Tribunal: TJMT
Processo: 1002485-46.2024.8.11.0029
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-24
Data de publicação: 2025-07-08

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. AUMENTO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS. EDIÇÃO EM PERÍODO VEDADO PELA LRF. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO PROVIDO. SENTENÇA RETIFICADA.
I. Caso em Exame
1. Apelação Cível interposta por cidadãos contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, Ação Popular ajuizada para declarar a nulidade da Lei Municipal n. 1.889/2024, sancionada a apenas 29 dias do término do mandato, que majorou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários do Município de Canarana/MT para o exercício de 2025/2028. Sustentaram os autores violação ao art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), e lesão ao erário municipal. A sentença recorrida fundamentou a extinção na inadequação da via eleita, por entender que a ação popular não pode ser utilizada para impugnar lei em tese. A sentença foi submetida a reexame necessário.
II. Questão em Discussão
2. A questão em discussão consiste em verificar se a ação popular é via processual adequada para impugnar lei municipal de efeitos concretos, que fixa subsídios a agentes políticos identificáveis e foi editada em período vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, gerando impacto direto ao erário.
III. Razões de Decidir
3. A ação popular é instrumento legítimo para impugnar atos normativos concretos que causem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa ou violem preceitos de legalidade fiscal, nos termos do art. 5o, LXXIII, da CF/1988 e da Lei n. 4.717/65.
4. A Lei Municipal n. 1.889/2024 não possui natureza abstrata, pois define valores específicos e beneficia agentes políticos previamente identificados, tendo eficácia imediata e impacto direto nas finanças municipais.
5. A jurisprudência do STF admite o controle incidental de constitucionalidade em ação popular quando a norma impugnada tiver efeitos concretos, e a análise da inconstitucionalidade estiver inserida como questão prejudicial e não como pedido principal (STF, Rcl 664/RJ).
6. A violação ao art. 21, II, da LRF, que proíbe aumento de despesas com pessoal nos 180 dias finais do mandato, constitui ilegalidade suficiente para autorizar o controle judicial por ação popular, sem afronta à competência do STF para o controle concentrado.
7. A sentença recorrida parte de premissa equivocada ao considerar a norma impugnada como “lei em tese”, desconsiderando sua eficácia prática e sua natureza concreta.
8. Precedente da própria Câmara, sob relatoria do Des. Márcio Vidal (TJMT, ApCiv/RemNec n. 1033477-68.2024.8.11.0003), reconhece a adequação da ação popular em hipóteses semelhantes, conferindo coerência e estabilidade à jurisprudência local.
IV. Dispositivo e Tese
9. Recurso provido e sentença retificada.
Tese de julgamento:
1. A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.
2. A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, II, da LC n. 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular.
_______________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; LC n. 101/2000, art. 21, II; Lei n. 4.717/1965, arts. 1o, § 1o, e 2o, alíneas “c” e “e”; CPC, art. 485, VI.
Jurisprudência relevante citada: STF, Rcl n. 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 22.05.2002; TJMT, AI n. 1003909-79.2025.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025; TJMT, ApCiv/RemNec n. 1033477-68.2024.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 09.04.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002485-46.2024.8.11.0029
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (APELANTE), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (APELANTE), MUNICIPIO DE CANARANA - CNPJ: 15.023.922/0001-91 (APELADO), EDSON ROCHA - CPF: 826.680.788-49 (ADVOGADO), WALTER CUSTODIO DA SILVA - CPF: 502.966.041-00 (ADVOGADO), ULYSSES COELHO OHLAND - CPF: 043.840.101-84 (ADVOGADO), FABIO MARCOS PEREIRA DE FARIA - CPF: 888.448.461-87 (APELADO), VILSON BIGUELINI - CPF: 460.704.431-87 (APELADO), LIZIANA WISCH - CPF: 826.468.131-04 (APELADO), ELIANE DE OLIVEIRA FELTEN - CPF: 568.637.640-91 (APELADO), ADIRMA ROSA GUIMARAES KOESTER - CPF: 474.537.611-15 (APELADO), ANDREIA CECATTO - CPF: 969.564.881-91 (APELADO), CAROLINE SPRICIGO FARIA - CPF: 865.696.191-87 (APELADO), EDUARDO FERREIRA DA SILVA - CPF: 046.145.626-55 (APELADO), CLEYTON DIAS DE SOUZA - CPF: 026.133.001-24 (APELADO), VANDERLEI APARECIDO BORGES DA SILVA - CPF: 352.791.921-04 (APELADO), FELIPE FABRICIO DA SILVA - CPF: 037.423.711-50 (APELADO), MARILEI BIER - CPF: 208.685.451-04 (APELADO), ASSOCIACAO MATOGROSSENSE DOS MUNICIPIOS - CNPJ: 00.234.260/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MARCIA FIGUEIREDO SA - CPF: 695.189.711-53 (ADVOGADO), FERNANDO DINIZ ROBSON SANTOS - CPF: 629.500.611-68 (ADVOGADO), RAFAEL SABO BURLAMAQUI - CPF: 032.927.281-00 (ADVOGADO), GIULIANO ARAKEN SILVA - CPF: 569.468.641-15 (ADVOGADO), WEBERT CLINK DE CAMPOS ARRUDA - CPF: 005.672.471-39 (ADVOGADO), MARCUS VINICIUS GREGORIO MUNDIM - CPF: 998.705.411-00 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO E, EM REMESSA NECESSÁRIA, RETIFICOU A SENTENÇA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. AUMENTO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS. EDIÇÃO EM PERÍODO VEDADO PELA LRF. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO PROVIDO. SENTENÇA RETIFICADA.

