Tribunal: TJMT
Processo: 0020235-43.2004.8.11.0041
Órgão julgador: SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-02-20
Data de publicação: 2024-02-26

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0020235-43.2004.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), HILVANETE MONTEIRO FORTES - CPF: 362.803.727-15 (APELANTE), THIAGO MONTEIRO DE PAULA SIQUEIRA - CPF: 040.581.766-52 (ADVOGADO), DIEGO MONTEIRO DE ARRUDA FORTES - CPF: 023.635.941-00 (ADVOGADO), RENATA BARCARO - CPF: 042.225.139-97 (ADVOGADO), HIGARA HUIANE CARINHENA VANDONI DE MOURA - CPF: 217.931.778-64 (ADVOGADO), GABRIELA DE ANDRADE NOGUEIRA GONCALVES - CPF: 735.372.331-91 (ADVOGADO), SILVIA SOARES FERREIRA DA SILVA - CPF: 018.503.761-58 (ADVOGADO), AMANDA GABRIELA GEHLEN - CPF: 068.807.949-04 (ADVOGADO), PEDRO HENRIQUE FERREIRA MARQUES - CPF: 021.551.931-06 (ADVOGADO), MARCOS SOUZA DE BARROS - CPF: 329.042.741-20 (ADVOGADO), ANTONIO LUIZ FERREIRA DA SILVA - CPF: 544.729.971-34 (ADVOGADO), LUIZ FERREIRA DA SILVA - CPF: 021.792.961-34 (ADVOGADO), HILDEVALDO MONTEIRO FORTES - CPF: 160.299.091-34 (APELANTE), GLENDA ALVES CORREA LIMA VERDE - CPF: 011.183.301-96 (ADVOGADO), ANGELA CRISTINA FANZERES MONTEIRO FORTES - CPF: 804.234.347-72 (APELANTE), ANDREA ROSAN DIAS FIGUEREDO ZAMAR TAQUES - CPF: 161.095.348-70 (ADVOGADO), JORGE AURELIO ZAMAR TAQUES - CPF: 424.493.401-49 (ADVOGADO), PAULO CESAR ZAMAR TAQUES - CPF: 469.178.881-68 (ADVOGADO), ADELIA NETA DA SILVA - CPF: 379.162.541-15 (APELANTE), LUCIANO ANDRE FRIZAO - CPF: 264.478.118-30 (ADVOGADO), THIERS FERREIRA - CPF: 007.955.501-20 (APELANTE), JORGE LUIZ DA SILVA PEREIRA CUIABANO - CPF: 424.304.611-53 (ADVOGADO), SHERLOCK HOLMES DA SILVA - CPF: 003.947.181-00 (ADVOGADO), JORGE DE FIGUEIREDO - CPF: 465.948.097-68 (APELANTE), BARBARA SOUZA SILVA MONTEIRO - CPF: 714.983.701-87 (ADVOGADO), JOAO RICARDO SOARES DA COSTA - CPF: 023.651.601-90 (ADVOGADO), RICARDO DA SILVA MONTEIRO - CPF: 029.357.308-52 (ADVOGADO), GERSIN FERNANDES DA SILVA - CPF: 078.336.791-00 (APELANTE), RODRIGO LEITE DA COSTA - CPF: 688.828.071-34 (ADVOGADO), GISELE GAUDENCIO ALVES DA SILVA - CPF: 819.678.701-44 (ADVOGADO), MARIA ANTONIETA SILVEIRA CASTOR - CPF: 838.963.171-72 (ADVOGADO), IVANOWA RAPOSO QUINTELA - CPF: 814.528.886-04 (ADVOGADO), EVANDRO CARLOS VILELA FERREIRA - CPF: 603.724.781-15 (APELANTE), GERMANO LEITE DE MELLO - CPF: 008.780.301-15 (ADVOGADO), AUGUSTO CESAR DE ARRUDA TAQUES - CPF: 274.840.841-15 (APELANTE), MARCIO PAES DA SILVA DE LACERDA - CPF: 545.378.271-49 (APELANTE), LEONARDO MAIA MACEDO - CPF: 031.582.211-28 (ADVOGADO), THAIS SVERSUT ACOSTA - CPF: 706.195.571-68 (ADVOGADO), FLAVIA DE OLIVEIRA SANTOS - CPF: 710.756.401-30 (ADVOGADO), RENATA DE SOUZA LEAO - CPF: 011.912.341-00 (ADVOGADO), JOICE BARROS DOS SANTOS - CPF: 603.736.871-68 (ADVOGADO), ELIZABETE DE MAGALHAES ALMEIDA - CPF: 016.734.901-58 (ADVOGADO), FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS - CPF: 888.456.561-87 (ADVOGADO), SOLANGE ROBERTO NEVES (APELANTE), BRENO DEL BARCO NEVES - CPF: 621.033.501-20 (ADVOGADO), JOAO CARLOS BRITO REBELLO - CPF: 544.891.301-63 (ADVOGADO), FRANCISCO MARIO MONTEIRO FORTES (APELANTE), JUREMA TAQUES MONTEIRO - CPF: 956.956.301-00 (APELANTE), HILDENETE MONTEIRO FORTES - CPF: 266.980.997-91 (APELANTE), ANGELA CRISTINA FANZERES MONTEIRO FORTES - CPF: 804.234.347-72 (TERCEIRO INTERESSADO), ADELIA NETA DA SILVA - CPF: 379.162.541-15 (TERCEIRO INTERESSADO), THIERS FERREIRA - CPF: 007.955.501-20 (TERCEIRO INTERESSADO), JORGE DE FIGUEIREDO - CPF: 465.948.097-68 (TERCEIRO INTERESSADO), EVANDRO CARLOS VILELA FERREIRA - CPF: 603.724.781-15 (TERCEIRO INTERESSADO), AUGUSTO CESAR DE ARRUDA TAQUES - CPF: 274.840.841-15 (TERCEIRO INTERESSADO), MARCIO PAES DA SILVA DE LACERDA - CPF: 545.378.271-49 (TERCEIRO INTERESSADO), JUREMA TAQUES MONTEIRO - CPF: 956.956.301-00 (TERCEIRO INTERESSADO), ANGELICA DRZERWISKI ALVES - CPF: 786.901.619-53 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RECURSO DE ADÉLIA NETA DA SILVA, HILVANETE MONTEIRO FORTES, HILDEVALDO MONTEIRO FORTES, JORGE DE FIGUEIREDO E SOLANGE ROBERTO NEVES CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. RECURSO DE GERSIN FERNANDES DA SILVA CONHECIDO E DESPROVIDO.

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINSITRATIVA – IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA No 1199 – CERCEAMENTO DE DEFESA – AUSENCIA DE CONTRADITÓRIO NO CURSO DO INQUERITO CIVIL PÚBLICO – INOCORRÊNCIA – PRECLUSÃO – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI No 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – ATIPICIDADE DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE – DANO AO ERÁRIO – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – CONDUTA CONFIGURADA – ABSOLVIÇÃO NA ESFERA CRIMINAL POR AUSÊNCIA DE PROVAS – INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA E PENAL – RECURSO DE ADÉLIA NETA DA SILVA, HILVANETE MONTEIRO FORTES, HILDEVALDO MONTEIRO FORTES, JORGE DE FIGUEIREDO, SOLANGE ROBERTO NEVES CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO DE GERSIN FERNANDES DA SILVA CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230 /2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei (ARE 843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia - Tema 1.199 do STF).

2. O Inquérito Civil Público é procedimento de natureza inquisitorial, com finalidade de reunir provas para futura ação judicial, de modo que sua validade não está condicionada à prévia oitiva dos investigados e a observância do contraditório.

3. Se a parte deixou de pleitear ou impugnar referido pedido de prova no momento oportuno, tem-se por caracterizada a preclusão, circunstância que torna inviabilizado o reconhecimento do cerceamento de defesa.

4. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

5. O artigo 11, inciso I, da Lei no 8.429 /92 foi revogado com a redação dada pela Lei no 14.230 /2021, logo, não é cabível a condenação com fundamento neste tipo penal, haja vista a sua abolição do ordenamento jurídico.

6. Conforme os novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9o, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas.

7. Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1o, §§ 1o e 2o da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

8. Demonstrada a existência do elemento subjetivo por parte dos agentes públicos, enseja a caracterização do ato ímprobo. De igual modo, comprovado o efetivo dano experimentado pela autarquia, existe lesão ao patrimônio público que justifique o ressarcimento de valores.

9. As esferas criminal e administrativa são independentes, estando a Administração vinculada apenas à decisão do juízo criminal que negar a existência do fato ou a autoria do crime, exceto se houver falta disciplinar residual não englobada pela sentença penal (Súmula 18/STF e precedentes do STJ).

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO DE ARRUDA ALMEIDA.

Egrégia Câmara:

Tratam-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por ADÉLIA NETA DA SILVA (id. 152654637 - Pág. 7/17), GERSIN FERNANDES DA SILVA (id. 152657226 – Pág.1/16), HILVANETE MONTEIRO FORTES e HILDEVALDO MONTEIRO FORTES (id. 152657222 – Pág.1/61), JORGE DE FIGUEIREDO (id. 152654635 - Pág. 89/106) e SOLANGE ROBERTO NEVES (id. 152654636 - Pág. 29/41), todos contra a sentença (id.152654635 - Pág. 8/68) complementada pela decisão sob id. 152654636 - Pág. 4/5, proferida pelo juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca da Capital nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta em decorrência da apuração de fraude em detrimento do Instituto de Previdência do Estado de Mato Grosso – IPEMAT, pela qual foram julgados parcialmente procedentes para:

1. Condenar os apelantes Hilvanete Monteiro Fortes, Thiers Ferreira, Jorge de Figueiredo, Hildevaldo Monteiro Fortes, Adélia Neta da Silva e Solange Roberto Neves, pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, 10 e 11, todos da Lei no 8.429/1992;

2. Condenar o apelante Gersin Fernandes da Silva pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992;

3. Condenar os apelantes Hilvanete Monteiro Fortes, Thiers Ferreira, Jorge de Figueiredo, Hildevaldo Monteiro Fortes, Adélia Neta da Silva e Solange Roberto Neves ao pagamento de danos morais coletivos;

4. Julgar IMPROCEDENTE a demanda em relação aos requeridos Ângela Cristina Fanzeres Monteiro Fortes, Evandro Carlos Vilela Ferreira, Augusto César de Arruda Taques, Márcio Paes da Silva de Lacerda, Francisco Mario Monteiro Fortes, Jurema Taques Monteiro e Hildenete Monteiro Fortes.

Em suas razões recursais, os apelantes invocam os seguintes argumentos fático-jurídicos tendestes à reforma do decisum fustigado:

1. Das razões recursais da apelante ADÉLIA NETA DA SILVA.

PRELIMINAR

1.1. Preliminar de Gratuidade de Justiça.

MÉRITO

1.2. Inexistência de provas de ato improbo, bem como ausência de provas que indiquem o aumento do patrimônio da apelante derivado de pagamentos feitos pelo Estado aos laboratórios credenciados.

1.3. Aplicação da Lei no 14.230/2021 no que se refere a necessidade da comprovação de que o terceiro tenha agido dolosamente para a prática do ato de improbidade.

1.4. Alternativamente, pugna pela redução das sanções aplicadas para que seja excluído o ressarcimento integral do dano, a multa civil e o dano moral coletivo fixados, e reduzida a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público para o prazo máximo de 03 (três) anos, com base o disposto no artigo 17-C, IV, da Lei no 8.429/92 (redação dada pela Lei no 14.230/21).

2. Das razões recursais do apelante GERSIN FERNANDES DA SILVA.

PRELIMINAR

2.1. Prescrição intercorrente em razão da aplicação imediata da lei 14.230/21.

MÉRITO

2.2. Aduz a inocorrência de ato de improbidade sob o argumento de que não houve a comprovação de que as contas recebidas pelo Laboratório Gersin estivessem irregulares ou qualquer outro ilícito.

2.3. Sustenta que a demonstração do prejuízo não pode ser de forma presumida ou hipotética, como ocorre no caso, haja vista que o juízo se baseou em auditoria externa e inquérito realizado pelo critério de AMOSTRAGEM.

2.4. Alega que o volume de atendimento no laboratório Gersin é compatível com os processos de pagamento, sendo que os pacientes que não eram efetivamente conveniados ao IPEMAT eram encaminhados para atendimento sem o conhecimento dos prestadores de serviço, face às deficiências do sistema único de saúde.

2.5. Afirma que na Ação Penal 6908-28.2004.811.0042, ficou evidenciada a utilização da estrutura do IPEMAT para complementar o sistema único de saúde, porquanto a saúde pública não dispunha de orçamento suficiente, devendo ser aplicada Teoria da Convalidação dos Atos Administrativos (Lei no 9.784/99, artigo 55).

2.6. Por fim, argumenta que não concorreu com nenhuma conduta dolosa, devendo ser reformada a sentença posto que o ato de improbidade previsto no artigo 11 deve se enquadrar em uma das condutas previstas nos seus incisos, não sendo mais possível a condenação por meio de tipos abertos de violação aos princípios da administração, nos termos da a Lei 14.230/21.

3. Das razões recursais dos apelantes HILVANETE MONTEIRO FORTES e HILDEVALDO MONTEIRO FORTES.

PRELIMINAR

3.1. Prescrição intercorrente em razão da aplicação imediata da lei 14.230/21.

MÉRITO

3.2. Alegam que não restou comprovado na esfera cível ou penal, a acusação que a apelante Hilvanete Monteiro Fortes seria sócia oculta do plano de saúde Caixa de Assistência Médica Ltda. – CAMED e teria utilizado dos dados dos médicos credenciados no CAMED para falsificar pedidos de exame.

3.3. Sustentam que não há prova de os dois cheques repassados à apelante Hilvanete Monteiro Fortes no ano de 2002, totalizando o valor de R$ 52.500,00 (cinquenta e dois mil e quinhentos reais) teria origem ilícita.

3.4. Argumentam que os laboratórios investigados por fraude já eram credenciados ao IPEMAT antes da apelante Hilvanete Monteiro Fortes assumir a Coordenadoria de Assistência Médica, sendo que a apelante não movimentava o volume de cotas, tampouco autorizava pagamentos.

3.5. Afirmam que a Participação da apelante Hilvanete nos procedimentos administrativos seria mínima, e que inexistem evidências que as falsificações ocorriam no setor de responsabilidade da apelante.

3.6. Defendem a ausência de demonstração de que o apelante Hildevaldo teria assinado requisições decorrentes de consultas supostamente não realizadas, emitido laudos de exames inexistentes, e favorecimento dos laboratórios Fanzeres e Monteiro Fortes e Centro Radiológico Santa Helena.

3.7. Aduzem que os beneficiários prestaram declaração tão somente na fase investigativa, sem o crivo do contraditório, e sem ser ratificado judicialmente. Além disso, as alegações não revelam conluio entre os investigados com o fito de enriquecimento ilícito.

3.8. Alegam que é vedada a condenação baseada exclusivamente em provas produzidas no inquérito civil e inquérito policial, conforme o disposto no art. 155, caput, do Código de Processo Penal - CPP, logo, é considerada como ilegal a sentença condenatória firmada exclusivamente com base em elementos de provas colhidas durante a investigação preliminar (inquérito policial), que é produzido sem o crivo do contraditório.

3.9. Sustentam a ausência de provas comprovem o enriquecimento ilícito das pessoas jurídicas acusadas, ou ainda qualquer das condutas previstas no art. 10 da Lei n. 8429/92.

3.10. Defendem a impossibilidade de condenação em ressarcir os cofres públicos considerando que a apuração da fraude se deu por método de amostragem em fase investigatória.

3.11. Subsidiariamente, buscam a reforma da sentença quanto a forma de liquidação, com definição de um parâmetro diverso da amostragem, arguindo que deve ser apurada por outro meio a ser determinado por esse e. Tribunal de Justiça.

3.12. Pugnam, ainda, pela redução das penalidades e minoração dos danos morais coletivos.

4. Das razões recursais do apelante JORGE DE FIGUEIREDO.

MÉRITO

4.1. Aduz a ausência de prova de o apelante tenha praticado fraude em detrimento do Instituto de Previdência do Estado de Mato Grosso – IPEMAT e tenha enriquecido ilicitamente em detrimento do Erário Público.

4.2. Alega que a penalidade de pagamento de multa civil deve ser afastada, ou se mantida, deve ser diminuída e da mesma forma o dano moral coletivo, porque violam os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

4.3. Sustenta que deve ser afastada a condenação do ressarcimento integral do dano de forma solidária, pois cada réu deve responder pela extensão dano que efetivamente deu causa, aplicando-se o princípio da individualização da pena nos termos do inciso XLVI do art. 5o da Constituição Federal - CF.

5. Das razões recursais da apelante SOLANGE ROBERTO NEVES.

MÉRITO

5.1. Alega que nas esferas cível, administrativa e penal, e durante todo o processo investigatório, não foi encontrado nada que desabonasse a conduta da Apelante, ou que comprovasse qualquer participação na fraude perpetrada perante o IPEMAT, tanto que na ação penal o Ministério Público Estadual pediu a absolvição da apelante pela absoluta falta de provas.

O Ministério Público apresentou contrarrazões aos recursos em petitórios sob id.

152654637 - Pág. 27/49 e id. 152657233 - Pág. 1/25, aduzindo, em síntese, a

inconstitucionalidade da redação dada ao artigo 11 da Lei n.o 8.429/92, conferida pela Lei no 14230/21, a não incidência da prescrição intercorrente; a necessidade de condenação solidária, e, por conseguinte, a manutenção da sentença de Primeiro Grau.

Por sua vez, a Procuradoria Geral de Justiça se manifestou sob id. 154799664 - Pág. 1/7, pugnando pelo desprovimento recursal, sob o argumento de que não há prescrição intercorrente ou cerceamento de defesa, bem como houve a efetiva comprovação do dolo na conduta fraudulenta perpetrada pelos apelantes.

Considerando que a sentença foi proferida antes das alterações promovidas pela Lei n.o 14.230/21, de 25/10/2021 e do Tema n.o 1.199, fixado em regime de repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal, as partes foram intimadas para manifestar sobre as inovações constantes da nova legislação que altera a Lei de Improbidade, vide decisão sob id. 183919752 - Pág. 1 a 2. Por sua vez, as partes se manifestaram sobre a questão conforme petitórios sob id. 184425175 (Ministério Público); id. 185937177 (Solange); id. 186464673 (Adélia); id. 187043653 (Jorge); id. 187102660 (Hivalnete e Hildivaldo) e id. 187104196 (Gersin).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Egrégia Câmara:

Consoante relato inicial, tratam-se de Recursos de Apelação Cível tirados contra a r. sentença que julgou parcialmente
o pedido ministerial contido nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa para condenar os apelantes pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, 10 e 11, todos da Lei no 8.429/1992.

