Tribunal: TJMT
Processo: 1005270-09.2017.8.11.0002
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-07-17
Data de publicação: 2024-07-25

Ementa:
EMENTA
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PLEITO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDE DE LEI MUNICIPAL - LEI COMPLEMENTAR 4.182/201 – OBJETO DO PEDIDO – IMPOSSIBILIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.
1 – O pleito de inconstitucionalidade deduzido pelo Autor da Ação Civil Pública atinge todo o escopo que inspirou a edição da referida lei, traduzindo-se em pedido principal da demanda, não se podendo falar, portanto, que se cuida de mero efeito incidental do que restou então postulado.
2 – É inadequado o manejo de presente Ação Civil Pública pelo Órgão Ministerial, com o pleito de inconstitucionalidade, caracterizando, destarte, ausência de interesse processual, importando na extinção do processo, sem resolução do mérito, pela aplicação do disposto no art. 485, inc. VI, do Código de Processo Civil.
3 – Recurso parcialmente provido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005270-09.2017.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Remuneração, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE (APELADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE (APELADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PLEITO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDE DE LEI MUNICIPAL - LEI COMPLEMENTAR 4.182/201 – OBJETO DO PEDIDO – IMPOSSIBILIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.

1 – O pleito de inconstitucionalidade deduzido pelo Autor da Ação Civil Pública atinge todo o escopo que inspirou a edição da referida lei, traduzindo-se em pedido principal da demanda, não se podendo falar, portanto, que se cuida de mero efeito incidental do que restou então postulado.

2 – É inadequado o manejo de presente Ação Civil Pública pelo Órgão Ministerial, com o pleito de inconstitucionalidade, caracterizando, destarte, ausência de interesse processual, importando na extinção do processo, sem resolução do mérito, pela aplicação do disposto no art. 485, inc. VI, do Código de Processo Civil.

3 – Recurso parcialmente provido.

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1005270-09.2017.8.11.0002

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública de Várzea Grande que, nos autos da Ação Civil Pública n. 1005270-09.2017.8.11.0002, julgou improcedente os pedidos iniciais, nos termos do art. 485, inc. I, do Código de Processo Civil.

Alega que, a sentença padece de
error in judicando,
pois “não há pertinência na adoção da suposta inadequação da via eleita para indeferimento dos pedidos iniciais com resolução do mérito da ação, assim requer seja considerado o julgamento sem resolução do mérito da ação pelo juízo de origem, com fundamento no artigo 485 do CPC”.

No mérito sustenta que, ao apreciar de forma insatisfatória o caso e sem enfrentar os pontos centrais da demanda, o juízo de primeiro grau violou os deveres de fundamentação dos pronunciamentos judiciais previstos no art. 93, inc. IX, da Constituição Federal, e artigos 11 e 489, § 1o, inc. IV, ambos do Código de Processo Civil.

Sustenta, ainda, que, “às questões de mérito que sequer foram apreciadas pelo juízo sentenciante, registrou-se desde a peça exordial que a aprovação da Lei Complementar Municipal n. 4.183/2016, em 30 de dezembro de 2016, bem como sua aplicação, com pagamentos realizados em decorrência dela, violou o parágrafo único do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, incorrendo em flagrante nulidade”.

Ressalta que, “a declaração de inconstitucionalidade do artigo 5o, § 2o e Anexo III, da Lei Complementar n 4.084/2015, acaba por atingir diretamente os artigos 2o e 3o da Lei Complementar no 4.183/2016, que não deve ser mantido no sistema jurídico, em razão da reconhecida inconstitucionalidade da norma originária. Deste modo, a declaração de inconstitucionalidade “por arrastamento” dos dispositivos supracitados é medida necessária, por se tornar sem escopo, com a inconstitucionalidade do dispositivo originário, conforme consta na ADI no 1003655-87.2017.8.11.0000”.