I. Caso em Exame

1.

Apelação Cível interposta por cidadãos contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, Ação Popular ajuizada para declarar a nulidade da Lei Municipal n. 1.889/2024, sancionada a apenas 29 dias do término do mandato, que majorou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários do Município de Canarana/MT para o exercício de 2025/2028. Sustentaram os autores violação ao art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), e lesão ao erário municipal. A sentença recorrida fundamentou a extinção na inadequação da via eleita, por entender que a ação popular não pode ser utilizada para impugnar lei em tese. A sentença foi submetida a reexame necessário.

II. Questão em Discussão

2.

A questão em discussão consiste em verificar se a ação popular é via processual adequada para impugnar lei municipal de efeitos concretos, que fixa subsídios a agentes políticos identificáveis e foi editada em período vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, gerando impacto direto ao erário.

III. Razões de Decidir

3.

A ação popular é instrumento legítimo para impugnar atos normativos concretos que causem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa ou violem preceitos de legalidade fiscal, nos termos do art. 5o, LXXIII, da CF/1988 e da Lei n. 4.717/65.

4.

A Lei Municipal n. 1.889/2024 não possui natureza abstrata, pois define valores específicos e beneficia agentes políticos previamente identificados, tendo eficácia imediata e impacto direto nas finanças municipais.

5.

A jurisprudência do STF admite o controle incidental de constitucionalidade em ação popular quando a norma impugnada tiver efeitos concretos, e a análise da inconstitucionalidade estiver inserida como questão prejudicial e não como pedido principal (STF, Rcl 664/RJ).

6.

A violação ao art. 21, II, da LRF, que proíbe aumento de despesas com pessoal nos 180 dias finais do mandato, constitui ilegalidade suficiente para autorizar o controle judicial por ação popular, sem afronta à competência do STF para o controle concentrado.

7.

A sentença recorrida parte de premissa equivocada ao considerar a norma impugnada como “lei em tese”, desconsiderando sua eficácia prática e sua natureza concreta.

8.

Precedente da própria Câmara, sob relatoria do Des. Márcio Vidal (TJMT, ApCiv/RemNec n. 1033477-68.2024.8.11.0003), reconhece a adequação da ação popular em hipóteses semelhantes, conferindo coerência e estabilidade à jurisprudência local.

IV. Dispositivo e Tese

9.

Recurso provido e sentença retificada.

Tese de julgamento
:

1.

A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.

2.

A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, II, da LC n. 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular.