A fraude perpetrada consistia, em síntese, na fabricação de processos de contas laboratoriais e de imagem falsos, através da apresentação de requisições de exames autorizados, pedidos médicos e laudos também falseados.

Sobre os apelantes pesam as seguintes circunstâncias fáticas:

Em relação a apelante Adélia Neta da Silva, a narrativa indica que apesar de não ter qualquer relação com o ente público, atuava dentro do IPEMAT como funcionária particular da apelante Hilvanete, possuindo uma sala própria para a emissão de guias fraudulentas e atendimento de pessoas que não eram seguradas do IPEMAT.

Quanto ao apelante Gersin Fernandes da Silva, o mesmo é irmão de Hildevaldo (médico do IPEMAT) e Hilvanete (Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT), além de sócio proprietário, administrador e responsável técnico do Laboratório Gersin Ltda., empresa que recebia uma grande quantidade de pagamentos diretamente do IPEMAT, por serviços que jamais foram prestados.

Por sua vez, a apelante Hilvanete Monteiro Fortes teria se utilizado do cargo de Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT, para aparelhar o instituto público (IPEMAT) no intuito de fraudar a emissão de guias de consultas e exames médicos, tendo recebidos valores dos laboratórios Centro Radiológico Santa Helena Ltda. e Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda.

Já o irmão Hildevaldo Monteiro Fortes, ora apelante, é apontado como servidor público, médico cedido para o IPEMAT, que agia como substituto "de fato" da então coordenadora do IPEMAT (Hilvanete) para as decisões administrativas da Assistência Médica do Instituto, além de ser responsável pela impressão de laudos de exames falsos em nome de pacientes previamente selecionados e ainda pela montagem de processos com requisição já autorizada, pedido médico e laudo falsificados.

Noutro norte, o apelante Jorge de Figueiredo ocupava o cargo de Médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Médias do IPEMAT, e concomitante a isso, era proprietário e representante legal do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, empresa que mantinha convênio com o IPEMAT para atendimento de servidores e seus dependentes. No intuito de mascarar os ilícitos que eram cometidos, o apelante se utilizou do cargo de chefe do setor de revisão de contas para aprovar as próprias solicitações de pagamento fraudulentas.

Por fim, a apelante Solange Roberto Neves, enquanto servidora pública, encaminhava as autorizações das requisições fraudadas, e permitia que o pagamento de tais demandas fossem efetivados pelo instituto, consequentemente, ocasionando dano ao erário e enriquecimento ilícito dos beneficiados.

Feitos os esclarecimentos necessários, passa-se a análise individualizada dos recursos interpostos.

1. Das razões recursais da apelante ADÉLIA NETA DA SILVA.

1.

Preliminar de gratuidade de justiça.

Conforme se depreende dos autos, a referida apelante postulou os benefícios da assistência judiciária gratuita, afirmando que não possui condições financeiras de arcar com as custas processuais, nos termos do disposto no § 1o do art. 4o da Lei no 1.060/50.

Para tanto, trouxe aos autos Declaração de Hipossuficiência (id. 152654637 - Pág. 18) e Recibo de Pagamento de Salário Mensal no valor de R$ 1.708,55 (um mil, setecentos e oito reais, cinquenta e cinco centavos), com registro da função de encarregado de Recursos Humanos (id. 152654637 - Pág. 19).

Sopesando os documentos comprobatórios, considerando a inexistência de impugnação por parte do douto representante do Ministério Público, tem-se manifesta a incapacidade financeira momentânea da apelante, o que justifica a concessão do benefício (art. 99, § 3o, do CPC) para garantir o direito de acesso à Justiça (art. 5o, incisos XXXV e LXXXIV, CF).

Assim,
defiro
o pedido de justiça gratuita apenas para o processamento do Recurso em voga.

É como voto.

MÉRITO

Defende a reforma da decisão objurgada, sob os seguintes fundamentos:

1.2.

Inexistência de prova que indique atos de improbidade administrativa e aumento do patrimônio da apelante

Compulsando atentamente o conjunto fático-probatório dos autos, entendo que não merece guarida a pretensão recursal no que se refere a inocorrência de improbidade administrativa.

Como é cediço, a Administração Pública é regida por um sistema de princípios básicos de observância obrigatória pelos agentes no exercício da função pública, fundamentalmente sujeita às diretrizes do art. 37, caput, da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

A Carta Magna contempla, ainda, no § 4o do mesmo artigo a previsão de punição aos atos de improbidade administrativa de modo a permitir a tutela dos princípios administrativos, especialmente os da legalidade e da moralidade que, correlacionados com a noção de probidade administrativa, impõem limites à atuação do agente público, que deve atender a princípios éticos, de lealdade, honestidade e boa-fé.

A propósito:

§ 4o Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Para concretizar a norma constitucional, a Lei no 8.429/92 dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional por atos de improbidade administrativa.

Diversamente do alegado, há nos autos provas suficientemente hábeis a comprovar que a apelante, muito embora não fosse servidora pública, concorreu de maneira ostensiva com os agentes públicos para a prática dos atos ímprobos, especialmente, quanto a emissão de guias fraudulentas e atendimento de pessoas que não eram seguradas do IPEMAT, incidindo para si a aplicação do disposto no art. 3o da Lei no 8.429/1992.

Como já salientado alhures, a fraude perpetrada consistia, em síntese, na fabricação de processos de contas laboratoriais e de imagem falsos, através da apresentação de requisições de exames autorizados, pedidos médicos e laudos também falseados.

Observa-se do vasto material probatório que a apelante apesar de não ter vínculo público, possuía uma sala própria no prédio do IPEMAT onde realizava os atendimentos de pessoas não seguradas, bem como promovia ostensivamente a emissão de guias fraudulentas, inclusive, fora dos horários de expediente (período noturno).

Sobre tal circunstância, verifica-se que foram ouvidas 159 (cento e cinquenta e nove) pessoas no bojo do Inquérito Policial no 20/2003 (id. 152654014 - Pág. 37/, restando exaustivamente demonstrada a ocorrência da fraude alegada, posto que a grande maioria das testemunhas inquiridas não reconheceu os laudos e confirmou não terem se submetido aos exames médicos que lhes eram apresentados.

Neste ponto, merece registro que, em cumprimento ao dever de apreciar e aferir livremente as provas acostadas aos autos, o juízo de Instância Singela acertadamente considerou a totalidade do conjunto-probatório ao julgar o feito, inclusive, fazendo constar de forma expressa os testemunhos prestados por Aparecida Pimentel Vieira (id. 152654593 - Pág. 57/58), Cecilia Reginalda dos Santos (id. 152654593 - Pág. 63/66), Antônia Araújo Camargo (id. 152654597 – Pág. 01/02), Clemildes Santana Santos (fls. id. 152654597 – Pág. 17/19), Aedir Jacinto dos Santos (id. 152654597 – Pág. 31/33), Eloisa Benedita da Silva (id. 152654597 – Pág. 42/43), Emanuel Gonçalo Monteiro Fortes (id. 152654597 – Pág. 62) e José Luiz Alves (id. 152654597 – Pág. 68/69), e, ainda, Sabrina Carvalho Lima, Luiz Antônio Amaral de Souza, Cleuza Gomes Ferreira, Maria Auxiliadora Silva Gonçalves de Arruda e Silbene Conceição de Amorim Pereira (id. 152654597 – Pág. 38, id. 152654597 – Pág. 80/81, id. 152654056 – Pág. 04/05, id. 152654056 – Pág. 15/16 e id. 152654056 - Pág. 25/27).

Nota-se que os testemunhos narrados pelo julgador inaugural evidenciam de forma contundente a vinculação da apelante na função específica de emissão de guias (apuradas como fraudulentas), e o atendimento de pessoas que não eram seguradas do IPEMAT.

É oportuno mencionar que entre os diversos testemunhos, chama a atenção as declarações prestadas pela servidora pública Benedita de Souza Silva (id. 152654081 - Pág. 54/56), que comprovam de maneira irrefragável a existência da fraude perpetrada pela apelante em conjuntos com outros agentes públicos.

Depreende-se da referida declaração que a guia de exame em nome de seu filho Ataíde foi emitida em data posterior ao seu falecimento, ou seja, a apelante emitiu uma guia de exame em favor de pessoa morta - cópia da certidão de óbito apresentada à autoridade policial sob id. 152654081 - Pág. 59.

Considerando a gravidade dos fatos declarados, consigna-se expressamente referido depoimento:

“a declarante é servidora pública, lotada na escola estadual governador Strubing Mulher, a 23 anos, que a declarante no ao passado esteve diversas vezes no IPEMAT, para tratamento de saúde de seu filho
Ataíde Soares da Silva Junior
, pois estava acometido por febre reumática, doença que se iniciou em no ano de 2000, sendo que em 29/06/2000, esteve internado no hospital das clinicas, onde fez uma cirurgia pelo sus, mas os exames foram feitos pelo 1pemat, que no início do ano de 2002, Ataíde, e Adavilson Expedito da Silva foram acometido por uma virose, sendo que a declarante os conduziu ao hospital Lírio do Vale, onde foram atendidos pelo Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, CRM/MT: 487, onde firam internados por uns 05 (cinco) dias, que dessa ocasião Ataíde Soares da Silva Junior não mais consultou com Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, no centro médico Lírio do Vale Ltda, que Ataíde foi internado no final do mês de abr1l/2002, no hospital santa helena, vindo a óbito no dia 19/08/2002, exibindo a esta autoridade policial a certidão de óbito, anexa este termo de declaração, que em seguida esta autoridade exibiu a declarante a guia de exame de patologia clínica CAM. 20917980, expedida pelo IPEMAT em data de 26/09/2002, estando acostado a guia um pedido de exames, do Centro Médico Beneficente Lírio do Vale Ltda, emitido pelo Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, CRM/MT: 487, datado de 25/09/2002, para que Ataíde Soares da Silva Junior realizasse os seguintes exames: hemograma completo, glicemia, T3, T4, FSH, T3 reverso, ACTH, PTH, HIV E II, hepatite a, b, c; constando também os referidos exames que foram realizados pelo labora Torio Neuralab Patologia Clínica Ltda, telefone 641-7822, sendo que os exames foram assinado pelo Dr. Ernani R Silva Jr. farmacêutico bioquímico, CRF. 1 112, exame este datado de 27/09/2002, que após analisar a referida guia a declarante declarou que desconhece a existência da guia pois seu filho faleceu em 19/08/2002, portanto todos os dados contidos na guia NR 20917980, como também o pedido de exames do Centro Médico Beneficente Lírio do Vale Ltda, expedido pelo Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, CRM/MT: 487, e os exames feitos pelo Laboratorio Neurolabe assinado por pelo Dr. Ernani R Silva Jr., CRF. 1 112, não existiram, que a assinatura constante na guia não são da declarante nem tão menos de seu filho, exibindo neste ato a segunda via do título eleitoral de Ataíde Soares da Silva Junior, NR 024361081899 zona: 49, seção 118, Várzea Grande —MT, data de emissão: 19/04/2002, onde consta sua assinatura original; que a declarante não conhece a pessoa de Airtes Maria Martins Vasconcelos, Assistente Social do IPEMAT, quem autorizou à realização dos exames; que todas as vezes em que precisou dos serviços do IPEMAT, era a declarante quem os providenciava junto ao órgão, que nunca pediu para que terceiro ou até mesmo pessoas de sua família a retirasse. que alertou também quanto a displicência dos fraudadores pois tais exames e consultas foram feitos após o falecimento de seu filho.”

Para mais, não se pode olvidar que há nos autos outras centenas de testemunhos que corroboram com as afirmações de que a apelante era responsável pela emissão das guias de exames, bem como que as guias eram levadas prontas para a assinatura ou em branco para preenchimento posterior pela apelante.

Ainda, ressalta-se que foi comprovado por meio de prova pericial que a apelante também preenchia os pedidos médicos falsos se utilizando do carimbo e o nome dos médicos (id. 152654145 - Pág. 22/33).

Pelo que se evidencia do referido laudo pericial, apesar da apelante ter se recusado à tomada de grafismo, foi utilizado o padrão gráfico da requisição de exame do IPEMAT reconhecido por ela (apelante) como de sua autoria, restando comprovado que a apelante confeccionava parte das listas de pacientes do médico Hildevaldo Monteiro (médico que exercia funções dentro do IPEMAT).

Cabe, ainda, ressaltar que a apelante prestou declaração à Delegacia Municipal de Metropolitana em 28/05/2023 (id. 152654056 - Pág. 72/74), sendo afirmado pela própria apelante que não possuía vínculo com o IPEMAT; que desconhece a origem de quem a pagava; que durante o período eleitoral as guias de exames se avolumaram face ao grande número de pedidos políticos; que reconhece a ocorrência de atendimentos de cortesia; que tinha senha e matricula para acessar o computador e retirar as guias de exames.

Porquanto, a expedição de guias de requisição de exames falsas ou em favor de pessoas não seguradas, constituí latente violação de deveres éticos, e configura atendado doloso contra a moralidade administrativa, o que caracteriza o ato ímprobo tipificado no art. 11, caput da Lei de Improbidade (Lei no 8.429/1992, alterada pela Lei no 14.230, de 2021).

Nesta mesma toada, consta nos autos o relatório de auditoria interna feita por empresa especializada - empresa Salgueiro Suzuki & Associados - acostado sob id.152654008 - Pág. 67 - id. 152654011 - Pág. 14 e anexos, cuja conclusão deixou expressamente registrado que o instituto (IPEMAT) foi alvo de irregularidades e improbidades administrativas inexoravelmente confirmadas através de procedimentos periciais específicos.

Consta também do relatório de auditoria que até o mês de agosto de 2002 (sem considerar os meses de setembro a dezembro), foi pago pelo IPEMAT em favor dos laboratórios favorecidos pelas fraudes o valor de R$ 2.373.578,50 (dois milhões, trezentos e setenta e três mil, quinhentos e setenta e oito reais e cinquenta centavos), restando demonstrado que as condutas cometidas pela apelante causaram evidente dano ao erário.

É nesse contexto fático-jurídico que verifico com substancial clareza a ocorrência de parte dos atos de improbidade administrativa reconhecidos em primeiro grau.

1.2.1. Do art. 9o da Lei no 8.429/1992.

Com relação a tese recursal de inexistência de provas de enriquecimento ilícito,
merece provimento o apelo recursal
.

No caso, para a configuração da prática de improbidade prevista no art. 9o Lei no 8.429/1992, a apelada deveria ser beneficiada direta ou indiretamente com o recebimento da vantagem econômica, o que não restou demonstrado.

Assim dispõe o aludido Dispositivo Legal:

Art. 9o Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1o desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1o desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1o desta Lei; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Em que pese o reconhecimento de que a apelante efetivamente concorreu na prática dos atos de improbidade, não há nos autos qualquer prova capaz de demonstrar a existência de vantagem patrimonial advinda dos cofres públicos.

Como se vê, o próprio juízo de primeiro grau delimitou de forma individual os valores percebidos ilicitamente por outros réus, todavia, não fez qualquer apontamento de favorecimento financeiro por parte da apelante.

De igual maneira o Ministério Público do Estado de Mato Grosso se manteve silente, tanto em primeiro quanto em segundo grau, no que se refere a efetiva comprovação de enriquecimento ilícito por parte da apelante, se atendo a afirmar de forma genérica que a apelante incorreu em enriquecimento ilícito juntamente com os demais.

Para reconhecer uma prática como formal e materialmente ímproba, hábil a atrair a aplicação das sanções previstas no art. 9o da Lei Federal no 8.429/1992, é absolutamente imprescindível seja possível apreender, das circunstâncias de um caso concreto, a existência de elemento volitivo que qualifique a ação ou omissão do agente como dolosamente dirigida ao enriquecimento ilícito próprio, o que não ocorre no caso.

Neste mesmo sentido, inclusive, é a jurisprudência assente do colendo Superior Tribunal de Justiça, da qual cito, a título exemplificativo, o seguinte julgado:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. RÉU. QUADRO CLÍNICO. DISCERNIMENTO PARA COMPREENSÃO DA ILICITUDE. AUSÊNCIA. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO. INEXISTÊNCIA. ABSOLVIÇÃO. 1. A jurisprudência de ambas as Turmas que integram a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de ser imprescindível à configuração do ato de improbidade tipificado no art. 9o da Lei n. 8.429/1992 a existência de elemento subjetivo doloso. 2. Hipótese em que o acórdão recorrido violou o art. 9o da Lei de Improbidade Administrativa, tendo em vista que foi imposto o ressarcimento com arrimo na Lei n. 8.429/1992, mesmo levando em consideração que, ao tempo dos fatos que ensejaram o ajuizamento da presente actio e de acordo com o exame acerca do quadro clínico, o recorrente não tinha discernimento para entender o caráter ilícito da sua conduta, sendo certo que o dolo, como já dito, é indispensável à configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no dispositivo antes mencionado, acrescentando-se que, na seara penal, o demandado foi absolvido em virtude da sua inimputabilidade. 3. O ressarcimento ao erário pretendido pela CAIXA tem como causa de pedir a ocorrência de um ato de improbidade administrativa, inocorrente na hipótese, à míngua do elemento subjetivo. 4. Recurso especial provido. (STJ - REsp: 1634627 RS 2016/0281483-1, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 06/10/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/10/2020)

A propósito do tema, esta Corte já se pronunciou:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO - VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA - AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.o, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica. 2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.o, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido. (TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

Estabelecidas tais premissas de direito material, insta salientar ainda que, em fiel observância ao devido processo legal, ao Ministério Público do Estado de Mato Grosso, ora apelado, incumbia provar os fatos constitutivos do direito invocado, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil.

O ônus da prova refere-se à atividade processual de pesquisa da verdade acerca dos fatos que servirão de base ao julgamento da causa. Aquele a quem a lei atribui o encargo de provar certo fato, se não exercitar a atividade que lhe foi atribuída, sofrerá o prejuízo de sua alegação não ser acolhida na decisão judicial.

Inexistindo obrigação ou dever de provar para a parte litigante, o ônus da prova se torna, em última análise, um critério de julgamento para o juiz:

“sempre que, ao tempo da sentença, ele se deparar com falta ou insuficiência de provas para retratar a veracidade dos fatos controvertidos, o juiz decidirá a causa contra aquele a quem o sistema legal atribuir o ônus da prova, ou seja, contra o autor, se foi o fato constitutivo do seu direito o não provado; ou contra o réu, se o que faltou foi a prova do fato extintivo, impeditivo ou modificativo invocado na defesa”.

(THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Vol. 1. 56a Ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2015, pp. 875-876)

Em suma, à falta de elementos de prova, ainda que indiciários, não se pode afirmar com a segurança necessária que a apelante enriqueceu ilicitamente às custas dos cofres públicos.

