Tribunal: TJMT
Processo: 1033908-14.2024.8.11.0000
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-18
Data de publicação: 2025-07-08

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br
AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) 1033908-14.2024.8.11.0000
AGRAVANTE: MUNICIPIO DE CUIABÁ
AGRAVADO: CS BRASIL TRANSPORTES DE PASSAGEIROS E SERVICOS AMBIENTAIS LTDA.
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÃO PÚBLICA. CONCORRÊNCIA. LEI 14.133/2021. PLANEJAMENTO DA POLÍTICA DE RESÍDUOS SÓLIDOS. CRITÉRIO DE JULGAMENTO. PARTICIPAÇÃO DE CONSÓRCIOS. SANÇÃO POR RECURSO PROTELATÓRIO. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Cuiabá contra decisão liminar que suspendeu a Concorrência Pública no 010/2024/PMC e todos os atos dela decorrentes, em Mandado de Segurança. O agravante sustenta que o edital está em conformidade com a Lei no 14.133/2021 e visa garantir a continuidade dos serviços essenciais de destinação de resíduos sólidos, requerendo a reforma da decisão para retomada do certame.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão: (i) definir se a obrigação contratual de planejamento da política de resíduos sólidos demanda proposta técnica e é incompatível com o critério de julgamento por menor preço; (ii) estabelecer se é legal a vedação à participação de consórcios na licitação; (iii) determinar se é legítima a penalidade prevista no edital para licitantes que apresentarem recursos considerados protelatórios.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A cláusula do edital que impõe à contratada o dever de apoiar o planejamento da política municipal de resíduos sólidos tem caráter acessório, não interfere na classificação dos licitantes e não exige proposta técnica, conforme entendimento da própria Administração Pública Municipal e do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), não configurando, portanto, incompatibilidade com o critério de julgamento por menor preço.
4. A vedação à participação de consórcios encontra respaldo no art. 15 da Lei no 14.133/2021, sendo devidamente justificada no Termo de Referência do edital, com base na natureza contínua do serviço e no risco à competitividade, o que afasta a ilegalidade da restrição por se tratar de mérito administrativo insuscetível de revisão judicial.
5. A previsão de sanção por recurso protelatório, embora não prevista nos artigos 155 e 156 da Lei no 14.133/2021, não gerou, no caso concreto, prejuízo imediato, tampouco foi aplicada, não justificando, por si só, a suspensão do certame.
6. A continuidade do certame se impõe diante da essencialidade do serviço licitado, da inexistência de ilegalidades flagrantes e da ausência de risco iminente de dano irreparável, resguardando-se o direito à impugnação e à ampla defesa pelos meios previstos em lei.
IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Recurso provido.
Tese de julgamento:
A obrigação contratual acessória de apoio ao planejamento da política municipal de resíduos sólidos não exige proposta técnica nem afasta a adoção do critério de menor preço.
A vedação à participação de consórcios é válida quando fundamentada no Termo de Referência, nos termos do art. 15 da Lei no 14.133/2021, tratando-se de decisão discricionária da Administração.
A previsão de penalidade por recurso protelatório deve observar os limites legais dos arts. 155 e 156 da Lei no 14.133/2021, mas sua mera inclusão no edital, sem aplicação concreta, não enseja suspensão automática do certame.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XXI; Lei no 14.133/2021, arts. 15, 36, § 1o, I; 67; 107, § 2o; 155 e 156; Lei no 12.305/2010, art. 7o.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, AI n. 1003837-63.2023.8.11.0000, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 10.07.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1033908-14.2024.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Edital, Adjudicação]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (AGRAVANTE), CS BRASIL TRANSPORTES DE PASSAGEIROS E SERVICOS AMBIENTAIS LTDA. - CNPJ: 10.965.693/0001-00 (AGRAVADO), ENZO ROCHA FURLAN - CPF: 422.298.568-63 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MARJORIE MONTENEGRO SMITH SANTOS - CPF: 406.983.388-98 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

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AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) 1033908-14.2024.8.11.0000

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE CUIABÁ

AGRAVADO: CS BRASIL TRANSPORTES DE PASSAGEIROS E SERVICOS AMBIENTAIS LTDA.

