradas mediante taxa”
.

Ao final, requer a procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade dos textos impugnados, com eficácia
ex nunc
.

A Procuradoria-Geral do Município de Pontes e Lacerda pede a improcedência da ação, argumentando que:
a)
o

“Município não exige, para emissão de Documento de Arrecadação Municipal de seus tributos, qualquer condição, como o pagamento de taxa ou emolumentos, inclusive, disponibiliza o Portal do Contribuinte, onde é possível o acesso e emissão de diversos documentos, entre os quais, os documentos de arrecadação de seus tributos”
;
b)

“o ato normativo (...) veio para servir ao fim que lhe é próprio, qual seja, regulamentar uma taxa de polícia, a Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação, Execução de Obras, instituída por lei”
;
c)

“o ato regulamentar (Decreto n. 157/2023) destinou-se à alteração daquele outro ato normativo, o Decreto n. 002/2005, cuja finalidade é disciplinar o disposto no Código Tributário Municipal, instituído pela Lei Complementar n. 21/2004, quanto à Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação, Execução de Obras, Instalação, arruamentos e Loteamento Particular”
;
d)

“em que pese o equívoco do nomen iuris ou na denominação empregada pelo Decreto Regulamentar n. 157/2023 ‘Taxa de Análise de Projetos’, é evidente que a edição do ato normativo se deu para regulamentar a Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação, Execução de Obras, já instituída por ocasião do art. 8o, inciso II, alínea “b”, da Lei Complementar n. 21/2004, e não o contrário, instituindo nova taxa”
;
e)

“a taxa regulamentada pelo ato normativo (Decreto n. 157/2023) não se trata de taxa decorrente da prestação de serviço público prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, ou de mera atividade administrativa, mas, sim, de atividade decorrente do exercício do poder de polícia do Município”
.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se pela procedência da presente ação, considerando que,
“inobstante o aduzido pelo Município, permanecem nítidas as inconstitucionalidades apontadas na petição inicial do presente procedimento, não tendo sido apresentado qualquer fato que seja capaz de contestá-la, uma vez que as normas não foram revogadas ou alteradas”
, com
“a modulação necessária (efeito nunc), a fim de que não exista necessidade de devolução de valores”
.

É o relatório.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1023308-31.2024.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Infere-se que o Município de Pontes e Lacerda editou a Lei Complementar no 21, de 17 de dezembro de 2004, instituindo o Novo Código Tributário daquela localidade.

Posteriormente, com vista a regulamentar o Novo Código Tributário, o Prefeito Municipal, Newton de Freitas Miotto, expediu o Decreto Municipal no 2, de 7.1.2025, estabelecendo o seguinte:

“Art. 1o As receitas municipais provenientes de preços públicos são as de:

I - Emolumentos;

II - Expediente;

III - Serviços Diversos;

IV - Cemitério.

§ 1o Entende-se como Emolumentos, sempre que o interessado utilizar material gráfico e reprográfico necessário ao fornecimento das informações de seu interesse expedido pela repartição municipal.

§ 2o Entende-se como Expediente, sempre que o interessado solicitar da repartição municipal para: despacho, exame de papeis ou documentos, certidão, atestado, certificado, averbação, autorização, busca, registro, lavratura de termos e outros serviços assemelhados.

§ 3o Entende-se de Serviços Diversos, sempre que o interessado solicitar da repartição municipal: De numeração ou renumeração de prédios não compreendendo o fornecimento de placa, de apreensão e depósito de bens móveis ou semoventes e mercadorias, Capinação de lote, fornecimento de água em caminhão pipa, fornecimento de areia e demais serviços assemelhados, Remoção de lixo em horário especial e outros serviços especificado na Tabela - Anexo Único, deste Decreto.

§ 4o Entende-se por Cemitérios, sempre que o interessado solicitar da repartição municipal: Inumação ou Renumação de sepultura rasa, prorrogação de prazo, perpetuidade, carneiro e outros serviços especificados na Tabela - Anexo Único, deste Decreto.

