Tribunal: TJMT
Processo: 1004130-39.2025.8.11.0040
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-15
Data de publicação: 2025-10-22

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. MULTA. RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. RETENÇÃO DE CRÉDITOS. AUTOTUTELA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame:
1. Apelação cível interposta em mandado de segurança contra sentença que denegou a ordem, por meio da qual a parte impetrante questiona a legalidade de multa aplicada em razão de inexecução parcial de contrato, bem como a retenção de créditos pela Administração para garantia de seu pagamento.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em (i) definir a possibilidade de controle judicial, via mandado de segurança, sobre a legalidade de multa administrativa enquanto pendente recurso administrativo com efeito suspensivo; e (ii) analisar a legalidade da retenção de créditos da contratada como medida acautelatória.
III. Razões de decidir:
3. A pendência de recurso administrativo com efeito suspensivo, invocado pela própria parte impetrante, obsta a análise de mérito da penalidade na via mandamental, por ausência de ato administrativo definitivo e pela expressa vedação contida no art. 5o, I, da Lei n. 12.016/2009.
4. A retenção de créditos não se confunde com a execução da penalidade, configurando medida acautelatória de autotutela administrativa destinada a assegurar o erário, com amparo em cláusula contratual e no art. 139, IV, da Lei n. 14.133/2021.
5. O efeito suspensivo do recurso administrativo impede a exigibilidade da multa, mas não afasta a prerrogativa da Administração de adotar medidas de garantia patrimonial legalmente previstas para resguardar o interesse público.
IV. Dispositivo e tese:
6. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “A pendência de recurso administrativo com efeito suspensivo impede a apreciação judicial do mérito da sanção (art. 5o, I, da Lei n. 12.016/2009), mas não obsta a retenção de créditos pela Administração como medida acautelatória, quando houver previsão contratual e legal (art. 139, IV, da Lei n. 14.133/2021).”
Dispositivos relevantes citados: Lei n. 12.016/2009, art. 5o, I; Lei n. 14.133/2021, art. 139, IV.
Jurisprudência relevante citada: Não há jurisprudência relevante citada explicitamente.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004130-39.2025.8.11.0040
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções, Sanções Administrativas, Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[ONIX DISTRIBUIDORA DE MATERIAS PARA CONSTRUCAO LTDA - CNPJ: 29.567.496/0002-42 (APELANTE), LUCAS BONATO DE AMORIM - CPF: 024.848.801-54 (ADVOGADO), Gestora de Contratos do Municipio de Sorriso/MT (APELADO), MUNICIPIO DE SORRISO - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. MULTA. RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. RETENÇÃO DE CRÉDITOS. AUTOTUTELA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Apelação cível interposta em mandado de segurança contra sentença que denegou a ordem, por meio da qual a parte impetrante questiona a legalidade de multa aplicada em razão de inexecução parcial de contrato, bem como a retenção de créditos pela Administração para garantia de seu pagamento.

II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em (i) definir a possibilidade de controle judicial, via mandado de segurança, sobre a legalidade de multa administrativa enquanto pendente recurso administrativo com efeito suspensivo; e (ii) analisar a legalidade da retenção de créditos da contratada como medida acautelatória.

III. Razões de decidir:

3. A pendência de recurso administrativo com efeito suspensivo, invocado pela própria parte impetrante, obsta a análise de mérito da penalidade na via mandamental, por ausência de ato administrativo definitivo e pela expressa vedação contida no art. 5o, I, da Lei n. 12.016/2009.

4. A retenção de créditos não se confunde com a execução da penalidade, configurando medida acautelatória de autotutela administrativa destinada a assegurar o erário, com amparo em cláusula contratual e no art. 139, IV, da Lei n. 14.133/2021.

5. O efeito suspensivo do recurso administrativo impede a exigibilidade da multa, mas não afasta a prerrogativa da Administração de adotar medidas de garantia patrimonial legalmente previstas para resguardar o interesse público.

IV. Dispositivo e tese:

6. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “A pendência de recurso administrativo com efeito suspensivo impede a apreciação judicial do mérito da sanção (art. 5o, I, da Lei n. 12.016/2009), mas não obsta a retenção de créditos pela Administração como medida acautelatória, quando houver previsão contratual e legal (art. 139, IV, da Lei n. 14.133/2021).”

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 12.016/2009, art. 5o, I; Lei n. 14.133/2021, art. 139, IV.