Nessas circunstâncias, de rigor a reforma da r. sentença apelada para afastar, especificamente, a condenação correspondente ao art. 9o da Lei no 8.429/1992.

1.3.

Aplicação da Lei no 14.230/2021 no que se refere a necessidade da comprovação de que o terceiro tenha agido dolosamente para a prática do ato de improbidade.

A recente Lei no 14.230, de 26 de outubro de 2021, promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, estabelecendo a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade, consoante se infere da redação do art. 1o, § 1o, segundo a qual "consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais".

Como definição, estabeleceu o dispositivo legal: "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (§ 2o) e que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa" (§ 3o). Além de estabelecer expressamente que se aplicam "ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador" (§ 4o).

Sobre a questão, o Supremo Tribunal Federal, em 18 de agosto de 2022, concluiu o julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), DJe 12/12/2022, Rel. Ministro Alexandre de Moraes, relativo à controvérsia acerca da definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da referida Lei n. 14.230/2021, em especial, acerca da necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato ímprobo, inclusive no art. 10 da LIA, e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente, fixando as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - dolo;

2) A norma benéfica da Lei n. 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Dessa forma, em que pese as alegações ministeriais quanto inconstitucionalidade da norma, é certo que as alterações trazidas pela Lei 14.230/21 aplicam-se ao presente caso, e assim, para configuração das condutas descritas nos artigos 9, 10 e 11, imprescindível a demonstração do dolo específico.

Neste contexto, o quadro fático delineado na petição inicial e reconhecido em sentença configura as condutas ímprobas previstas no art. 10, caput e inciso XII, e art. 11, inciso I, da Lei Federal no 8.429/1992, que transcrevo:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e notadamente:

(...)

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...).”

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; (...). “

Verifica-se, pois, que, com a Lei no 14.230/2021, o
caput
do art. 11 foi modificado, não mais existindo a “condenação genérica” por transgressão aos princípios da Administração Pública, adotando rol taxativo de condutas, e
o inciso I foi revogado
.

No mais, a nova roupagem dada ao artigo 11 da LIA, estabeleceu um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prever que estas seriam caracterizadas por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos.

Assim, não basta que o agente público pratique ação ou omissão dolosa que viole os princípios da Administração Pública. Exige-se, também, que a conduta seja subsumida a um dos incisos do artigo 11 da LIA.

Dito isto, considerando a atipicidade das condutas imputadas, impossível a condenação da apelante na prática de ato de improbidade administrativa pelo art. 11 da Lei de Improbidade.

Logo, resta aqui analisarmos se houve o dolo por parte da apelante, quando da realização das condutas que incorreu em dano ao erário (art. 10 caput e inciso XII) e violação dos princípios da administração pública (art. 11).

1.3.1. Do art. 10 da Lei no 8.429/1992.

Conforme evidenciado, há nos autos elementos de prova suficientes de que a apelante agiu com a vontade livre e consciente de desobedecer aos comandos legais e violar os princípios da moralidade, imparcialidade e legalidade.

Isso, porque, é fato comprovado nos autos, que a apelante foi colocada no local com a finalidade específica de auxiliar a promoção das fraudes,
in casu
, atendendo no expediente cotidiano do IPEMAT os apadrinhados políticos, a mando da demandada Hilvanete, além de emitir guias falsas, a partir do sistema informatizado do instituto e, ainda, auxiliava no preenchimento dos pedidos médicos falsificados – declaração da testemunha Carlos Roberto Talon Barbosa (id. 152654146 - Pág. 40/42)

Ainda, o supracitado servidor afirmou que a apelante era quem batia os carimbos dos médicos, e preenchia os pedidos de exames falsificando a assinatura dos médicos, bem como declarou que via a apelante trabalhando fora do horário de expediente, sozinha, em sua sala.

Sobre a questão, repisa-se os seguintes fundamentos da sentença:

“Extrai-se, também, que a requerida Adélia Neta da Silva exercia participação fundamental na emissão das guias falsas, bem como no atendimento de pessoas que não possuíam vínculo com o IPEMAT.

Tudo isso se dava por determinação direta da requerida Hilvanete Monteiro Fortes, pois aquela era Secretária particular desta e sequer pertencia ao quadro de servidores lotados no órgão.

Conforme depoimentos, Adélia Neta da Silva repassava, às assistentes sociais, inúmeras requisições de exames já prontas, para que elas somente as assinassem, o que era feito como forma de simular que o paciente descrito tinha sido atendido e autorizado a realizar os procedimentos junto aos laboratórios.

As declarações das pessoas que negaram a ida ao IPEMAT, nas datas indicadas na documentação, também trouxeram informações dando conta que elas desconheciam a pessoa identificada na guia como a responsável pelo atendimento, qual seja, a ora requerida Solange Roberto Neves - Chefe de Divisão do Serviço Social do IPEMAT. Isso ampara o depoimento do servidor Carlos Roberto Talon Barbosa, quando afirmou ter tomado conhecimento que a referida demandada “assinou inúmeras guias” (fls. 1725 – Vol. 7).

A própria requerida Solange Roberto confirmou a frequência na emissão das chamadas guias de cortesia durante o período eleitoral do ano de 2002, bem como que Adélia Neta da Silva atendia um número elevado de pessoas em sua sala, mesmo que não fossem seguradas (fls. 1736/1738).

Logo, não há dúvidas de que a requerida Solange Roberto Neves, na condição de Chefe de Divisão do Serviço Social do IPEMAT, tinha pelo conhecimento da enorme produção fraudulenta das guias e, mesmo assim, as assinou visando validar o procedimento, auxiliando de forma direta a concretização da simulação que tinha início com a requerida Adélia Neta da Silva, ambas diretamente subordinadas às determinações da demandada Hilvanete Monteiro Fortes.

O pleno conhecimento dos fatos pelo requerido Thiers Ferreira, então Presidente do IPEMAT, também resta evidenciado, pois ele inclusive exigia que ocorressem todos os atendimentos das chamadas guias de cortesia.

A própria permanência da requerida Adélia Neta da Silva, em sala separada no prédio do IPEMAT, para exercer funções próprias de servidores públicos – mesmo sem possuir vínculo empregatício com o órgão, sendo tão somente secretária particular da requerida Hilvanete Monteiro, constituía situação flagrantemente irregular e violadora dos princípios administrativos de responsabilidade do superior hierárquico, o requerido Thiers Ferreira.

O exercício irregular de funções pela requerida Adélia Neta, que conforme depoimentos colhidos, realizava atendimentos de pessoas não seguradas, bem como promovia a constante emissão de guias montadas e as levava para serem assinadas pelas assistentes socais, demonstra que ela foi colocada no local com a finalidade específica de auxiliar a promoção das fraudes, o que, novamente, vincula aqueles a quem ela estava subordinada, quais sejam, os superiores hierárquicos Hilvanete Monteiro e Thiers Ferreira.”

Por tudo isso, evidencia-se com nitidez a prática de conduta verdadeiramente dolosa por parte da apelante – consciência + vontade + finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade – restando configurada a ilegalidade qualificada, pautada em uma conduta ilegal marcada pela deslealdade, má-fé e falta de probidade à instituição pública, além da falta de moralidade com intuito de denegrir a função pública.

Assim,
a condenação da apelante é medida que se impõe
, devendo esta ser responsabilizada pela prática dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 caput e inciso XII, da Lei 8.429/92.

1.3.2. Do art. 11 da Lei no 8.429/1992.

Por outro lado, é certo que a atipicidade superveniente que exclui o fato ilícito importa em reconhecer que eventos que ocorreram na vigência da lei anterior não podem mais ser punidos.

Desse modo, há que se
dar parcial provimento
ao recurso de apelação, para excluir da condenação relativa a tipificação da conduta prevista no art. 11, inciso I, da LIA.

1.4.

Da redução das sanções aplicadas com base o disposto no artigo 17-C, IV, da Lei no 8.429/92 (redação dada pela
Lei no 14.230/21
)

Alternativamente, a apelante busca a redução das sanções em consideração principalmente a natureza e a gravidade dos atos praticados pela recorrente; os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade; a extensão do dano causado; a falta de proveito patrimonial em favor da recorrente; as circunstâncias atenuantes e a falta de qualquer antecedente da recorrente em crimes desta modalidade.

No caso, havendo o provimento recursal para afastar a condenação correspondente ao art. 9o da Lei no 8.429/1992 e excluir a condenação referente a tipificação da conduta prevista no art. 11, inciso I, da LIA, se faz necessário revisar das sanções incialmente impostas.

A respeito, o art. 12 da Lei Federal no 8.429/1992 com redação alterada pela Lei no 14.230/21, trouxe expressamente positivado as respectivas sanções:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

I - na hipótese do art. 9o desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;

III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;

Desse modo, reconhecida a prática de ato ímprobo previsto no art. 10, as sanções serão aplicadas por ocasião da dosimetria das penas em consonância com o art. 12, inciso II, da Lei no 8.429/1992.

Por oportuno, vejo que as sanções aplicadas em primeiro grau foram as seguintes:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do dano; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais).

Como se vê, não houve a condenação da apelante em perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, o que seria incompatível com o caso haja visto que não reconhecida a ocorrência de enriquecimento ilícito prevista no art. 9 da Lei de Improbidade.

Nessa linha de intelecção, em que pese o reenquadramento da apelante no inciso II do art. 12 da Lei Federal no 8.429/1992 com redação alterada pela Lei no 14.230/21, mostra-se escorreito o apenamento dado pelo julgador de primeiro grau, uma vez que em consonância com a atual legislação.

Todavia, considerando o afastamento de parte dos dispositivos imputados, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,
dou parcial provimento
ao apelo a fim de reduzir as penalidades para:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do dano; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 20.000 (vinte mil reais).

Por fim, mantem-se inalterados os demais termos da sentença, especialmente, no que se refere a liquidação, devendo, contudo, ser considerado que para fins de apuração do valor do ressarcimento, deverão ser descontados os serviços efetivamente prestados, nos termos do art. 18o § 3o da LIA.

2. Das razões recursais do apelante
GERSIN FERNANDES DA SILVA
.

PRELIMINAR

2.1.

Prescrição intercorrente em razão da aplicação imediata da lei 14.230/21.

No que se refere a prescrição, a Lei no 14.230, de 25.10.2021, promoveu alterações na Lei de Improbidade Administrativa, notadamente quanto aos prazos prescricionais e à positivação da prescrição intercorrente. Confira-se:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

(...)

§ 4o O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

§ 5o Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.

§ 6o A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade.

§ 7o Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

§ 8o O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo.

Como se observa dos dispositivos transcritos, a nova lei prevê que o direito de ação prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Infere-se, igualmente, que, em se tratando de prescrição intercorrente, o prazo prescricional inicia-se após o ajuizamento da ação, e é contado pela metade, ou seja, do ajuizamento à publicação da sentença condenatória o prazo prescricional cai de 8 (oito) para 4 (quatro) anos, nos moldes do § 8o do art. 23 acima transcrito.

No entanto, o Supremo Tribunal Federal - STF, no julgamento do ARE 843989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema no 1199), entre as teses fixadas, estabeleceu que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é
irretroativo
, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei:

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5o, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5o, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4o, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE no 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9o da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1o, §§ 1o e 2o; 9o, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5o. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, § 4o). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5o da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5o, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente –, há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (STF - ARE: 843989 PR, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Ressalte-se que o referido precedente possui caráter vinculante, haja vista que os Juízes e Tribunais observarão, dentre outros enunciados, os acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, por força do que dispõe o art. 927, III, do CPC.

Dessa maneira, tendo em vista a irretroatividade do regime prescricional disposto na Lei no 14.230/2021, descabe sua aplicação ao caso.

Especificamente em relação à prescrição intercorrente, esse egrégio Tribunal de Justiça do Mato Grosso já se posicionou pela irretroatividade da Lei no 14.230/21, como muito bem explicado no Voto do Excelentíssimo Desembargador Marcio Vidal, cuja ementa a seguir se destaca:

EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALEGAÇÃO DE NÃO INCIDÊNCIA DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – TEMA 1.199 DO STF – IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL PREVISTO PELA LEI No 14.230/2021 – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. O Ministério Público deste Estado recorre com relação à decisão que reconheceu a prescrição intercorrente na ação civil pública que busca responsabilização de agentes públicos pela prática de ato de improbidade administrativa. A Lei n.o 14.230/2021 alterou substancialmente o diploma legal atinente à Improbidade Administrativa. A aplicação de suas disposições, mormente quanto à (ir) retroatividade das modificações foi objeto do Tema 1199 no Supremo Tribunal Federal, que, por ocasião do efetivo julgamento do leading case (ARE 8439891), fixou, com relação à prescrição, a seguinte tese: "4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei." A Lei n.o 14.230/2021 entrou em vigor em 26.10.2021. Logo, ainda não transcorreu, a contar do início de sua vigência, o prazo prescricional intercorrente, o que justifica o provimento do recurso aviado. (TJ-MT 10162539720228110000 MT, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 31/10/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 09/11/2022)

Portanto, a prescrição intercorrente não se aplica à presente hipótese.

Rejeito a preliminar.

É como voto.

MÉRITO

2.2.

Da inocorrência de ato de improbidade

Sustenta, o apelante, que não houve a comprovação de que as contas recebidas pelo Laboratório Gersin estivessem irregulares ou qualquer outro ilícito, bem como que não concorreu com nenhuma conduta dolosa, devendo ser reformada a sentença considerando as alterações da Lei 14.230/21.

Para além, alega que o volume de atendimento no laboratório Gersin é compatível com os processos de pagamento, e que os pacientes que não eram efetivamente conveniados ao IPEMAT eram encaminhados para atendimento sem o conhecimento dos prestadores de serviço face às deficiências do sistema único de saúde.

Não merece guarida o apelo
.

Infere-se da sentença vergastada que são imputados ao apelante a prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992.

Art. 3o As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta Lei, e notadamente: (...) (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

Compulsando os autos, verifica-se que o apelante era sócio, administrador e responsável técnico do Laboratório Gersin Ltda., empresa que recebia uma grande quantidade de pagamentos por serviços que jamais foram prestados.

Nota-se do caderno probatório, sob id. 152654569 - Pág. 26/73, uma imensa quantidade de solicitações e recibos de pagamentos em favor do Laboratório Gersin, não havendo qualquer controvérsia quanto a percepção dos referidos valores, sendo que o próprio apelante apenas alega que não houve a comprovação de que as contas recebidas pelo Laboratório estivessem irregulares.

Nesse ponto, portanto, cabe a análise quanto a legitimidade dos referidos pagamentos.

Depreende-se da auditoria interna, realizada por empresa especializada, que foram colhidos pelo menos 145 depoimentos de pacientes, sendo que, dentre os pacientes que supostamente teriam realizado exames no Laboratório Gersin, apurou-se que 91,3% dos depoentes negaram a realização dos exames ao serem confrontados com as respectivas guias faturadas em seus nomes.

Prova do alegado encontra-se consubstanciada sob id. 152654593 - Pág. 40/76, id. 152654597 – Pág. 01/88 e id. 152654056 - Pág. 01/23, tendo por destaque as seguintes declarações em que os depoentes são uníssonos em afirmar que não fizeram os exames faturados, sendo que muitos sequer sabiam da existência do laboratório. Cita-se:

i)

Sueli Benedita Soares de Lara – id. 152654593 - Pág. 41/44;

ii)

Maria do Rosario Vianna Ferreira - id. 152654593 - Pág. 49/50;

iii)

Aparecida Pimental Vieira - id. 152654593 - Pág. 57/58;

iv)

Cecília Reginalda dos Santos - id. 152654593 - Pág. 63/66;

v)

Antônia Araújo Camargo - id. 152654597 – Pág. 01/02;

vi)

Andreia Queiroz Afonso - id. 152654597 – Pág. 12/13;

vii)

Clemildes Santana Santos - id. 152654597 – Pág. 17/19;

viii)

Jose Gomes Filho e Nilda de O. Gomes - id. 152654597 – Pág. 25/26;

ix)

Aedir Jacinto dos Santos - id. 152654597 – Pág. 31/33;

x)

Sabrina Carvalho Lima - id. 152654597 – Pág. 38;

xi)

Eloisa Benedita da Silva - id. 152654597 – Pág. 42/43;

xii)

Keila Castro Silva - id. 152654597 – Pág. 56/57;

xiii)

Emanuel Gonçalo Monteiro Fortes - id. 152654597 – Pág. 62;

xiv)

José Luiz Alves - id. 152654597 – Pág. 68/69;

xv)

Erotides Marina Dias da Silva - id. 152654597 – Pág. 73/74;

xvi)

Lioz Antonio Amaral de Souza - id. 152654597 – Pág. 80/81;

xvii)

Gizele Campos Rodrigues da Silva - id. 152654597 – Pág. 85/86;

xviii)

Cleuza Gomes Ferreira - id. 152654056 – Pág. 04/05;

xix)

Maria A. Silva Gonçalves de Arruda - id. 152654056 – Pág. 15/16.

Mister salientar que as declarações se encontram acompanhadas das respectivas guias de exames fraudulentas, as quais, inclusive, consta o apelante como responsável técnico, restando inegável o seu envolvimento na fraude visto que atestava a realização de exames de pacientes que na verdade jamais compareceram.

Sob este prisma, evidencia-se que o apelante, enquanto irmão de Hildevaldo (médico do IPEMAT) e Hilvanete (Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT), e proprietário do Laboratório Gersin, montava os processos de contas dessa empresa para cobrança do IPEMAT, com base na emissão de guias de exames fraudulentas, auferindo para si – na condição de sócio administrador do Laboratório Gersin – a importância de R$ 388.360,74 (trezentos e oitenta e oito mil, trezentos e sessenta reais e setenta e quatro centavos), até agosto de 2002.

Malgrado a Lei 14.230/21 tenha abolido a modalidade culposa na caracterização dos atos de improbidade administrativa, verifica-se que a conclusão a que chegou o julgador
a quo
está muito bem amparada no conjunto fático probatório carreado nos autos, restando claramente evidenciado o dolo do apelante, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

Assim, como bem lançou o julgador
a quo
, há nos autos prova robusta de que o apelante tinha conhecimento que estava a burlar a lei e os princípios da administração, e, na condição de terceiro beneficiário, auferiu vantagem indevida, a qual é fruto de dano ao erário para o qual ele concorreu com os agentes públicos, estando incurso no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992.

2.3.

Da aplicação da Teoria da Convalidação dos Atos Administrativos (Lei no 9.784/99, artigo 55).

Aduz o apelante, que na Ação Penal 6908-28.2004.811.0042, ficou evidenciada a utilização da estrutura do IPEMAT para complementar o sistema único de saúde, porquanto a saúde pública não dispunha de orçamento suficiente, devendo ser aplicada Teoria da Convalidação dos Atos Administrativos (Lei no 9.784/99, artigo 55).

