Tribunal: TJMT
Processo: 1005815-08.2019.8.11.0003
Órgão julgador: JOSE LUIZ LEITE LINDOTE
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-02-19
Data de publicação: 2025-02-28

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE, INÉPCIA DA INICIAL E ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEIÇÃO. CONTRATAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DOLO. INEXISTÊNCIA DE SOBREPREÇO E DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em Exame
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida contra Percival Santos Muniz, Alexandre de Azevedo Torres, Trindade Engenharia e Construção LTDA e Bruno Oliveira Barreto.
2. O Ministério Público sustentou que houve superfaturamento na contratação da empresa Trindade Engenharia e Construção LTDA para a construção de monumento em Rondonópolis/MT, além de conluio entre agentes públicos e a empresa contratada, pleiteando a condenação dos réus às sanções do artigo 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.
II. Questão em Discussão
3. Há quatro questões em discussão:
(i) verificar se o recurso atende ao princípio da dialeticidade, apresentando impugnação específica aos fundamentos da sentença;
(ii) determinar se a petição inicial é inepta por ausência de individualização da conduta dos réus;
(iii) analisar se há ilegitimidade passiva do ex-prefeito Percival Santos Muniz;
(iv) verificar se houve ato de improbidade administrativa, com a presença de dolo na conduta dos réus, bem como sobrepreço e dano ao erário.
III. Razões de Decidir
4. O princípio da dialeticidade exige que o recurso impugne especificamente os fundamentos da decisão recorrida. No caso, as razões do Ministério Público expõem claramente sua inconformidade, abordando os pontos centrais da sentença, o que afasta a alegação de ofensa à dialeticidade.
5. A petição inicial descreve de forma suficiente as condutas atribuídas aos réus, indicando os dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa supostamente violados, o que afasta a alegação de inépcia.
6. A ilegitimidade passiva do ex-prefeito não se sustenta, pois a Lei no 8.429/92 se aplica aos agentes políticos, conforme entendimento consolidado pelo STJ e pelo STF, não havendo óbice para sua responsabilização em ação por improbidade administrativa.
7. A jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça do Mato Grosso e do Superior Tribunal de Justiça exige a comprovação concreta de conduta dolosa para a configuração da improbidade administrativa, o que não foi demonstrado nos autos.
8. O pedido de majoração de honorários advocatícios formulado pelo apelado não é cabível, pois a Lei de Improbidade Administrativa prevê essa condenação apenas quando comprovada má-fé do autor, circunstância não verificada no caso.
IV. Dispositivo e Tese
9. Preliminares rejeitadas. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. O princípio da dialeticidade é atendido quando as razões recursais impugnam os fundamentos da sentença, não sendo necessária a apresentação de argumentos inéditos.
2. A petição inicial não é inepta quando descreve os fatos, individualiza as condutas e fundamenta juridicamente os pedidos.
3. Os agentes políticos estão sujeitos à Lei de Improbidade Administrativa, conforme entendimento do STJ e do STF, não havendo ilegitimidade passiva do ex-prefeito.
4. A configuração da improbidade administrativa exige prova inequívoca do dolo, não sendo suficiente a mera inobservância de deveres administrativos ou irregularidades formais.
Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.429/92, arts. 1o, §§ 1o, 2o e 3o; 10, incisos VIII e XII; 11, inciso I; 12, inciso II, 23-B, § 2o; CPC, art. 85, § 11.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199). STJ, AgInt no AREsp 1.751.777/MG, Terceira Turma, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, j. 21.03.2022. TJMT, AC no 0001389-50.2014.8.11.0033, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 22.11.2021. TJMT, AC no 0018816-23.2016.8.11.0055, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 17.07.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005815-08.2019.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos, Indisponibilidade de Bens]
Relator:
Des(a).
JOSE LUIZ LEITE LINDOTE