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÃO PÚBLICA. CONCORRÊNCIA. LEI 14.133/2021. PLANEJAMENTO DA POLÍTICA DE RESÍDUOS SÓLIDOS. CRITÉRIO DE JULGAMENTO. PARTICIPAÇÃO DE CONSÓRCIOS. SANÇÃO POR RECURSO PROTELATÓRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Cuiabá contra decisão liminar que suspendeu a Concorrência Pública no 010/2024/PMC e todos os atos dela decorrentes, em Mandado de Segurança. O agravante sustenta que o edital está em conformidade com a Lei no 14.133/2021 e visa garantir a continuidade dos serviços essenciais de destinação de resíduos sólidos, requerendo a reforma da decisão para retomada do certame.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a obrigação contratual de planejamento da política de resíduos sólidos demanda proposta técnica e é incompatível com o critério de julgamento por menor preço; (ii) estabelecer se é legal a vedação à participação de consórcios na licitação; (iii) determinar se é legítima a penalidade prevista no edital para licitantes que apresentarem recursos considerados protelatórios.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A cláusula do edital que impõe à contratada o dever de apoiar o planejamento da política municipal de resíduos sólidos tem caráter acessório, não interfere na classificação dos licitantes e não exige proposta técnica, conforme entendimento da própria Administração Pública Municipal e do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), não configurando, portanto, incompatibilidade com o critério de julgamento por menor preço.

4. A vedação à participação de consórcios encontra respaldo no art. 15 da Lei no 14.133/2021, sendo devidamente justificada no Termo de Referência do edital, com base na natureza contínua do serviço e no risco à competitividade, o que afasta a ilegalidade da restrição por se tratar de mérito administrativo insuscetível de revisão judicial.

5. A previsão de sanção por recurso protelatório, embora não prevista nos artigos 155 e 156 da Lei no 14.133/2021, não gerou, no caso concreto, prejuízo imediato, tampouco foi aplicada, não justificando, por si só, a suspensão do certame.

6. A continuidade do certame se impõe diante da essencialidade do serviço licitado, da inexistência de ilegalidades flagrantes e da ausência de risco iminente de dano irreparável, resguardando-se o direito à impugnação e à ampla defesa pelos meios previstos em lei.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso provido.

Tese de julgamento:

A obrigação contratual acessória de apoio ao planejamento da política municipal de resíduos sólidos não exige proposta técnica nem afasta a adoção do critério de menor preço.

A vedação à participação de consórcios é válida quando fundamentada no Termo de Referência, nos termos do art. 15 da Lei no 14.133/2021, tratando-se de decisão discricionária da Administração.

A previsão de penalidade por recurso protelatório deve observar os limites legais dos arts. 155 e 156 da Lei no 14.133/2021, mas sua mera inclusão no edital, sem aplicação concreta, não enseja suspensão automática do certame.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, XXI; Lei no 14.133/2021, arts. 15, 36, § 1o, I; 67; 107, § 2o; 155 e 156; Lei no 12.305/2010, art. 7o.

Jurisprudência relevante citada:
TJMT, AI n. 1003837-63.2023.8.11.0000, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 10.07.2023.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) 1033908-14.2024.8.11.0000

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE CUIABÁ

AGRAVADO: CS BRASIL TRANSPORTES DE PASSAGEIROS E SERVICOS AMBIENTAIS LTDA.

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo Município de Cuiabá contra decisão proferida pelo Juízo da 5a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos do Mandado de Segurança n. 1058909-72.2024.8.11.0041, impetrado por CS Brasil Transportes de Passageiros e Serviços Ambientais LTDA contra ato ilegal atribuído ao Secretário-Adjunto Especial de Licitações e Contratos da Prefeitura de Cuiabá, deferiu o pedido de liminar para determinar a suspensão da Concorrência Pública n. 010/2024/PMC e todos os atos dela decorrentes no
status
que se encontrarem, até decisão de mérito.

O agravante sustenta, inicialmente, que a suspensão da licitação compromete a continuidade de serviços públicos essenciais de destinação de resíduos sólidos, considerando que o Município não possui aterro sanitário próprio e depende da contratação de terceiros para a gestão desses serviços.

Afirma que, o novo edital corrigiu as irregularidades apontadas em certame anterior, estando em conformidade com a legislação vigente, especialmente a Lei n. 14.133/2021.

Com relação à alegação de
incompatibilidade entre as obrigações editalícias e o critério de julgamento por menor preço
, o agravante destaca que a exigência prevista na cláusula 12.1.20 da Minuta do Contrato – relativa ao planejamento da melhoria da política de resíduos sólidos – possui caráter acessório, sem interferir na avaliação das propostas ou na classificação dos licitantes. Tal obrigação, segundo o agravante, não exige apresentação de proposta técnica, tampouco caracteriza serviço predominantemente intelectual. Ressalta, ainda, que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), no Julgamento Singular n. 883/JCN/2024, considerou inexistente qualquer incompatibilidade entre a referida cláusula e o critério de julgamento por menor preço.