Art. 2o Os preços públicos terão como base de cálculo os serviços prestados pela Administração Municipal, e em consonância com as suas características específicas, aplicando-se em quantidade de UFPL (Unidade Fiscal Pontes e Lacerda) quantificado no art. 435 da Lei Complementar n. 21 de 17 de dezembro de 2004, (Código Tributário Municipal) de conformidade com a discriminação da Tabela - Anexo Único, deste Decreto: (NR) (tabela com redação estabelecida pelo art. 1o do Decreto Municipal no 157, de 09.10.2023)

Na Tabela contida Anexo Único do mencionado Decreto, fixou-se o valor – em quantidade de UFPL
[1]
– dos serviços supracitados, conforme especificação abaixo, na parte que interessa:

Conforme destacado pelo i. Procurador-Geral de Justiça, autor da presente ação [à época, Deosdete Cruz Junior],
“ao emitir a guia para arrecadação do tributo municipal, utiliza-se um documento denominado Documento de Arrecadação Municipal, o que implica a incidência de emolumentos para sua emissão naquele município”
.

Ressalta que, embora denominada “emolumentos”, a quantia exigida pelo Município configura uma taxa, cujo fato gerador é o recolhimento dos tributos municipais prestados ao contribuinte.

Por efeito, trata-se da primeira inconstitucionalidade apontada pela i. Procuradoria-Geral de Justiça, por nítida afronta ao art. 145, inciso II, da Constituição Federal
[2]
, conforme entendimento consolidado pelo STF no Tema 721
[3]
, além de contrariar o disposto no art. 149, inciso II, da Constituição Estadual
[4]
.

O autor da presente ação também postula a inconstitucionalidade formal e material dos itens 6 e seguintes da Tabela – Anexo Único –, do Decreto Municipal no 2/2005, introduzidos pelo Decreto Municipal no 157/2023.

O Decreto Municipal no 157, de 9.10.2023, dispõe sobre a alteração da Tabela constante do art. 2o do Decreto Municipal no 2, de 7 de janeiro de 2005, passando a prever no item 6 a cobrança da “Taxa de Análise de Projetos”, como se vê:

A i. Procuradoria-Geral de Justiça aponta que o Decreto Municipal no 157/2023, do Município de Pontes e Lacerda,

inseriu tributos em seu rol, na modalidade de taxas, o que afasta sua caracterização como ato normativo secundário ou meramente regulamentar.

O autor desta ação argumenta, em reforço, que a Lei Complementar no 21, de 17.12.2004, ato normativo pretensamente regulamentado, não elenca no seu rol as taxas ora questionadas.

Portanto, o ato impugnado contraria flagrantemente o art. 150, inciso I, da Constituição Estadual, que veda ao Estado e aos Municípios exigir ou aumentar tributos sem a respectiva previsão legal, ou seja, sem lei que o estabeleça.

Não bastasse a inconstitucionalidade formal, o i. Procurador-Geral de Justiça sustenta também o vício material do item 6 da Tabela – Anexo Único –, do Decreto Municipal no 2/2005, introduzido pelo Decreto Municipal no 157/2023, haja vista que a “Taxa de Análise de Projetos” não corresponde a serviço público prestado ou posto à disposição do contribuinte, mas, sim, a uma atividade realizada no interesse exclusivo da Administração.

Em síntese: a parte autora manifesta pela declaração de inconstitucionalidade material do item 1.1 da Tabela – Anexo Único, do Decreto Municipal no 2, de 7.1.2005, de Pontes e Lacerda; e o reconhecimento do vício formal e material do item 6 e seguintes da Tabela – Anexo Único, do Decreto Municipal no 2, de 7.1.2005, introduzido pelo Decreto Municipal no 157, de 9.10.2023.

Por sua vez, o Município de Pontes e Lacerda defende a constitucionalidade das normas impugnadas, afirmando que, em hipótese alguma, exige emolumentos ou taxas para a emissão de DAM. Ao contrário, disponibiliza o “Portal do Contribuinte”, por meio do qual é possível acessar e emitir diversos documentos, inclusive aqueles relativos à arrecadação de seus tributos.

Acerca da segunda inconstitucionalidade levantada, o Município de Pontes e Lacerda aduz que
“não pretendeu e não o fez, de forma alguma, a instituição de nova taxa, como pretende a Procuradoria-Geral de Justiça, senão veio para servir ao fim que lhe é próprio, qual seja, regulamentar uma taxa de polícia, a Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação, Execução de Obras, instituída por lei”
. Argumenta, ainda, que a “Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação, Execução de Obras, Instalação, Arruamentos e Loteamento Particular” foi instituída pelo art. 8o, inciso II, alínea “b”, da Lei Complementar no 21/2004, em conformidade com o princípio da legalidade.