Sem razão o apelo.

É cediço que o instituto da convalidação do ato administrativo pode se dar de forma tácita ou expressa conforme os artigos 54 e 55 da Lei no 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo – LPA), que assim preconiza:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Neste raciocínio, a convalidação do ato administrativo pode ser realizada de forma expressa com a extinção de um ato eivado de vícios ocasionada pela prática de outro(s) ato(s) administrativo(s) que retira o ato anterior do mundo jurídico sanando seus os vícios.

Entretanto, pela interpretação dos dispositivos legais supradescritos, vê-se alguns requisitos para aplicação do referido instituto, dentre eles destaco: 1) ausência de lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros; 2) decorrência de efeitos favoráveis aos destinatários; 3) inexistência de má-fé.

In casu, o instituto da convalidação dos atos administrativos é flagrantemente inaplicável a espécie, pois, não atendeu a nenhum dos requisitos previstos nos artigos 54 e 55 da Lei 9.784/99, posto que, o apelante incorreu em conduta improba, malferindo os princípios constitucionais inerentes a administração pública, quando se valeu do faturamento de guias de exames fraudulentas para obter vantagem pecuniária que não merecia, auferindo renda comprovadamente ilícita derivada dos cofres públicos.

Assim é da jurisprudência superior:

AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR. PROCURADOR DA FAZENDA NACIONAL. CONCURSO DE PROMOÇÃO. REQUISITO. CONCLUSÃO DO ESTÁGIO PROBATÓRIO. PRAZO. TRÊS ANOS. FUMUS BONI JURIS NÃO CONFIGURADO. 1. O estágio probatório é o período compreendido entre a nomeação e a aquisição da estabilidade. Após a Emenda Constitucional n.o 19/98, seu prazo passou a ser de 3 anos, acompanhando a alteração para aquisição da estabilidade, não obstante tratar-se de institutos distintos. Precedente da Terceira Seção. 2.
A convalidação de atos administrativos só é permitida, nos termos do disposto no art. 55 da Lei n. 9.784/99, para os vícios sanáveis
. 3. Para se verificar a possibilidade de incidência do art. 55 da Lei n. 9.784/99 na hipótese do mandamus é necessária a análise apurada de fatos e circunstâncias, tarefa essa incompatível com o exame de pedido liminar, que exige a verificação de plano do fumus boni juris. 4. Agravo regimental improvido.(STJ - AgRg no MS: 14396 DF 2009/0109384-5, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 28/10/2009, S3 - TERCEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: --> DJe 26/11/2009) – Grifo nosso

2.4.

A demonstração do prejuízo não pode ser de forma presumida ou hipotética - critério de amostragem

Defende o apelante que para configurar a prática de ato de improbidade, que causa lesão ao erário, é imperiosa a demonstração de efetivo prejuízo, que não pode ser presumido ou hipotético, tampouco pode se acertar a condenação com base no critério de amostragem.

Consoante relatado no aresto em voga, a sentença ora objurgada conta com fundamentação sólida que conclui pela configuração da conduta dolosa do apelante capaz de configurar a prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992.

Diversamente do alegado, o critério de amostragem foi utilizado tão somente para delimitar o percentual de fraude relativo à emissão das guias de exame laboratoriais faturadas por cada um dos laboratórios beneficiados pela fraude. Inclusive, o Laboratório Gersin de propriedade do apelante alcançou o percentual de 91,3%.

Veja que o percentual apurado apenas revela a gravidade da conduta praticada ao passo que demonstra a avidez do apelante na prática da conduta ilícita. Todavia, o critério de amostragem não traduz a fundamentação decisória, posto que, ao julgar a causa, o juízo
a quo
considerou a integralidade do conjunto fático probatório.

Em outras palavras, o critério de amostragem consiste apenas um dos elementos considerados pelo julgador primal na formação de sua convicção, havendo, contudo, um vasto material probatório hábil a subsidiar a conclusão alcançada, como bem demonstrado nos tópicos anteriores do aresto em questão.

Nota-se, inclusive, que o juízo de primeiro grau registrou que, apesar da comprovação de que o apelante é beneficiário dos atos ímprobos, não há elementos que permitam valorar a conduta do apelante para além do mínimo legal, sendo que o valor a ser ressarcido se refere somente aos pagamentos indevidos feitos pelo IPEMAT em favor de tal laboratório. Neste sentido, cita-se a r. sentença:

Relativamente ao requerido Gersin Fernandes da Silva, como visto, trata-se de terceiro beneficiário, estando incurso no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992. Sua responsabilização está relacionada ao fato de ter auferido vantagem indevida, a qual é fruto do dano ao erário para o qual ele concorreu com os agentes públicos.

O requerido Gersin Fernandes da Silva, entretanto, ao contrário dos demais requeridos, não é responsável solidário pela totalidade do dano ao erário, vez que sua participação demonstrada cinge-se às guias fraudulentas encaminhadas ao Laboratório Gersin. Logo,
os pagamentos indevidos feitos pelo IPEMAT em favor de tal laboratório constitui o valor que deverá ser ressarcido
.

Passo à individualização:

(...)

Quanto ao requerido Gersin Fernandes da Silva, sua participação ficou demonstrada e consistia na emissão de resultados de exames decorrentes das guias fraudulentas emitidas no âmbito do IPEMAT, o que ele faia na condição de responsável técnico do Laboratório Gersin Ltda. Após, já na condição de sócio de tal laboratório, formulava requisições de pagamentos pelos serviços fraudados – as quais eram encaminhadas ao IPEMAT e foram pagas.

Apesar da comprovação de ter sido beneficiário dos atos ímprobos, não há elementos que permitam valorar sua conduta para além do mínimo legal.

PENA APLICADA ao requerido Gersin Fernandes da Silva: i) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do acréscimo patrimonial; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 50.000,00 (sessenta mil reais).

Assim sendo, pelos fatos e motivos expostos, entendo como razoáveis e proporcionais as sanções descritas.

(...)

A sanção de perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio aplicada ao requerido Gersin Fernandes da Silva, deverá ser apurada levando em consideração o valor que tenha sido pago, indevidamente, ao Laboratório Gersin Ltda., em conformidade com o índice de fraude que tenha sido constatado.

Observa-se, também, que o valor de R$ 2.373.578,50 (dois milhões, trezentos e setenta e três mil, quinhentos e setenta e oito reais e cinquenta centavos), se refere ao total dos valores que foram pagos ao IPEMAT em favor dos laboratórios somente até o mês de agosto de 2002, sendo discriminado os valores pagos individualmente em favor de cada um.

Como se vê, não se trata de condenação fundamentada em dano hipotético, presumido ou meramente com base em critério de amostragem, pelo contrário, ao sopesar todo o material probatório produzido ao longo do processo, o juízo de primeira instancia foi capaz de, com precisão, delimitar o dano causado ao erário público.

Por derradeiro, reconhecida a ocorrência de fato que tipifica improbidade administrativa, cumpre ao juiz aplicar a correspondente sanção, o que o fez, não havendo que falar em reforma da r. sentença.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação de Gersin Fernandes da Silva.

3. Das razões recursais dos apelantes HILVANETE MONTEIRO FORTES e HILDEVALDO MONTEIRO FORTES

PRELIMINAR

3.1.

Prescrição intercorrente decorrente das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021

A despeito da preliminar de prescrição, a matéria encontra-se devidamente exaurida nos termos do tópico 2.1 do presente aresto.

Nesta senda, em consonância com o entendimento estabelecido no precedente vinculante no âmbito de julgamento do ARE 843989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema no 1199), é
irretroativo
o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021. Porquanto, descabe sua aplicação ao caso.

Rejeito a preliminar
.

É como voto.

MÉRITO

3.2.

Da ofensa ao contraditório e ampla defesa (cerceamento de defesa)

Em síntese, os apelantes sustentam a unilateralidade das provas produzidas em sede de auditoria interna, inquérito civil e inquérito policial, bem como aduzem que é vedada a condenação baseada exclusivamente em provas produzidas no inquérito civil e inquérito policial, conforme o disposto no art. 155, caput, do Código de Processo Penal - CPP.

Além disso, alegam que a prova não passou pelo crivo do contraditório posto que não foi ratificada em juízo, tratando-se, portanto, de prova precária incapaz de demonstrar a prática de ato de improbidade de forma isolada.

Da análise do caderno probatório, constata-se que não assiste razão os apelantes.

Não há se falar em cerceamento de defesa ou ausência de contraditório, eis que o Inquérito Civil Público é procedimento de natureza inquisitorial, com finalidade de reunir provas para futura ação judicial, e cuja validade não está condicionada à prévia oitiva dos investigados.

Ao dissertar sobre o tema, Fredie Didier ensina:

“O inquérito civil é um instrumento de atuação exclusiva do Ministério Público. Trata-se de um procedimento administrativo investigatório, de caráter inquisitivo, instaurado e presidido pelo Ministério Público, sem maiores formalidades. Como simples procedimento, não é imperativo o respeito contraditório, embora em muitos casos possa ser aconselhável. Seu objeto é, basicamente, a coleta de elementos de prova e de convicção para as atuações processuais e extraprocessuais a cargo do Parquet. Daí que: 'O inquérito Civil também serve para que o Ministério Público colha elementos de convicção que lhe permitam desempenhar algumas atuações subsidiárias, como a tomada de compromissos de ajustamento, a realização de audiências públicas, a emissão de relatórios e recomendações'” (Curso de Direito Processual Civil, Processo Coletivo, vol. 4, 5a edição, Ed. Jus Podivm: 2010, p. 226)

Importante pontuar que foi devidamente oportunizada a produção de prova e contraprova aos apelantes na fase jurisdicional, contudo, quedaram-se inertes, operando-se assim, a preclusão, não sendo possível, nesta oportunidade, arguir cerceamento de defesa.

Constata-se dos autos, em decisão sob id. 152654627 - Pág. 18/21, que o juízo
a quo
deferiu a produção de todas as provas requeridas pelas partes, inclusive, pedido de prova empresta formulada por Márcio Paes da Silva de Lacerda, deixando expressamente registrado que não há violação ao contraditório e ampla defesa. Confira:

Não obstante a independência entre a instância civil e penal, nada impede que sejam aproveitadas neste feito as provas obtidas na ação penal n° 6908-28.2004211.0042 — Cód. 57298 em trâmite na 7° Vara Criminal da comarca de Cuiabá-MT,
uma vez que há identidade de partes e de fatos entre o aludido processo penal e este processo civil, não havendo violação ou restrição da garantia constitucional do contraditório e da ampla defesa e, além disso, possibilita a agilização da prestação jurisdicional, em consonância com o princípio da economia processual.

Da referida decisão não houve qualquer insurgência dos ora apelantes, o que implica na concordância tácita em relação a viabilidade da prova empresta e sua higidez.

Ato contínuo, após a devida instrução probatória, os apelantes apresentaram alegações finais sob id. 152654633 – Pág. 54/76, permanecendo completamente silentes quanto validade das provas produzidas em sede de inquérito e auditoria.

Nota-se, portanto, que o curso processual se deu de maneira regular, sendo oportunizado aos apelantes a produção de todas as provas admitidas em direito, de sorte que a insurgência de ofensa ao contraditório tão somente em âmbito de recurso de apelação implica em evidente preclusão temporal e inovação recursal.

A propósito, este Tribunal assim já se posicionou em caso semelhante:

APELAÇÃO CIVEL - AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL E AUSENCIA DE ENQUADRAMENTO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS - CONDUTA DO RÉU DEVIDAMENTE DELIMITADA - PRELIMINAR DE NULIDADE REJEITADA – CERCEAMENTO DE DEFESA POR AUSENCIA DE CONTRADITORIO NO CURSO DO INQUERITO CIVIL PÚBLICO – INOCORRÊNCIA - INÉRCIA DO AUTOR EM ESPECIFICAR PROVAS - PRECLUSÃO - JULGAMENTO ANTECIPADO ADEQUADO À SITUAÇÃO DOS AUTOS - ATOS DE IMPROBIDADE – UTILIZAÇÃO DE BEM E RECURSOS PUBLICOS PARA FINS PARTICULARES – IMPUTAÇÃO VERIFICADA – CONDUTA DOLOSA CONFIGURADA – SUSPENSÃO DOS AUTOS – DESNECESSIDADE - RE No 852.475/SP JÁ JULGADO PELO STF. SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO. 1 – Em sede de Ação Civil de Improbidade Administrativa, se a exordial não se mostra genérica e delimita claramente a conduta do réu não há que se falar em inépcia da petição inicial. 2 - O Inquérito Civil Público é procedimento de natureza inquisitorial, com finalidade de reunir provas para futura ação judicial, de modo que sua validade não está condicionada à prévia oitiva dos investigados e a observância do contraditório, bastando apenas que seja garantido aos advogados constituídos, acesso ao inquérito civil, bem como o direito de fazer anotações ou tirar cópia integral das peças já acostadas aos autos, se requisitada. 4 - Evidenciado que a parte deixou de reiterar o pedido de produção de provas no momento oportuno, tem-se por caracterizada a preclusão, circunstância que torna inviabilizado o reconhecimento do cerceamento de defesa. 5 - Para a caracterização do ato de improbidade administrativa basta a lesão aos princípios constitucionais da Administração Pública, independente dos prejuízos ao erário ou enriquecimento ilícito do agente. Igualmente, para a configuração do tipo basta que o agente tenha consciência de que está descumprindo um princípio da Administração Pública e, mesmo assim, continue sua prática. A utilização de equipamentos públicos (no caso, veículo de passeio integrante do acervo patrimonial do órgão público), bem como a aquisição de bens e serviços com recursos públicos em proveito particular, caracteriza-se ato de improbidade administrativa. 6 - Não há falar-se em suspensão do processo, uma vez que o Supremo Tribunal Federal, já julgou o RE 852475 , submetido ao rito da Repercussão Geral, firmando a tese do Tema 897, nos seguintes termos: "são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário, fundados na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa" 7 – Recurso Desprovido. (TJ-MT 00045590320088110013 MT, Relator: YALE SABO MENDES, Data de Julgamento: 12/04/2021, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/04/2021)

Neste mesmo sentido, é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) quanto inexistência de ofensa ao contraditório e ampla defesa:

RECURSOS ESPECIAIS. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL (CPC/1973). AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESTITUIÇÃO DE DIRIGENTES DE FUNDAÇÃO DE ENSINO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. RECURSO DO EX-DIRIGENTE. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DO PRESIDENTE DA FUNDAÇÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO. NÃO OCORRÊNCIA. OPORTUNIDADE DE EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO NO CURSO DA DEMANDA. PRECEDENTES. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. ALEGAÇÃO GENÉRICA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. ÓBICE DA SÚMULA 284/STF. RECURSO DA FUNDAÇÃO. DANO MORAL. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Controvérsia acerca responsabilidade civil de ex-dirigente de fundação educacional por atos ilícitos praticados no exercício da gestão. 2. RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO POR PEDRO HENRIQUE SERTORIO 2.1. Inocorrência de nulidade do processo em virtude da ausência de notificação do ora recorrente para o inquérito civil público - tendo sido notificada tão somente a pessoa jurídica da fundação - uma vez que as nulidades do inquérito civil não contaminam, necessariamente, a futura ação civil pública, uma vez que são assegurados o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa no curso da demanda. Precedentes. 2.2. Caso concreto em que o Tribunal de origem entendeu que o ora recorrente não impugnou satisfatoriamente os elementos de prova que instruíram a inicial da ação civil pública, não havendo falar, portanto, em ofensa ao contraditório. 2.3. Aplicação do óbice da Súmula 284/STF no que tange à alegação de cerceamento de defesa, tendo em vista a dedução de razões genéricas, não tendo havido explicitação da prova que teria sido suprimida com o julgamento antecipado, tampouco demonstração da relevância dessa prova no contexto das outras provas que fundamentaram a sentença. 3. RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO POR FUNDAÇÃO PINHALENSE DE ENSINO 3.1. Inocorrência de abalo à honra objetiva da instituição de ensino, sendo descabida a pretensão de indenização por danos morais (cf. voto do Min. MOURA RIBEIRO). 4. RECURSOS ESPECIAIS DESPROVIDOS. (STJ - REsp: 1602029 SP 2016/0138041-5, Relator: Ministro PAULO DE TARSO SANSEVERINO, Data de Julgamento: 10/03/2020, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/03/2020)

Logo, verifica-se que houve efetiva participação dos apelantes em respeito ao devido processo legal, de modo que não tem pertinência, a invocação da tese de ofensa ao contraditório e ampla defesa.

3.3.

Das condutas praticadas pelos apelantes Hivalnete Monteiro Fortes e Hildevaldo Monteiro Fortes

Os apelantes se insurgem contra a r. sentença aduzindo, que não restaram comprovadas as acusações na esfera cível ou na esfera penal, de que Hilvanete Monteiro Fortes seria sócia oculta do plano de saúde Caixa de Assistência Médica Ltda. – CAMED e teria utilizado dos dados dos médicos credenciados no CAMED para falsificar pedidos de exame.

Sustentam que não há prova de os dois cheques repassados à apelante Hilvanete Monteiro Fortes no ano de 2002, totalizando o valor de R$ 52.500,00 (cinquenta e dois mil e quinhentos reais) teria origem ilícita.

Para além, argumentam que os laboratórios investigados por fraude já eram credenciados ao IPEMAT antes da apelante Hilvanete Monteiro Fortes assumir a Coordenadoria de Assistência Médica, sendo que a apelante não movimentava o volume de cotas, tampouco autorizava pagamentos.

Afirmam que a Participação da apelante Hilvanete nos procedimentos administrativos seria mínima, e que inexistem evidências que as falsificações ocorriam no setor de responsabilidade da apelante.

Ainda, defendem a ausência de demonstração de que o apelante Hildevaldo teria assinado requisições decorrentes de consultas supostamente não realizadas, emitido laudos de exames inexistentes, e favorecimento dos laboratórios Fanzeres e Monteiro Fortes e Centro Radiológico Santa Helena.

Em suma, negam qualquer possibilidade de serem enquadrados na prática de ato de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, 10 e 11, todos da Lei no 8.429/1992, como reconhecimento em primeiro grau.

Sobre a conduta imputada aos apelantes se faz necessário revolver os elementos fáticos jurídicos dos autos.

3.3.1.
Do art. 11 da Lei Federal no 8.429/1992.

De proêmio,
registra-se que a Lei 14.230/21 revogou o inciso I, art. 11 da Lei Federal no 8.429/1992, porquanto
, reconheço a atipicidade superveniente
da conduta prevista no referido dispositivo
.

3.3.2.
Do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hilvanete Monteiro Fortes

Com efeito, deflui-se dos autos que a apelante Hilvanete Monteiro Fortes, era Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT, cargo que lhe autorizava a movimentar o volume de cotas para as empresas credenciadas ao instituto, e, se utilizando deste cargo, a apelante favoreceu determinadas empresas.

