Tribunal: TJMT
Processo: 1027429-81.2021.8.11.0041
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-11-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NOTAS FISCAIS RELATIVAS A REEMBOLSO DE MULTAS DE TRÂNSITO. AUSÊNCIA DE CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO EM AÇÃO DE COBRANÇA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta por empresa contratada pelo Município de Cuiabá contra sentença que julgou procedentes embargos à execução, extinguindo o processo por ausência de título executivo extrajudicial, nos termos do art. 803 do CPC.
2. A apelante sustenta cerceamento de defesa pela não apreciação dos embargos de declaração; no mérito, sustentou a força vinculante do edital licitatório quanto ao reembolso de multas de trânsito e requereu, subsidiariamente, a conversão da execução em ação de cobrança.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa pela ausência de análise dos embargos de declaração; (ii) estabelecer se as notas fiscais apresentadas constituem título executivo extrajudicial hábil à execução; (iii) verificar a possibilidade de conversão da execução extinta em ação de cobrança.
III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A alegação de cerceamento de defesa confunde-se com o mérito e deve ser apreciada conjuntamente.
5. O edital de licitação possui força vinculante entre as partes, integrando o contrato administrativo, conforme preveem as Leis no 8.666/93 e no 14.133/2021; contudo, tal força não dispensa a comprovação da efetiva prestação do serviço ou do pagamento das multas de trânsito, elementos necessários à configuração da liquidez, certeza e exigibilidade exigidas pelos arts. 783 e 784 do CPC.
6. A simples apresentação de contratos e notas fiscais desacompanhadas de atesto do recebimento ou de reconhecimento da dívida pela Administração Pública impede o reconhecimento do título como executivo extrajudicial. A falta de comprovação da prestação dos serviços e do pagamento das multas inviabiliza a execução.
7. É inviável a conversão da execução em ação de cobrança no âmbito dos embargos à execução, por se tratar de ação autônoma de conhecimento e por ausência de consentimento do réu (art. 329, II, do CPC). A extinção da execução não impede que a parte busque seu direito em via processual própria.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: “1. As notas fiscais desacompanhadas de comprovação do recebimento dos serviços ou do reconhecimento da dívida não constituem título executivo extrajudicial contra a Administração Pública. 2. A conversão da execução em ação de cobrança é inviável no âmbito dos embargos à execução.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 93, IX; CPC, arts. 4o, 6o, 329, II, 783, 784 e 1.013, § 3o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp 2109133/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, 2a Turma, j. 06.03.2023; STJ, REsp 894.726/RJ, Rel. Min. Castro Meira, 2a Turma, j. 20.10.2009.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1027429-81.2021.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELADO), ITA EMPRESA DE TRANSPORTES LTDA - CNPJ: 01.650.167/0001-60 (APELANTE), ALEXANDRE MATIAS ROCHA JUNIOR - CPF: 026.028.591-92 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NOTAS FISCAIS RELATIVAS A REEMBOLSO DE MULTAS DE TRÂNSITO. AUSÊNCIA DE CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO EM AÇÃO DE COBRANÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por empresa contratada pelo Município de Cuiabá contra sentença que julgou procedentes embargos à execução, extinguindo o processo por ausência de título executivo extrajudicial, nos termos do art. 803 do CPC.

2. A apelante sustenta cerceamento de defesa pela não apreciação dos embargos de declaração; no mérito, sustentou a força vinculante do edital licitatório quanto ao reembolso de multas de trânsito e requereu, subsidiariamente, a conversão da execução em ação de cobrança.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa pela ausência de análise dos embargos de declaração; (ii) estabelecer se as notas fiscais apresentadas constituem título executivo extrajudicial hábil à execução; (iii) verificar a possibilidade de conversão da execução extinta em ação de cobrança.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A alegação de cerceamento de defesa confunde-se com o mérito e deve ser apreciada conjuntamente.

5. O edital de licitação possui força vinculante entre as partes, integrando o contrato administrativo, conforme preveem as Leis no 8.666/93 e no 14.133/2021; contudo, tal força não dispensa a comprovação da efetiva prestação do serviço ou do pagamento das multas de trânsito, elementos necessários à configuração da liquidez, certeza e exigibilidade exigidas pelos arts. 783 e 784 do CPC.

6. A simples apresentação de contratos e notas fiscais desacompanhadas de atesto do recebimento ou de reconhecimento da dívida pela Administração Pública impede o reconhecimento do título como executivo extrajudicial. A falta de comprovação da prestação dos serviços e do pagamento das multas inviabiliza a execução.