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), PERCIVAL SANTOS MUNIZ - CPF: 203.770.611-15 (APELADO), LUCIANA CASTREQUINI TERNERO CORREA - CPF: 265.690.598-23 (ADVOGADO), ARTUR CHERULLI - CPF: 037.046.391-92 (ADVOGADO), FABRICIO MIGUEL CORREA - CPF: 213.363.668-42 (ADVOGADO), ALEXANDRE DE AZEVEDO TORRES - CPF: 018.616.177-80 (APELADO), TRINDADE ENGENHARIA E CONSTRUCAO LTDA - CNPJ: 19.856.338/0001-78 (APELADO), GILMAR MOURA DE SOUZA - CPF: 345.518.591-68 (ADVOGADO), BRUNO OLIVEIRA BARRETO - CPF: 031.560.821-80 (APELADO), LEONARDO BENEVIDES ALVES - CPF: 035.196.341-39 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE, INÉPCIA DA INICIAL E ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEIÇÃO. CONTRATAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DOLO. INEXISTÊNCIA DE SOBREPREÇO E DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em Exame

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida contra Percival Santos Muniz, Alexandre de Azevedo Torres, Trindade Engenharia e Construção LTDA e Bruno Oliveira Barreto.

2. O Ministério Público sustentou que houve superfaturamento na contratação da empresa Trindade Engenharia e Construção LTDA para a construção de monumento em Rondonópolis/MT, além de conluio entre agentes públicos e a empresa contratada, pleiteando a condenação dos réus às sanções do artigo 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.

II. Questão em Discussão

3. Há quatro questões em discussão:

(i) verificar se o recurso atende ao princípio da dialeticidade, apresentando impugnação específica aos fundamentos da sentença;

(
ii
) determinar se a petição inicial é inepta por ausência de individualização da conduta dos réus;

(
iii
) analisar se há ilegitimidade passiva do ex-prefeito Percival Santos Muniz;

(
iv
) verificar se houve ato de improbidade administrativa, com a presença de dolo na conduta dos réus, bem como sobrepreço e
dano
ao erário.

III. Razões de Decidir

4. O princípio da dialeticidade exige que o recurso impugne especificamente os fundamentos da decisão recorrida. No caso, as razões do Ministério Público expõem claramente sua inconformidade, abordando os pontos centrais da sentença, o que afasta a alegação de ofensa à dialeticidade.

5. A petição inicial descreve de forma suficiente as condutas atribuídas aos réus, indicando os dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa supostamente violados, o que afasta a alegação de inépcia.

6. A ilegitimidade passiva do ex-prefeito não se sustenta,
pois
a Lei no 8.429/92 se aplica aos agentes políticos, conforme entendimento consolidado pelo STJ e pelo STF, não havendo óbice para sua responsabilização em ação por improbidade administrativa.

7. A jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça do Mato Grosso e do Superior Tribunal de Justiça exige a comprovação concreta de conduta dolosa para a configuração da improbidade administrativa, o que não foi demonstrado nos autos.

8. O pedido de majoração de honorários advocatícios formulado pelo apelado não é cabível, pois a Lei de Improbidade Administrativa prevê essa condenação apenas quando comprovada má-fé do autor, circunstância não verificada no caso.

IV. Dispositivo e Tese

9
. Preliminares rejeitadas. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. O princípio da dialeticidade é atendido quando as razões recursais impugnam os fundamentos da sentença, não sendo necessária a apresentação de argumentos inéditos.

2. A petição inicial não é inepta quando descreve os fatos, individualiza as condutas e fundamenta juridicamente os pedidos.

3. Os agentes políticos estão sujeitos à Lei de Improbidade Administrativa, conforme entendimento do STJ e do STF, não havendo ilegitimidade passiva do ex-prefeito.

4. A configuração da improbidade administrativa exige prova inequívoca do dolo, não sendo suficiente a mera inobservância de deveres administrativos ou irregularidades formais.

Dispositivos relevantes citados:
Lei no 8.429/92,
arts
. 1o, §§ 1o, 2o e 3o; 10, incisos VIII e XII; 11, inciso I; 12, inciso II
, 23
-B
, § 2o;
CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199). STJ,
AgInt
no
AREsp
1.751.777/MG, Terceira Turma, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas
Cueva
, j. 21.03.2022. TJMT, AC no 0001389-50.2014.8.11.0033, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 22.11.2021. TJMT, AC no 0018816-23.2016.8.11.0055, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 17.07.2024.

R E L A T Ó R I O

Egrégia
Câmara
:

C
onforme relatado, c
uida-se de
apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra a sentença proferida pelo
Juízo da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT
, que julgou
improcedente
a ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida em desfavor de
Percival Santos Muniz, Alexandre de Azevedo Torres, Trindade Engenharia e Construção LTDA e Bruno Oliveira Barreto
.