Ainda, a apelante teria recebido do Centro Radiológico Santa Helena Ltda. e Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda. os cheques na quantia de R$ 21.500,00 (vinte e um mil e quinhentos reais) e R$ 31.200,00 (trinta e um mil e duzentos reais) consoante se depreende da quebra de sigilo bancário contido no procedimento preparatório encartado aos autos.

Pois bem. Compulsando atentamente o conjunto fático-probatório dos autos,
merece parcial guarida a pretensão recursal
.

Como exposto em linhas anteriores (tópico 1.2), foi realizado um trabalho de auditoria que promoveu o levantamento dos pagamentos realizados pelo IPEMAT nos meses de setembro, outubro, novembro e dezembro do ano de 2002, o que demonstrou um aumento excessivo das despesas em tal período, bem como apurou a existência de fraude.

A partir disso, com o trabalho realizado pela Delegacia Regional Metropolitana, no bojo do Inquérito Policial no 20/2003, restou descortinado que vários dos procedimentos de contas aprovados e pagos pelo IPEMAT relativos a exames laboratoriais e de imagem eram fraudulentos.

Neste contexto, pelas razões já exaustivamente ilustradas no presente aresto, tenho como fato comprovado a existência da fraude perpetrada no IPEMAT, sendo necessário tão somente delimitar a classificação do ilícito praticado por cada um dos apelantes e a análise da ocorrência de dolo específico.

Inegavelmente, o atuar dos apelantes não se pautou pelos princípios da moralidade, legalidade e eficiência que devem nortear a Administração Pública.

No tocante a conduta praticada pela apelante Hilvanete Monteiro Fortes, restou comprovado que enquanto Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT, se utilizava de sua funcionária particular Adélia Neta da Silva para emitir guias de consultas médicas e exames falsas.

A prova testemunhal acostada evidência de forma concisa a conduta ilícita praticada. Nesta toada, decoto os seguintes depoimentos registrados na sentença fustigada:

José Luiz Alves (servidor público da Secretaria de Estado de Educação) – “Declarou que “desconheceu a “Guia de Exame de Patologia Clinica” - datada de 17.12.2002, a qual lhe foi apresentada, e que havia sido emitida pelo IPEMAT como se fosse em seu favor. Acerca dos dados da guia de exame a si apresentada, não a reconheceu, pois sequer tinha sua assinatura;
negou ter feito exames no laboratório Gersin e consulta com a médica solicitante lá descrita, Dra. Hilvanete Monteiro Fortes
. Além disso, ao contrário do constante na guia, disse que jamais se submeteu ao “exame de HIV”, bem como que não conhecia a pessoa de Solange Roberto Neves - Chefe de Divisão do Serviço Social
do IPEMAT, cujo nome consta na guia como a responsável pela sua
emissão”

Carlos Roberto Talon Barbosa (servidor que já atuou como Coordenador do Posto de Assistência Médica do IPEMAT) – “na época da gestão de Hilvanete Monteiro Fortes como Coordenadora de Assistência Médica - no período de 2001 ao final de 2002,
chegou a presenciar uma funcionária particular daquela
, qual seja, Adélia Neta da Silva, trabalhando nos períodos “diurno e noturno” emitindo guias de consultas médicas e exames”.

Denise Maria de Figueiredo (função de Assistente Social no IPEMAT) - “Divisão de Serviço Social” era subordinada à “Coordenadoria de Assistência Médica”, e disse recordar-se que
muitas guias já chegavam “prontas e levadas somente para as Assistentes Sociais assinarem” vindas diretamente da referida Coordenadoria
. Declarou que existia uma funcionária chamada “Adélia”, ligada especificamente à Coordenadora “Hilvanete”, mas que não era servidora do IPEMAT”.

Guiomar Pereira Martins Lucialdo (função de Assistente Social no IPEMAT) – “chegou a ver, por várias vezes, que “Adélia”, “subordinada a Dra Hilvanete”, passava o período integral de trabalho expedindo guias de exames no computador, bem como atendia muitas pessoas em sua sala.
Afirmou ter conhecimento que, dentro do IPEMAT, guias de cortesia eram dadas a vontade, por determinação de seus superiores
que, no caso, “era a Dra. Hilvanete, através de sua secretaria Adélia”.”

Airtes Maria Martins Vasconcelos (função de Assistente Social no IPEMAT) – “eram feitas guias manualmente pela Coordenação de Assistência Médica, pois tais
beneficiariam pessoas que não eram conveniadas
com o IPEMAT, sendo que isso ficou frequente nos meses de “setembro a novembro, ou melhor durante o período eleitoral”, tendo como coordenadora a Dra. Hilvanete Monteiro Fortes. Narrou que
a referida coordenadora determinou que as assistentes sociais assinassem as guias denominadas como cortesias
. Disse se recordar que a sala de “Adélia” ficava sempre cheia de pessoas, sendo que ela atendia tanto segurados como pessoas não conveniadas.”

Carlos Figueiredo de Oliveira (função de Assistente Social no IPEMAT) – “declarou ter recebido
orientação verbal da Dra. Hilvanete Monteiro para que assinasse várias guias de exames e consultas
, bem como que, durante o período eleitoral, pôde notar a expedição de um certo excesso de guias de exames (fls. 1733/1734). Afirmou, ainda, que na condição de Coordenadora de Assistência Médica, a Dra. Hilvanete Monteiro mantinha sob sua chefia imediata o seu irmão, Dr. Hildevaldo Monteiro, o qual fazia avaliação de exames de alto custo e internação.”

Veja que as declarações que pesam contra a apelante foram proferidas por funcionários públicos do IPEMAT que presenciavam a situação, e, inclusive, muitos recebiam ordens diretas da apelante no que se refere a assinatura de guias de cortesia em período eleitoral.

Assim,
não prospera
as alegações recursais quanto a incidência do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992.

3.3.3.
Do art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hilvanete Monteiro Fortes

Por outro lado, não há nos autos provas de que a apelante Hilvanete Monteiro seria sócia oculta do plano de saúde denominado Caixa de Assistência Médica Ltda – CAMED, tanto que o próprio julgador primal descartou a vinculação de um dos requeridos (Márcio Paes da Silva), pela impossibilidade de demonstrar quem seria o real proprietário da empresa.

Por oportuno, trago à colação excerto da r. sentença:

Como ressaltado em linhas anteriores, ficou demonstrado que os requeridos Hilvanete Monteiro e Hildevaldo Monteiro fizeram uso indevido do nome de médicos credenciados ao plano de saúde denominado CAMED, para falsificar várias requisições de exames. Porém, o principal vínculo deles com tal empresa de plano de saúde, que restou evidenciado, é que prestavam serviços de atendimentos naquele local, o que indica a possível facilidade que tiveram em usar, indevidamente, nomes de outros médicos – que lá também atendiam, e os números de seus respectivos CRMs.

Além disso, como já ressaltado, os requeridos Hilvanete Monteiro e Hildevaldo Monteiro conduziam os trabalhos da Coordenadoria de Assistência Médica do IPEMAT, núcleo do esquema ilícito, e onde ocorria a produção das guias falsas com nomes de outros médicos, muitos deles vinculados à CAMED. No mais, de fato, há indícios que apontam os requeridos Hilvanete Monteiro e Márcio Paes da Silva “sócios ocultos” da CAMED.

No entanto, a real propriedade e administração da denominada CAMED não restou suficientemente esclarecida pelo Ministério Público. Neste ponto, não foi possível extrair-se a certeza necessária para um preciso juízo de valor que conduzisse à conclusão sobre quais dos requeridos eram ou não responsáveis pela constituição e condução da CAMED.

De todo modo, tenho que, imiscuir-se em eventual constatação da “falsidade” do quadro societário de tal pessoa jurídica fugiria à competência deste Juízo, que limita-se à análise de atos praticados no âmbito do serviço público.

Ressalto que os médicos ouvidos em audiência como testemunhas não souberam apontar fatos robustos que ajudassem a elucidar essa questão atinente aos sócios ou administradores da CAMED.

Além desta dificuldade em vincular o requerido Márcio Paes da Silva à constituição da CAMED, a sua ciência quanto a emissão das guias falsas dentro do IPEMAT também não restou devidamente demonstrada.

Com efeito, também não foi suficientemente comprovado que os valores percebidos pela apelante Hilvanete teriam ligação direta com as fraudes perpetrada perante o IPEMAT.

É verdade que os elementos de prova acostados são suficientes para comprovar a existência da fraude na emissão e faturamento de guias de exames médicos falsos, contudo, não demonstram o ganho de patrimônio pessoal da apelante em detrimento dos cofres públicos, logo, inviável o reconhecimento de enriquecimento ilícito.

Diz-se isto, pois, os cheques emitidos na quantia de R$ 21.500,00 (vinte e um mil e quinhentos reais) e R$ 31.200,00 (trinta e um mil e duzentos reais) pelos laboratórios Centro Radiológico Santa Helena Ltda. e Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda, são condizentes com os valores praticados na área médica, não havendo nos autos provas de ligação direta entre os valores recebidos pela apelante e o erário público.

Destaco decisão deste E. Tribunal de Justiça, sobre o tema:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EVOLUÇÃO PATRIMONIAL DESPROPORCIONAL À RENDA AUFERIDA PELO AGENTE PÚBLICO – ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – ATO ÍMPROBO QUE SE ENQUADRA NO ART. 9, VII, DA LEI N. 8.429/92 – ÔNUS DA PROVA – PROVA DIABÓLICA – NÃO CARACTERIZAÇÃO – AUSÊNCIA DE ERROR IN JUDICANDO – DESNECESSIDADE DE VÍNCULO ENTRE CONDUTA TIDA POR ÍMPROBA COM O EXERCÍCIO DO CARGO PÚBLICO – PRECEDENTES DO STJ – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. Em matéria de enriquecimento ilícito, cabe ao autor da ação o ônus de provar a desproporcionalidade entre a evolução patrimonial e a renda auferida pelo agente, no exercício de cargo público. Uma vez comprovada essa desproporcionalidade, caberá ao réu, por sua vez, o ônus de provar a licitude da aquisição dos bens de valor tido por desproporcional, razão pela qual afasta-se a tese de que está sendo exigida prova considerada “diabólica”. 2. A prática do Ato de Improbidade Administrativa previsto no art. 9°, VII, da Lei 8.429/1992 consubstancia-se na falta de transparência da evolução patrimonial e, a conduta do agente público tida por ímproba não precisa estar, necessária e diretamente, vinculada com o exercício do cargo público.(N.U 0000754-38.2009.8.11.0100, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 16/04/2018, Publicado no DJE 12/07/2018)

Ainda, nesse sentido colaciono decisum do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. ACÓRDÃO IMPUGNADO. SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL. INADMISSIBILIDADE. 1. Tendo o aresto embargado adotado o entendimento deste Superior Tribunal, não são cabíveis os embargos de divergência, nos termos da Súmula 168 também desta Corte. 2. No caso em exame, o acórdão embargado atuou em perfeita harmonia com a pacífica orientação da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que, em matéria de enriquecimento ilícito, cabe à Administração comprovar o incremento patrimonial significativo e incompatível com as fontes de renda do servidor, ficando a cargo deste o ônus de demonstrar a licitude da evolução patrimonial apontada pela Administração. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt nos EAREsp n. 1.467.927/MT, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 30/11/2021, DJe de 17/12/2021.)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. ATO ÍMPROBO CONFIGURADO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Há manifesta ausência de prequestionamento, a atrair a aplicação da Súmula 282 do STF, quando o conteúdo do preceito legal tido por violado não é examinado na origem. 2. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo, sendo "indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9o e 11 da Lei n. 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011). 3. Hipótese em que, em face das premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que reconheceu o enquadramento dos recorrentes nos ato de improbidade administrativa (art. 9o da Lei n. 8.429/1992), com a indicação do elemento subjetivo, a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, nos termos da Súmula 7 do STJ. 4. Segundo a jurisprudência consolidada do STJ, em matéria de enriquecimento ilícito, cabe à Administração comprovar o incremento patrimonial significativo e incompatível com as fontes de renda do servidor, ficando a cargo deste o ônus de demonstrar a licitude da evolução patrimonial apontada pela Administração. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 1.391.197/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 8/9/2021, DJe de 14/9/2021.)

Nessas circunstâncias, tem-se que o Ministério Público não se desincumbiu de seu ônus probatório, sendo de rigor a
reforma
da r. sentença apelada para afastar, especificamente, a condenação correspondente aos arts. 9o e 11 da Lei no 8.429/1992, em relação a apelante Hilvanete Monteiro Fortes,
mantendo-se a condenação quanto ao art. 10 da referida lei.

3.3.4.
Do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hildevaldo Monteiro Fortes

Por sua vez, o apelante Hildevaldo Monteiro Fortes, é apontado como servidor público, médico cedido para o IPEMAT em 2002, irmão da apelante Hilvanete Monteiro Fortes, e sob essas circunstâncias, agia como substituto "de fato" da então coordenadora do IPEMAT para as decisões administrativas da Assistência Médica do Instituto.

O referido apelante foi responsável pela impressão de laudos de exames falsos em nome de pacientes previamente selecionados e ainda pela montagem de processos com requisição já autorizada — com pedido médico e laudo falsificados — tudo para que o IPEMAT efetivasse o pagamento em nome de uma das empresas coadunadas com a trama engendrada.

Constata-se dos autos que inúmeras pessoas que supostamente teriam se submetido a exames e outros procedimentos laboratoriais negaram a realização de consulta com o médico, ora apelante.

Neste sentido, sirvo-me dos relatos muito bem registrados pelo juízo
a quo
:

A exemplificar, consta às fls. 1624-Vol. 7, uma requisição de exame contendo carimbo e assinatura do supracitado demandado, indicando um atendimento supostamente ocorrido no próprio IPEMAT, mas que foi rechaçado pela servidora inquirida (fls. 1621/1622).

Casos semelhantes se repetem relativamente às requisições de exames de fls. 1674, 1683, 1809 e 3357, dentre outras, todas de autoria do requerido Hildevaldo Monteiro, mas que as pessoas cujos nomes lá constam negaram a consulta. O citado requerido assinou, ainda, laudos de exames que teriam sido realizados no Laboratório Fanzeres e Monteiro Fortes [fls. 1810/1812-Vol. 8], serviço esse inexistente, conforme negativa da servidora ouvida.

Merece destaque o depoimento da médica Paula Flávia Campos que, ouvida no inquérito, declarou que somente atendia em consultório localizado no Hospital Santa Rosa, bem como que nunca foi credenciada junto ao IPEMAT. Além disso, ela negou ser de sua autoria a requisição de exame de fls. 2996, cujo cabeçalho apresenta o logotipo do Hospital Femina, local onde nunca atendeu; igualmente, negou o carimbo e assinatura constantes na referida guia [depoimento às fls. 2990/2992 – Vol. 12].

Estranhamente, essa falsa requisição de exame da mencionada médica, resultou em laudo de exame tendo como responsável o requerido Hildevaldo Monteiro, como se o serviço tivesse sido prestado pelo Laboratório Fanzeres e Monteiro Fortes (fls. 2995/2997 – Vol. 12).

Consoante se extrai dos já citados depoimentos dos servidores do IPEMAT Luzenil Terezinha de Azevedo e Carlos Figueiredo de Oliveira, o requerido Hildevaldo Monteiro “era o braço direito da Dra. Hilvanete Monteiro Fortes”, bem como que Hilvanete Monteiro mantinha sob sua chefia imediata o seu irmão Hildevaldo Monteiro, o qual fazia avaliação de exames de alto custo e internação (fls. 1733/1735 – Vol. 7; fls. 4402/4404-Vol. 17).

Consta às fls. 3231/3235-Vol. 13, o depoimento de Aglair Franzoni Suzuki, então proprietária do Laboratório Suzuki – que possuía convênio de prestação de serviços com o IPEMAT. Tal pessoa relatou alguns problemas que teve na prestação de serviços ao IPEMAT, pois a partir dos anos 2000/2001 houve uma redução nos encaminhamentos de pacientes ao seu laboratório, restando-lhe apenas cotas mínimas mensais, levando-a a suspeitar que estivesse ocorrendo o favorecimento de outros laboratórios concorrentes. Além disso, declarou que quando foi ao IPEMAT tratar de tais situações, foi “atendida por várias vezes pelo irmão da Dra. Hilvanete, Dr. Hildevaldo Monteiro Fortes, conhecido como Dr. ‘Maninho’, que substituía a Dra. Hilvanete (...)” - sic.

A requerida Hilvanete Monteiro Fortes, por ocasião de seu depoimento prestado no inquérito, confirmou que seu irmão Hildevaldo Monteiro era seu assessor no IPEMAT e a substituía quando ela não estivesse lá (fls. 4839/4848-Vol. 19).”

No mais, pelo que consta nos autos, quando da busca e apreensão realizada na residência do apelante, apreendeu-se relevante prova documental: (a) listas com nomes de servidores do IPEMAT, número de matricula e relação extensa de exames com a designação "homens" e "mulheres"; (b) blocos de receituários médicos idênticos aos que foram utilizados nas fraudes; (c) formulário de requisição de exame do IPEMAT contendo carimbo do médico Edmundo Félix Barros, sem preenchimento ou assinatura, o qual, soube-se posteriormente, no decorrer das investigações, fora vítima do esquema engendrado.

Porquanto, evidente a conduta improba imputada.

3.3.5.
Do art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hildevaldo Monteiro Fortes

Para além, o apelante Hildevaldo Monteiro Fortes era sócio administrador dos laboratórios Fanzeres Monteiro Fortes e Centro Radiológico Santa Helena, conforme contratos sociais e suas alterações sob id. 152654131 - Pág. 35/40 e id. 152654096 - Pág. 64/68.

Inclusive, tal fato foi admitido pelo próprio apelante em sede de inquérito (id. 152654140 – Pág. 63/68 – id. 152654141 – Pág. 01/02), sendo fartamente demonstrado que tais pessoas jurídicas foram favorecidas ilegalmente com o dano ao erário. Ou seja, o apelante enquanto administrador dos laboratórios foi diretamente beneficiado pelos valores indevidos.

Em razão da quebra de sigilo bancário das empresas envolvidas, apurou-se que o apelante recebeu valores na monta de R$ 151.385,62 (cento e cinquenta e um mil, trezentos e oitenta e cinco reais e sessenta e dois centavos) derivados de cheques provenientes da empresa Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda. e a quantia de R$ 152.266,70 (cento e cinquenta e dois mil duzentos e sessenta e seis reais e setenta centavos) advindas da empresa Centro Radiológico Santa Helena.

