Tribunal: TJMT
Processo: 1000227-87.2021.8.11.0055
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-05-14
Data de publicação: 2025-06-03

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br
AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206) 1000227-87.2021.8.11.0055
APELANTE: ARLINDO PIETRO BIASI
APELADO: MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA IMPOSTA POR NORMAS AMBIENTAIS. RECONHECIMENTO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. INEXISTÊNCIA DE APOSSE PELO PODER PÚBLICO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a sentença que julgou improcedente o pedido de indenização por desapropriação indireta.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão central consiste em definir se houve desapropriação indireta, gerando o direito à indenização, ou se se trata de uma limitação administrativa decorrente de normas ambientais que não enseja tal compensação.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. As limitações ambientais, mesmo que resultem na inviabilidade de uso econômico da propriedade, não configuram desapropriação indireta, pois não há apossamento do imóvel pelo poder público.
4. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que as restrições ambientais sobre a propriedade não geram o direito à indenização por desapropriação indireta, mas devem ser tratadas como limitações administrativas, com a devida indenização por meio de ação de direito pessoal, e não real.
IV. DISPOSITIVO E TESE
5. Agravo Interno desprovido.
Tese de julgamento:
Segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000227-87.2021.8.11.0055
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Desapropriação Indireta, Desapropriação de Imóvel Urbano]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[ARLINDO PIETRO BIASI - CPF: 212.093.839-34 (APELANTE), GABRIELA DOS SANTOS BERTOLINI - CPF: 048.155.681-89 (ADVOGADO), LAUREN JULIE LIRIA FERNANDES TEIXEIRA ALVES - CPF: 050.979.681-82 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELADO), JOSE RICARDO FERREIRA GOMES - CPF: 003.581.331-81 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

ESTADO DE MATO GROSSO

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APELANTE: ARLINDO PIETRO BIASI

APELADO: MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA IMPOSTA POR NORMAS AMBIENTAIS. RECONHECIMENTO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. INEXISTÊNCIA DE APOSSE PELO PODER PÚBLICO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a sentença que julgou improcedente o pedido de indenização por desapropriação indireta.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão central consiste em definir se houve desapropriação indireta, gerando o direito à indenização, ou se se trata de uma limitação administrativa decorrente de normas ambientais que não enseja tal compensação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As limitações ambientais, mesmo que resultem na inviabilidade de uso econômico da propriedade, não configuram desapropriação indireta, pois não há apossamento do imóvel pelo poder público.

4. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que as restrições ambientais sobre a propriedade não geram o direito à indenização por desapropriação indireta, mas devem ser tratadas como limitações administrativas, com a devida indenização por meio de ação de direito pessoal, e não real.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5. Agravo Interno desprovido.

Tese de julgamento:

Segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta.

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APELADO: MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Agravo Interno interposto por Arlindo Pietro Biasi contra decisão monocrática proferida por esta Relatora, que negou provimento ao recurso de apelação apresentado pelo ora agravante, mantendo a sentença que julgou improcedente o pedido formulado na ação de desapropriação indireta ajuizada em face do Município de Tangará da Serra.

O Agravante alega que, a decisão recorrida não reflete corretamente a análise do caso, ao desconsiderar a natureza da intervenção do Município que, ao autorizar o loteamento e conceder o alvará de construção, falhou na fiscalização e não observou as restrições ambientais impostas à área. De acordo com o Agravante, a Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA/MT) constatou que o imóvel estava inserido em uma Área de Preservação Permanente (APP), o que resultou na cassação do alvará e no impedimento da obra, causando-lhe prejuízos irreparáveis.

O Agravante argumenta que, embora o Município tenha alegado que as limitações sobre o imóvel são de caráter administrativo e preexistentes à sua aquisição, o fato é que o poder público interferiu diretamente na utilização da propriedade. Este ato de interferência, mesmo sem seguir os trâmites formais de uma desapropriação, deve ser reconhecido como desapropriação indireta, que gera o direito à justa indenização.

O Agravante também fundamenta que a decisão monocrática não levou em consideração a falha do Município em realizar a devida fiscalização antes de autorizar o loteamento e emitir o alvará. Segundo o Agravante, a responsabilidade pelo erro administrativo recai sobre a Prefeitura, que autorizou o parcelamento do solo e a construção, sem observar que a área estava sujeita às restrições ambientais. Nesse sentido, é enfatizado que, ao não cumprir com sua obrigação de fiscalização, o Município tomou posse indireta da propriedade, esvaziando seu valor econômico, e, portanto, deve indenizar o proprietário pelo prejuízo causado.