Ao final, requer o provimento do Recurso de Apelação para “reformar a sentença de origem em virtude do reconhecimento da nulidade do ato legislativo e dos atos administrativos subsequentes (pagamentos realizados com base na lei 4.183/2016) por violação ao art. 21, parágrafo único, LRF, assim como a incidental inconstitucionalidade por violação ao art. 29, V, Constituição Federal, e violação direta ao art. 37, XXI, LOMVG, além do reconhecimento da inconstitucionalidade por arrastamento dos artigos 2o e 3o da Lei Complementar no 4.183/2016 em virtude do julgamento da ADI no 1003655- 87.2017.8.11.0000”.

Sem apresentação de contrarrazões, conforme id. n.192108169.

A Procuradoria Geral de Justiça opina pelo provimento do recurso (id.187997368).

Cuiabá/MT, data registrada no sistema.

Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

V O T O R E L A T O R

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1005270-09.2017.8.11.0002

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública contra o Município de Várzea Grande objetivando a nulidade parcial da Lei no 4.183/2016, por violação direta à Lei Orgânica (arts. 66 e 37, XXI) e reflexa da Constituição Federal, bem como o dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 21, parágrafo único) e parte dela (ao dispor sobre remuneração de secretários municipais) e, ainda, indiretamente a Constituição Federal (art. 29, V).

Narra em sua exordial que, a aprovação da Lei Complementar Municipal n. 4.186/2016, em dezembro de 2016, bem como sua aplicação, com pagamentos realizados em decorrência dela, teria violado o parágrafo único do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda a expedição de ato que resulte aumento da despesa com pessoal, nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder.

O juízo monocrático, ao apreciar os autos, julgou improcedentes os pedidos, sob os seguintes fundamentos:

[...] Daí que o juiz natural para a causa é o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do estado de Mato Grosso, sendo a via adequada a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, prevista constitucionalmente. Então, forçoso é reconhecer a impossibilidade jurídica do pedido formulado, o que desafia a improcedência dos pedidos, conforme técnica processual adotada com a edição do novo Código de Processo Civil em 2015. Adequado também rememorar que, querendo, deverá recobrar os valores daqueles que os receberam, indicando propriamente a inexistência de boa-fé nas aquisições – mormente quando amparadas por instrumento legislativo, ainda que invalidado –, com a finalidade de ressarcir aos cofres públicos. Ante ao exposto, promovo a extinção do feito com resolução de mérito, encerrando a fase de conhecimento do processo nos termos do art. 485, I, do Código de Processo Civil, julgando improcedentes os pedidos iniciais. Sem custas e verba honorária, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/1985. Intimem-se as partes pessoalmente para, querendo, apresentar recursos ou demais requerimentos, nos prazos legais. Havendo recurso e transcorrido o prazo para a apresentação das contrarrazões, com ou sem elas, remetam-se os autos à instância superior. Em nada requerendo, certifique-se o trânsito em julgado e baixando-se e arquivando-se os autos.

Delimitado esse aspecto, existe outro a ser considerado.

Isso porque, o Apelante argui preliminar de nulidade da sentença, por
error in judicando
, contudo, essa tese se confunde com o mérito recursal e, frente a isso, será analisada em conjunto.

O Ministério Público requer a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.183/2016, por vício da iniciativa acerca da espécie legislativa.

Não obstante haja discussão doutrinária e jurisprudencial a respeito do cabimento de Ação Civil Pública para o exercício do controle incidental de constitucionalidade, prevalece o entendimento segundo o qual o mesmo é possível, desde que o objeto da demanda seja a tutela de uma pretensão concreta e não a declaração em tese de inconstitucionalidade da lei.

Nesses termos, a doutrina de Luís Roberto Barroso:

A questão constitucional pode ser levantada em processos de qualquer natureza, seja de conhecimento, de execução ou cautelar. O que se exige é que haja um conflito de interesses, uma pretensão resistida, um ato concreto de autoridade ou a ameaça de que venha a ser praticado. O controle incidental de constitucionalidade somente pode se dar na tutela de uma pretensão subjetiva. O objeto do pedido não é o ataque à lei, mas a proteção de um direito que seria por ela afetado. Havendo a situação concreta, é indiferente a natureza da ação ou do procedimento. O que não é possível é pretender a declaração de inconstitucionalidade da lei em tese, fora de uma lide, de uma disputa entre partes. Para isso existe a ação direta de inconstitucionalidade, para cuja propositura a legitimação ativa é limitada. A matéria é de longa data pacífica na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
(BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 7. ed. rev. e atual. - São Paulo : Saraiva, 2016).