Desse modo, é cristalino que a conduta do apelante ofende os princípios da administração pública, caracterizando-se como ato de improbidade praticado com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 da Lei no 8.429/1992, devendo ser reformada a sentença tão somente para reconhecer a atipicidade da conduta do art. 11 da LIA.

3.4.

Da reforma da sentença quanto a forma de liquidação, com definição de um parâmetro diverso da amostragem

Com o fito de evitar tornar o presente aresto prolixo, reporto-me aos fundamentos expostos sob o tópico 2.4, valendo reiterar que não se trata de condenação fundamentada em dano hipotético, presumido ou meramente com base em critério de amostragem.

Isso porque, ao sopesar todo o material probatório produzido ao longo do processo, o juízo de primeira instancia foi capaz de, com precisão, delimitar o efetivo dano causado ao erário público.

3.5.

Da redução das penalidades

Em decorrência do não reconhecimento da prática de ato tipificado no art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992 por parte da apelante Hilvanete Monteirono, bem como diante da revogação do inciso I, do art. 11 em razão da alteração dada pela Lei no 14.230, de 2021, justifica-se a adoção das penalidades insertas tipificadas no art. 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.

Por sua vez, ao apelante Hildevaldo Monteiro Fortes adota-se as penalidades insertas tipificadas no art. 12, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa.

Por conseguinte, em consonância com a atual legislação, em respeito aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, dou parcial provimento ao recurso de apelação para estabelecer as penalidades nos seguintes moldes:

Hilvanete Monteiro Fortes: i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade], ii) Perda da função pública; iii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) dez anos; iv) Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dan
o
; v) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).

Hildevaldo Monteiro Fortes: i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Perda da função pública; iii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) dez anos; iv) Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; v) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).

Destarte, mantem-se inalterados os demais termos da sentença, aplicando-se ao procedimento de liquidação o que dispõe o art. 18o § 3o da LIA.

4. Das razões recursais do apelante JORGE DE FIGUEIREDO.

PRELIMINAR

Sem preliminares.

MÉRITO

1.1.

Da ausência de prova da fraude e enriquecido ilícito

Em resumo, o apelante nega a prática de qualquer ato que configure improbidade administrativa, alegando que não tinha ciência da trama engendrada, tendo em vista que não lhe competia emitir ou preencher guias, determinar pagamentos ou analisar autorizações de atendimento.

Superada a questão relativa à ocorrência da fraude perante o Instituto de Previdência do Estado de Mato Grosso – IPEMAT, porquanto, já reconhecida nos parágrafos anteriores deste acórdão, cumpre avaliar tão somente a conduta praticada pelo ora apelante.

Pelo que se depreende dos autos, o apelante Jorge de Figueiredo ocupava o cargo de Médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Médias do IPEMAT, e concomitante a isso, era proprietário e representante legal do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia (id. 152654119 - Pág. 62), empresa que mantinha convênio com o IPEMAT para atendimento de servidores e seus dependentes.

No intuito de mascarar os ilícitos que eram cometidos, o apelante se utilizou do cargo de chefe do setor de revisão de contas para aprovar as solicitações de pagamento fraudulentas.

Atuando como representante do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, o apelante ingressou perante o IPEMAT pedidos de pagamentos de serviços que jamais foram prestados. Na sequência, atuando como Médico Revisor do IPEMAT, aprovou os pedidos de pagamentos pela suposta prestação de serviço de sua própria empresa.

Sobre a questão, os depoimentos colhidos confirmam a conduta imputada ao apelante:

Cacilda da Silva Leite Filha (id. 152654117 - Pág. 9/11) - INQUIRIDO pela autoridade Policial, às perguntas respondeu: que é funcionária pública efetiva do Estado de Mato Grosso há vinte e um anos, e que trabalhou no IPEMAT até a extinção do instituto, estando atualmente lotada no Mato Grosso Saúde, na Coordenadoria de Assistência Médica; que em final de 2001 a declarante assumiu o cargo de chefe de Divisão de Revisão de Contas Médicas do IPEMAT, tendo ocupado essa função até a extinção do instituto; (...);
perguntado à declarante se poderia haver processo de conta laboratorial ou de consultas médicas revisadas pelo próprio autor do processo, como ocorreu com o processo n ° 0.045.992-5, do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia Ltda., cujo representante é o Dr. Jorge de Figueiredo e que foi revisado por ele próprio, enquanto médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Medicas, a declarante respondeu que acredita que não
, (...)

Dilza Antônia da Costa (id. 152654129 - Pág. 63/67) – INQUIRIDA pela autoridade Policial, às perguntas respondeu: que é médica especialista em clínica médica, medicina intensiva e auditoria médica; que foi funcionária do quadro efetivo do IPEMAT desde 1982 até a extinção do instituto, sendo, então, relatada no Mato Grosso Saúde; que também ocupa o cargo de supervisão médica na Secretaria de Estado de Saúde de MT; que a declarante é Coordenadora do Sistema Integrado de Auditoria da Unimed em Mato Grosso e que foi convocada para compor a auditoria externa realizada nas contas médicas e laboratoriais do IPEMAT pela empresa Salgueiro e Suzuki; acrescenta que trabalhava na Revisão de Contas Médias do IPEMAT; (...) após a chegada das faturas de contas de exames laboratoriais, internações e consultas, os processos eram autuados e encaminhados para a revisão técnica, onde era observado o procedimento realizado, se era autorizado pelo IPEMAT e se o valor cobrado pelo prestador era o estabelecido nos contratos. Perguntada,
disse não saber explicar o motivo pelo qual a maioria dos processos de contas do ano de 2002 não foram revisados por outros médicos além do Dr. Jorge Figueiredo
(...) perguntado à declarante se era possível pelas normas do IPEMAT que um médico funcionário do IPEMAT e também proprietário de um laboratório mantivesse contrato de prestação de serviços com o IPEMAT, como ocorreu com o Dr. Jorge de Figueiredo em relação ao laboratório Modelo e ao Centro Clínico de Gastroenterologia,
a declarante respondeu que isso não era permitido
, não sabendo informar se havia alguma norma específica, mas que se lembra desse tipo de irregularidade ter ocorrido somente nos último anos de existência do IPEMAT; perguntado à declarante se os médicos revisores tinham conhecimento de quais laboratórios e hospitais eram credenciados ao IPEMAT em 2002, a declarante respondeu que "antes era tu definido", que os revisores sabiam quais prestadores de serviços, mas ultimamente começaram aparecer processos de laboratórios que nunca haviam prestado serviços para o IPEMAT, como o Fanzeres e Monteiro Fortes, o Neurolab, Modelo, Gersin, e que perceberam um aumento considerável no volume de atendimentos do laboratório Modelo e do Hospital São Tomé em 2002.”

Não se pode olvidar que dezenas de depoimentos de pacientes foram colhidos no inquérito, apurando-se que uma relevante quantidade das requisições de exames e outros procedimentos vinculados ao Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, jamais ocorreram.

Convém registrar os depoimentos destacados em primeiro grau:

Observa-se às fls. 2179/2180 – Vol. 9, o depoimento de Wankley Corrêa Rodrigues, servidor Público da Polícia Militar, o qual foi categórico em negar ter buscado atendimento no IPEMAT decorrente da guia expedida em 02.09.2002, assinada pela ora requerida Solange Roberto Neves. Ainda, negou ter comparecido e realizado os exames indicados no Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, bem como afirmou que a sua assinatura foi grosseiramente falsificada [vide comparativos - fls. 2181/2182 – Vol. 9].

Ocorre que, conforme se verifica às fls. 2184, o requerido Jorge de Figueiredo emitiu laudo atestando a realização do exame de “colonoscopia” no supracitado depoente, serviço esse que, evidentemente, não foi prestado. Mesmo assim, referido serviço passou pelo crivo de aprovação do requerido, vez que era o Médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Médicas do IPEMAT.

Do mesmo modo, a servidora pública Marilene Bastos, ouvida às fls. 3801-Vol. 15, negou ter buscado junto ao IPEMAT o atendimento descrito no guia emitida em 07.11.2002. Negou, ainda, ter se submetido a exame no Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, mas cujo laudo atestando a realização do serviço foi emitido pelo requerido Jorge de Figueiredo (fls. 3806).

Fatos semelhantes se repetem com outros servidores públicos inquiridos, e que também negaram a realização de exames no Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, cujos laudos atestando falsamente o serviço foram emitidos pelo requerido Jorge de Figueiredo [vide fls. 3807/4156-Vol. 15/16].

Não fosse suficiente, há nos autos prova de que o apelante também era proprietário do Laboratório Modelo, cujo percentual de fraude detectado foi de 100% (cem por cento), conforme requisições de exames, laudos e oitivas das pessoas supostamente atendidas, que revelam a falsidade dos atendimentos do Laboratório Modelo (id. 152654068 Pág. 77/108 e id. 152654076 - Pág. 01/10).

É, portanto, incontroverso que o apelante enquanto representante legal dos Laboratórios Modelo e Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, solicitava ao IPEMAT o pagamento por serviços dos laboratórios, ainda que não tenham sido efetivamente prestados, e, ao mesmo tempo, ele próprio aprovava as solicitações na condição de Médico Revisor de Contas.

Vale lembrar que, somados, os laboratórios de propriedade do apelante (Modelo e Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia) receberam do IPEMAT o valor de R$ 967.393,98 (novecentos e sessenta e sete mil, trezentos e noventa e três reais, noventa e oito centavos), conforme auditoria interna acostada aos autos.

Nesse contexto, evidenciado está o enriquecimento ilícito do apelante, assim como efetivamente comprovado o dano ao erário público, restando configurada a atuação dolosa do agente.

Desta feita, a conduta praticada incide a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 10 da Lei 8.429/1992, devendo ser reformada a sentença quanto a caracterização do revogado inciso I, do art. 11 da LIA.

1.2.

Das penalidades

Aduz, o apelante, que a penalidade de pagamento de multa civil deve ser afastada, ou se mantida, deve ser diminuída e da mesma forma o dano moral coletivo, porque violam os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Segue alegando que deve ser afastada a condenação do ressarcimento integral do dano de forma solidária, pois cada réu deve responder pela extensão dano que efetivamente deu causa, aplicando-se o princípio da individualização da pena nos termos do inciso XLVI do art. 5o da Constituição Federal - CF.

Ainda que não tenha sido expressamente evocado, vê-se que a querela discutida no recurso versa sobre a verificação de eventual possibilidade de condenação solidária ao ressarcimento ao erário em razão da alteração do Art. 17-C introduzida pela lei n. 14.230/2021 a qual veda a condenação solidária.

Sobre o tema, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) por meio da sistemática de Repercussão Geral na interpretação da Nova Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1199) é pelo sentido de irretroatividade da lei n. 14.230/2021, verbis:

TEMA1199

Definição de eventual (IR) RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.

TESE

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando o caderno processual, verifica-se que os atos imputados nesta ação de improbidade ocorreram em 2002. Por outro lado, a lei n. 14.230/2021 que modificou a redação da lei de improbidade administrativa para obstar a solidariedade na aplicação da pena é de 2021.

Considerando a natureza jurídica eminentemente cível do ressarcimento ao erário não cabe a retroatividade da lei nova a atos anteriores à modificação na lei.

Esse é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, em julgado posterior a publicação da Lei n. 14.230/2021:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. CONSTRIÇÃO LIMITADA AO VALOR SUFICIENTE PARA RECOMPOR O ERÁRIO. PRECEDENTES DO STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADO. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA ENTRE OS JULGADOS CONFRONTADOS. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil, postulando a condenação do ora recorrido, ex-Prefeito do Município de Livramento de Nossa Senhora/BA, e de outros quatorze réus, pela prática de atos de improbidade administrativa, consubstanciados em irregularidades em procedimentos licitatórios para a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares. O ora recorrido, ex-Prefeito, interpôs Agravo de Instrumento contra decisão que, nos autos da referida Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, determinara a indisponibilidade dos bens dos réus. No acórdão objeto do Recurso Especial, o Tribunal de origem não afastou a existência de solidariedade entre os cinco réus, agentes públicos, nem determinou a realização de rateio dos valores objeto de decretação de indisponibilidade, dando parcial provimento ao Agravo de Instrumento apenas para determinar que "o valor estabelecido para fins de incidência da indisponibilidade dos bens (R$ 1.207.509,35) não seja considerado como limite para incidência sobre o patrimônio de cada um dos agentes públicos requeridos, mas como valor global". III. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que possui precedentes no sentido de que, "havendo solidariedade entre os corréus da ação até a instrução final do processo, o valor a ser indisponibilizado para assegurar o ressarcimento ao erário deve ser garantido por qualquer um deles, limitando-se a medida constritiva ao quantum determinado pelo juiz, sendo defeso que o bloqueio corresponda ao débito total em relação a cada um" (STJ, AgInt no REsp 1.899.388/MG, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 10/03/2021). Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.929.981/BA, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (Desembargador Federal convocado do TRF/5a Região), PRIMEIRA TURMA, DJe de 16/08/2021; AgInt no REsp 1.827.103/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 29/05/2020; REsp 1.728.658/MS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/12/2018; REsp 1.728.661/MS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/12/2018; REsp 1.119.458/RO, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 29/04/2010. Em igual sentido, o art. 16, § 5o, da Lei 8.429/92, na redação da Lei 14.230, de 25/10/2021, estabelece que "se houver mais de um réu na ação, a somatória dos valores declarados indisponíveis não poderá superar o montante indicado na petição inicial como dano ao erário ou como enriquecimento ilícito". IV. Quanto ao dissídio jurisprudencial invocado no Recurso Especial, o acórdão indicado como paradigma não apreciou a matéria em debate, relacionada aos limites da decretação de indisponibilidade de bens, no caso de haver mais de um réu na ação em que é apurada a prática de ato de improbidade administrativa. Assim, inexistindo similitude fática entre os julgados confrontados, o dissídio jurisprudencial não merece ser conhecido. V. A decisão de 1o Grau deferiu a indisponibilidade de bens apenas para ressarcimento do dano ao erário, não alcançando a multa, e de tal decisão não recorreu o Ministério Público Federal, aplicando-se a preclusão, no particular. VI. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. (REsp n. 1.919.700/BA, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 9/11/2021, DJe de 16/11/2021.)

Ademais, o item 3 do tema 188 da Jurisprudência em Teses do Superior Tribunal de Justiça dispõe que: "Na hipótese de não delimitação da cota de responsabilidade solidária dos corréus pelo ressarcimento ao erário na fase instrutória da ação de improbidade, é possível a discussão a respeito da individualização do dano no momento da liquidação de sentença."

Comprovada a ocorrência dos atos de improbidade administrativa, entendo que as penas aplicadas observaram a proporcionalidade e razoabilidade, não se revelando excessivas à luz dos graves acontecimentos narrados e comprovados nestes autos.

Por conseguinte, dou parcial provimento ao recurso de apelação para arbitrar as seguintes penalidades:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade], ii) Perda da função pública; iii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) dez anos; iv) Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; v) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).

Deste modo, mantem-se inalterados os termos da sentença, aplicando-se ao procedimento de liquidação o que dispõe o art. 18o § 3o da LIA.

5. Das razões recursais da apelante SOLANGE ROBERTO NEVES.

PRELIMINAR

Sem preliminares.

MÉRITO

5.1.

Da inexistência de ato de improbidade

Em síntese, a apelante argumenta que nas esferas cível, administrativa e penal, e durante todo o processo investigatório, não foi encontrado nada que desabonasse sua conduta.

Apurando-se atentamente o conjunto fático-jurídico dos autos, não prospera a tese recursal.

5.1.1.
Do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992

Como exposto em linhas anteriores, foi realizado um trabalho de auditoria que promoveu o levantamento dos pagamentos realizados pelo IPEMAT nos meses de setembro, outubro, novembro e dezembro do ano de 2002, o que demonstrou um aumento excessivo das despesas em tal período, bem como encontrou fortes indícios de fraudes.

A partir disso, com o trabalho realizado pela Delegacia Regional Metropolitana, no bojo do Inquérito Policial no 20/2003, restou descortinado que vários dos procedimentos de contas aprovados e pagos pelo IPEMAT relativos a exames laboratoriais e de imagem eram fraudulentos.

Na hipótese dos autos, as provas carreadas demonstram que as fraudes foram latentes, ao passo, que, despesas inexistentes ou dissimuladas fossem geradas com aparência de legalidade, impondo ao IPEMAT dispêndio financeiro danoso.

Por sua vez, a apelante, na condição de Chefe de Divisão do Serviço Social do IPEMAT, tinha pleno conhecimento da emissão fraudulenta das guias e, mesmo assim, as assinou visando validar o procedimento, auxiliando de forma direta a concretização da simulação.

Consta dos autos que a apelante prestou depoimento à Delegacia Municipal Metropolitana, conforme documento sob id. 152654056 - Pág. 69/71. No ato, a própria declarou:

Que existia duas modalidade de Guia sendo um feita pelo computador e outra manual que a Guia manual era feita em razão do sistema estar fora do ar, e caso por algum motivo a matricida do segurado não estava coincidindo e também no uso de cortesias, que essas cortesias ocorreram com frequência no ano passado quando do período eleitoral, esclarece mais que no IPEMAT havia uma funcionária de nome ADÉLIA NETA, que não era do quadro funcional, mas trabalhava diretamente com a DRA HILVANETE, que ALDELIA atendia em sua sala um número considerável de pessoa que podiam ser segurados ou não, e que ela levava uma quantidade de guia para as assistentes sociais assinarem inclusive a declarante assinou diversas daquela, isso era um ato corriqueiro.

Como se vê, a própria apelante confirma parte da trama engendrada ao reconhecer a ocorrência da emissão de guias de cortesia em período eleitoral.

Ademais, muito embora tenha declarado que as guias assinadas vinham devidamente acompanhadas do pedido médico, extrai-se dos depoimentos dos servidores supostamente atendidos, que muitas guias sequer foram assinadas pelos pacientes.

A testemunha Aparecida Pimental Vieira negou ter feito os exames previstos na guia apresentada (sem sua assinatura); negou ter sido atendida pelo médico solicitante, e disse não conhecer a pessoa responsável pela emissão da guia, que, no caso, foi a apelante (id. 152654593 - Pág. 57/58).

O mesmo ocorreu com os servidores Cecilia Reginalda dos Santos (id. 152654593 - Pág. 63/66), Antônia Araújo Camargo (id. 152654597 – Pág. 01/02), Aedir Jacinto dos Santos (id. 152654597 – Pág. 31/33), Eloisa Benedita da Silva (id. 152654597 – Pág. 42/43) e José Luiz Alves (id. 152654597 – Pág. 68/69), todos negaram prestação dos serviços referenciados na guia assinada pela apelante.

Veja que as guias eram encaminhadas à apelante sem assinatura ou com falsificações grosseiras, sendo certo que tinha conhecimento sobre a ilicitude de suas condutas, o que evidencia a má-fé.