O juízo sentenciante concluiu pela
improcedência
do pedido
, ao fundamento de que não restou demonstrado dolo na conduta dos réus, requisito essencial para a configuração de improbidade administrativa, conforme dispõe a Lei no 8.429/92, com a redação conferida pela Lei no 14.230/2021. O juízo
singular
também concluiu pela ausência de comprovação de sobrepreço, porquanto os valores contratados estavam abaixo dos referenciais do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI,
nos termos do
relatório
efetuado
pelo Centro de Apoio Operacional – CAO
,

razão
pela qual não haveria prejuízo ao erário.

Irresignado, o Ministério Público interpôs recurso de apelação, arguindo que a sentença desconsiderou as provas produzidas nos autos, as quais demonstrariam de forma cabal a ocorrência de superfaturamento e o consequente
dano
ao erário. Afirma, ainda, que houve conluio entre os agentes públicos e a empresa contratada, o que configuraria ato ímprobo nos termos da Lei no 8.429/92. Diante disso, requer a reforma da sentença, a fim de que sejam os
A
pelado
s condenados às sanções previstas no artigo 12, inciso II da Lei de Improbidade Administrativa. Subsidiariamente, pugna para que, caso não se reconheça a prática de improbidade, os réus sejam condenados ao ressarcimento do dano ao erário, no valor de R$ 40.634,98
(quarenta mil seiscentos e trinta e quatro reais e noventa e oito centavos)
, devidamente corrigido.

E
m suas contrarrazões
os
A
pelado
s
pleiteiam
, em suma,

o não provimento do recurso, defendendo que não houve sobrepreço na execução da obra, tampouco superfaturamento, p
ois
os valores contratados estavam dentro dos parâmetros técnicos e orçamentários de referência. Aduzem que o relatório técnico do próprio Ministério Público concluiu pela inexistência de sobrepreço, afastando qualquer prejuízo ao erário. Argumentam, ainda, que não há provas de dolo, enriquecimento ilícito ou violação aos princípios da Administração Pública, requisitos indispensáveis à caracterização do ato ímprobo.

Destaca-se que quanto ao
R
ecorrido
Percival Santos
Muniz
, este
a
rguiu
preliminares
de
ofensa ao princípio da dialeticidade, inépcia da inicial e ilegitimidade passiva.
Pugnando
, a
o final de sua peça defensiva
,

pela majoração dos honorários
advocatícios

(Id. 223213355
–
pdf
. 28).

Em parecer a Procuradoria-Geral de Justiça
, manifestou-se
pelo desprovimento do recurso
, ressaltando que
não há nos autos elementos probatórios que evidenciem a intenção dolosa dos réus de causar prejuízo ao erário ou fraudar o certame licitatório
. Enfatiza, que o
relatório técnico que instruiu o feito concluiu que os valores praticados estavam abaixo dos referenciais do SINAPI
, razão pela qual
não se sustenta a tese de superfaturamento ou
dano
ao erário
.

É o relatório.

Desembargador
JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE

Relator

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara
:

DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Considerando a necessidade de apreciar as questões arguidas preliminarmente antes de adentrar no mérito recursal, postergo, por ora, a análise quanto à admissibilidade da apelação, reservando-me a fazê-la oportunamente, após o enfrentamento das matérias suscitadas.

DAS PRELIMINARES EM CONTRARRAZÕES ARGUIDA POR PERCIVAL SANTOS MUNIZ

D
A
PRELIMINAR DE

OFENSA
AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE

S
ustenta
o
A
pelado

que o recurso interposto carece de admissibilidade em razão da violação ao princípio da dialeticidade e que o Recorrente não apresentou argumentos específicos e fundamentados que refutassem os pontos da sentença, limitando-se à repetição de alegações anteriores, o que inviabilizaria o exercício pleno do contraditório.

Além disso, a mencionada Corte Superior orienta que se deve privilegiar “
[...] o princípio da instrumentalidade das formas, adotando a orientação no sentido de que a repetição dos argumentos trazidos na petição inicial ou na contestação não implica, por si só, ofensa ao princípio da dialeticidade, caso constem do apelo os fundamentos de fato e de direito evidenciadores da intenção de reforma da sentença.
”. (STJ -
AgInt
no
AREsp
n. 1.751.777/MG, relator Ministro Ricardo Villas Bôas
Cueva
, Terceira Turma, julgado em 21/3/2022,
DJe
de 30/3/2022).