Não obstante os argumentos apresentados pelo Município de Pontes e Lacerda, revela-se procedente, em sua totalidade, a pretensão formulada pelo i. Procurador-Geral de Justiça na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

No tocante à inconstitucionalidade material do item 1.1 da Tabela – Anexo Único – do Decreto Municipal no 2/2005, qual seja, a cobrança de “emolumentos” para expedição do “Documento de Arrecadação Municipal” [DAM], destaca-se que a questão está sedimentada não apenas no âmbito do STF [Tema 721], como também já foi enfrentada em diversas oportunidades por este Tribunal.

O STF enfrentou a temática no julgamento do Recurso Extraordinário no 789.218, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, realizado em 17.4.2014, e firmou a seguinte tese:

“São inconstitucionais a instituição e a cobrança de taxas por emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos”
[Tema 721].

Este Órgão Especial possui diversos precedentes sobre a matéria, os quais reconhecem a inconstitucionalidade da cobrança da taxa, ainda que sob a denominação de “emolumentos”, para a emissão do Documento de Arrecadação Municipal [DAM].

Confira-se:

“Direito Tributário – Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei Municipal – Cobrança de Taxas para Emissão de Guias/Documentos de Arrecadação – Inconstitucionalidade – Tese firmada pelo STF no Tema 721 – Pedido Procedente.

I. Caso em exame:

1- Ação Direta de Inconstitucionalidade promovida em virtude de Lei Municipal que estatui a cobrança de “Taxa de Expediente” em virtude de emissão de guias, documentos e outros, para o pagamento de tributo.

II. Questão em discussão

2- Verificar se é ou não inconstitucional, a instituição e a cobrança de taxas pelo Município, para emissão de guias e documentos para recolhimento de tributos.

III. Razões de decidir

3- O Supremo Tribunal Federal, sob o enfoque da repercussão geral, julgou o Recurso Extraordinário 789.218/MG, da Relatoria do Ministro Dias Toffoli, e ratificou o entendimento de que é inconstitucional a cobrança de taxas por emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos (Tema 721).

4- A previsão contida na Lei municipal, de cobrança em decorrência da emissão de boletos de arrecadação, afronta ao artigo 149, inciso II, da Constituição Estadual, pois não envolve prestação de serviço ao contribuinte; na verdade, identifica-se o interesse exclusivo da administração municipal na instrumentalização adotada.

5- É possível modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, tendo em vista a segurança jurídica ou o excepcional interesse social.

IV. Dispositivo e tese

6- Pedido julgado procedente com efeito ex nunc.

Tese de julgamento: É inconstitucional a instituição e cobrança de taxas para emissão de guia e documentos para pagamento de tributos ou serviços de interesse da própria administração.”
(TJMT, N.U 1018002-81.2024.8.11.0000, Desa Clarice Claudino da Silva, Órgão Especial, 30/9/2024).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – INSTITUI TAXAS, CUJOS FATOS GERADORES SÃO O PAGAMENTO DE SERVIÇOS POR MEIO DE BOLETOS IMPRESSOS E A MUDANÇA NOS DADOS CADASTRAIS ESSENCIAIS PARA A COBRANÇA DE DÉBITO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – RESSARCIMENTO DE DESPESAS ADMINISTRATIVAS – VIOLAÇÃO AO ART. 149, INC. II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E ART. 145, INC. II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – AÇÃO PROCEDENTE.

A Constituição Federal, em seu art. 145, inc. II, determina que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição, o mesmo ocorrendo no âmbito Estadual. No caso, a legislação impugnada jamais poderia ter instituído taxas com o objetivo de custear despesas de emissão ou remessa de guias e documentos para o recebimento de pagamentos, bem como alteração de cadastro, pois, a emissão de guias não consiste em um serviço prestado pela Administração em favor dos munícipes, o mesmo ocorrendo quanto a cobrança de despesas administrativas.”
[N.U 1000875-43.2018.8.11.0000, Des. Carlos Alberto Alves da Rocha, Órgão Especial, 17/07/2019).

“PROCESSO ORIGINÁRIO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – COBRANÇA DE EXPEDIÇÃO DE GUIAS PELA MUNICIPALIDADE – PARTE FINAL DO CAPUT DO ARTIGO 159 E SEUS §§ 1o E 2o DA LEI COMPLEMENTAR 043/97 – MUNICÍPIO DE CUIABÁ – VIOLAÇÃO DO ARTIGO 149, INCISO II, CARTA CONSTITUCIONAL ESTADUAL – VICIO FORMAL – INEXISTÊNCIA DE SERVIÇO OFERTADO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARREPIO DA NORMA CONSTITUCIONAL – SUJEIÇÃO DO ADMINISTRADO A PAGAMENTO DE TAXA NÃO ALBERGADA PELA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