O Agravante também aponta que, na própria defesa do Município, é reconhecido que o Poder Público tem o dever de fiscalizar e evitar construções irregulares, mas, no caso concreto, falhou ao permitir a construção em área de risco ambiental, sem tomar as devidas providências. Como tal, a interferência estatal deve ser interpretada como um esbulho administrativo, caracterizando uma desapropriação indireta, cujo pagamento de indenização é garantido pela Constituição Federal, pelo Código Civil e pela jurisprudência dominante sobre o tema.

Diante desses argumentos, o Agravante requer o provimento do recurso, com a consequente reforma da sentença que julgou improcedente o pedido de indenização por desapropriação indireta.

As contrarrazões foram apresentadas no id. 281983860.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

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AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206) 1000227-87.2021.8.11.0055

APELANTE: ARLINDO PIETRO BIASI

APELADO: MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Agravo Interno interposto por Arlindo Pietro Biasi contra decisão monocrática proferida por esta Relatora, que negou provimento ao recurso de apelação apresentado pelo ora agravante, mantendo a sentença que julgou improcedente o pedido formulado na ação de desapropriação indireta ajuizada em face do Município de Tangará da Serra.

Por entender não ser o caso de retratação da decisão ora recorrida, obedecendo aos ditames do §4o do art. 52 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, submeto o recurso ao julgamento pela Colenda Câmara.

Para melhor compreensão da matéria discutida no presente recurso, peço vênia para transcrever a decisão recorrida:

[...]. Denota-se dos autos que, o autor ajuizou a presente demanda, objetivando a indenização em decorrência de supostos danos sofridos pela alegada desapropriação indireta do seu imóvel.

Narra, a petição inicial da demanda, que, o autor adquiriu o lote urbano n. 02-B, quadra 02, loteamento denominado Jardim Nova Londrina, matriculado sob o n. 21.017, R-1 de 12/05/2004, junto ao Cartório do 1o Ofício de Tangará da Serra/MT, da empresa Tatão Imobiliária, arcando com custas de ITBI, IPTU referente ao ano de 2004, bem como valores relativos da escritura pública de compra e venda na matrícula do imóvel.

Afirma que contratou a empresa Construtora Habitanorte Ltda para realizar projeto de execução e construção de um imóvel residencial na área, solicitando todas as licenças municipais, recolhendo taxas e impostos, inclusive protocolou na Secretaria Municipal de Infraestrutura no dia 14 de julho de 2004, o projeto de construção e o memorial descritivo da residência que seria construída, cuja aprovação pelo município ocorreu em 02 de agosto de 2004.

Entretanto, após a expedição do alvará de construção, por meio do protocolo n. 102/05, solicitou à Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA/MT que fosse realizada vistoria no referido lote urbano, pois o engenheiro responsável pela execução da obra residencial constatou que o imóvel alcançava as duas margens do córrego Buriti.

Consta, ainda, que, em resposta ao protocolo, foi gerado o Relatório de Inspeção n. 07/05/URTS/FEMA, elaborado pelo Técnico de Atividade Ambiental, Alvino de Oliveira Filho que, em síntese, concluiu estar o lote completamente inserido em Área de Preservação Permanente e o município de Tangará da Serra deveria ser notificado para que adotasse procedimento administrativo de cassação da licença de construção.

Por meio do Ofício n. 68/URTS/05, em 11 de abril de 2005, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente, informou a apuração de irregularidades no que se refere a ocupação da área de preservação permanente e que notificaria o município de Tangará da Serra para que realizasse a cassação do alvará de construção.

Alega o autor, que o Município ao realizar a intervenção em forma de apossamento da propriedade, deveria ter efetuado a justa indenização, todavia, relata que além de ficar impedido de construir no lote, não recebeu qualquer valor a título de indenização por desapropriação indireta.

O Município de Tangará da Serra apresentou contestação e alegou a prejudicial de prescrição e, no mérito, pugnou pela improcedência do pedido inicial.

O Juízo de Primeiro Grau proferiu despacho saneador no ID. 253410682, rejeitando a prejudicial de prescrição diante da existência de processo administrativo que suspendeu o prazo prescricional e fixou os pontos controvertidos.

Ao final, o Juízo a quo, julgou improcedente o pedido por entender que descabe a indenização pela limitação administrativa, já que o imóvel foi adquirido quando já incidiam as restrições impostas pela legislação ambiental.