No tocante à
vedação à participação de consórcios
, o agravante defende que a restrição está devidamente fundamentada no Termo de Referência, em conformidade com o artigo 15 da Lei n. 14.133/2021. Argumenta que, a medida visa preservar a competitividade, evitar prejuízos à eficiência do serviço contínuo e impedir que empresas associadas deixem de competir entre si.

Quanto à
exigência de localização do aterro sanitário
, o agravante justifica a cláusula como necessária para garantir economicidade e eficiência administrativa. Alega que, o estabelecimento de um raio limite para a localização do aterro sanitário visa evitar custos desproporcionais ao erário municipal, sendo obrigação do contratado assumir os encargos financeiros e operacionais decorrentes do transporte e da instalação de estação de transbordo, quando necessário. Essa medida, segundo o agravante, não inviabiliza a participação de licitantes, mas busca assegurar o interesse público e o equilíbrio contratual.

Sobre a
previsão de penalidade para recursos considerados protelatórios
, o agravante alega que a cláusula não desestimula o exercício do direito de defesa nem viola os princípios da ampla defesa e do contraditório. As sanções previstas no edital são claras, objetivas e aplicáveis apenas em casos devidamente fundamentados. O agravante enfatiza que o TCE-MT já analisou o tema e concluiu que a penalidade não gera prejuízo prático, estando em consonância com a legislação vigente.

Por fim, no que se refere à
suposta indefinição sobre os seguros exigidos
, o agravante afirma que a matriz de riscos presente no edital e na minuta do contrato é suficiente para orientar os licitantes na formulação de suas propostas. Não há, portanto, violação à isonomia ou insegurança jurídica no certame.

Diante do exposto, o agravante requer a concessão do efeito suspensivo ao recurso para permitir a continuidade da licitação, sustentando que não restou demonstrada a probabilidade do direito nem o perigo de dano alegado pela agravada.

No mérito, pugna pelo provimento do agravo de instrumento para reformar a decisão recorrida.

O pedido de efeito suspensivo foi deferido no ID. 256527192.

Contra a decisão que deferiu o efeito suspensivo, a parte CS Brasil Transportes de Passageiros e Serviços Ambientais LTDA apresentou recurso de agravo interno (ID. 257930150), o qual foi desprovido, conforme acórdão de ID. 282836386.

As contrarrazões foram apresentadas no ID. 263675289, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pelo provimento do recurso de agravo de instrumento.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) 1033908-14.2024.8.11.0000

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE CUIABÁ

AGRAVADO: CS BRASIL TRANSPORTES DE PASSAGEIROS E SERVICOS AMBIENTAIS LTDA.

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo Município de Cuiabá contra decisão proferida pelo Juízo da 5a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos do Mandado de Segurança n. 1058909-72.2024.8.11.0041, impetrado por CS Brasil Transportes de Passageiros e Serviços Ambientais LTDA contra ato ilegal atribuído ao Secretário-Adjunto Especial de Licitações e Contratos da Prefeitura de Cuiabá, deferiu o pedido de liminar para determinar a suspensão da Concorrência Pública n. 010/2024/PMC e todos os atos dela decorrentes no
status
que se encontrarem, até decisão de mérito.

Pois bem.

A medida de urgência foi deferida pelo Juízo de Primeiro Grau, nos seguintes termos:

[...]. Conforme relatado, o presente remédio constitucional foi impetrado com o escopo de obter a concessão de medida liminar para que seja determinada a suspensão da Concorrência Pública no 010/2024/PMC e todos os atos dela decorrentes no
status
em que se encontrarem.

Em análise perfunctória dos fatos expostos e documentos acostados, notadamente os documentos de ID no 175580728 e seguintes, entendo, ao menos em sede de cognição sumária, que restou demonstrada a presença dos requisitos autorizadores da concessão da liminar pleiteada.

Do exame do Edital de Concorrência Pública no 010/2024/PMC (ID no 175580728), verifica-se que há diversas irregularidades as quais maculam todo o procedimento administrativo instaurado.