7. É inviável a conversão da execução em ação de cobrança no âmbito dos embargos à execução, por se tratar de ação autônoma de conhecimento e por ausência de consentimento do réu (art. 329, II, do CPC). A extinção da execução não impede que a parte busque seu direito em via processual própria.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:
“1. As notas fiscais desacompanhadas de comprovação do recebimento dos serviços ou do reconhecimento da dívida não constituem título executivo extrajudicial contra a Administração Pública. 2. A conversão da execução em ação de cobrança é inviável no âmbito dos embargos à execução.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 93, IX; CPC, arts. 4o, 6o, 329, II, 783, 784 e 1.013, § 3o.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp 2109133/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, 2a Turma, j. 06.03.2023; STJ, REsp 894.726/RJ, Rel. Min. Castro Meira, 2a Turma, j. 20.10.2009.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Trata-se de recurso de apelação interposto por
ITA EMPRESA DE TRANSPORTES LTDA
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que julgou procedentes os embargos à execução opostos pelo MUNICÍPIO DE CUIABÁ, determinando a extinção da execução de título extrajudicial, sem resolução de mérito, por inadequação da via eleita, com fulcro no artigo 803 do CPC/2015.

Os embargos de declaração foram julgados prejudicados.

A apelante alega, preliminarmente, cerceamento de defesa, pois o juízo singular não analisou as omissões e contradições apontadas nos embargos de declaração.

No mérito, sustenta que o edital de licitação, que integra o contrato administrativo, prevê expressamente no item 13 a responsabilidade do Município pelo reembolso das infrações de trânsito.

Argumenta que o edital possui força vinculatória entre as partes, conforme disposto na Lei no 8.666/93 e na Lei no 14.133/2021.

Subsidiariamente, caso não se reconheça a validade do título executivo, requer a abertura de prazo para aditamento da inicial, a fim de possibilitar a transmutação da execução em ação de cobrança.

Nas contrarrazões, o Município de Cuiabá pugna pelo desprovimento do recurso, reiterando a ausência dos requisitos de validade previstos no artigo 784, III, do CPC, a prescrição quinquenal e o excesso de execução (Id. 308832430).

A Procuradoria-Geral de Justiça deixa de opinar ante a inexistência de interesse público na lide (Id. 315792397).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

A controvérsia central consiste em determinar se o título executivo apresentado pela apelante é apto a fundamentar a execução de título extrajudicial proposta contra o Município de Cuiabá.

1. Da Prejudicial de Cerceamento de Defesa

A arguição de cerceamento de defesa, fundada na omissão do juízo
a quo
acerca da força vinculante do edital de licitação, confunde-se com o mérito. Em razão dessa indissociável conexão com a matéria principal, o seu exame será realizado conjuntamente com o restante do mérito recursal.

2. Do Mérito

O cerne da questão reside em verificar se as notas fiscais apresentadas na execução, relativas ao reembolso de multas de trânsito, constituem título executivo extrajudicial apto a embasar a execução, conforme exigido pelos artigos 783 e 784 do CPC.

Extrai-se da execução no 1022612-71.2021.8.11.0041 (processo associado) que a empresa Ita Empresa de Transportes Ltda., ora apelante, ajuizou ação de execução, em desfavor do Município de Cuiabá, ora apelado, visando obter o pagamento dos valores decorrentes dos Contratos Administrativos n. 7453/2012 e 658/2013, oriundos de procedimentos licitatórios, que tinham como objetos a locação de veículos para atender as necessidades da Administração Municipal.

A execução foi instruída com contratos administrativos (no 7453/2012 e 658/2013), notas fiscais referentes à locação de veículos e ao ressarcimento de infrações de trânsito, além de cartas da empresa dirigidas ao Secretário Municipal de Serviços Urbanos. As notas fiscais somam valores relacionados tanto à locação de veículos quanto ao reembolso de multas de trânsito, abrangendo o período entre 2015 e 2019 (Id.

308832405).

2.1. Da Força Vinculatória do Edital e dos Requisitos do Título Executivo

Quanto à alegação de força vinculatória do edital, nos termos da Lei no 8.666/93 e da Lei no 14.133/2021, reconheço que o edital de licitação integra o contrato administrativo e vincula as partes contratantes.

Todavia, ainda que o edital preveja expressamente a responsabilidade do Município pelo reembolso de infrações de trânsito, tal previsão contratual não dispensa a comprovação da efetiva prestação do serviço ou do pagamento das multas pela empresa, requisito indispensável para conferir liquidez, certeza e exigibilidade ao título executivo.