Contra esta decisão, recorre o Autor.

Ocorre que, no presente caso, o Relatório de Inspeção elaborado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso concluiu que
O referido loteamento foi implantado anterior ao Código Ambiental do Estado de Mato Grosso (Lei Complementar n. 38, 21 de novembro de 1995). Há de se considerar que mesmo que as escrituras dos referidos lotes ocorreram anterior ao Código Ambiental, devia-se respeitar o Código Florestal (Lei 4771/65, alterada pela Lei 7803/89) que reza no seu Art. 2o, a definição de uma Área de Preservação Permanente, sendo portanto “consideradas áreas marginais de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura... e nas nascentes, ainda que intermitente e nos chamados “olhos d’água, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura.

Assim, diante de tais constatações recomendou o seguinte:
Considerando a legislação anterior e a vigente, deve a Prefeitura ser notificada da irregularidade constatada, devendo a mesma adotar o procedimento administrativo para a cassação da referida licença (alvará de construção n. 682/2004). Deve ainda, ser orientada para a necessidade de promover plano urbanístico para a área citada já que envolvem outros lotes com moradias estabelecidas e situadas em área de risco e, sobretudo em área de preservação permanente.
(ID. 25410657).

Desse modo, não obstante as alegações do Recorrente, o Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento assentado de que as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 471 DO CPC/73. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. ALEGAÇÃO DE ERRO NA VALORAÇÃO DA PROVA. SÚMULA 7/STJ.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE APOSSAMENTO DA PROPRIEDADE, PELO PODER PÚBLICO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. HIPÓTESE DE LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA.
PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. ART. 10, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO-LEI 3.365/41. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recursos interpostos contra acórdão e decisão publicados na vigência do CPC/73. A decisão ora recorrida conheceu do Agravo em Recurso Especial, para negar provimento ao apelo nobre, interposto pelos ora agravantes.

II. Na origem, os ora agravantes ajuizaram ação postulando a condenação do Estado de São Paulo, ora agravado, ao pagamento de indenização pela desapropriação indireta de imóvel de sua propriedade, ao fundamento de que o seu imóvel foi incluído em área de preservação permanente, pela Lei estadual 4.023/84, regulamentada pelo Decreto estadual 43.284/98.

III. A sentença afastou a prescrição quinquenal, aplicando o prazo vintenário, e, apreciando a prova pericial produzida nos autos, julgou a ação improcedente, concluindo que "a prova pericial revelou que a propriedade do autor constitui área com predominantemente mata natural coberta por vegetação em situação de preservação permanente decorrente do disposto nos artigos 2o e 10o da Lei n. 4.771/1965 (Código Florestal), de modo que a instituição da área de preservação ambiental não acrescentou restrição significativa, além da já existente. O laudo revela uma área com acentuada geologia instável, totalmente adversa à exploração econômica". Concluiu, ainda, que "não houve total esvaziamento econômico da propriedade. Embora inserida na APA, a propriedade dos autores não se tornou inviável economicamente. O só fato de não instituir o loteamento não aponta para sentido diverso, visto que o aproveitamento econômico a ele não se limita". Asseverou, outrossim, que "o domínio dos autores não foi afetado, obrigados que já estavam e estão a manter a área florestada, quer por força do Código Florestal, quer por razão de conveniência para a própria propriedade, quer porque a propriedade mantém-se disponível e não sofreu nenhuma desvalorização".

Interposta Apelação, pelos ora recorrentes, foi ela improvida, pelo Tribunal de origem, que reconheceu a prescrição quinquenal para o ajuizamento da ação indenizatória, por não se cuidar, no caso, de desapropriação indireta, não tendo havido desapossamento do imóvel, pelo Poder Público, asseverando, ainda, que "a área em questão já tinha o direito de propriedade delimitado pelo Código Florestal".

Aviado Recurso Especial, pelos ora agravantes, restou ele inadmitido, tendo sido interposto Agravo em Recurso Especial, que, pela decisão ora agravada foi conhecido, para negar provimento ao Recurso Especial.

IV. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 535 do CPC/73, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do aresto dos Embargos Declaratórios apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. As razões que levaram o Tribunal de origem a rejeitar as alegações da parte ora agravante foram devidamente expostas, no acórdão recorrido, de vez que acolhera ele a prejudicial de prescrição quinquenal, à míngua de desapossamento do imóvel, não se tratando, no caso, de desapropriação indireta, inaplicando-se a Súmula 119/STJ.