Ao que tudo indica nessa quadra de cognição sumária, o novo edital promoveu alteração na modalidade de licitação, optando pela Concorrência, com a finalidade de afastar a alegação de que o antigo edital impunha exigências incompatíveis com a modalidade de Pregão. Entretanto, de maneira contraditória, embora tenha sido adotado o critério de julgamento pelo menor preço, o edital manteve obrigações do documento anterior que demandam a apresentação de proposta técnica.

A cláusula 12.1.20 da Minuta do Contrato, por exemplo, impõe à contratada o dever de “planejar a melhoria da Política de Resíduos Sólidos na economia verde no município de Cuiabá”. Tal disposição exige a apresentação de uma solução inovadora para o atual cenário da destinação final dos resíduos sólidos urbanos em Cuiabá, um compromisso cuja execução pode variar em termos de metodologias e abordagens.

No tocante à contratação de serviços dessa natureza, a Lei no 14.133/21 exige a submissão de uma proposta técnica, cuja análise e julgamento devem ser feitos com base no critério técnica e preço, conforme estabelecido no art. 36, § 1o, I, da referida Lei. Esse dispositivo legal determina que tal critério deve ser aplicado em licitações que envolvem serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual:

“Art. 36. O julgamento por técnica e preço considerará a maior pontuação obtida a partir da ponderação, segundo fatores objetivos previstos no edital, das notas atribuídas aos aspectos de técnica e de preço da proposta.

§ 1o O critério de julgamento de que trata o caput deste artigo será escolhido quando estudo técnico preliminar demonstrar que a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das propostas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no edital forem relevantes aos fins pretendidos pela Administração nas licitações para contratação de:

I - serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, caso em que o critério de julgamento de técnica e preço deverá ser preferencialmente empregado;

(...)”.

O planejamento da “melhoria da Política de Resíduos Sólidos na economia verde no município de Cuiabá” não pode ser delineado com base nas especificações tradicionais de mercado, pois se trata de uma atividade que admite diversas formas de execução, o que torna impossível definir de maneira objetiva as condições para sua realização.

Ou seja, cada licitante pode apresentar uma solução distinta para a melhoria da política de resíduos sólidos, o que caracteriza o serviço como predominantemente intelectual. Caso contrário, a aplicação do critério técnica e preço perderia sua justificativa, tornando-se inócua e desprovida de eficácia.

Dessa forma, para que a Administração Pública possa realizar uma escolha adequada e isonômica da proposta mais vantajosa, seria imprescindível a apresentação de propostas técnicas, conforme prescreve o art. 36, § 1o, I da Lei no 14.133/2021, o que, por sua vez, se mostra
incompatível com a modalidade de julgamento menor preço.

Em resumo, o edital não poderia estabelecer a obrigação de “melhoria da Política de Resíduos Sólidos” como incumbência da contratada, ou, alternativamente, o certame, ao adotar a modalidade Concorrência, deveria exigir a apresentação de propostas técnicas, com julgamento pelo critério técnica e preço, e não exclusivamente pelo menor preço.

Outrossim, muito embora o novo edital tenha permitido a subcontratação de até 30% (trinta por cento) dos serviços, ele manteve a
proibição à participação de consórcios no certame
. Contudo, para justificar essa restrição, o Termo de Referência do novo edital replicou a argumentação apresentada no edital anterior, que se baseia na suposta inexistência de “escassez de empresas que prestam os serviços objeto do certame”.

Entretanto, a vedação à participação de consórcios no processo licitatório contraria a norma geral estabelecida pela Lei no 14.133/21. Isso porque, com a entrada em vigor da Nova Lei de Licitações, a participação de empresas em consórcios passou a ser a regra, sendo sua proibição uma exceção, a qual deve ser devidamente justificada no contexto do processo licitatório. Tal exigência está claramente prevista no art. 15 da referida Lei,
in verbis
:

“Art. 15. Salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório, pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, observadas as seguintes normas:

(...)”.

Dessa forma, a vedação imposta pelo novo edital à participação de consórcios não encontra respaldo na regra geral estabelecida pela nova legislação e deveria, portanto, ser devidamente fundamentada para se justificar a exceção, conforme exige o artigo citado.

Inclusive, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, quando do Julgamento Singular no 753/JCN/2024 (ID no 175580739), ressaltou quanto à possibilidade de participação de empresas constituídas em consórcio. Vejamos:

“(...)