Como prescrito pelo artigo 149, inciso II, da Carta Constitucional Estadual, a simetria com a Constituição Federal, taxas são cobradas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, de forma efetiva ou potencial de serviços públicos específicos ou divisíveis prestados ao contribuinte o que são postos a sua disposição. A emissão de guia, tratada erroneamente como emolumentos, em verdade são consideradas taxas. A cobrança desta taxa é um expediente utilizado de forma velada para transferir o custo administrativo, de responsabilidade única do Poder Público ao particular, em nítido desvirtuamento da materialidade proposta (ARE 734.452-MG, Rel. Min. Roberto Barroso). E, considerando que a cobrança de guia de pagamento de tributos não é serviço público especial em favor do contribuinte para atender aos interesses deste e sim à administração, evidencia total inconstitucionalidade esta cobrança sem qualquer contraprestação ao administrado que utiliza do serviço (contribuinte). Julga-se procedente a ADI, para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos legais tratados na ADI.”
[N.U 0104661-28.2015.8.11.0000, Tribunal Pleno, 18/2/2016).

A propósito, este Tribunal, em situação análoga, identificou que, em vez de intitular como “emolumentos”, a legislação municipal conferiu à cobrança pela emissão da guia de recolhimento a denominação de “tarifa de expediente”,
in verbis
:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - DECRETO N. 043/2014 - MUNICÍPIO DE SORRISO - TARIFA DE EXPEDIENTE - EMISSÃO DE GUIA DE RECOLHIMENTO PELA PREFEITURA MUNICIPAL - VIOLAÇÃO AO ART. 149, II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - INSTITUIÇÃO DE TAXA COM A NOMENCLATURA DE TARIFA - ESFERA LEGAL - ALEGADO VÍCIO FORMAL - INEXISTÊNCIA DE SERVIÇO OFERECIDO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL MANIFESTA - FUMUS BONI IURIS AUTORIZADOR DA MEDIDA - PERICULUM IN MORA - SUJEIÇÃO DO ADMINISTRADO À EXIGÊNCIA PECUNIÁRIA AO ARREPIO DO SISTEMA CONSTITUCIONAL - SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO DECRETO MUNICIPAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

Tese no sentido de que, com a roupagem de "tarifa", o Administrador Municipal, por meio de decreto, criou taxa de expediente com a alíquota de 5,0% (cinco por cento) do Valor de Referência Fiscal - VRF para a emissão de Guias pela Prefeitura de Sorriso.

Nos termos do art. 149, II, da Carta Estadual, as taxas, são cobradas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial de serviços públicos específicos ou divisíveis prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.

A principal distinção entre taxa e tarifa reside na compulsoriedade da prestação do serviço. A taxa é cobrada para os serviços que são compulsoriamente utilizados ou oferecidos, ao passo que a tarifa é a contraprestação pecuniária pelo que é voluntariamente utilizado.

A emissão de guia de recolhimento é de interesse exclusivo da Administração, sendo um instrumento usado na arrecadação. Não se trata de serviço público prestado ou colocado à disposição do contribuinte, seja voluntário ou compulsório, o que evidencia a inconstitucionalidade da cobrança de qualquer contraprestação pecuniária pelo administrado.”
(N.U 0148087-27.2014.8.11.0000, Des. Paulo da Cunha, Tribunal Pleno, 29/1/2015)

Resumindo a decisão acima citada, a legislação municipal optou por utilizar uma terminologia distinta para designar determinada cobrança. Ao invés de utilizar a expressão “emolumentos” – usualmente empregada para designar taxas cobradas pela prestação de serviços públicos oficiais –, a referida legislação denominou essa cobrança de “tarifa de expediente”.

Observa-se que não houve alteração na essência da cobrança, mas apenas na nomenclatura utilizada para identificá-la, como no caso em questão.

Ainda que o Município de Pontes e Lacerda tenha asseverado em sua manifestação que não exige qualquer condição, como o pagamento de taxa ou emolumentos, para a emissão do Documento de Arrecadação Municipal [DAM], tanto que disponibiliza o “Portal do Contribuinte” para tais serviços, certo é que a previsão legal permanece vigente, razão pela qual deve ser reconhecida a sua inconstitucionalidade.

Do mesmo modo, impõe-se reconhecer a inconstitucionalidade formal e material do item 6 e seguintes da Tabela – Anexo Único –, do Decreto Municipal no 2/2005, introduzido pelo Decreto Municipal no 157/2023.