V. O Recurso Especial alegou violação ao art. 471 do CPC/73, ao fundamento de que o acórdão recorrido teria modificado decisão de 1o Grau proferida em saneador, irrecorrido, reconhecendo a natureza real do direito buscado na presente ação. Entretanto, não tendo o acórdão hostilizado expendido qualquer juízo de valor sobre o art. 471 do CPC/73 e sobre a referida alegação, não tendo a parte oposto Embargos de Declaração com o objetivo de sanar eventual omissão quanto ao tema, a pretensão recursal esbarra em vício formal intransponível, qual seja, o da ausência de prequestionamento - requisito viabilizador da abertura desta instância especial -, atraindo o óbice da Súmula 282 do Supremo Tribunal Federal ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada"), na espécie. Também a sentença não faz qualquer alusão à alegada decisão da matéria prescricional em sede de saneador.

VI. Quanto à alegada "violação ao art. 131 do CPC/73, por erro na valoração da prova", ressai evidente a impossibilidade de apreciação da matéria em Recurso Especial, na forma da Súmula 7/STJ.

VII. Segundo a jurisprudência dominante desta Corte, "não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta.
O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa
, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta" (STJ, AgRg nos EDcl no AREsp 457.837/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 22/05/2014).
Ainda segundo o entendimento pacífico desta Corte, "a) as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não configuram desapropriação indireta, a qual só ocorre quando existe o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público; b) o prazo prescricional para exercer a pretensão de ser indenizado por limitações administrativas é quinquenal, nos termos do art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, disposição de regência específica da matéria" (STJ, REsp 1.784.226/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/03/2019). Em igual sentido: STJ, AREsp 1.252.863/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/04/2018; REsp 1.524.056/ES, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/03/2018.

VIII. No caso, as instâncias ordinárias concluíram que não houve o apossamento do bem, pelo ente público agravado. Além disso, o Tribunal de origem concluiu que "a área em questão já tinha o direito de propriedade delimitado pelo Código Florestal". Assim, segundo a jurisprudência dominante e atual desta Corte, fica afastada a hipótese de desapropriação indireta e, consequentemente, o prazo prescricional vintenário, em face da edição do Decreto estadual 43.284/98.

IX. Por fim, alegam os ora agravantes que, se quinquenal fosse o prazo prescricional, deveria ser ele contado a partir da vigência da Medida Provisória 2.183-56/2001, que introduziu parágrafo único ao art. 10 do Decreto-lei 3.365/41, prevendo prazo de cinco anos para a propositura de "ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público". Alegam que, contando-se o prazo a partir da vigência da Medida Provisória 2.183-56/2001, não haveria prescrição quinquenal, por ajuizada a presente ação em 2004.

Porém, tal matéria não foi prequestionada, pelo acórdão recorrido, e os Embargos de Declaração, opostos em 2o Grau, não suscitaram a necessidade de manifestação do Tribunal de origem sobre tal tese.

Incidência das Súmulas 282 e 356, do STF.

X. De qualquer sorte, cumpre registrar que, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "a prescrição quinquenal nas hipóteses de limitação administrativa não decorre apenas do parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, incluído pela MP 2.183-56/2001, mas também do art. 1o do Decreto 20.910/1932" (STJ, AgInt no AREsp 1.019.378/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/02/2019).

XI. Agravo interno improvido.

(AgInt no AREsp n. 1.041.533/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 22/2/2022, DJe de 3/3/2022.) [Destaquei]

TRIBUTÁRIO, AMBIENTAL E URBANÍSTICO. IPTU. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ART. 32 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL.
LIMITAÇÃO AMBIENTAL AO DIREITO DE PROPRIEDADE. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
. IMPOSSIBILIDADE ABSOLUTA DE USO DA TOTALIDADE DO BEM PELO PROPRIETÁRIO. IMPACTOS TRIBUTÁRIOS DA NATUREZA NON AEDIFICANDI DE IMÓVEL URBANO. DIREITO TRIBUTÁRIO NO ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL. PRINCÍPIO POLUIDOR-PAGADOR. EXTERNALIDADES AMBIENTAIS NEGATIVAS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.

1. Segundo o Tribunal de Justiça de São Paulo, "o bem de propriedade do apelante se localiza em Área de Preservação Permanente (APP), de declividade e nascentes, bem como de vegetação de Mata Atlântica em estágio médio de regeneração, servindo de refúgio para espécies em extinção, impedindo-se, assim, seu uso e gozo e, por consequência, tais restrições ambientais descaracterizariam a incidência do IPTU, que vem sendo cobrado pela Municipalidade de Serra Negra".

