Tribunal: TJMT
Processo: 1026581-65.2019.8.11.0041
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-11-18

Ementa:
AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. GLOSA EM MEDIÇÃO FINAL. APLICAÇÃO RETROATIVA DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE GESTÃO (TAG) RESCINDIDO. ALTERAÇÃO UNILATERAL DE PARÂMETROS CONTRATUAIS. VIOLAÇÃO À LEGALIDADE, BOA-FÉ OBJETIVA E SEGURANÇA JURÍDICA. AUSÊNCIA DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
Agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática que manteve sentença concessiva de segurança em mandado impetrado por Encomind Engenharia Ltda., visando afastar a aplicação retroativa dos parâmetros previstos em TAG firmado entre a SINFRA/MT e o TCE/MT ao Contrato Administrativo no 034/2015, já integralmente executado.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se é cabível a utilização de Termo de Ajustamento de Gestão rescindido e sem abrangência ao contrato examinado como fundamento para glosa em medição final; e se a controvérsia exige dilação probatória, a justificar a inadequação da via mandamental.
III. Razões de decidir
3. A via do mandado de segurança é adequada quando os elementos de prova se mostram pré-constituídos, como no caso, em que constam nos autos o contrato, parecer jurídico, medições e ato de revogação do TAG.
4. A glosa administrativa baseada em TAG formalmente rescindido em 2018 é ilegal, sobretudo porque o referido instrumento não abrangia o contrato da impetrante.
5. A substituição unilateral da Tabela SETPU/2012 pela Tabela ANP ao final da execução contratual afronta os princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório, da segurança jurídica e da boa-fé objetiva.
6. A glosa procedida sem contraditório e sem respaldo contratual viola também o devido processo legal administrativo e não se sustenta sob a justificativa de autotutela administrativa.
IV. Dispositivo e tese
7. Agravo interno desprovido.
Tese de julgamento:
“1. É incabível a aplicação retroativa de Termo de Ajustamento de Gestão rescindido a contrato administrativo que não estava por ele abrangido.
2. A substituição unilateral de parâmetros contratuais ao final da execução do contrato, sem contraditório e sem respaldo normativo ou contratual, viola os princípios da legalidade, da boa-fé objetiva e da segurança jurídica.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput e inc. XXI; L. 8.666/1993, arts. 58, §1o, e 65, II, “d”.
Jurisprudência relevante citada: TRF-4a Região, Ap-RN 5020738-24.2019.4.04.7205, Rel. Desa Fed. Vivian Josete P. Caminha, j. 27.01.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1026581-65.2019.8.11.0041
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[ENCOMIND ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 14.915.029/0001-08 (AGRAVADO), LEONARDO DA SILVA CRUZ - CPF: 571.116.501-15 (ADVOGADO), RAQUEL ARRUDA SOUFEN - CPF: 379.769.638-80 (ADVOGADO), SECRETÁRIO ADJUNTO DE OBRAS PÚBLICAS (AGRAVANTE), SECRETARIA DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DO MATO GROSSO - SINFRA (AGRAVANTE), JUÍZO DA 5a VARA ESPECIALIZADA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE CUIABÁ (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ENCOMIND ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 14.915.029/0001-08 (AGRAVANTE), JUÍZO DA 5a VARA ESPECIALIZADA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE CUIABÁ (AGRAVANTE), LEONARDO DA SILVA CRUZ - CPF: 571.116.501-15 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), PASCOAL SANTULLO NETO - CPF: 258.013.251-15 (ADVOGADO), RENATO MELON DE SOUZA NEVES - CPF: 041.261.851-60 (ADVOGADO), ANDERSON GONCALVES DA SILVA - CPF: 033.711.371-80 (ADVOGADO), THIAGO SILVA VIEIRA - CPF: 010.479.081-40 (ADVOGADO), CAIQUE TADAO DE ALMEIDA GODOES - CPF: 033.843.561-10 (ADVOGADO), GABRIELA RESENDE TOMAIN - CPF: 037.391.261-75 (ADVOGADO), RAQUEL ARRUDA SOUFEN - CPF: 379.769.638-80 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. GLOSA EM MEDIÇÃO FINAL. APLICAÇÃO RETROATIVA DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE GESTÃO (TAG) RESCINDIDO. ALTERAÇÃO UNILATERAL DE PARÂMETROS CONTRATUAIS. VIOLAÇÃO À LEGALIDADE, BOA-FÉ OBJETIVA E SEGURANÇA JURÍDICA. AUSÊNCIA DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática que manteve sentença concessiva de segurança em mandado impetrado por Encomind Engenharia Ltda., visando afastar a aplicação retroativa dos parâmetros previstos em TAG firmado entre a SINFRA/MT e o TCE/MT ao Contrato Administrativo no 034/2015, já integralmente executado.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se é cabível a utilização de Termo de Ajustamento de Gestão rescindido e sem abrangência ao contrato examinado como fundamento para glosa em medição final; e se a controvérsia exige dilação probatória, a justificar a inadequação da via mandamental.