À vista disso, este E. Tribunal também possui o seguinte entendimento:

“[...]
Não há acolher a preliminar de não conhecimento do recurso, por ausência de dialeticidade, quando as razões recursais combatem os termos da sentença recorrida e encontram-se associadas aos temas abordados.
[...]” (TJ-MT - AC: 00064190520188110008, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 07/08/2023, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/08/
2023)Câmara
Cível, julgado em 20/06/2024,
DJe
de 20/06/2024) (g. n.)

Após detida análise das razões recursais apresentadas, entendo que o princípio da dialeticidade foi devidamente observado pelo Apelante. As razões expostas no recurso são suficientes para demonstrar o seu inconformismo com a sentença, tendo em vista que ataca de forma direta e fundamentada os pontos cruciais apreciados pelo juízo singular.

Por estes motivos
rejeito a preliminar
de ofensa ao princípio da dialeticidade recursal.

DA
PRELIMINAR
DE
IN
É
PCIA DA INICIAL

Pleiteia o
R
ecorrido

que se reconheça a inépcia da inicial, afirmando que

“[...]
que na Inicial não há a individualização da conduta, nem tampouco a precisa descrição do ato supostamente ilícito
[...]”

(Id. 223213355 -
pdf
. 26)”.

O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento pacificado no sentido de que
"estando a causa de pedir e o pedido devidamente delimitados na petição inicial, permitindo a compreensão da controvérsia jurídica, não há falar em inépcia da petição inicial"
(
AgRg
no REsp 1337819/
DF ,
Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma,
DJe
6/9/2013).

No entanto, o

Ministério Público, na petição inicial
, acostada em Id.
223212673
, narra
que o
A
pelado na condição de

Prefeito Municipal de Rondonópolis, detinha pleno controle sobre o processo licitatório, a contratação e a execução da obra pública
, com possibilidade de
verificar, com a devida diligência que lhe cabia como gestor máximo do patrimônio
público.

Por conseguinte, o
A
utor
apresenta
no
bojo dos
autos os artigos que justificam sua irresignação, especificamente os artigos 10, incisos I, V, VIII, XII, e o artigo 11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa
e
detalha os motivos de sua irresignação, narrando os fatos que embasam sua argumentação.

Logo,
"
[
...
]
os fatos supostamente ímprobos foram suficientemente narrados na peça inicial, na medida em que apontaram com clareza a participação do agente público e quais foram as vantagens ilícitas que os agravantes [no caso em tela, os apelantes] receberam, não havendo que se falar em inépcia da inicial
[
...
]
."
(STJ,
AgInt
no
AREsp
1535813/SC)
.

Diante disso,
rejeito
a preambular suscitada.

DA
PRELIMINAR DE
ILEGITIMIDADE PASSIVA

Insurge-se
A
pelado

pela declaração de sua ilegitimidade passiva, pugnando pela sua exclusão na lide (Id.
152538152 –
pdf
. 27).

Na esteira do entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça, em Tema 576,
"
Os agentes políticos se submetem aos ditames da Lei 8.429/1992, em conformidade com o quanto pacificado pelo Supremo Tribunal Federal."
(STJ,
AgInt
no REsp 1939608/MG,
DJe
13/09/2024). Também
estabelece a
mencionada
Corte Superior que
"
a Lei de Improbidade Administrativa é aplicável aos agentes políticos, como prefeitos e vereadores, não havendo bis in idem nem incompatibilidade entre a responsabilização política e criminal estabelecida no Decreto-Lei n. 201/1967.
"
(STJ,
AgInt
no REsp 1315863/RJ).

Aliás, o próprio diploma normativo disciplinador da temática da improbidade administrativa (Lei no 8.429/1992), em seu artigo 2o, caput (redação dada pela Lei no 14.230/2021), apregoa que "
Para efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função
[
...
]
."
.

Face ao exposto,
rejeito
a preliminar aventada.

DO MÉRITO
RECURSAL

Inicialmente, constato que o recurso atende aos pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, de forma que passo ao exame do mérito da apelação.