Acrescenta que, consoante o laudo pericial, as limitações ambientais "resultam na inexequibilidade absoluta de uso pelo autor, não possuindo, portanto, qualquer edificação".

2. Quanto à questão jurídica de fundo propriamente debatida, afirma o Tribunal: "No que tange aos lançamentos de IPTU, cumpre elucidar que, em regra, o fato de estar, o imóvel, localizado em área de preservação permanente (APP), por si só, não afasta a incidência do tributo, vez que, ainda que existam algumas restrições ao direito de propriedade decorrentes do aspecto ambiental da função social da propriedade (limitação administrativa), é certo que, em geral, não há impossibilidade absoluta de uso e gozo da propriedade/posse, a não ser que haja comprovação nos autos do contrário. Foi o que ocorreu no caso."

3. O acórdão recorrido está lastreado em prova pericial, o que impõe a aplicação da Súmula 7/STJ.

4. Ainda que se considerasse superado o óbice dessa súmula, a irresignação não mereceria prosperar. Nos termos do art. 32, caput, do CTN, o IPTU "tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel" na zona urbana. Leitura apressada do dispositivo poderia transmitir a equivocada impressão de serem redondamente estranhas considerações acerca de fundamentos ético-jurídicos subjacentes à conformação legal do IPTU, como a concreta impossibilidade de explorabilidade econômica lato sensu da inteireza e não de parcela do imóvel, em razão de restrições estatais (urbanísticas, ambientais, sanitárias, de segurança).

5. Como regra, limitação urbanística, ambiental, sanitária ou de segurança - de caráter geral e que recaia sobre o direito de explorar e construir, v. g., gabarito das edificações, recuo de prédios, espaços verdes, Áreas de Preservação Permanente - não enseja desapropriação indireta e não acarreta dever do Estado de indenizar, mesmo quando a condição non aedificandi venha a abranger, de ponta a ponta, o bem em questão, p. ex., aquele derivado de subdivisões sucessivas ou adquirido após o advento da restrição.

Contudo, tal negativa de ressarcimento, apurada à luz do Direito das Obrigações e da principiologia de regência do Direito Público, não equivale a pintar de irrelevância jurídica - para fins tributários e de conformação do fato gerador do imposto - a realidade de total, rematada e incontroversa afetação do imóvel a utilidade pública. Ou seja, o titular de domínio (ou de fração dele) de área non aedificandi, apesar de não fazer jus à indenização pela intervenção estatal, merece ser exonerado do IPTU exatamente por conta desse ônus social, se, repita-se, cabal e plenamente inviabilizado o direito de construir no imóvel ou de usá-lo econômica e diretamente na sua integralidade.

6. Sobre a relação entre IPTU e Área de Preservação Permanente, o STJ já se pronunciou em outras oportunidades: "A restrição à utilização da propriedade referente a Área de Preservação Permanente em parte de imóvel urbano (loteamento) não afasta a incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano, uma vez que o fato gerador da exação permanece íntegro, qual seja, a propriedade localizada na zona urbana do município. Cuida-se de um ônus a ser suportado, o que não gera o cerceamento total da disposição, utilização ou alienação da propriedade, como ocorre, por exemplo, nas desapropriações.

Aliás, no caso dos autos, a limitação não tem caráter absoluto, pois poderá haver exploração da área mediante prévia autorização da Secretaria do Meio Ambiente do município" (REsp 1.128.981/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 25/3/2010, grifo acrescentado). Em sentido assemelhado: "não se pode confundir propriedade com restrição administrativa, pois esta não afasta o fato gerador do imposto e a titularidade para efeitos de tributação" (REsp 1.801.830/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 21/05/2019). Comparando a situação do ITR e do IPTU, confira-se: "o não pagamento da exação deve ser debatida à luz da isenção e da base de cálculo, a exemplo do que se tem feito no tema envolvendo o ITR sobre áreas de preservação permanente, pois, para esta situação, há lei federal regulando a questão. (artigo 10, § 1o, II, 'a' e 'b', da Lei 9.393/96)." (AgRg no REsp 1.469.057/AC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 20/10/2014). A jurisprudência do STJ, todavia, não há de ser lida como recusa de ponderar, na análise do fato gerador do IPTU e de outros tributos, eventual constrição absoluta de cunho ambiental, urbanístico, sanitário ou de segurança sobreposta sobre 100% do bem. Cobrança de tributo sobre imóvel intocável ope legis e, por isso, economicamente inaproveitável, flerta com confisco dissimulado.