Jurisprudência relevante citada: Não há jurisprudência relevante citada explicitamente.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de recurso de apelação cível interposto por
ONIX DISTRIBUIDORA DE MATERIAIS PARA CONSTRUÇÃO LTDA. (nova denominação de A. PEREIRA LEITE MATERIAIS PARA CONSTRUÇÃO)
contra sentença proferida pelo Juízo da Quarta Vara Cível da Comarca de Sorriso (MT) que, nos autos do mandado de segurança n. 1004130-39.2025.8.11.0040, impetrado contra ato acoimado de ilegal praticado pelo
GESTOR DE CONTRATOS DO MUNICÍPIO DE SORRISO (MT)
, denegou a ordem pretendida.

Não houve condenação relativa a custas e honorários advocatícios, por serem incabíveis em sede de mandado de segurança.

A apelante sustenta, em síntese, que: (i) a multa aplicada revela-se desproporcional, por incidir sobre o valor total do contrato administrativo, não obstante se tratar de inexecução somente parcial da obrigação; e (ii) é incabível a retenção de pagamento do crédito da contratada antes do julgamento do recurso administrativo.

Com base nesses fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e, por conseguinte, conceder a segurança pleiteada na inicial, declarando a ilegalidade da retenção dos valores devidos e determinando a modificação da base de cálculo da multa administrativa.

Contrarrazões apresentadas pelo apelado no Id. 313566888, pugnando pelo não provimento do recurso.

O órgão ministerial se manifestou no Id. 316701363, apontando a inexistência de interesse público ou social capaz de justificar sua intervenção.

É o relatório
.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara
,

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação cível interposto por
ONIX DISTRIBUIDORA DE MATERIAIS PARA CONSTRUÇÃO LTDA. (nova denominação de A. PEREIRA LEITE MATERIAIS PARA CONSTRUÇÃO)
contra sentença proferida pelo Juízo da Quarta Vara Cível da Comarca de Sorriso (MT) que, nos autos do mandado de segurança n. 1004130-39.2025.8.11.0040, impetrado contra ato acoimado de ilegal praticado pelo
GESTOR DE CONTRATOS DO MUNICÍPIO DE SORRISO (MT)
, denegou a ordem pretendida.

Na origem, a impetração versa sobre a aplicação de multa administrativa no valor de R$ 76.785,14 (setenta e seis mil, setecentos e oitenta e cinco reais e quatorze centavos), calculada sobre o valor total da Ata de Registro de Preços n. 360/2023, bem como sobre a retenção de créditos pela Administração para assegurar eventual quitação da referida multa.

A controvérsia recursal, portanto, consiste em determinar se a sanção administrativa imposta e a consequente retenção de créditos configuram atos passíveis de correção pela via mandamental.

Pois bem.

A análise adequada da matéria demanda o exame prévio de questão de ordem lógico-processual: a pendência de recurso administrativo ao qual a própria impetrante atribui efeito suspensivo constitui óbice à intervenção jurisdicional sobre a legalidade e proporcionalidade da penalidade aplicada.

Extrai-se da inicial que a apelante fundamenta parcela substancial de sua pretensão na alegada existência de recurso administrativo pendente de julgamento, ao qual o Decreto Municipal n. 737/2022, em seu art. 15, conferiria efeito suspensivo, consoante excerto da inicial do mandado de segurança:

“
Por outro lado, mesmo pendente o julgamento do pedido de reconsideração, os Gestores continuam a reter os pagamentos da empresa impetrante, afrontando o artigo 15 do Decreto Municipal no 737 [...].

Reforçamos que o Município vem realizando a retenção dos valores a receber da empresa impetrante em total desrespeito ao artigo 15 do Decreto 737 que prevê o efeito suspensivo em caso de recurso ou pedido de reconsideração
.” (Id. 313566395 – Págs. 4 e 6).

Essa circunstância revela-se juridicamente impeditiva da análise de mérito da penalidade no presente
mandamus
.

Ao invocar o efeito suspensivo como fundamento de seu direito, a própria apelante reconhece que o ato administrativo sancionador não alcançou definitividade, permanecendo submetido à reanálise na esfera administrativa.

Se o ato que fixou a multa ainda não é definitivo, encontrando-se seus efeitos normativos suspensos e a matéria sob reanálise pela autoridade competente, inexiste, na atual quadra processual, ato administrativo acabado e perfeito sobre o qual possa incidir o controle jurisdicional de legalidade.

A Lei n. 12.016/2009, em seu art. 5o, I, é clara ao dispor que “
não se concederá mandado de segurança quando se tratar de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução
”.