III. Razões de decidir

3. A via do mandado de segurança é adequada quando os elementos de prova se mostram pré-constituídos, como no caso, em que constam nos autos o contrato, parecer jurídico, medições e ato de revogação do TAG.

4. A glosa administrativa baseada em TAG formalmente rescindido em 2018 é ilegal, sobretudo porque o referido instrumento não abrangia o contrato da impetrante.

5. A substituição unilateral da Tabela SETPU/2012 pela Tabela ANP ao final da execução contratual afronta os princípios da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório, da segurança jurídica e da boa-fé objetiva.

6. A glosa procedida sem contraditório e sem respaldo contratual viola também o devido processo legal administrativo e não se sustenta sob a justificativa de autotutela administrativa.

IV. Dispositivo e tese

7. Agravo interno desprovido.

Tese de julgamento:

“1. É incabível a aplicação retroativa de Termo de Ajustamento de Gestão rescindido a contrato administrativo que não estava por ele abrangido.

2. A substituição unilateral de parâmetros contratuais ao final da execução do contrato, sem contraditório e sem respaldo normativo ou contratual, viola os princípios da legalidade, da boa-fé objetiva e da segurança jurídica.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput e inc. XXI; L. 8.666/1993, arts. 58, §1o, e 65, II, “d”.

Jurisprudência relevante citada: TRF-4a Região, Ap-RN 5020738-24.2019.4.04.7205, Rel. Desa Fed. Vivian Josete P. Caminha, j. 27.01.2021.

R E L A T Ó R I O

rigir

Trata-se de agravo interno interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso de apelação cível, mantendo inalterada a sentença proferida nos autos do mandado de segurança impetrado por Encomind Engenharia LTDA., objetivando afastar a aplicação retroativa do Termo de Ajustamento de Gestão – TAG, firmado entre a Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística (SINFRA/MT) e o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT), ao Contrato Administrativo n.o 034/2015, já integralmente executado.

Consta dos autos que a impetrante participou de processo licitatório promovido pela Administração Pública estadual, firmando o contrato em referência com base na Tabela de Preços SETPU/2012, adotada como parâmetro de referência para a precificação de materiais betuminosos à época da contratação. A contratação foi regularmente executada, tendo sido os serviços integralmente prestados e a medição final apresentada. Todavia, ao final da execução contratual, por meio do Parecer Jurídico n.o 799/SGAC/PGE/2019, a SINFRA/MT determinou glosa no valor de R$ 568.869,47, sob o fundamento de que seria necessário substituir a Tabela SETPU/2012 pela Tabela ANP – Centro-Oeste, conforme parâmetros previstos no TAG anteriormente celebrado com o TCE/MT em 2013.