Conforme relatado, cuida-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença proferida pelo Juízo da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida em desfavor de Percival Santos Muniz, Alexandre de Azevedo Torres, Trindade Engenharia e Construção LTDA e Bruno Oliveira Barreto.

A controvérsia instaurada tem origem na Tomada de Preços no 17/2015, promovida pelo Município de Rondonópolis/MT, cujo objeto consistiu na contratação da empresa Trindade Engenharia e Construção LTDA para a construção da plataforma para suporte de carro de
boi
,
conhecido como monumento do carro de
boi
na principal praça pública da cidade de Rondonópolis
. O Ministério Público sustenta a ocorrência de fraude licitatória, superfaturamento e prejuízo ao erário, asseverando que a empresa contratada inicialmente cotou a obra por R$ 68.000,00
(sessenta e oito mil reais)
, mas, quando da formalização da proposta na fase licitatória, apresentou o valor de R$ 103.459,88
(cento e três mil e quatrocentos e cinquenta e nove reais e oitenta e oito centavos)
, representando um aumento
significativo
sobre a estimativa inicial, o que teria resultado em um prejuízo ao erário estimado em R$ 40.634,98
(quarenta mil seiscentos e trinta e quatro reais e noventa e oito centavos)
.

Extrai-se que, a empresa Trindade Engenharia
e
Construção Ltda, foi declarada vencedora com a proposta no valor total de R$ 221.999,99 (duzentos e vinte e um mil, novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos). Foi celebrado o Contrato no 368/2015 (Id. 223212674) para a execução do objeto. Posteriormente, foi firmado o primeiro termo aditivo, que suprimiu o valor de R$ 8.525,35 (oito mil, quinhentos e vinte e cinco reais e trinta e cinco centavos) e acrescentou o valor de R$ 34.891,19 (trinta e quatro mil, oitocentos e noventa e um reais e dezenove centavos)

Outrossim,
o Ministério Público imputa ao então gerente do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Rondonópolis, Alexandre de Azevedo Torres, a prática de ato ímprobo, por haver elaborado um orçamento superestimado, o que teria possibilitado à empresa contratada apresentar proposta com valores supostamente inflacionados. No que concerne ao então Prefeito Municipal, Percival Santos Muniz, o
P
arquet
sustenta que este, ao homologar o procedimento licitatório e o contrato administrativo, anuiu com a adjudicação da obra, mesmo ciente das irregularidades apontadas, incorrendo, assim, em omissão dolosa apta a configurar ato de improbidade administrativa.

Submetida a causa à instrução processual, sobreveio sentença de improcedência, ao fundamento de que não restou demonstrado dolo na conduta dos réus, requisito essencial para a configuração de improbidade administrativa, conforme dispõe a Lei no 8.429/92, com a redação conferida pela Lei no 14.230/2021. O juízo singular também concluiu pela ausência de comprovação de sobrepreço, porquanto os valores contratados estavam abaixo dos referenciais do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, nos termos do
relatório realizado pelo Centro de Apoio Operacional – CAO, órgão auxiliar do Ministério Público,
razão pela qual não haveria prejuízo ao erário.

Superada esta contextualização passo ao exame do cerne da apelação.

Cinge a controvérsia a respeito da existência de ato de improbidade administrativa
imputad
o
aos

R
ecorrido
s
Percival Santos Muniz, Alexandre de Azevedo Torres, Trindade Engenharia e Construção LTDA e Bruno Oliveira Barreto.

O
bservo que o Ministério Público

pleiteia em seu a
pelo
a
condenação
dos
R
ecorrido
s nos termos d
o
art. 12, inciso II,

da Lei no 8.429/92
, bem como na reparação do dano ao erário. A seguir transcrevo o mencionado dispositivo de Lei:

“[...] Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: [...]

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;
[...]”

Assim,
para a incidência
d
a norma mencionada
se faz necessári
a
a existência de conduta ímproba a
s quais
,

i
n
casu
,
estariam preceituadas
nos
arts
.
10,
caput
, incisos VIII e XII, e no art
.
11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa
, porquanto fundamentam a ação coletiva.