Sobre o tema, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

RECLAMAÇÃO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE - QUESTÃO PREJUDICIAL - POSSIBILIDADE - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - PRECEDENTES - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.

-
O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da Republica, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes.
Doutrina.

(Rcl 1898 ED, Relator (a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 10/06/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-151 D
IVULG 5-8-2014 PUBLIC 6-8-2014). (Destaquei)

No entanto,
in casu,
o Ministério Público não busca apenas a anulação de ato administrativo, supostamente ilegítimo, mas sim a declaração de inconstitucionalidade de ato normativo, por meio da Ação Civil Pública, conduta contrária à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“(...). O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da Republica,
desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal.
Precedentes. Doutrina.”

(STF, 2a Turma, Rcl. no 1898 ED, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 10.6.2014, DJe de 6.8.2014). (Destaquei)

Nesse sentido, caminha jurisprudência dos Tribunais pátrios:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SISTEMA DE CONTROLE INTERNO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. PROVIMENTO DOS CARGOS POR SERVIDORES COMISSIONADOS. INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL DE LEI MUNICIPAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CARÊNCIA DE AÇÃO.

I - A pretensão buscada na presente ação não há como ser alcançada por meio da via eleita pelo Ministério Público, sem que fosse proclamada a inconstitucionalidade abstrata da Lei no
2.710
/2002, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, e que outro diploma legal fosse editado, com a criação de nova estrutura para o órgão de controle interno, composta de cargos de provimento efetivo.

II -
Constatando-se a inadequação do instrumento processual eleito pelo Autor/Apelante, notadamente no que diz respeito à forma como foi abordada a questão constitucional, forçoso reconhecer a carência de ação.
SENTENÇA REFORMADA DE OFÍCIO. PROCESSO EXTINTO. RECURSO PREJUDICADO.

(TJGO – 2a Câm. Cível – Ac no 229856-44 – Relator: Des. Amaral Wilson de Oliveira – DJ 23/6/2016).

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SISTEMA DE CONTROLE INTERNO. INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL DA LEI ESTADUAL No 19.274/2016. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CARÊNCIA DE AÇÃO. OMISSÃO INEXISTENTE.

1.
Consoante precedentes deste Sodalício, admite-se que a inconstitucionalidade de determinada lei possa ser alegada em sede de ação civil pública, desde que a título de causa de pedir e não de pedido principal, pois, neste caso, o controle de constitucionalidade terá caráter incidental
.

2. [...]. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS, PORÉM REJEITADOS
.

(TJGO, 6a Câm. Cível, Des. Jeová Sardinha de Moraes, AC n. 531XXXX-53.2016.8.09.0051, DJ de 26/9/2018) (Destaquei).

Ocorre que, esse pedido, como se vê, é consequência de uma eventual declaração de inconstitucionalidade da norma combatida, pois, declarando-se a inconstitucionalidade, seus efeitos serão
erga omnes
- e não apenas
inter partes
como admitido em ACP, concluindo-se, pois, que o objetivo do Autor reside na aplicação oblíqua dos efeitos trazidos por uma Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Desse modo, não se pode concluir que a declaração de inconstitucionalidade, no presente caso, ainda que requerida como incidental, qualifica-se, de fato, como um incidente, eis que se apresenta como sendo objeto da ação.

Logo, é inadequado o manejo da presente Ação Civil Pública pelo Órgão Ministerial, caracterizando, destarte, a ausência de interesse processual, importando na extinção do processo, sem resolução do mérito, pela aplicação do disposto no art. 485, inc. VI, do Código de Processo Civil.

À luz dessas considerações,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação tão somente para
extinguir o processo, sem resolução do mérito, ante a inadequação da via eleita, com fundamento no art.
485
, inc.
VI
, do
Código de Processo Civil
.

É o voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/07/2024