Ressalta-se que o referido Termo de Ajustamento de Gestão havia sido formalmente rescindido em 2018, por descumprimento de cláusulas procedimentais, não havendo prova nos autos de que tal instrumento abarcasse o contrato celebrado com a impetrante. Ainda assim, a Administração Estadual aplicou de forma unilateral e retroativa os critérios do TAG rescindido, o que motivou a impetração do presente mandado de segurança, com o escopo de preservar a integridade da remuneração contratualmente pactuada, em observância à boa-fé objetiva e à segurança jurídica.

O juízo da 5a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá acolheu o pedido inicial, concedendo a segurança para determinar que o Estado de Mato Grosso se abstivesse de aplicar os parâmetros do TAG ao Contrato n.o 034/2015, bem como procedesse à devida retificação dos valores glosados na medição final.

Interposta apelação pelo Estado, sustentando, preliminarmente, a inadequação da via mandamental, e, no mérito, a legalidade da glosa administrativa e da aplicação dos parâmetros técnicos do TAG, sobreveio decisão monocrática que negou provimento ao recurso, mantendo a sentença concessiva por seus próprios fundamentos. Em síntese, entendeu-se que a controvérsia não demandava dilação probatória, porquanto os elementos documentais constantes dos autos eram suficientes para o deslinde da questão, limitando-se a impetração à verificação da ilegalidade do ato administrativo de aplicação retroativa de norma administrativa inexistente à data da contratação.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs o presente agravo interno, reiterando a tese de que o caso exigiria análise técnica aprofundada, especialmente no que tange à comparação entre as tabelas de preços utilizadas (SETPU e ANP), a suposta vantagem econômica para a Administração e a regularidade do exercício da autotutela administrativa.

Requer o reconhecimento a inadequação da via mandamental eleita, subsidiariamente o reconhecimento a legalidade da glosa administrativa (Id. 311591396).

A agravada apresentou contrarrazões, defendendo a manutenção da decisão agravada, ao argumento de que o TAG havia sido revogado à época da glosa e não abrangia o contrato em questão, e que a Administração não poderia modificar unilateralmente os parâmetros contratuais ao final da execução da obra, em afronta ao pactuado e aos princípios da legalidade, da boa-fé objetiva e da segurança jurídica (Id. 318382368).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do agravo interno interposto pelo
Estado de Mato Grosso.

Cuida-se de agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso de apelação cível, mantendo a sentença concessiva da segurança, a qual afastou a aplicação do Termo de Ajustamento de Gestão (TAG), firmado entre a SINFRA/MT e o TCE/MT, ao Contrato Administrativo no 035/2015, celebrado com a empresa Encomind Engenharia Ltda., determinando, ainda, a retificação da medição final apresentada pela impetrante.

Antes de adentrar ao mérito da controvérsia, cumpre examinar a preliminar suscitada pelo agravante, relativa à inadequação da via eleita. Alega o ente estatal que o mandado de segurança não seria cabível, diante da suposta ausência de direito líquido e certo e da alegada necessidade de dilação probatória, tendo em vista a complexidade técnica da questão debatida, notadamente a análise de metodologias de precificação e a verificação da vantajosidade econômica para a Administração Pública.

Razão, contudo, não assiste ao agravante. A controvérsia dos autos cinge-se à legalidade do ato administrativo que promoveu glosa de valores na medição final de contrato administrativo, com fundamento em Termo de Ajustamento de Gestão já formalmente revogado à época da sua aplicação, e que sequer abrangia o contrato em discussão. Todos os elementos fáticos relevantes — como o instrumento contratual, as medições, o parecer jurídico da Procuradoria-Geral do Estado e o ato de rescisão do TAG pelo Tribunal de Contas — encontram-se documentalmente comprovados nos autos, configurando prova pré-constituída. Ademais, a impetração não demanda apuração de fatos por meio de perícia técnica ou contraditório probatório, sendo plenamente cabível a via mandamental. Nesse sentido, o próprio Ministério Público, em parecer ofertado nos autos, opinou pelo afastamento da preliminar, reconhecendo a liquidez e certeza do direito invocado. Rejeito, pois, a preliminar de inadequação da via eleita.