Conforme acertadamente destacado pelo i. Procurador-Geral de Justiça, a denominada “Taxa de Análise de Projetos”, instituída pelo Decreto Municipal no 157/2023, configura, na realidade, a criação de um tributo sem previsão legal expressa.

A Constituição Federal, em seu art. 150, inciso I, dispõe sobre o princípio da legalidade tributária, de modo que, em regra, a instituição ou majoração de tributos somente pode ocorrer por meio de lei em sentido estrito.

Nesse mesmo sentido, é a redação contida no art. 150, inciso I, da Constituição Estadual
[5]
.

A propósito, o próprio art. 6o do Código Tributário do Município de Pontes e Lacerda
[6]
[Lei Complementar no 21/2004] consagra o referido princípio ao dispor que é vedado exigir ou aumentar tributo sem previsão legal que o estabeleça.

Não se admite, como ocorre na situação em análise, que o Prefeito, a pretexto de regulamentar o Código Tributário Municipal, edite um decreto para criar uma taxa não prevista no ordenamento jurídico vigente daquela municipalidade.

O art. 8o, inciso II, do Código Tributário de Pontes e Lacerda, descreve o rol das taxas a serem cobradas pelo Município,
verbis
:

“I - TAXAS: - A serem cobradas pelo Município são as seguintes:

a) De Serviço Urbano, é devida pela utilização, efetiva ou potencial, prestado pelo Município ao contribuinte ou colocados a sua disposição, com a regularidade necessária, que é:

- Taxa de Coleta de Lixo.

b) De Fiscalização, é o poder de polícia administrativa do Município para prévio exame, dentro do seu território, das condições de localização e funcionamento de estabelecimento industrial, comércio, agropecuária e de prestação de serviços de qualquer natureza, e é devida para cumprimento da legislação disciplinadora do uso, ocupação do solo urbano, da higiene, saúde, segurança ou tranquilidade pública, à propriedade, aos direitos individuais e coletivos, a que se submete qualquer pessoa física ou jurídica, que pretender estabelecer quaisquer atividades, ainda em recinto ocupado por outro estabelecimento, atendendo as exigências de especifica sobre o assunto, que são:

- Taxa de Fiscalização para Licença de Localização e/ou Funcionamento de estabelecimento de atividades de qualquer natureza;

- Taxa de Fiscalização para Licença de Funcionamento em Horário Especial;

- Taxa de Fiscalização para Licença de Veiculação de Publicidade em Geral;

- Taxa de Fiscalização para licença de Comércio Eventual e/ou Ambulante;

- Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação, Execução de Obras, Instalação, arruamentos e Loteamento Particular;

- Taxa de Fiscalização para Licença de Ocupação de Solo nas Vias e Logradouros Públicos;

- Taxa de Fiscalização para Licença de Abate de Animais;

- Taxa de Fiscalização para Licença de Transporte de Passageiros e Carga”.

Logo, inexiste na ordem jurídica vigente qualquer previsão para a denominada “Taxa de Análise de Projetos”.

Além disso, constata-se igualmente o vício material da norma impugnada.

Conforme salientou, com propriedade, o i. Procurador-Geral de Justiça,
“a denominada Taxa de Análise de Projetos não corresponde a serviço público prestado ou posto à disposição do contribuinte, mas, sim, a atividade realizada no interesse da própria Administração”
.

É trivial que
“as taxas decorrem do poder de polícia do Estado, ou são de serviço, resultantes da utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (C.F., art. 145, II).”
(STF, ADI 2586, Relator(a): Carlos Velloso, Tribunal Pleno, 01-08-2003).

Ressalto ainda:

“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição. É o que estatui a Constituição Federal, no art. 145 e seu inciso II, focalizados no R.E. 2. Interpretando essa norma, assim como as que a precederam, seja na Constituição anterior, seja no Código Tributário Nacional, a jurisprudência do S.T.F. firmou-se no sentido de que só o exercício efetivo, por órgão administrativo, do poder de polícia, na primeira hipótese, ou a prestação de serviços, efetiva ou potencial, pelo Poder Público, ao contribuinte, na segunda hipótese, é que legitimam a cobrança de taxas, como a de que se trata neste Recurso: taxa de localização e funcionamento”
(STF, RE 140278, Relator(a): Sydney Sanches, Primeira Turma, julgado em 27-08-1996, DJ 22-11-1996)

E digo mais:
“A taxa pressupõe exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição – artigo 145, inciso II, da Constituição Federal.”
(STF, ADI 3281, Relator(a): Marco Aurélio, Tribunal Pleno, 24-02-2021).