No mais, percebe-se que por meio das autorizações das requisições fraudadas, a apelante permitia que o pagamento de tais demandas fossem efetivados pelo instituto, consequentemente, ocasionando dano ao erário e enriquecimento ilícito dos beneficiados.

5.1.2.
Do art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992

Por outro lado, para a configuração da prática de improbidade prevista no art. 9o, a apelada deveria ser beneficiada direta ou indiretamente com o recebimento da vantagem econômica, o que não restou demonstrado.

Em relação ao cheque descontado no valor de R$ 1.200,00 (mil e duzentos reais), emitido pela empresa Laboratório Modelo Ltda., não é possível vincular o título de crédito ao ato de improbidade praticado. Assim, embora se reconheça que a apelante efetivamente concorreu na prática dos atos de improbidade, não há nos autos qualquer prova capaz de demonstrar a existência de vantagem patrimonial advinda dos cofres públicos.

Porquanto, havendo falta de elementos de prova, não se pode afirmar com a segurança necessária que a apelante enriqueceu ilicitamente, devendo ser parcialmente provido o recurso.

Nessas circunstâncias, de rigor a reforma da r. sentença apelada para afastar, especificamente, a condenação correspondente ao art. 9o e 11 da Lei no 8.429/1992, mantendo-se a condenação quanto ao art. 10 da referida lei.

5.2.

Da absolvição na ação penal

Insiste, a apelante, que não houve qualquer participação na fraude perpetrada perante o IPEMAT, tanto que na ação penal o Ministério Público Estadual pediu a absolvição da apelante pela absoluta falta de provas.

A independência das esferas tem por objetivo o exame particularizado do fato narrado, com base em cada ramo do direito, devendo as consequências cíveis e administrativas ser aferidas pelo juízo cível e as consequências penais pelo Juízo criminal, dada a especialização de cada esfera.

Para mais, somente seria possível admitir interferência caso o fundamento do decreto absolutório fosse a negativa de autoria ou inexistência do fato.

Dispõe o art. 21, § 3o da Lei no 8.429/92 que: “As sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria.”

No caso em epígrafe, no entanto, como pontuado pela própria apelante, a absolvição se deu em razão da ausência de provas para a condenação, ao invés da inexistência do crime ou negativa de autoria.

A propósito, a jurisprudência do STJ dispõe no mesmo sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. ABSOLVIÇÃO DO RÉU NA ESFERA CRIMINAL. PROVA INSUFICIENTE PARA A CONDENAÇÃO. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS CÍVEL, PENAL E ADMINISTRATIVA. 1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015.2. O Colegiado local consignou que "a independência das instâncias apenas é afastada quando, na esfera penal, taxativamente, afirmar-se que não houve fato ou, caso existente o fato, houver demonstração inequívoca de que o agente não foi o seu causador (art. 386, incisos I e IV do CPP), o que não é o caso dos autos".3. A jurisprudência sedimentada no STJ dispõe que "as esferas criminal e administrativa são independentes, estando a Administração vinculada apenas à decisão do juízo criminal que negar a existência do fato ou a autoria do crime", exceto se houver falta disciplinar residual não englobada pela sentença penal (Súmula 18/STF).4. O STJ tem entendimento pacificado de que o prazo para a propositura da Ação de Reintegração em cargo público é de cinco anos, a contar do ato que excluiu o servidor público, ainda que o ato seja nulo.5. Agravo Interno não provido. (STJ - AgInt no REsp: 2028493 TO 2022/0301281-4, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 27/03/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/04/2023)

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ABSOLVIÇÃO NA ESFERA CRIMINAL POR AUSÊNCIA DE PROVAS. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA E PENAL. 1. Ao contrário do que agora alega o recorrente, este nem sequer foi denunciado pelo crime de violação de sigilo profissional (art. 325 do CP), bem como não houve reconhecimento de negativa de autoria do fato delitivo, mas sim absolvição por falta de provas, a qual não enseja qualquer reflexo na esfera administrativa, em razão da independência entre as instâncias. 2. Não há nos autos prova pré-constituída de abuso de poder ou ilegalidade. Antes, remanesce a penalidade administrativa fundada no art. 74 da legislação doméstica, não impugnada pelo recorrente, mas suficiente, por si só, para manter a sanção de demissão. 3. A absolvição na ação penal não produz efeito no processo administrativo disciplinar, salvo se a decisão criminal proclamar a negativa de autoria ou a inexistência do fato. Precedentes. 4. Não há abuso no ato do Governador, no que se lastreou em parecer da Assessoria Jurídica do Gabinete do Procurador-Geral do Estado, em modo de fundamentação per relationem. 5. O objeto da impetração do mandado de segurança se limita às razões de fato e de direito do caso concreto. Ademais, a busca de correlação entre ilícitos atribuídos ao impetrante e a terceiros demandaria dilação probatória, incompatível com a estreita via mandamental. 6. Recurso ordinário não provido. (STJ - RMS: 55152 SP 2017/0220580-2, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 11/05/2021, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/05/2021)

Logo, apesar das inovações introduzidas pela Lei no 14.230/2021 na Lei no 8.429/92, não merecem prosperar os argumentos da apelante.

5.3.

Das penalidades

No caso, havendo o provimento recursal para afastar a condenação correspondente ao art. 9o e 11 da Lei no 8.429/1992, aplica-se a dosimetria das penas prevista no art. 12, inciso II, da Lei no 8.429/1992.

Com efeito, considerando o afastamento de parte dos dispositivos imputados, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,
dou parcial provimento
ao apelo a fim de reduzir as penalidades para:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do dano; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 20.000 (vinte mil reais).

Por fim, mantem-se inalterados os demais termos da sentença, especialmente, no que se refere a liquidação.

DA CONCLUSÃO

Com esses fundamentos, conheço os recursos interpostos por
ADÉLIA NETA DA SILVA
,
HILVANETE MONTEIRO FORTES,
HILDEVALDO MONTEIRO FORTES, JORGE DE FIGUEIREDO
, SOLANGE ROBERTO NEVES
e
DOU-LHES PARCIAL PROVIMENTO
para:

1) Reconhecer a atipicidade superveniente da conduta prevista no inciso I, art. 11 da Lei Federal no 8.429/1992, porquanto, revogado pela Lei 14.230/21;

2) Afastar a condenação correspondente ao art. 9o da Lei no 8.429/1992, em razão da inexistência de provas quanto ao enriquecimento ilícito por parte dos apelantes Adélia Neta da Silva, Hilvanete Monteiro Fortes e Solange Roberto Neves;

No mais, conheço o recurso interposto por
GERSIN
, e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo incólume a sentença fustigada em sua integralidade.

Para efeito de registro, resta mantida as condenações dos apelantes Adélia Neta da Silva, Gersin, Hilvanete Monteiro Fortes e Solange Roberto Neves, pela prática de improbidade administrativa insculpida no art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992.

De igual modo, mantem-se as condenações de Hildevaldo Monteiro Fortes e Jorge de Figueiredo pela prática de improbidade administrativa insculpida nos arts. 9 e 10 da LIA.

Quanto as penas aplicadas, impõem-se a reforma tão somente para readequar a dosimetria prevista no art. 12, e seus incisos, da Lei no 8.429/1992, e reduzir o dano moral coletivo, mantendo-se as sanções que se mostram condizentes com os atos perpetrados e não violam os princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade.

Sobre a liquidação, aplica-se o que dispõe o art. 18o § 3o da LIA, e item 3 do tema 188 da Jurisprudência em Teses do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Sem custas e honorários, em razão da vedação constante no Art. 18 da Lei No 7.347/1985 e aplicação do princípio da simetria, ante a inocorrência de má-fé processual (STJ – EAREsp 962.250).

É como voto.

Cuiabá, 20 de fevereiro de 2024.

Sebastião de Arruda Almeida

Desembargador

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/02/2024

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0020235-43.2004.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), HILVANETE MONTEIRO FORTES - CPF: 362.803.727-15 (APELANTE), THIAGO MONTEIRO DE PAULA SIQUEIRA - CPF: 040.581.766-52 (ADVOGADO), DIEGO MONTEIRO DE ARRUDA FORTES - CPF: 023.635.941-00 (ADVOGADO), RENATA BARCARO - CPF: 042.225.139-97 (ADVOGADO), HIGARA HUIANE CARINHENA VANDONI DE MOURA - CPF: 217.931.778-64 (ADVOGADO), GABRIELA DE ANDRADE NOGUEIRA GONCALVES - CPF: 735.372.331-91 (ADVOGADO), SILVIA SOARES FERREIRA DA SILVA - CPF: 018.503.761-58 (ADVOGADO), AMANDA GABRIELA GEHLEN - CPF: 068.807.949-04 (ADVOGADO), PEDRO HENRIQUE FERREIRA MARQUES - CPF: 021.551.931-06 (ADVOGADO), MARCOS SOUZA DE BARROS - CPF: 329.042.741-20 (ADVOGADO), ANTONIO LUIZ FERREIRA DA SILVA - CPF: 544.729.971-34 (ADVOGADO), LUIZ FERREIRA DA SILVA - CPF: 021.792.961-34 (ADVOGADO), HILDEVALDO MONTEIRO FORTES - CPF: 160.299.091-34 (APELANTE), GLENDA ALVES CORREA LIMA VERDE - CPF: 011.183.301-96 (ADVOGADO), ANGELA CRISTINA FANZERES MONTEIRO FORTES - CPF: 804.234.347-72 (APELANTE), ANDREA ROSAN DIAS FIGUEREDO ZAMAR TAQUES - CPF: 161.095.348-70 (ADVOGADO), JORGE AURELIO ZAMAR TAQUES - CPF: 424.493.401-49 (ADVOGADO), PAULO CESAR ZAMAR TAQUES - CPF: 469.178.881-68 (ADVOGADO), ADELIA NETA DA SILVA - CPF: 379.162.541-15 (APELANTE), LUCIANO ANDRE FRIZAO - CPF: 264.478.118-30 (ADVOGADO), THIERS FERREIRA - CPF: 007.955.501-20 (APELANTE), JORGE LUIZ DA SILVA PEREIRA CUIABANO - CPF: 424.304.611-53 (ADVOGADO), SHERLOCK HOLMES DA SILVA - CPF: 003.947.181-00 (ADVOGADO), JORGE DE FIGUEIREDO - CPF: 465.948.097-68 (APELANTE), BARBARA SOUZA SILVA MONTEIRO - CPF: 714.983.701-87 (ADVOGADO), JOAO RICARDO SOARES DA COSTA - CPF: 023.651.601-90 (ADVOGADO), RICARDO DA SILVA MONTEIRO - CPF: 029.357.308-52 (ADVOGADO), GERSIN FERNANDES DA SILVA - CPF: 078.336.791-00 (APELANTE), RODRIGO LEITE DA COSTA - CPF: 688.828.071-34 (ADVOGADO), GISELE GAUDENCIO ALVES DA SILVA - CPF: 819.678.701-44 (ADVOGADO), MARIA ANTONIETA SILVEIRA CASTOR - CPF: 838.963.171-72 (ADVOGADO), IVANOWA RAPOSO QUINTELA - CPF: 814.528.886-04 (ADVOGADO), EVANDRO CARLOS VILELA FERREIRA - CPF: 603.724.781-15 (APELANTE), GERMANO LEITE DE MELLO - CPF: 008.780.301-15 (ADVOGADO), AUGUSTO CESAR DE ARRUDA TAQUES - CPF: 274.840.841-15 (APELANTE), MARCIO PAES DA SILVA DE LACERDA - CPF: 545.378.271-49 (APELANTE), LEONARDO MAIA MACEDO - CPF: 031.582.211-28 (ADVOGADO), THAIS SVERSUT ACOSTA - CPF: 706.195.571-68 (ADVOGADO), FLAVIA DE OLIVEIRA SANTOS - CPF: 710.756.401-30 (ADVOGADO), RENATA DE SOUZA LEAO - CPF: 011.912.341-00 (ADVOGADO), JOICE BARROS DOS SANTOS - CPF: 603.736.871-68 (ADVOGADO), ELIZABETE DE MAGALHAES ALMEIDA - CPF: 016.734.901-58 (ADVOGADO), FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS - CPF: 888.456.561-87 (ADVOGADO), SOLANGE ROBERTO NEVES (APELANTE), BRENO DEL BARCO NEVES - CPF: 621.033.501-20 (ADVOGADO), JOAO CARLOS BRITO REBELLO - CPF: 544.891.301-63 (ADVOGADO), FRANCISCO MARIO MONTEIRO FORTES (APELANTE), JUREMA TAQUES MONTEIRO - CPF: 956.956.301-00 (APELANTE), HILDENETE MONTEIRO FORTES - CPF: 266.980.997-91 (APELANTE), ANGELA CRISTINA FANZERES MONTEIRO FORTES - CPF: 804.234.347-72 (TERCEIRO INTERESSADO), ADELIA NETA DA SILVA - CPF: 379.162.541-15 (TERCEIRO INTERESSADO), THIERS FERREIRA - CPF: 007.955.501-20 (TERCEIRO INTERESSADO), JORGE DE FIGUEIREDO - CPF: 465.948.097-68 (TERCEIRO INTERESSADO), EVANDRO CARLOS VILELA FERREIRA - CPF: 603.724.781-15 (TERCEIRO INTERESSADO), AUGUSTO CESAR DE ARRUDA TAQUES - CPF: 274.840.841-15 (TERCEIRO INTERESSADO), MARCIO PAES DA SILVA DE LACERDA - CPF: 545.378.271-49 (TERCEIRO INTERESSADO), JUREMA TAQUES MONTEIRO - CPF: 956.956.301-00 (TERCEIRO INTERESSADO), ANGELICA DRZERWISKI ALVES - CPF: 786.901.619-53 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RECURSO DE ADÉLIA NETA DA SILVA, HILVANETE MONTEIRO FORTES, HILDEVALDO MONTEIRO FORTES, JORGE DE FIGUEIREDO E SOLANGE ROBERTO NEVES CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. RECURSO DE GERSIN FERNANDES DA SILVA CONHECIDO E DESPROVIDO.

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINSITRATIVA – IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA No 1199 – CERCEAMENTO DE DEFESA – AUSENCIA DE CONTRADITÓRIO NO CURSO DO INQUERITO CIVIL PÚBLICO – INOCORRÊNCIA – PRECLUSÃO – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI No 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – ATIPICIDADE DO ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE – DANO AO ERÁRIO – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – CONDUTA CONFIGURADA – ABSOLVIÇÃO NA ESFERA CRIMINAL POR AUSÊNCIA DE PROVAS – INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA E PENAL – RECURSO DE ADÉLIA NETA DA SILVA, HILVANETE MONTEIRO FORTES, HILDEVALDO MONTEIRO FORTES, JORGE DE FIGUEIREDO, SOLANGE ROBERTO NEVES CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO DE GERSIN FERNANDES DA SILVA CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230 /2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei (ARE 843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia - Tema 1.199 do STF).

2. O Inquérito Civil Público é procedimento de natureza inquisitorial, com finalidade de reunir provas para futura ação judicial, de modo que sua validade não está condicionada à prévia oitiva dos investigados e a observância do contraditório.

3. Se a parte deixou de pleitear ou impugnar referido pedido de prova no momento oportuno, tem-se por caracterizada a preclusão, circunstância que torna inviabilizado o reconhecimento do cerceamento de defesa.

4. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

5. O artigo 11, inciso I, da Lei no 8.429 /92 foi revogado com a redação dada pela Lei no 14.230 /2021, logo, não é cabível a condenação com fundamento neste tipo penal, haja vista a sua abolição do ordenamento jurídico.

6. Conforme os novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9o, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas.

7. Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1o, §§ 1o e 2o da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

8. Demonstrada a existência do elemento subjetivo por parte dos agentes públicos, enseja a caracterização do ato ímprobo. De igual modo, comprovado o efetivo dano experimentado pela autarquia, existe lesão ao patrimônio público que justifique o ressarcimento de valores.

9. As esferas criminal e administrativa são independentes, estando a Administração vinculada apenas à decisão do juízo criminal que negar a existência do fato ou a autoria do crime, exceto se houver falta disciplinar residual não englobada pela sentença penal (Súmula 18/STF e precedentes do STJ).

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO DE ARRUDA ALMEIDA.

Egrégia Câmara:

Tratam-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por ADÉLIA NETA DA SILVA (id. 152654637 - Pág. 7/17), GERSIN FERNANDES DA SILVA (id. 152657226 – Pág.1/16), HILVANETE MONTEIRO FORTES e HILDEVALDO MONTEIRO FORTES (id. 152657222 – Pág.1/61), JORGE DE FIGUEIREDO (id. 152654635 - Pág. 89/106) e SOLANGE ROBERTO NEVES (id. 152654636 - Pág. 29/41), todos contra a sentença (id.152654635 - Pág. 8/68) complementada pela decisão sob id. 152654636 - Pág. 4/5, proferida pelo juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca da Capital nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta em decorrência da apuração de fraude em detrimento do Instituto de Previdência do Estado de Mato Grosso – IPEMAT, pela qual foram julgados parcialmente procedentes para:

1. Condenar os apelantes Hilvanete Monteiro Fortes, Thiers Ferreira, Jorge de Figueiredo, Hildevaldo Monteiro Fortes, Adélia Neta da Silva e Solange Roberto Neves, pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, 10 e 11, todos da Lei no 8.429/1992;

2. Condenar o apelante Gersin Fernandes da Silva pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992;

3. Condenar os apelantes Hilvanete Monteiro Fortes, Thiers Ferreira, Jorge de Figueiredo, Hildevaldo Monteiro Fortes, Adélia Neta da Silva e Solange Roberto Neves ao pagamento de danos morais coletivos;

4. Julgar IMPROCEDENTE a demanda em relação aos requeridos Ângela Cristina Fanzeres Monteiro Fortes, Evandro Carlos Vilela Ferreira, Augusto César de Arruda Taques, Márcio Paes da Silva de Lacerda, Francisco Mario Monteiro Fortes, Jurema Taques Monteiro e Hildenete Monteiro Fortes.

Em suas razões recursais, os apelantes invocam os seguintes argumentos fático-jurídicos tendestes à reforma do decisum fustigado:

1. Das razões recursais da apelante ADÉLIA NETA DA SILVA.

PRELIMINAR

1.1. Preliminar de Gratuidade de Justiça.

MÉRITO

1.2. Inexistência de provas de ato improbo, bem como ausência de provas que indiquem o aumento do patrimônio da apelante derivado de pagamentos feitos pelo Estado aos laboratórios credenciados.

1.3. Aplicação da Lei no 14.230/2021 no que se refere a necessidade da comprovação de que o terceiro tenha agido dolosamente para a prática do ato de improbidade.