Como bem apontado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, houve uma inversão lógica quanto à permissibilidade da participação de empresas constituídas em consórcio. Se antes, com a Lei no 8.666/1993, a participação de consórcio era tratada como discricionariedade da Administração Pública, com a Lei no 14.133/2021 passa a ser regra cuja vedação deve ser devidamente justificada no processo licitatório.

35. Ressalta-se que mesmo nos casos em que vigorava a Lei no 8.666/1993, a discricionariedade da Administração Pública não era absoluta, tendo em vista que a vedação da participação de consórcios não poderia comprometer a competitividade do certame.

(...)” – Destacamos.

Ainda, urge salientar que o edital manteve a
penalidade

de impedimento de licitar e contratar com o Município para a licitante que
, conforme o entendimento subjetivo da Comissão de Licitação,
apresentar recursos manifestamente protelatórios
(ID no 175580728 – pág. 12).

Contudo, a meu ver essa previsão revela-se tanto ilegal quanto desproporcional: em primeiro lugar, por tratar-se de uma sanção atípica, o que é vedado pela Lei no 14.133/21; e, em segundo lugar, por representar um arbitrário esmorecimento ao exercício do direito de recorrer, violando, assim, o princípio constitucional da ampla defesa.

Inicialmente, a penalidade em questão infringe os arts. 155 e 156 da Lei n. 14.133/2021, uma vez que a apresentação de recurso protelatório não está prevista no rol taxativo de infrações passíveis de aplicação da sanção de impedimento de licitar ou contratar, conforme estabelece a nova legislação.

De fato, o art. 156, § 4o, da Lei n. 14.133/2021 dispõe que a penalidade de impedimento de licitar (prevista no art. 156, III) somente pode ser aplicada nas infrações especificadas nos incisos II a VII do art. 155, ou seja, apenas nos seguintes casos:

“Art. 155. O licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente pelas seguintes infrações:

(...)

II - dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo;

III - dar causa à inexecução total do contrato;

IV - deixar de entregar a documentação exigida para o certame;

V - não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado;

VI - não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando convocado dentro do prazo de validade de sua proposta;

VII - ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado;

(...)”.

Todavia, entre as infrações descritas nos incisos II a VII do art. 155 da Lei no 14.133/2021, não está contemplada a apresentação de recurso manifestamente protelatório, conforme prevista no item 6.7 do novo edital. Essa infração é, inclusive, a única que, dentre as hipóteses que o edital elenca para aplicação da penalidade de impedimento de licitar e contratar, não encontra correspondência com qualquer das infrações listadas nos referidos incisos do art. 155.

Assim, perfilho do entendimento, nessa quadra inicial, de que a imposição dessa penalidade, sem respaldo na legislação, configura excesso de autoridade e cria um obstáculo indevido ao exercício legítimo do direito de defesa e de recorrer no âmbito do processo licitatório.

Portanto, ante a presença dos requisitos ensejadores para a concessão da medida liminar, quais sejam o
fumus boni iuris
e o
periculum in mora
, impõe-se o deferimento da medida.

ISTO POSTO, com base nas alegações acima tecidas, DEFIRO A LIMINAR vindicada, para o fim de determinar a suspensão da Concorrência Pública no 010/2024/PMC e todos os atos dela decorrentes no status em que se encontrarem, até ulterior decisão de mérito.

[...]. [Destaquei]

Inconformada, a pessoa jurídica agravante interpôs o presente agravo de instrumento, o qual passo a apreciar.

Como se sabe, em sede de agravo de instrumento cumpre tão somente analisar se houve acerto ou desacerto na decisão atacada, e se estão presentes ou não os requisitos necessários para a concessão da medida pretendida, de forma que resta inviabilizada a incursão em matéria não analisada na decisão agravada, sob pena de configurar supressão de instância.

Assim, abstenho-me de analisar as supostas ilegalidades que não foram objeto da decisão recorrida.

Em análise aos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, verifica-se que o recurso de agravo de instrumento merece provimento.

Inicialmente, esclareço que o art. 15 da Lei n. 14.133/2021 admite a possibilidade de vedação à participação de consórcios em licitações, desde que tal restrição seja devidamente justificada no processo licitatório. Trata-se de decisão inserida no âmbito da discricionariedade administrativa, a qual deve ser respeitada, salvo evidente afronta à legalidade.