_______________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, LXXIII; LC n. 101/2000, art. 21, II; Lei n. 4.717/1965, arts. 1o, § 1o, e 2o, alíneas “c” e “e”; CPC, art. 485, VI.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Rcl n. 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 22.05.2002; TJMT, AI n. 1003909-79.2025.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025; TJMT, ApCiv/RemNec n. 1033477-68.2024.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 09.04.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível com Reexame Necessário da Sentença, proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Canarana, que, nos autos da Ação Popular ajuizada por Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza, em desfavor do Município de Canarana e Outros, julgou extinto o feito, sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Irresignados, os Recorrentes apelam, pretendendo a reforma do ato sentencial, sustentando que a Lei Municipal n. 1.889/2024, sancionada em 03 de dezembro de 2024, fixou o subsídio mensal do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários daquele Município, além da remuneração de férias do Prefeito e férias e décimo terceiro dos Secretários Municipais, para a legislatura 2025/2028, e que os acréscimos representam impacto financeiro estimado em R$ 3.097.875,84 (três milhões, noventa e sete mil, oitocentos e setenta e cinco reais e oitenta e quatro centavos).

Afirmam que o aumento foi aprovado a apenas 29 (vinte e nove dias) do término do mandato, violando o art. 21, inciso II, da LRF (Lei Complementar no 101/2000), que proíbe a criação de despesas nos 180 dias finais do mandato.

Salientam que a norma impugnada possui efeitos concretos, incidindo diretamente sobre subsídios de agentes políticos já identificados, sendo, portanto, passível de controle por meio da ação popular.

Alegam que a violação à LRF configura hipótese de ilegalidade administrativa e de ato lesivo ao erário, enquadrando-se no escopo do art. 2o, alíneas “c” e “e”, da Lei no 4.717/65.

Por tais razões, requerem o provimento do recurso, com a reforma da sentença recorrida, a fim de que seja determinado o regular prosseguimento da Ação Popular ajuizada, nos moldes da Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965.

O Município de Canarana apresentou suas contrarrazões (id. 284554894), rebatendo os argumentos do Apelo, e pugna pelo seu desprovimento.

A Douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se pelo provimento do Apelo e retificação da sentença em reexame (id. 286515352).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como explicitado no relatório, a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Canarana, que extinguiu sem resolução do mérito a Ação Popular, por inadequação da via eleita, é objeto de irresignação de Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza e foi submetida à remessa necessária.

Extrai-se do caderno processual que os Apelantes ajuizaram a mencionada ação popular contra o Município de Canarana, o Prefeito Municipal Fabio Marcos Pereira de Faria, o Vice-Prefeito Vilson Biguelini, e os Secretários Municipais,
Liziana Wisch, Eliane de Oliveira Felten, Adirma Rosa Guimarães Koester, Andreia Cecatto, Caroline Spricigo Faria, Eduardo Ferreira Da Silva, Cleyton Dias De Souza, Vanderlei Aparecido Borges Da Silva, Felipe Fabricio Da Silva, Marilei Bier
, buscando a nulidade da Lei Municipal n. 1.889/2024, que aumentou os subsídios daqueles agentes políticos para a legislatura de 2025/2028.

Alegaram que a aprovação daquele ato normativo ocorreu 29 dias antes do término do mandato, o que viola o art. 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que veda o aumento de despesas com pessoal nos últimos 180 dias de mandato.

Sustentaram, ainda, que a norma possui efeitos concretos, sendo, portanto, atacável pela via da ação popular.

O Ministério Público foi ouvido e manifestou pelo deferimento da tutela de urgência, para suspensão dos efeitos da Lei n. 1.889/ 2024 (id. 284554392).

O Município de Canarana pugnou pelo reconhecimento da inadequação da via eleita (id. 284554393) e a Associação Mato-Grossense dos Municípios – AMM pediu sua admissão como
Amicus Curiae
nos autos (id. 284554853).

Ao analisar os pedidos, o Magistrado Singular entendeu por bem extinguir o processo, sem julgamento de mérito, porque a ação popular não é a via adequada para contestar lei em tese, sendo incabível sua utilização como sucedâneo de ADI, nos seguintes termos:

“[...]
A ação popular é o instrumento constitucionalmente assegurado a qualquer cidadão para pleitear perante o Poder Judiciário a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5o, LXXIII).