Neste diapasão,
o
s
dispositivos legais invocados têm por finalidade sancionar condutas

dolosas e desonestas
,
caracterizadas pela intenção deliberada de causar prejuízo ao erário ou violar os princípios da administração pública,
não se destinando à punição de meros equívocos administrativos, incompetência ou gestão inábil
.

A
r
espeito, c
umpre
ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 843.989/PR, submetido à sistemática da repercussão geral (Tema 1.199), fixou entendimentos acerca da aplicação retroativa da Lei no 14.230/2021 nos casos de improbidade administrativa.

“
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma b
enéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.
”

Sob esta ótica, aplicando o precedente
in
casu
tem-se que a conduta prevista n
os
arts
. 10,
caput
, incisos VIII e XII, e no art. 11, inciso I
,
em
face
das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 exige
m
para a sua caracterização, a finalidade específica (dolo) do agente em ter causado prejuízo ao erário com a motivação de obtenção do proveito ou benefício indevido
,
no exercício das atividades como agente público

e também
intentar contra os princípios da administração pública.

Sublinhe-se que a nova redação do artigo 1o, §§ 1o e 2o da Lei no 8.429/92 dispõe expressamente que o reconhecimento de improbidade administrativa exige a comprovação da intenção livre e consciente de produzir um resultado ilícito, não bastando, portanto, a mera inobservância de deveres administrativos ou a ocorrência de irregularidades formais.
Em adiçã
o
, o § 3o do artigo 1o reforça essa diretriz ao dispor que:

“O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”.

À luz do exposto,

não se pode presumir a improbidade administrativa com base apenas no desempenho da função pública ou na ocorrência de falhas procedimentais
, pois a legislação atual exige
prova cabal da intenção do agente em lesar o erário ou violar os princípios da administração pública
.

Pois bem.

Alega o
R
ecorrente
que
“[...] é manifesto nos autos que a vontade livre e consciente dos apelados foi desde o início voltada para a contratação superfaturada, fato comprovado pelo acolhimento, sem nenhuma análise crítica e cuidadosa que se deve ter com o dinheiro público, de uma proposta superfaturada da mesma empresa que anteriormente havia estimado a mesma obra por um preço menor[...]”
(Id. 223213344 –
pdf
. 11).

Neste aspecto
, entendo ser oportuno mencionar o entendimento firmado pe
lo d. Procurador de Justiça

em seu parecer opinativo, o qual concluiu
que
não
há
vinculação da proposta efetuada
pela empresa
n
a cotação da municipalidade,
tal
como

deduzi
u
pela ausência de elementos probatórios aptos a ensejar a condenação dos
A
pelado
s

(Id.
226456690):

“[...] O valor de R$ 68.000,00 utilizado como referência foi anunciado no “orçamento” quando a Administração Pública realizava pesquisas de mercado para utilizar como referência no procedimento licitatório.

A cotação inicial não vincula a contratação, vez que é durante a licitação que as empresas interessadas e concorrentes disputam o serviço com as condições comerciais e complexidade da sua execução. [...]

Não há elementos comprovando irregularidades no procedimento de tomada de preços em referência ou no respectivo contrato administrativo com os seus aditivos.

Aliado a isso, os elementos probatórios acostados ao feito não atestam de forma satisfatória que os agentes públicos agiram com a vontade de provocar o ato ilícito ou em conluio com o particular. Para admitir a prática ímproba é necessário que haja demonstração da pretensão dolosa dos agentes e particulares na realização na aventada fraude, o que não se enxerga, “in
casu
”. [...]”

À guisa do entendimento firmado no pronunciamento ministerial, esclareço que a fase preparatória da licitação se objetiva a identificação do preço médio de mercado do objeto
ao qual a
Administração deseja contratar,
circunstância esta que
auxilia a gestão a verificar sua disponibilidade orçamentária. Dessa forma, o fornecedor consultado não está vinculado ao valor ofertado,
considerando que
a contratação prescinde de procedimento licitatório.

Na hipótese, a
minuta do
Edital de Licitação Modalidade “Tomada de Preço no 17/2015” estipulou em seu item 6.4.5.
a respeito

do valor estimado

das
propostas e lances, dispondo que
“[...] valor total orçado pela Prefeitura é de R$ 222.292,32 (duzentos e vinte e dois mil e duzentos e noventa e dois reais e trinta e dois centavos);”
[...]. (Id. 223212693 –
pdf
. 01).