No mérito, a insurgência da parte agravante não traz argumentos hábeis a infirmar os fundamentos da decisão impugnada. A glosa administrativa imposta à impetrante, ao final da execução do Contrato no 035/2015, com base nos parâmetros do TAG firmado com o TCE/MT em 2013, mostra-se manifestamente ilegal e arbitrária.

Conforme amplamente demonstrado nos autos, o mencionado termo foi rescindido em dezembro de 2018 por iniciativa do próprio Tribunal de Contas do Estado, em razão do descumprimento de cláusulas pela Administração. A partir da revogação formal do TAG, restou esvaziada sua eficácia, sendo inadmissível sua utilização como fundamento para alteração unilateral de contrato administrativo, especialmente aquele que sequer estava abrangido pelo ajuste.

O contrato em questão foi regularmente executado, com base na Tabela SETPU/2012, previamente aprovada e adotada pela própria Administração como critério de licitação e medição. Durante toda a execução do objeto contratual, não houve qualquer manifestação da SINFRA/MT quanto à suposta inadequação da tabela aplicada ou à necessidade de substituição por parâmetros distintos. Apenas na etapa final, após a apresentação da última medição, foi promovida a glosa com base em parecer jurídico posterior que recomendava a aplicação da Tabela ANP, desconsiderando por completo os critérios originais contratados. Tal conduta não encontra respaldo legal nem contratual, e tampouco se amolda aos limites da autotutela administrativa.

É evidente que a substituição unilateral de critério contratual previamente estabelecido — ainda que sob a justificativa de economicidade —, sem qualquer notificação à contratada ou abertura de contraditório, configura violação aos princípios da legalidade, da boa-fé objetiva, da vinculação ao instrumento convocatório e da segurança jurídica.

Trata-se, em verdade, de tentativa de revisão indevida da equação econômico-financeira do contrato, em flagrante afronta ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, bem como aos arts. 58, §1o, e 65, inciso II, alínea “d”, da Lei no 8.666/1993, os quais vedam modificações unilaterais que prejudiquem a estabilidade das condições pactuadas.

Não bastasse, a alteração procedida sem qualquer contraditório agrava ainda mais a irregularidade do ato administrativo impugnado, conforme bem reconhecido tanto na sentença de origem quanto no parecer ministerial, este último enfatizando que a adoção de critério revogado e não contratual, sem qualquer prévia comunicação à contratada, representa violação ao devido processo legal administrativo e ao princípio da moralidade.

O entendimento jurisprudencial igualmente repudia alterações unilaterais que resultem em glosas ou retenções indevidas. Cito, a propósito, julgado do Tribunal Regional Federal da 4a Região:

“Tratando-se de contrato cuja contraprestação pecuniária foi fixada a partir do menor preço ofertado em regular licitação, a alteração do valor a ser alcançado ao contratado fora das hipóteses legais implica desequilíbrio da equação econômico-financeira estabelecida originariamente, sendo, portanto, vedado à Administração proceder à glosa do valor relativo às despesas no pagamento de vales-transporte, ainda que nem todos os colaboradores da contratada tenham optado pela utilização do benefício” (TRF-4a Região, Ap-RN 5020738-24.2019.4.04.7205, Rela Desa Fed. Vivian Josete Pantaleão Caminha, j. 27.01.2021).

Assim, considerando a natureza do ato combatido, a ausência de respaldo legal ou contratual para a glosa administrativa, a revogação expressa do TAG anteriormente firmado e a inexistência de abrangência do contrato impugnado por tal instrumento, bem como os princípios constitucionais e administrativos aplicáveis à espécie, não há razão jurídica a justificar a reforma da decisão monocrática agravada.

Diante de todo o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao agravo interno interposto pelo Estado de Mato Grosso, mantendo-se incólume a decisão monocrática que confirmou a sentença concessiva da ordem mandamental, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/10/2025