Essa ação constitucional é regulamentada pela Lei n.o 4.717/1965, que também define seu objeto como voltado à anulação ou declaração de nulidade de atos que causem lesão ao patrimônio público. Confira-se:

“
Art. 1o Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista
(Constituição, art. 141, § 38)
, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

§ 1o - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
[...]”

No art. 2° da lei supracitada, o dispositivo elenca os casos que são declarados nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo retro:

"Art. 2o São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência."

No presente caso, os autores populares pleiteiam a declaração de nulidade da Lei Municipal n. 1.889/2024, além da restituição de eventuais valores recebidos pelos réus aos cofres públicos, em razão de suposta violação à Lei de Responsabilidade Fiscal (LC no 101/2000).

Entretanto, a doutrina e a jurisprudência são pacíficas quanto à inadmissibilidade da ação popular para impugnar lei em tese, sendo cabível apenas para invalidar leis ou atos normativos de efeitos concretos.

[...]

Ademais, a ação popular não pode servir como sucedâneo de ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade de normas, sob pena de uma ampliação indevida do rol de legitimados inserto no art. 103 da Constituição Federal.

De acordo com a jurisprudência recente do Superior Tribunal de Justiça, somente é possível a declaração de inconstitucionalidade
incidenter tantum
de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular quando a controvérsia constitucional não figurar como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal.

In casu
, não há pedido de declaração de nulidade de ato administrativo de efetivos concretos, que resultou na aplicação de revisão de valores, mas apenas de lei em tese, abstrata, que tratou do subsídio mensal do Prefeito, vice-prefeito e secretários municipais, e fixou remuneração de férias do Prefeito e férias e décimo terceiro dos Secretários Municipais do Município de Canarana/MT.

Em verdade, o que se verifica nesta ação é que seu objetivo – invalidação da Lei Municipal n. 1.889/2024 – se confunde com a declaração de ilegalidade/inconstitucionalidade dessa norma e a consequente sustação dos seus efeitos.

Isso porque, embora o pedido principal não se refira especificamente ao controle de constitucionalidade da norma, é certo que este acaba sendo atingido de forma reflexa. Embora a impugnação dos dispositivos legais se baseie na contrariedade em relação à Lei de Responsabilidade Fiscal, também está diretamente vinculada à Constituição Federal, que estabelece diretrizes para as demais leis do país.

Contudo, como já mencionado, a ação popular não pode ser utilizada como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade, pois importaria em ampliação indevida do rol de legitimados para manejo de ADI, além de usurpação da competência para efetuar o controle concentrado de constitucionalidade de normas estaduais e municipais.

[...]

De outro norte, impende destacar que eventual sentença de procedência do pedido inicial geraria efeitos
erga omnes
, a teor do que dispõe o art. 18 da Lei no 4.717/65, o que corrobora a inadequação da via eleita.

Face ao exposto,
JULGO EXTINTA
a presente ação popular,
sem resolução do mérito
, em razão da inadequação da via eleita, com fulcro no art. 485, VI, do CPC.

Sem condenação em custas e honorários advocatícios, posto que incabíveis à espécie.

Sentença sujeita a reexame necessário (art. 19, da Lei n.o 4.717/1965), de modo que, decorrido o prazo para recurso voluntário e não havendo, certifiquem-se e remetam-se os autos ao Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso. [...].” (Id. 284554858). Destaques do original.

Contra essa sentença se insurgem os Recorrentes.

Pois bem.

Vê-se que a controvérsia instaurada nos autos diz respeito à adequação da via eleita para impugnação da Lei Municipal n. Lei Municipal n. 1.889/2024, que fixou o subsídio mensal do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários daquele Município, além da remuneração de férias do Prefeito e férias e décimo terceiro dos Secretários Municipais, com vigência a partir de 1o de janeiro de 2025, mas sancionada em 03 de dezembro de 2024, ou seja, dentro do período vedado de 180 dias que antecedem o término do mandato, conforme dispõe o artigo 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000).