Inclusive
, como condições de desclassificação das
proposituras
, o
regulamento determinou que
(Id. 223212693 –
pdf
. 02):

“[...] 8.5 Serão desclassificadas as propostas que se adequam a um dos seguintes requisitos:

a) não atenderem às exigências do Edital;

b) apresentarem valor global superior ao limite estabelecido pela administração;

c) utilizarem preços manifestamente inexigíveis. [...]”

Acerca do tema, o Plenário do TCU, em Acórdão 392/2011, discutiu entre outros assuntos a divulgação, no instrumento convocatório, do orçamento ou preço máximo. De modo que o Ministro Relator, assim compreendeu:

“32. A propósito, 'orçamento' ou 'valor orçado' ou 'valor de referência' ou simplesmente 'valor estimado' não se confunde com 'preço máximo'. O valor orçado, a depender de previsão editalícia, pode eventualmente ser definido como o preço máximo a ser praticado em determinada licitação, mas não necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preço máximo poderia ser definido como o valor orçado acrescido de determinado percentual. São conceitos, portanto, absolutamente distintos, que não se confundem.”

Nesta toada, o valor contratado pelo ente municipal, na ordem de R$ 221.999,99 (duzentos e vinte e um mil, novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos), está em conformidade com os regramentos do Edital e com o ordenamento jurídico, o que impede o reconhecimento da conduta ímproba e a aferição de dolo na conduta dos
A
pelado
s.

Ademais, faz-se necessário pontuar
que o
R
elatório
T
écnico no 1152/2017 e
fetuado pelo Centro de Apoio Operacional – CAOP, órgão assistencial do
M
inistério
P
úblico
, consign
ou

a respeito dos critérios de custo da obra realizada
. A

seguir
cito
trecho
relevante
(
Id. 223212678):

“[...]

2.4 Os critérios de custo e quantitativos apresentados guardam consonância com o serviço realizado?
[...]

Por ser uma obra de arte, não existe referência de valor para o monumento carro de boi.

[...]

2.5 Comparando com os valores de mercado, custo histórico ou valores referenciais, é possível dizer que as propostas apresentadas foram superfaturadas e/ou possuem
sobrepreço?

Ao se comparar o valor unitário dos serviços da obra com valores dos serviços no Sistema Nacional de Pesquisa de Cus
tos e Índices da Construção Civil (SINAPI), divulgado pela Caixa Econômica Federal (CEF), verifica-se que os valores da licitação estão abaixo dos valores referenciais, inexistindo sobrepreço.
[...]
”

Neste sentido
, e
m que pese a parcialidade do documento produzido unilateralmente pelo Ministério Público, tem-se que
este pode ser valorado juntamente com outros elementos de prova, sendo apto a demonstrar que a natureza artística do monumento "carro de boi" impede a referência de valor específico para tal obra.
Depreendeu
, ainda, que ao se
compa
rar os valores unitários dos serviços com os valores do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI)

verificou-se que a quantia
da licitação e
stá
abaixo dos valores referenciais, não havendo indícios de superfaturamento ou sobrepreço.

C
om efeito, a
nalisando os
elementos
probatórios
constantes do caderno processual entendo que inexiste provas
hábeis
a enseja
r a condenação dos

R
equerido
s

ao ressarcimento pretendido, porquanto
o Autor não obteve êxito em demonstrar que o
s
Re
corridos
pratic
aram
ato de improbidade administrativa, muito menos que atu
aram
, de forma consciente e deliberada, no sentido de ca
usar
dano
ao erário, ou até mesmo, que tenha
m
agido com culpa.

E
m caso similar, este E. Tribunal entendeu que n
ão havendo comprovação de que o agente público tenha praticado ato de improbidade administrativa, tampouco evidências de
dano
ao erário, revela-se acertada a sentença que julgou improcedente o pedido na ação de ressarcimento:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO – PRELIMINAR DE INAPLICABILIDADE DA LIA A AGENTES POLÍTICOS – AFASTADA – PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO – REJEIÇÃO – AUTORIZAÇÃO DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS NÃO REALIZADOS – NÃO COMPROVAÇÃO – DOLO OU CULPA GRAVE – AUSÊNCIA – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – DANO AO ERÁRIO – NÃO DEMONSTRADO – RESSARCIMENTO INDEVIDO – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA – RATIFICAÇÃO.
A Lei n. 8.429/1992 aplica-se aos agentes políticos, que, na verdade, são espécies de agentes públicos, estando, assim, sujeitos à mesma disciplina destes, quanto à responsabilização por atos de improbidade administrativa.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE n. 852.475/SP (Tema n. 897), fixou a tese de que as ações de ressarcimento ao erário, fundadas na prática de ato doloso, tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, são
imprescritíveis.
A
procedência da pretensão de ressarcimento ao erário, decorrente da prática de ato de improbidade administrativa, está vinculada à demonstração do ato ímprobo.