Por outro lado, cumpre registrar que não se trata de decisão-surpresa ou de inovação argumentativa não submetida ao contraditório, pois a questão relativa à pendência do recurso administrativo, com alegado efeito suspensivo, foi suscitada pela própria apelante desde a petição inicial, tendo sido analisada pelo d. Juízo
a quo
e amplamente debatida pelas partes ao longo de todo o processo.

Delimitado o âmbito de cognição possível em sede recursal, remanesce apenas a análise da legalidade da retenção de créditos pela Administração, pois esta, ao contrário da multa propriamente dita, constitui ato concreto de efeitos imediatos que, segundo alegado na inicial, causaria lesão atual e continuada aos seus direitos patrimoniais.

A Cláusula 3.5 da Ata de Registro de Preços n. 360/2023 estabelece que “
nenhum pagamento será efetuado à Fornecedora enquanto pendente de liquidação qualquer obrigação que lhe tenha sido imposta, em decorrência de penalidade ou inadimplemento, sem que isso gere direito a qualquer compensação
” (autos de origem, Id. 188405617 – Pág. 6).

Trata-se de cláusula contratual expressamente aceita pela contratada no momento da adesão à Ata de Registro de Preços, que reflete prerrogativa inerente à Administração, encontrando amparo no art. 139, IV, da Lei n. 14.133/2021,
in verbis
:

“
Art. 139. A extinção determinada por ato unilateral da Administração poderá acarretar, sem prejuízo das sanções previstas nesta Lei, as seguintes consequências:

[...]

IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração Pública e das multas aplicadas
.”

A natureza jurídica do ato de retenção de pagamentos não se confunde com a execução da penalidade pecuniária. Enquanto a aplicação da multa constitui ato sancionatório de natureza punitiva, cuja eficácia pode ser suspensa por recurso administrativo dotado de tal efeito, a retenção de créditos configura medida cautelar de autotutela administrativa, destinada a acautelar o erário e assegurar a satisfação de eventual débito em processo de apuração.

O efeito suspensivo do recurso administrativo obsta a exigibilidade imediata da sanção pecuniária e impede a inscrição do débito em dívida ativa ou a adoção de medidas executivas específicas. Não impede, contudo, que a Administração adote providências acautelatórias destinadas à preservação do interesse público, desde que fundadas em disposições contratuais ou legais específicas e não caracterizem, por via oblíqua, execução antecipada da sanção.

A retenção de créditos, prevista expressamente no art. 139, IV, da Lei n. 14.133/2021, constitui instrumento legítimo de garantia patrimonial, que se diferencia da compensação
ex officio
ou da execução propriamente dita. Seu fundamento jurídico repousa no poder-dever de autotutela da Administração e na necessidade de proteção do patrimônio público.

Nesse sentido:

“
O art. 80, IV, da Lei 8.666/93 autorizava a retenção de créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração Pública. O art. 139, IV, da nova lei ampliou essa prerrogativa, autorizando a retenção de créditos até o limite dos prejuízos causados ao contratante, acrescido do valor das multas aplicadas.

Trata-se de uma ‘modalidade acautelatória de retenção de valores, visando à compensação entre os créditos da Administração (por perdas e danos) e os créditos do particular pela execução das correspondentes prestações’.

Caso o débito supere o crédito, a Administração executará a garantia contratual. Se inexistente ou insuficiente a garantia, à Administração restará buscar a via judicial, propondo a respectiva demanda indenizatória, que, julgada procedente, será satisfeita com a constrição sobre bens do contratado
.” (
POZZO, Augusto Neves Dal; CAMMAROSANO, Márcio; ZOCKUN, Maurício.
Lei de Licitações e Contratos Administrativos Comentada Lei 14.133/21
. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2022. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/lei-de-licitacoes-e-contratos-administrativos-comentada-lei-14133-21/1440739642. Acesso em: 3 de outubro de 2025).

Dessa forma, a retenção de créditos encontra fundamento expresso em cláusula contratual validamente pactuada e em norma legal expressa que a autoriza (art. 139, IV, da Lei n. 14.133/2021), não se vislumbrando ilegalidade manifesta, abuso de poder ou desvio de finalidade que justifique a intervenção corretiva do Poder Judiciário.

A partir dessas premissas, impõe-se a manutenção da denegação da segurança por fundamento diverso daquele adotado na sentença.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto por ONIX DISTRIBUIDORA DE MATERIAIS PARA CONSTRUÇÃO LTDA., mantendo a denegação da sentença por fundamento diverso da sentença.

Deixo de fixar os honorários de sucumbência, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, por serem incabíveis em sede de mandado de segurança.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/10/2025