Sabe-se que a ação popular é o instrumento constitucionalmente assegurado a qualquer cidadão para pleitear perante o Poder Judiciário a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, conforme art. 5o, LXXIII, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB).

A sentença recorrida fundamentou-se na tese de que essa via não pode ser utilizada como substituto da ação direta de inconstitucionalidade e, portanto, não seria cabível para questionar norma de natureza genérica e abstrata.

Entrementes, esse entendimento não subsiste diante da realidade fática e jurídica do caso concreto, que revela a existência de norma com efeitos imediatos e direcionados, apta a produzir impacto financeiro direto ao erário, e cujos destinatários estão claramente identificados.

A Lei Municipal impugnada possui conteúdo que extrapola a mera normatividade genérica, pois ao definir valores exatos de remuneração para agentes políticos previamente identificados e ao gerar efeitos concretos a partir de data certa, trata-se, inquestionavelmente, de ato normativo de aplicação imediata, cuja execução importa em majoração real de despesa com pessoal, o que afasta a premissa de que se estaria diante de norma de natureza meramente abstrata.

Ademais, no presente caso, não se discute a constitucionalidade da norma de forma autônoma, tampouco se persegue o reconhecimento de sua incompatibilidade com a Carta da República como pedido principal. A pretensão dos autores está consubstanciada na declaração de nulidade do ato legislativo por ofensa à legislação infraconstitucional, notadamente ao artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, em razão de ter sido editado em período proibido pela própria norma de regência das finanças públicas.

Logo, a inobservância do intervalo legal para criação de despesa com pessoal configura vício que compromete a validade da norma sob a ótica da legalidade estrita e da moralidade administrativa.

Dessa maneira a tese de inadequação da via eleita, portanto, não se sustenta, haja vista que a situação fática revela clara ofensa ao princípio da legalidade orçamentária e à disciplina imposta pela legislação fiscal, sendo cabível a utilização da ação popular como instrumento de defesa do patrimônio público contra atos legislativos que assumam feição concreta e causem lesão efetiva aos cofres públicos.

A Desembargadora Maria Erotides Kneip, no julgamento monocrático do Agravo de Instrumento n. 1003909-79.2025.8.11.0000, reforça essa orientação ao reconhecer que a ação popular é cabível contra normas de efeitos concretos, desde que a controvérsia constitucional suscitada esteja inserida como questão prejudicial e não como núcleo do pedido. Veja-se:

“[...]
Cumpre esclarecer, de início, que a matéria tratada no presente recurso pode ser julgada de forma monocrática, não havendo, assim, necessidade de submissão ao órgão colegiado.

[...]

O cerne da questão cinge-se em verificar a presença dos requisitos autorizadores da tutela de urgência deferida nos autos da ação popular ajuizada em desfavor do Município de Ribeirão Cascalheiras e dos vereadores ALTAMIRO SCHNEIDER, ELIZEU SOUSA PARGA, FAUSTO FRANCISCO DE OLIVEIRA, JOSE SOARES DE SOUSA, LUCIANO SANTOS COSTA, MARIO RODRIGUES VALADARES, MAURICIO RIBEIRO PINTO, PAULO SCHUH e SIRLEIDE MARIA DA HORA JORGE, para o fim de suspender o aumento de subsídios do prefeito, vice-prefeito, secretários municipais, presidente da câmara, vereadores, diretor e chefe de gabinete, concedido pelas Leis Municipais no 1.089/2024 e n. 1.090/2024.

De acordo com a decisão agravada, “as Leis Municipais n. 1.089/2024 e n. 1.090/2024 concederam aumentos aos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, Presidente da Câmara, Vereadores, Diretor e Chefe de Gabinete. Contudo, tais normas foram editadas em flagrante desrespeito ao art. 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000)”.

Não merece reforma a decisão agravada, pelos fundamentos adiante elencados.

[...]