Inexistindo comprovação de que o agente público praticou ato de improbidade administrativa, bem assim a ocorrência de
dano
ao erário, mostra-se correta a sentença de improcedência do pedido, formulado na ação de ressarcimento.
(TJMT 0001389-50.2014.8.11.0033, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/11/2021,
Publicado
no DJE 17/12/2021)”

“
RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – AQUISIÇÃO DE KITS PEDAGÓGICOS POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – PRETENDIDA CONDENAÇÃO DOS RÉUS NAS SANÇÕES DOS ARTIGOS 10, CAPUT, I E VIII E ART. 11, CAPUT, I, DA LEI N. 8.429/92 – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA – ARGUIÇÃO DE NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA EM DECORRÊNCIA DO JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE – REJEIÇÃO – APLICAÇÃO RETROATIVA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 EM RELAÇÃO À ANÁLISE DA COMPROVAÇÃO DE DOLO – TEMA N. 1.199 DO STF – INSUFICIÊNCIA DO CONJUNTO PROBATÓRIO PARA IMPOR A CONDENAÇÃO DOS RÉUS – ÔNUS DA PROVA DO AUTOR DA AÇÃO – DOLO NÃO EVIDENCIADO – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – IMPROCEDÊNCIA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. [...]

3. Com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 à Lei n. 8.429/92, a responsabilização civil por improbidade administrativa se restringe ao ato praticado com dolo, sendo necessário perquirir, todas as circunstâncias fáticas do ato ímprobo, com a indicação da real participação de cada agente administrativo/público e particular envolvido para a prática do suposto ato de improbidade administrativa; situação não evidenciada no caso em apreço.
[...]

5. In
casu
, inobstante comprovada a não observância das formalidades legais previstas na Lei no 8.666/1993 para inexigibilidade de licitação não restou demonstrada a existência de dolo na conduta dos Requeridos, pois
não comprovada de forma cabal a intenção de obtenção de proveito ou benefício indevido no exercício das atividades como agentes públicos.

[...]
(
TJMT
0018816-23.2016.8.11.0055, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/07/2024,
Publicado
no DJE 25/07/2024)
.
”

Com essas considerações,
não havendo comprovação inequívoca
de que o
s
A
pelado
s
tenha
m
praticado
ato de improbidade administrativa
,
inviável se torna a sua responsabilização
, sendo adequada a
manutenção da sentença
que determinou a
improcedência do pedido.

Assinalo que, na hipótese, não é possível reconhecer do pedido de majoração de honorários advocatícios formulado pelo apelado Percival Santos Muniz
(Id. 223213355 –
pdf
. 28)
, posto que o § 2o do artigo 23-B da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que a condenação em honorários sucumbenciais nos casos de improcedência da ação é cabível somente quando comprovada má-fé do autor, circunstância que não se verifica nos autos.

Por derradeiro, no que toca ao almejado prequestionamento, cumpre esclarecer que o Julgador não está obrigado a esgotar, um a um, os fundamentos e artigos de lei invocados pelas partes, sendo suficiente que exponha, de forma clara e precisa, os argumentos de sua convicção, com a incidência das normas legais ou jurisprudência que embasam sua decisão, mostrando-se desnecessário o prequestionamento explícito da matéria.

Com essas considerações
,

1. REJEITO
a preliminar de ofensa ao princípio da dialeticidade;

2. REJEITO
a preliminar de inépcia da inicial;

3. REJEITO
a preliminar de ilegitimidade passiva;

4. NEGO PROVIMENTO

a
o recurso de apelação interposto pelo Ministério Público
manten
do
a sentença
em
se
us exatos termos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/02/2025