Do exame dos autos, verifica-se a ausência de comprovação da efetiva prestação dos serviços (locação de veículos) ou do pagamento das multas de trânsito, elementos essenciais para conferir força executiva ao título.

A mera apresentação do contrato e das notas fiscais, desacompanhada da comprovação da efetiva prestação dos serviços, não demonstra a realização do objeto contratual.

No caso específico, não consta nas referidas notas fiscais o atesto do(s) Fiscal(is) quanto ao recebimento dos serviços e/ou pagamento das multas, como exigido pelos instrumentos firmados entre as partes. Este fato obsta o reconhecimento dos pressupostos executivos da dívida cobrada do ente público municipal.

Além disso, para que qualquer documento constitua título executivo extrajudicial, deve satisfazer os requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade (artigo 783 do CPC) e enquadrar-se no rol taxativo do artigo 784 do CPC.

As notas fiscais, por si só, representam apenas a formalização de uma operação. Para conferir-lhes os atributos necessários à execução forçada, seria imprescindível a comprovação de seu aceite ou o reconhecimento formal da obrigação pelo devedor (Município), o que não se verifica nos autos.

Nesse sentido é o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. LIQUIDEZ. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO DIREITO AO PERCEBIMENTO DOS VALORES PLEITEADOS. RETORNO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de execução fiscal de título extrajudicial, lastreada por notas fiscais e notas de empenho. Na sentença, julgou-se extinta a execução. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. II - No tocante à alegação de negativa de vigência ao art. 61 da Lei n. 4.320/1964, e ao art. 784, II, do CPC/2015, é forçoso esclarecer que
o Superior Tribunal de Justiça entende que a nota de empenho emitida por agente público é título executivo extrajudicial por ser dotada dos requisitos da liquidez, certeza e exigibilidade, mormente se acompanhada da respectiva nota fiscal de fornecimento de produto ou de prestação de serviço
. III -
Entretanto, não basta a presunção de certeza, liquidez e exigibilidade do título executivo extrajudicial. Exige-se, também, a comprovação de que estes requisitos estão lastreados nos termos e condições que lhe deram causa, de modo a proteger o interesse público e sua prevalência sobre o direito privado
. IV - Nesse passo, não se faz suficiente a simples apresentação da nota de empenho e da correspondente nota fiscal de fornecimento de produto ou serviço.
É necessário que o direito de percebimento dos valores pleiteados pelo particular seja devidamente demonstrado com o atesto pelo representante da administração pública competente para tal (executor ou fiscal do contrato), do recebimento do objeto contratado e a sua adequação aos termos previstos no ajuste
. Nesse sentido: REsp n. 894.726/RJ, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 20/10/2009, DJe de 29/10/2009; REsp n. 1.072.083/PR, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 17/2/2009, DJe de 31/3/2009.V - Nesse passo, em razão do entendimento adotado nesta Corte Superior, de a nota de empenho emitida por agente público constituir título executivo extrajudicial, necessário se faz que os autos retornem ao Tribunal de origem para verificação se, de fato, houve o recebimento do objeto contratado pela Prefeitura municipal de Mesquita/RJ .VI - Agravo interno improvido.”
(STJ - AgInt no AREsp: 2109133 RJ 2022/0111445-0, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 06/03/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/03/2023)

Portanto, as notas fiscais não possuem força executiva, devendo a pretensão ser discutida pela via adequada.

2.3. Do Pedido Subsidiário de Conversão em Ação de Cobrança

Quanto ao pedido subsidiário de conversão da execução em ação de cobrança, este é inviável na hipótese dos autos.

A sentença foi proferida nos autos dos embargos à execução, que constituem ação autônoma de conhecimento, com matérias de defesa restritas às hipóteses previstas no Código de Processo Civil, e não na própria execução. Portanto, não é cabível determinar a emenda à inicial da ação de execução neste momento processual.

Ademais, qualquer alteração da demanda após a citação e apresentação de defesa requer o consentimento do réu (art. 329, II, do CPC), o que não ocorreu.

Ressalte-se que a extinção da execução por inadequação da via eleita não implica extinção da pretensão material. A apelante permanece livre para ajuizar nova ação, pela via adequada, para discutir a obrigação de reembolso.

Por fim, a extinção da execução pela ausência de pressuposto processual (título executivo hábil) impede o exame do mérito executivo. Desse modo, a análise das demais teses defensivas levantadas pelo Município (prescrição e excesso de execução) torna-se prejudicada.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Em observância ao art. 85, § 11, do CPC, majoro os honorários advocatícios em favor do apelado em 2% (dois por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/10/2025