Sobre a inadequação da via, registro que o Colendo Supremo Tribunal Federal admite a utilização da ação popular como instrumento de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que, nessa ação coletiva, a controvérsia constitucional se apresente como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio, e não como objeto principal (pedido) da ação. Ademais, como ressaltado na apreciação do pleito liminar, a decisão agravada fez uma análise sobre a legalidade dos aumentos concedidos, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que, por ora, afasta a alegação de inadequação da via eleita.

A respeito do tema, sabe-se a Lei de Responsabilidade Fiscal é categórica ao dispor sobre a nulidade do ato que provoque aumento com pessoal olvidando de atender às disposições elencadas eu seu artigo 21, inciso II, [...]

No caso dos autos, as referidas Leis Municipais foi publicada em 19/08/2024, ou seja, a menos de 180 (cento e oitenta) dias do término da legislatura que concedeu o aumento, evidente portanto o a plausibilidade do direito invocado pelos autores, ora agravados, como bem realçado na decisão recorrida.

[...]

Quanto ao
periculum in mora
, este se mostra presente ante a existência de potencial lesão ao erário, ao efetuar pagamento em desconformidade com as Leis de regência, principalmente, em razão do caráter irrepetível da verba.

Logo, dúvida não há da existência dos requisitos autorizadores da tutela e que serviram de norteio ao magistrado de primeiro grau, ante a evidente contrariedade a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Desse modo, a confirmação da decisão agravada é medida que se impõe.

Ante o exposto, com supedâneo no art. 932, IV, do Código de Processo Civil de 2015 e na Súmula 568 do STJ, conheço e nego provimento ao agravo. [...].” (Id. 269072261).

Esse entendimento coaduna-se com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal na Reclamação n. 664/RJ, julgada pelo Plenário, sob relatoria da Ministra Ellen Gracie, no sentido de que, diante de ato normativo que não ostenta generalidade e abstração, não há usurpação de competência do controle concentrado de constitucionalidade quando se admite sua impugnação por meio de ação popular. Confira:

Reclamação. Decisão judicial que conheceu de ação popular, cujo objeto era a anulação de resolução legislativa pela qual foram criados cargos no âmbito da Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Ação que reputava inconstitucional tal resolução. Possibilidade de eventual desconformidade com a Constituição Federal ser aferida no exercício do controle difuso de constitucionalidade . Ausência de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista não se tratar a resolução legislativa impugnada pela ação popular de ato normativo dotado de generalidade e abstração. Reclamação julgada improcedente. (STF.

Rcl: 664 RJ, Relatora: Min. Ellen Gracie. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamento: 22/05/2002. Publicação: 21/06/2002).

Importante consignar, ainda, que no julgamento do Recurso de Apelação com Remessa Necessária n. 10334776820248110003, sob minha relatoria, esta Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo já se manifestou pelo cabimento da Ação Popular em caso similar a este sob análise.