No presente caso, verifica-se que a vedação foi motivada no item 8.8 do Termo de Referência (id. 175580728 – pág. 73 dos autos originários), sob a justificativa de que
em alguns casos, como no presente processo, a admissão de consórcios pode gerar efeitos prejudiciais à concorrência, uma vez que as empresas associadas deixariam de competir entre si,
bem como
a formação de consórcios não seria adequada ao objeto a ser licitado, considerando que se trata de um serviço contínuo (art. 107, §2°, da Lei Federal no 14.133/2021), cuja essencialidade e habitualidade não se harmonizam com a natureza transitória dos consórcios.

Assim, neste caso, a aferição da adequação e razoabilidade da justificativa apresentada, por inserir-se no mérito administrativo, não pode ser objeto de ingerência pelo Poder Judiciário.

Nesse sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA – CONCORRÊNCIA PÚBLICA – CAPACITAÇÃO TÉCNICO-PROFISSIONAL – CONSTRUÇÃO DE CASAS POPULARES – EXECUÇÃO POR ENGENHEIRA CIVIL QUE NÃO MAIS INTEGRA O QUADRO DE PESSOAL DA LICITANTE – INVIABILIDADE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE EXECUÇÃO DE OBJETO SEMELHANTE AO LICITADO PELA PROFISSIONAL QUE ATUALMENTE POSSUI VÍNCULO COM A AGRAVANTE – MÉRITO ADMINISTRATIVO – REQUISITO RELATIVO AO
FUMUS BONI IURIS
INDEMONSTRADO – DECISÃO INDEFERITÓRIA DA LIMINAR MANDAMENTAL MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

Não comprova a exigência editalícia de capacitação técnico-profissional a apresentação de Certidões de Acervo Técnico – CATs cujas obras tenham sido executadas sob a responsabilidade técnica de Engenheira Civil que, na data da apresentação das propostas à licitação, não mais se encontrava no quadro de pessoal da empresa licitante.

Tampouco atende a exigência de capacitação técnico-profissional a indicação de obra que, além de ter sido realizada apenas em parte por profissional vinculada ao quadro de pessoal da licitante, é considerada muito inferior à exigida no procedimento licitatório.

A aferição de eventual deficiência qualitativa ou quantitativa da obra indicada para fins de capacitação técnico-profissional, por inserir-se no mérito administrativo, não se sujeita à ingerência pelo Poder Judiciário.
(N.U 1003837-63.2023.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/07/2023, Publicado no DJE 31/07/2023) [Destaquei]

Em relação à cláusula 12.1.24 da Minuta do Contrato que prevê a atuação da contratada no planejamento de "melhoria da Política de Resíduos Sólidos na economia verde do município de Cuiabá", a previsão editalícia,
a priori
, não configura obrigação incompatível com o critério de julgamento por menor preço.

Na decisão administrativa que negou provimento à impugnação ao edital apresentada pela empresa impetrante (id. 255288674), a administração pública municipal esclareceu que a obrigação contestada tem como finalidade atender os objetivos estabelecidos no art. 7o da Política Nacional de Resíduos Sólidos, criada pela Lei Federal n. 12.305/2010, que visa subsidiar o planejamento e a gestão de resíduos sólidos em todas as esferas governamentais, bem como que possui caráter acessório, com a finalidade de auxiliar o Município na evolução da sua política de resíduos sólidos a partir das informações a serem prestadas pela empresa a ser contratada, que contará com a expertise advinda da execução dos serviços de gestão de resíduos sólidos do dia a dia.

Pontuou que,
as licitações cujo critério de julgamento seja técnica e preço somente se justifica quando há benefícios e vantagens indispensáveis à satisfação mais adequada das necessidades da Administração para que desembolse valor superior ao menor preço disponível, o que não é o caso em questão, especialmente porque, como dito, trata-se de obrigação meramente acessória,
na qual
não se busca com a contratação impor ao particular a obrigação de planejar a melhoria da Política de Resíduos Sólidos como um todo, mas tão somente prever melhorias nos serviços que propiciem a preservação do meio ambiente, o que é obtido pelo licitante a partir da sua vivência enquanto prestados de serviços no setor.

Concluiu que,
no caso em análise, portanto, a satisfação do interesse público é atendida para executar o serviço de destinação final dos resíduos sólidos domiciliares, comerciais e resíduos de limpeza urbana do município de Cuiabá, em aterro sanitário licenciado. Não se faz necessária a apresentação de proposta técnica adicional aos atestados técnicos que estão sendo exigidos no certame, porque estes são suficientes para salvaguardar o interesse público e garantir que o futuro contratado possui a expertise necessária para executar o serviço licitado, nos moldes exigidos pela Lei n. 14.133/2021.