Na hipótese, a taxa impugnada foi instituída para custear a análise de projetos apresentados à Administração Pública, cujo valor é determinado conforme a dimensão da área correspondente.

Por conseguinte, trata-se, como bem apontado na petição inicial, de atividade exercida no exclusivo interesse da própria Administração.

Com efeito, não se configura como utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou colocado à sua disposição, nos termos do art. 77 do Código Tributário Nacional
[7]
.

Aliás, o Município de Pontes e Lacerda, na tentativa de justificar a validade da norma, apresentou argumentação pouco plausível, alegando que houve
mero equívoco
na denominação jurídica –
nomen juris
– do tributo previsto no Decreto no 157/2023.

O Município asseverou que, embora o tributo tenha sido denominado como “Taxa de Análise de Projetos”, a edição do ato normativo visou, na realidade, regulamentar a “Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação e Execução de Obras”, esta, sim, prevista no art. 8o, inciso II, alínea “b”, do Código Tributário Municipal.

Ao contrário do sustentado, evidencia-se a criação, por meio de Decreto Municipal, de uma
nova
taxa não prevista na legislação tributária vigente.

Conquanto a “Taxa de Fiscalização para Licença de Aprovação, Execução de Obras, Instalação, Arruamentos e Loteamento Particular” seja, em tese, exigível em razão do exercício do poder de polícia, idêntico raciocínio não se aplica à “Taxa para Análise de Projetos”, uma vez que esta não corresponde a serviço público prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

Não se trata, portanto, de mera imprecisão terminológica, como assevera o Município de Pontes e Lacerda, considerando que a finalidade das taxas se mostra absolutamente distinta.

É evidente que há uma distinção fundamental entre a análise dos projetos apresentados – que atende ao interesse exclusivo da Administração – e a fiscalização da licença para aprovação, execução de obras, instalação, arruamentos e loteamentos particulares.

Se o Município de Pontes e Lacerda reconheceu o “equívoco” apontado pela i. Procuradoria-Geral de Justiça, seria razoável que promovesse a devida correção, o que, aparentemente, não ocorreu, motivo pelo qual impõe-se acolher a pretensão formulada na petição inicial.

Por fim, mostra-se pertinente a modulação dos efeitos da presente decisão, considerando que o item 1.1 está em vigência há mais de duas décadas, enquanto o item 6 e seguintes foram introduzidos pelo Decreto Municipal no 157, de 9.10.2023, existindo alta probabilidade de que os munícipes tenham efetuado o pagamento das taxas cobradas pelo Município de Pontes e Lacerda, cuja inconstitucionalidade ora se reconhece.

Diante dessas circunstâncias, e considerando os efeitos naturais das decisões proferidas em ação direta de inconstitucionalidade (
ex tunc
), a fim de evitar que o Município de Pontes e Lacerda seja compelido a restituir os valores pagos durante o período de vigência das referidas normas, por razões de segurança jurídica e excepcional interesse social, impõe-se que a inconstitucionalidade ora declarada
produza efeitos apenas a partir do trânsito em julgado deste acórdão
, nos termos do art. 27 da Lei n. 9.868/99, conforme, aliás, sugerido pelo próprio autor da ação.

Com essas considerações,
JULGO PROCEDENTE
esta ADI para declarar a inconstitucionalidade dos itens 1.1, e 6 e seguintes, da Tabela – Anexo Único –, do Decreto Municipal no 2/2005, de Pontes e Lacerda, modulando os seus efeitos nos moldes acima expostos – a partir do trânsito em julgado deste acórdão –, com fulcro no art. 27 da Lei n° 9.868/99.

É como voto.

[1]
Unidade Fiscal Pontes e Lacerda

[2]

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...) II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

[3]

- Constitucionalidade de taxa cobrada em razão da expedição de guias de recolhimento de tributos. Descrição: Recurso extraordinário em que se discute, à luz do art. 145, II, da Constituição federal, a inconstitucionalidade da cobrança de taxa de expediente em razão da emissão/envio de carnês ou boletos para o pagamento de tributos. Tese: São inconstitucionais a instituição e a cobrança de taxas por emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos
.

[4]

O Estado e os Municípios, observado o disposto na Constituição Federal e nesta Constituição, poderão instituir os seguintes tributos: II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição;

[5]

Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado ao Estado e aos Municípios: (...) I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

[6]

Art. 6o Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado ao Município: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça
;

[7]

“Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/03/2025