Eis a Ementa do mencionado Acórdão:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS . AUMENTO DE SUBSÍDIO DE AGENTES POLÍTICOS. EDIÇÃO EM PRAZO VEDADO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VIA ADEQUADA. PROVIMENTO DO RECURSO . RETORNO DOS AUTOS PARA INSTRUÇÃO E JULGAMENTO. I. Caso em exame 1. Apelação cível e reexame necessário contra sentença que indeferiu a petição inicial da ação popular proposta por cidadãos, extinguindo o feito sem resolução de mérito, ao fundamento de inadequação da via eleita . 2. Ação popular proposta para anular a Lei Municipal no 13.956/2024, que majorou em 79,5% os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Rondonópolis para o mandato 2025/2028, sancionada a apenas 16 dias do fim da legislatura, em violação ao art. 21, p .u., da LC no 101/2000 ( LRF). II. Questão em discussão 3 . A questão em discussão consiste em verificar a adequação da ação popular como instrumento hábil ao controle judicial de ato legislativo de conteúdo concreto, cuja edição viola preceitos da legalidade fiscal e da moralidade administrativa, em especial o art. 21, p.u., da LRF . III. Razões de decidir 4. A ação popular é meio constitucional legítimo para a defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e da legalidade, podendo ser utilizada contra atos normativos concretos e de eficácia imediata, como o que fixa subsídios para agentes políticos identificados. 5 . O conteúdo normativo da Lei Municipal no 13.956/2024 é concreto, possui destinatários definidos e efeitos financeiros diretos, afastando o argumento de que se trata de norma abstrata ou de controle exclusivo por ADI. 6. A edição da norma em período vedado pela LRF compromete sua validade sob a ótica da legalidade estrita, legitimando o controle por meio da ação popular, sem que isso implique afronta à competência do Supremo Tribunal Federal para o controle concentrado de constitucionalidade . 7. A jurisprudência do STF e do TJMT autoriza a impugnação judicial de atos legislativos de efeitos concretos por meio de ação popular, quando presentes indícios de lesividade ao erário e desrespeito à legislação fiscal. IV. Dispositivo e tese 8 . Recurso de apelação provido e reexame necessário com retificação da sentença, para cassar a decisão de indeferimento da petição inicial e determinar o regular prosseguimento da ação popular. Tese de julgamento: “1. A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.” “2 . A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, p.u., da LC no 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular .”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; LC no 101/2000, art. 21, p.u .; L. no 4.717/1965, arts. 1o, § 1o, e 2o, alíneas c e e; CPC, art . 485, I e VI. Jurisprudência relevante citada: STF, Rcl no 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j . 15.12.2004; TJMT, AI no 1003909-79.2025 .8.11.0000, Rel. Desa . Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025 . (TJMT. APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 0334776820248110003, Relator.: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 09/04/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/04/2025).

Desta feita, neste caso, reforço meu entendimento de que o ato legislativo impugnado não possui caráter normativo genérico, já que opera efeitos concretos sobre pessoas determinadas, com repercussão patrimonial direta e imediata.

Frisa-se que a lei em questão não estabelece diretrizes abstratas, mas define valores específicos, cuja aplicação prática depende apenas da passagem de uma data já conhecida, configurando verdadeira antecipação de despesa sem respaldo no regime jurídico aplicável.

A afronta à legalidade orçamentária e à moralidade administrativa se revela patente.

Além do mais, inexiste na petição inicial qualquer pedido de declaração de inconstitucionalidade em sentido estrito, tampouco se busca submeter a matéria ao controle concentrado, visto que a controvérsia posta exige unicamente a análise da compatibilidade do ato legislativo municipal com a legislação fiscal vigente, sem que isso implique invasão de competência do Supremo Tribunal Federal ou ampliação indevida do rol de legitimados para a propositura de ações diretas de inconstitucionalidade.

Dessa maneira, ao reconhecer o vício de origem na edição da Lei Municipal n. 1.889/2024, decorrente da sua promulgação em momento proibido pela legislação de regência, revela-se indispensável permitir o regular prosseguimento da ação popular proposta, viabilizando o exame do mérito da legalidade da norma, conforme exigência do controle judicial de atos lesivos ao interesse público.

Diante das considerações expostas, a via processual é adequada, devendo o feito retornar ao Juízo de origem e prosseguir regularmente com a devida instrução e julgamento do mérito da causa, assegurando-se o direito do cidadão de submeter ao Poder Judiciário a apreciação de ato normativo concreto que, em tese, compromete a legalidade das finanças municipais e vulnera o princípio da moralidade administrativa.

Forte nesses argumentos, o recurso de apelação interposto deve ser provido, para desconstituir o ato sentencial e, por conseguinte, determinar o retorno dos autos ao Juízo de Primeiro Grau para regular processamento.

DA REMESSA NECESSÁRIA

Como consignado nos parágrafos anteriores, o Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Canarana extinguiu o feito sem resolução do mérito, pela inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Os fundamentos são mantidos à vista da própria análise feita no Recurso de Apelação interposto por Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza, o que implica a retificação da sentença, para que o feito retorne ao Juízo de origem e prossiga regularmente com a instrução e julgamento do mérito da causa

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO
ao Apelo, para desconstituir o ato sentencial e, por conseguinte, determino o retorno dos autos ao Juízo de origem para regular processamento e, em Reexame,
RETIFICO
a sentença.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/06/2025