Ademais, conforme Julgamento Singular n. 883/JCN/2024, na Representação de Natureza Externa n. 192.867-8/2024 protocolada pela empresa ora impetrante, em tramite perante o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, na qual se discute o mesmo edital de concorrência eletrônica n. 010/2024/PMC, o Conselheiro Relator assinalou que a obrigação contratual é meramente acessória, sem repercussão na classificação dos licitantes.

Veja-se:

[...]. Quanto à cláusula que prevê a atuação da contratada no planejamento de "melhoria da Política de Resíduos Sólidos na economia verde do município de Cuiabá", observa-se que, embora inicialmente se tenha considerado essa previsão de difícil padronização, justificando a suspensão do certame anterior pela incompatibilidade com a modalidade de pregão, não se verificam, no presente caso, elementos que demonstrem a necessidade de julgamento por técnica e preço, como sugere a representante.

De acordo com o art. 36, §1o, da Lei n. 14.133/2021, o critério de julgamento por técnica e preço é aplicável apenas quando o estudo técnico preliminar demonstrar que a avaliação e ponderação da qualidade técnica das propostas que superem os requisitos mínimos do edital são relevantes para os fins administrativos almejados.

Na hipótese, a previsão editalícia parece envolver uma obrigação meramente acessória, sem qualquer impacto na classificação dos licitantes. E não há evidências de que a atuação da contratada no planejamento de políticas públicas de resíduos, nos moldes estabelecidos no edital, exija a elaboração de proposta técnica, tanto que o estudo técnico preliminar não indica tal necessidade.

O edital, na verdade, parece se referir apenas à contribuição eventual da contratada, que, por sua experiência no setor, pode fornecer subsídios pontuais à Administração Municipal para que esta promova aprimoramentos nas políticas públicas setoriais, de acordo com sua conveniência e oportunidade
, o que é corroborado pela documentação anexa à manifestação prévia apresentada pelo Prefeito [10].

Tal como redigida, a obrigação não exige a elaboração ou avaliação de propostas técnicas prévias, configurando uma medida acessória e reservada à fase de execução contratual.
Também não se revela, a princípio, irrazoável, especialmente à luz do princípio do desenvolvimento sustentável, previsto no art. 5o da Lei n. 14.133/2021.

A obrigação também não é inédita, na medida em que foi prevista em licitação anterior com o mesmo objeto (Pregão Presencial/SRP n. 003/2022/PMC), cujo edital trazia a seguinte redação:

"7.27. O CONTRATADO deverá apoiar a Administração Pública no aperfeiçoamento da Política de Resíduos Sólidos do Município de Cuiabá, fornecendo dados e informações disponíveis, no sentido de impulsionar as ações do Contratante destinadas à promoção das políticas públicas de fomento à coleta seletiva, educação ambiental e reciclagem de materiais."

Além disso, a cláusula foi devidamente esclarecida pela Administração, a teor das informações disponíveis na plataforma BLL Compras [11], reforçando seu caráter acessório e a ausência de impacto nos critérios de julgamento ou na classificação dos licitantes. 40. Assim, questionamentos mais aprofundados quanto à adequação da previsão editalícia devem ser reservados à fase de mérito.

[...]. [Destaquei]

Desse modo, no caso em análise, em princípio, a satisfação do interesse público é plenamente assegurada pela execução do serviço de destinação final dos resíduos sólidos domiciliares, comerciais e de limpeza urbana do município de Cuiabá, em aterro sanitário devidamente licenciado. Não há necessidade de apresentação de proposta técnica adicional aos atestados de capacidade técnica exigidos no certame, uma vez que a parte final do inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal foi atendida por intermédio do item 5.3 do edital que prevê os requisitos de qualificação técnica (art. 67 da Lei n. 14.133/2021).

Por fim, no tocante à previsão de sanção de impedimento de licitar e contratar com o Município para a licitante que interpor recursos manifestamente protelatórios, é importante ressaltar que o artigo 155 e 156 da Lei n. 14.133/2021, estabelecem as infrações administrativas e as sanções a serem aplicadas,
in verbis
:

Art. 155. O licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente pelas seguintes infrações:

I - dar causa à inexecução parcial do contrato;

II - dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo;

III - dar causa à inexecução total do contrato;

IV - deixar de entregar a documentação exigida para o certame;

V - não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado;

VI - não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando convocado dentro do prazo de validade de sua proposta;

VII - ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado;

VIII - apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar declaração falsa durante a licitação ou a execução do contrato;

IX - fraudar a licitação ou praticar ato fraudulento na execução do contrato;

X - comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude de qualquer natureza;

XI - praticar atos ilícitos com vistas a frustrar os objetivos da licitação;

XII - praticar ato lesivo previsto no
art. 5o da Lei no 12.846, de 1o de agosto de 2013.

Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas nesta Lei as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa;

III - impedimento de licitar e contratar;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.

§ 1o Na aplicação das sanções serão considerados:

I - a natureza e a gravidade da infração cometida;

II - as peculiaridades do caso concreto;

III - as circunstâncias agravantes ou atenuantes;

IV - os danos que dela provierem para a Administração Pública;

V - a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme normas e orientações dos órgãos de controle.

§ 2o A sanção prevista no inciso I do caput deste artigo será aplicada exclusivamente pela infração administrativa prevista no
inciso I do caput do art. 155 desta Lei
, quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave.

§ 3o A sanção prevista no inciso II do caput deste artigo, calculada na forma do edital ou do contrato, não poderá ser inferior a 0,5% (cinco décimos por cento) nem superior a 30% (trinta por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com contratação direta e será aplicada ao responsável por qualquer das infrações administrativas previstas no
art. 155 desta Lei
.

§ 4o A sanção prevista no inciso III do caput deste artigo será aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos
incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do art. 155 desta Lei,
quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos.

§ 5o A sanção prevista no inciso IV do caput deste artigo será aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos
incisos VIII, IX, X, XI e XII do caput do art. 155 desta Lei
, bem como pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do referido artigo que justifiquem a imposição de penalidade mais grave que a sanção referida no § 4o deste artigo, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de 3 (três) anos e máximo de 6 (seis) anos.

§ 6o A sanção estabelecida no inciso IV do caput deste artigo será precedida de análise jurídica e observará as seguintes regras:

I - quando aplicada por órgão do Poder Executivo, será de competência exclusiva de ministro de Estado, de secretário estadual ou de secretário municipal e, quando aplicada por autarquia ou fundação, será de competência exclusiva da autoridade máxima da entidade;

II - quando aplicada por órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Ministério Público e pela Defensoria Pública no desempenho da função administrativa, será de competência exclusiva de autoridade de nível hierárquico equivalente às autoridades referidas no inciso I deste parágrafo, na forma de regulamento.

§ 7o As sanções previstas nos incisos I, III e IV do
caput
deste artigo poderão ser aplicadas cumulativamente com a prevista no inciso II do caput deste artigo.

§ 8o Se a multa aplicada e as indenizações cabíveis forem superiores ao valor de pagamento eventualmente devido pela Administração ao contratado, além da perda desse valor, a diferença será descontada da garantia prestada ou será cobrada judicialmente.

§ 9o A aplicação das sanções previstas no caput deste artigo não exclui, em hipótese alguma, a obrigação de reparação integral do dano causado à Administração Pública.

Portanto, a penalidade em questão infringe os artigos 155 e 156 da Lei n. 14.133/2021, uma vez que a apresentação de recurso protelatório não está prevista no rol taxativo de infrações passíveis de aplicação da sanção de impedimento de licitar ou contratar, conforme estabelece a nova legislação.

Por outro lado, não se verifica a existência de perigo de dano ou prejuízo imediato que justifique a suspensão do certame neste momento, por esta justificativa.

Isso porque a cláusula, como redigida, não impediu o exercício do direito de impugnação ou de recurso, tendo todos os questionamentos formulados pela licitante impetrante sido respondidos pela Administração Pública sem aplicação de qualquer sanção (ID. 255288674), devendo a administração pública municipal obedecer ao contido nos artigos 155 e 156 da Lei n. 14.133/2021.

Além disso, considerando a natureza essencial do serviço de destinação final de resíduos sólidos para o município de Cuiabá e a inexistência de prejuízo imediato — inclusive aos licitantes —, impõe-se a preservação do regular prosseguimento do certame, de modo a assegurar a continuidade da prestação do serviço, até que haja reavaliação de mérito.

Por fim, esclareço que qualquer descumprimento de decisão judicial e, consequentemente, retomada do processo licitatório em momento equivocado, após a atribuição do efeito suspensivo ao presente recurso, deve ser comunicada ao Juízo de origem para conhecimento e providências.

Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial,
dou provimento
ao recurso de agravo de instrumento para reformar a decisão recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/06/2025