7. O Direito Tributário deve ser amigo, e não adversário, da proteção do meio ambiente. A "justiça tributária" necessariamente abarca preocupações de sustentabilidade ecológica, abrigando tratamento diferenciado na exação de tributos, de modo a dissuadir ou premiar comportamento dos contribuintes que, adversa ou positivamente, impactem o uso sustentável dos bens ambientais tangíveis e intangíveis.

8. No Estado de Direito Ambiental, sob o pálio sobretudo, mas não exclusivamente, do princípio poluidor-pagador, tributos despontam, ao lado de outros instrumentos econômicos, como um dos expedientes mais poderosos, eficazes e eficientes para enfrentar a grave crise de gestão dos recursos naturais que nos atormenta. Sob tal perspectiva, cabe ao Direito Tributário - cujo campo de atuação vai, modernamente, muito além da simples arrecadação de recursos financeiros estáveis e previsíveis para o Estado - identificar e enfrentar velhas ou recentes práticas nocivas às bases da comunidade da vida planetária. A partir daí, dele se espera, quer autopurificação de medidas de incentivo a atividades antiecológicas e de perpetuação de externalidades ambientais negativas, quer desenho de mecanismos tributários inéditos, sensíveis a inquietações e demandas de sustentabilidade, capazes de estimular inovação na produção, circulação e consumo da nossa riqueza natural, assim como prevenir e reparar danos a biomas e ecossistemas. Um esforço concertado, portanto, que envolve, pelos juízes, revisitação e releitura de institutos tradicionais da disciplina e, simultaneamente, pelo legislador, alteração da legislação tributária vigente.

9. Agravo Interno não provido.

(AgInt no AREsp n. 1.723.597/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 29/3/2021, DJe de 6/4/2021.) [Destaquei]

No mesmo sentido é o entendimento deste e. Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO – CERCEAMENTO DE DEFESA – AFASTADO –
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – NÃO CONFIGURAÇÃO – INEXISTÊNCIA DE APOSSAMENTO DA PROPRIEDADE PELO PODER PÚBLICO MUNICIPAL – ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – HIPÓTESE DE LIMITAÇÃO
– PRESCRIÇÃO QUINQUENAL – ART. 10 PARÁGRAFO ÚNICO DO DECRETO-LEI 3.365/1941 – RECURSO DESPROVIDO.

Não há falar em cerceamento de defesa, diante da necessidade de produção de provas, quando o Magistrado singular conduziu o feito, respeitando os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

Conforme o entendimento assentado na Corte Superior pátria, o que ocorre com a edição de leis ambientais, que restringem o uso da propriedade, é a limitação administrativa
, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação, em face de desapropriação indireta e, nesse caso, o prazo prescricional é quinquenário, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-lei 3.365/1941. Precedentes do STJ.

(N.U 0000054-37.2008.8.11.0055, Número do Protocolo: 2747/2017, MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 29/07/2019, Publicado no DJE 06/08/2019) [Destaquei]

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença recorrida.

[...]. [Destacado no original].

Pois bem.

Entendo que a decisão agravada deve ser mantida, pois a alegação do Agravante não configura uma desapropriação indireta, mas, sim, uma limitação administrativa imposta pela legislação ambiental.

Conforme já consignado na decisão recorrida, o entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça, é de que as limitações ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não configuram desapropriação indireta.

A argumentação do Agravante, no sentido de que a intervenção do Município ao autorizar o loteamento e conceder o alvará de construção sem verificar a existência das restrições ambientais configura desapropriação indireta, não se sustenta. O Município não se apossou da propriedade, mas, ao contrário, apenas exerceu sua função de fiscalização para garantir a observância das normas ambientais, o que resultou na inviabilidade da construção no imóvel. Esse fato, embora tenha gerado prejuízos ao Agravante, não caracteriza desapropriação indireta, mas sim uma limitação administrativa ao uso da propriedade.

Portanto, em consonância com a jurisprudência do STJ, que exclui a hipótese de desapropriação indireta nas situações de limitações ambientais, o recurso deve ser desprovido.

Diante do exposto,
nego provimento
ao Agravo Interno, mantendo a decisão monocrática recorrida que desproveu o recurso de apelação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/05/2025