1.4. Alternativamente, pugna pela redução das sanções aplicadas para que seja excluído o ressarcimento integral do dano, a multa civil e o dano moral coletivo fixados, e reduzida a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público para o prazo máximo de 03 (três) anos, com base o disposto no artigo 17-C, IV, da Lei no 8.429/92 (redação dada pela Lei no 14.230/21).

2. Das razões recursais do apelante GERSIN FERNANDES DA SILVA.

PRELIMINAR

2.1. Prescrição intercorrente em razão da aplicação imediata da lei 14.230/21.

MÉRITO

2.2. Aduz a inocorrência de ato de improbidade sob o argumento de que não houve a comprovação de que as contas recebidas pelo Laboratório Gersin estivessem irregulares ou qualquer outro ilícito.

2.3. Sustenta que a demonstração do prejuízo não pode ser de forma presumida ou hipotética, como ocorre no caso, haja vista que o juízo se baseou em auditoria externa e inquérito realizado pelo critério de AMOSTRAGEM.

2.4. Alega que o volume de atendimento no laboratório Gersin é compatível com os processos de pagamento, sendo que os pacientes que não eram efetivamente conveniados ao IPEMAT eram encaminhados para atendimento sem o conhecimento dos prestadores de serviço, face às deficiências do sistema único de saúde.

2.5. Afirma que na Ação Penal 6908-28.2004.811.0042, ficou evidenciada a utilização da estrutura do IPEMAT para complementar o sistema único de saúde, porquanto a saúde pública não dispunha de orçamento suficiente, devendo ser aplicada Teoria da Convalidação dos Atos Administrativos (Lei no 9.784/99, artigo 55).

2.6. Por fim, argumenta que não concorreu com nenhuma conduta dolosa, devendo ser reformada a sentença posto que o ato de improbidade previsto no artigo 11 deve se enquadrar em uma das condutas previstas nos seus incisos, não sendo mais possível a condenação por meio de tipos abertos de violação aos princípios da administração, nos termos da a Lei 14.230/21.

3. Das razões recursais dos apelantes HILVANETE MONTEIRO FORTES e HILDEVALDO MONTEIRO FORTES.

PRELIMINAR

3.1. Prescrição intercorrente em razão da aplicação imediata da lei 14.230/21.

MÉRITO

3.2. Alegam que não restou comprovado na esfera cível ou penal, a acusação que a apelante Hilvanete Monteiro Fortes seria sócia oculta do plano de saúde Caixa de Assistência Médica Ltda. – CAMED e teria utilizado dos dados dos médicos credenciados no CAMED para falsificar pedidos de exame.

3.3. Sustentam que não há prova de os dois cheques repassados à apelante Hilvanete Monteiro Fortes no ano de 2002, totalizando o valor de R$ 52.500,00 (cinquenta e dois mil e quinhentos reais) teria origem ilícita.

3.4. Argumentam que os laboratórios investigados por fraude já eram credenciados ao IPEMAT antes da apelante Hilvanete Monteiro Fortes assumir a Coordenadoria de Assistência Médica, sendo que a apelante não movimentava o volume de cotas, tampouco autorizava pagamentos.

3.5. Afirmam que a Participação da apelante Hilvanete nos procedimentos administrativos seria mínima, e que inexistem evidências que as falsificações ocorriam no setor de responsabilidade da apelante.

3.6. Defendem a ausência de demonstração de que o apelante Hildevaldo teria assinado requisições decorrentes de consultas supostamente não realizadas, emitido laudos de exames inexistentes, e favorecimento dos laboratórios Fanzeres e Monteiro Fortes e Centro Radiológico Santa Helena.

3.7. Aduzem que os beneficiários prestaram declaração tão somente na fase investigativa, sem o crivo do contraditório, e sem ser ratificado judicialmente. Além disso, as alegações não revelam conluio entre os investigados com o fito de enriquecimento ilícito.

3.8. Alegam que é vedada a condenação baseada exclusivamente em provas produzidas no inquérito civil e inquérito policial, conforme o disposto no art. 155, caput, do Código de Processo Penal - CPP, logo, é considerada como ilegal a sentença condenatória firmada exclusivamente com base em elementos de provas colhidas durante a investigação preliminar (inquérito policial), que é produzido sem o crivo do contraditório.

3.9. Sustentam a ausência de provas comprovem o enriquecimento ilícito das pessoas jurídicas acusadas, ou ainda qualquer das condutas previstas no art. 10 da Lei n. 8429/92.

3.10. Defendem a impossibilidade de condenação em ressarcir os cofres públicos considerando que a apuração da fraude se deu por método de amostragem em fase investigatória.

3.11. Subsidiariamente, buscam a reforma da sentença quanto a forma de liquidação, com definição de um parâmetro diverso da amostragem, arguindo que deve ser apurada por outro meio a ser determinado por esse e. Tribunal de Justiça.

3.12. Pugnam, ainda, pela redução das penalidades e minoração dos danos morais coletivos.

4. Das razões recursais do apelante JORGE DE FIGUEIREDO.

MÉRITO

4.1. Aduz a ausência de prova de o apelante tenha praticado fraude em detrimento do Instituto de Previdência do Estado de Mato Grosso – IPEMAT e tenha enriquecido ilicitamente em detrimento do Erário Público.

4.2. Alega que a penalidade de pagamento de multa civil deve ser afastada, ou se mantida, deve ser diminuída e da mesma forma o dano moral coletivo, porque violam os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

4.3. Sustenta que deve ser afastada a condenação do ressarcimento integral do dano de forma solidária, pois cada réu deve responder pela extensão dano que efetivamente deu causa, aplicando-se o princípio da individualização da pena nos termos do inciso XLVI do art. 5o da Constituição Federal - CF.

5. Das razões recursais da apelante SOLANGE ROBERTO NEVES.

MÉRITO

5.1. Alega que nas esferas cível, administrativa e penal, e durante todo o processo investigatório, não foi encontrado nada que desabonasse a conduta da Apelante, ou que comprovasse qualquer participação na fraude perpetrada perante o IPEMAT, tanto que na ação penal o Ministério Público Estadual pediu a absolvição da apelante pela absoluta falta de provas.

O Ministério Público apresentou contrarrazões aos recursos em petitórios sob id.

152654637 - Pág. 27/49 e id. 152657233 - Pág. 1/25, aduzindo, em síntese, a

inconstitucionalidade da redação dada ao artigo 11 da Lei n.o 8.429/92, conferida pela Lei no 14230/21, a não incidência da prescrição intercorrente; a necessidade de condenação solidária, e, por conseguinte, a manutenção da sentença de Primeiro Grau.

Por sua vez, a Procuradoria Geral de Justiça se manifestou sob id. 154799664 - Pág. 1/7, pugnando pelo desprovimento recursal, sob o argumento de que não há prescrição intercorrente ou cerceamento de defesa, bem como houve a efetiva comprovação do dolo na conduta fraudulenta perpetrada pelos apelantes.

Considerando que a sentença foi proferida antes das alterações promovidas pela Lei n.o 14.230/21, de 25/10/2021 e do Tema n.o 1.199, fixado em regime de repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal, as partes foram intimadas para manifestar sobre as inovações constantes da nova legislação que altera a Lei de Improbidade, vide decisão sob id. 183919752 - Pág. 1 a 2. Por sua vez, as partes se manifestaram sobre a questão conforme petitórios sob id. 184425175 (Ministério Público); id. 185937177 (Solange); id. 186464673 (Adélia); id. 187043653 (Jorge); id. 187102660 (Hivalnete e Hildivaldo) e id. 187104196 (Gersin).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Egrégia Câmara:

Consoante relato inicial, tratam-se de Recursos de Apelação Cível tirados contra a r. sentença que julgou parcialmente
o pedido ministerial contido nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa para condenar os apelantes pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, 10 e 11, todos da Lei no 8.429/1992.

A fraude perpetrada consistia, em síntese, na fabricação de processos de contas laboratoriais e de imagem falsos, através da apresentação de requisições de exames autorizados, pedidos médicos e laudos também falseados.

Sobre os apelantes pesam as seguintes circunstâncias fáticas:

Em relação a apelante Adélia Neta da Silva, a narrativa indica que apesar de não ter qualquer relação com o ente público, atuava dentro do IPEMAT como funcionária particular da apelante Hilvanete, possuindo uma sala própria para a emissão de guias fraudulentas e atendimento de pessoas que não eram seguradas do IPEMAT.

Quanto ao apelante Gersin Fernandes da Silva, o mesmo é irmão de Hildevaldo (médico do IPEMAT) e Hilvanete (Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT), além de sócio proprietário, administrador e responsável técnico do Laboratório Gersin Ltda., empresa que recebia uma grande quantidade de pagamentos diretamente do IPEMAT, por serviços que jamais foram prestados.

Por sua vez, a apelante Hilvanete Monteiro Fortes teria se utilizado do cargo de Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT, para aparelhar o instituto público (IPEMAT) no intuito de fraudar a emissão de guias de consultas e exames médicos, tendo recebidos valores dos laboratórios Centro Radiológico Santa Helena Ltda. e Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda.

Já o irmão Hildevaldo Monteiro Fortes, ora apelante, é apontado como servidor público, médico cedido para o IPEMAT, que agia como substituto "de fato" da então coordenadora do IPEMAT (Hilvanete) para as decisões administrativas da Assistência Médica do Instituto, além de ser responsável pela impressão de laudos de exames falsos em nome de pacientes previamente selecionados e ainda pela montagem de processos com requisição já autorizada, pedido médico e laudo falsificados.

Noutro norte, o apelante Jorge de Figueiredo ocupava o cargo de Médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Médias do IPEMAT, e concomitante a isso, era proprietário e representante legal do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, empresa que mantinha convênio com o IPEMAT para atendimento de servidores e seus dependentes. No intuito de mascarar os ilícitos que eram cometidos, o apelante se utilizou do cargo de chefe do setor de revisão de contas para aprovar as próprias solicitações de pagamento fraudulentas.

Por fim, a apelante Solange Roberto Neves, enquanto servidora pública, encaminhava as autorizações das requisições fraudadas, e permitia que o pagamento de tais demandas fossem efetivados pelo instituto, consequentemente, ocasionando dano ao erário e enriquecimento ilícito dos beneficiados.

Feitos os esclarecimentos necessários, passa-se a análise individualizada dos recursos interpostos.

1. Das razões recursais da apelante ADÉLIA NETA DA SILVA.

1.

Preliminar de gratuidade de justiça.

Conforme se depreende dos autos, a referida apelante postulou os benefícios da assistência judiciária gratuita, afirmando que não possui condições financeiras de arcar com as custas processuais, nos termos do disposto no § 1o do art. 4o da Lei no 1.060/50.

Para tanto, trouxe aos autos Declaração de Hipossuficiência (id. 152654637 - Pág. 18) e Recibo de Pagamento de Salário Mensal no valor de R$ 1.708,55 (um mil, setecentos e oito reais, cinquenta e cinco centavos), com registro da função de encarregado de Recursos Humanos (id. 152654637 - Pág. 19).

Sopesando os documentos comprobatórios, considerando a inexistência de impugnação por parte do douto representante do Ministério Público, tem-se manifesta a incapacidade financeira momentânea da apelante, o que justifica a concessão do benefício (art. 99, § 3o, do CPC) para garantir o direito de acesso à Justiça (art. 5o, incisos XXXV e LXXXIV, CF).

Assim,
defiro
o pedido de justiça gratuita apenas para o processamento do Recurso em voga.

É como voto.

MÉRITO

Defende a reforma da decisão objurgada, sob os seguintes fundamentos:

1.2.

Inexistência de prova que indique atos de improbidade administrativa e aumento do patrimônio da apelante

Compulsando atentamente o conjunto fático-probatório dos autos, entendo que não merece guarida a pretensão recursal no que se refere a inocorrência de improbidade administrativa.

Como é cediço, a Administração Pública é regida por um sistema de princípios básicos de observância obrigatória pelos agentes no exercício da função pública, fundamentalmente sujeita às diretrizes do art. 37, caput, da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

A Carta Magna contempla, ainda, no § 4o do mesmo artigo a previsão de punição aos atos de improbidade administrativa de modo a permitir a tutela dos princípios administrativos, especialmente os da legalidade e da moralidade que, correlacionados com a noção de probidade administrativa, impõem limites à atuação do agente público, que deve atender a princípios éticos, de lealdade, honestidade e boa-fé.

A propósito:

§ 4o Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Para concretizar a norma constitucional, a Lei no 8.429/92 dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional por atos de improbidade administrativa.

Diversamente do alegado, há nos autos provas suficientemente hábeis a comprovar que a apelante, muito embora não fosse servidora pública, concorreu de maneira ostensiva com os agentes públicos para a prática dos atos ímprobos, especialmente, quanto a emissão de guias fraudulentas e atendimento de pessoas que não eram seguradas do IPEMAT, incidindo para si a aplicação do disposto no art. 3o da Lei no 8.429/1992.

Como já salientado alhures, a fraude perpetrada consistia, em síntese, na fabricação de processos de contas laboratoriais e de imagem falsos, através da apresentação de requisições de exames autorizados, pedidos médicos e laudos também falseados.

Observa-se do vasto material probatório que a apelante apesar de não ter vínculo público, possuía uma sala própria no prédio do IPEMAT onde realizava os atendimentos de pessoas não seguradas, bem como promovia ostensivamente a emissão de guias fraudulentas, inclusive, fora dos horários de expediente (período noturno).

Sobre tal circunstância, verifica-se que foram ouvidas 159 (cento e cinquenta e nove) pessoas no bojo do Inquérito Policial no 20/2003 (id. 152654014 - Pág. 37/, restando exaustivamente demonstrada a ocorrência da fraude alegada, posto que a grande maioria das testemunhas inquiridas não reconheceu os laudos e confirmou não terem se submetido aos exames médicos que lhes eram apresentados.

Neste ponto, merece registro que, em cumprimento ao dever de apreciar e aferir livremente as provas acostadas aos autos, o juízo de Instância Singela acertadamente considerou a totalidade do conjunto-probatório ao julgar o feito, inclusive, fazendo constar de forma expressa os testemunhos prestados por Aparecida Pimentel Vieira (id. 152654593 - Pág. 57/58), Cecilia Reginalda dos Santos (id. 152654593 - Pág. 63/66), Antônia Araújo Camargo (id. 152654597 – Pág. 01/02), Clemildes Santana Santos (fls. id. 152654597 – Pág. 17/19), Aedir Jacinto dos Santos (id. 152654597 – Pág. 31/33), Eloisa Benedita da Silva (id. 152654597 – Pág. 42/43), Emanuel Gonçalo Monteiro Fortes (id. 152654597 – Pág. 62) e José Luiz Alves (id. 152654597 – Pág. 68/69), e, ainda, Sabrina Carvalho Lima, Luiz Antônio Amaral de Souza, Cleuza Gomes Ferreira, Maria Auxiliadora Silva Gonçalves de Arruda e Silbene Conceição de Amorim Pereira (id. 152654597 – Pág. 38, id. 152654597 – Pág. 80/81, id. 152654056 – Pág. 04/05, id. 152654056 – Pág. 15/16 e id. 152654056 - Pág. 25/27).

Nota-se que os testemunhos narrados pelo julgador inaugural evidenciam de forma contundente a vinculação da apelante na função específica de emissão de guias (apuradas como fraudulentas), e o atendimento de pessoas que não eram seguradas do IPEMAT.

É oportuno mencionar que entre os diversos testemunhos, chama a atenção as declarações prestadas pela servidora pública Benedita de Souza Silva (id. 152654081 - Pág. 54/56), que comprovam de maneira irrefragável a existência da fraude perpetrada pela apelante em conjuntos com outros agentes públicos.

Depreende-se da referida declaração que a guia de exame em nome de seu filho Ataíde foi emitida em data posterior ao seu falecimento, ou seja, a apelante emitiu uma guia de exame em favor de pessoa morta - cópia da certidão de óbito apresentada à autoridade policial sob id. 152654081 - Pág. 59.

Considerando a gravidade dos fatos declarados, consigna-se expressamente referido depoimento:

“a declarante é servidora pública, lotada na escola estadual governador Strubing Mulher, a 23 anos, que a declarante no ao passado esteve diversas vezes no IPEMAT, para tratamento de saúde de seu filho
Ataíde Soares da Silva Junior
, pois estava acometido por febre reumática, doença que se iniciou em no ano de 2000, sendo que em 29/06/2000, esteve internado no hospital das clinicas, onde fez uma cirurgia pelo sus, mas os exames foram feitos pelo 1pemat, que no início do ano de 2002, Ataíde, e Adavilson Expedito da Silva foram acometido por uma virose, sendo que a declarante os conduziu ao hospital Lírio do Vale, onde foram atendidos pelo Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, CRM/MT: 487, onde firam internados por uns 05 (cinco) dias, que dessa ocasião Ataíde Soares da Silva Junior não mais consultou com Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, no centro médico Lírio do Vale Ltda, que Ataíde foi internado no final do mês de abr1l/2002, no hospital santa helena, vindo a óbito no dia 19/08/2002, exibindo a esta autoridade policial a certidão de óbito, anexa este termo de declaração, que em seguida esta autoridade exibiu a declarante a guia de exame de patologia clínica CAM. 20917980, expedida pelo IPEMAT em data de 26/09/2002, estando acostado a guia um pedido de exames, do Centro Médico Beneficente Lírio do Vale Ltda, emitido pelo Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, CRM/MT: 487, datado de 25/09/2002, para que Ataíde Soares da Silva Junior realizasse os seguintes exames: hemograma completo, glicemia, T3, T4, FSH, T3 reverso, ACTH, PTH, HIV E II, hepatite a, b, c; constando também os referidos exames que foram realizados pelo labora Torio Neuralab Patologia Clínica Ltda, telefone 641-7822, sendo que os exames foram assinado pelo Dr. Ernani R Silva Jr. farmacêutico bioquímico, CRF. 1 112, exame este datado de 27/09/2002, que após analisar a referida guia a declarante declarou que desconhece a existência da guia pois seu filho faleceu em 19/08/2002, portanto todos os dados contidos na guia NR 20917980, como também o pedido de exames do Centro Médico Beneficente Lírio do Vale Ltda, expedido pelo Dr. João Bosco Nogueira Barbosa, CRM/MT: 487, e os exames feitos pelo Laboratorio Neurolabe assinado por pelo Dr. Ernani R Silva Jr., CRF. 1 112, não existiram, que a assinatura constante na guia não são da declarante nem tão menos de seu filho, exibindo neste ato a segunda via do título eleitoral de Ataíde Soares da Silva Junior, NR 024361081899 zona: 49, seção 118, Várzea Grande —MT, data de emissão: 19/04/2002, onde consta sua assinatura original; que a declarante não conhece a pessoa de Airtes Maria Martins Vasconcelos, Assistente Social do IPEMAT, quem autorizou à realização dos exames; que todas as vezes em que precisou dos serviços do IPEMAT, era a declarante quem os providenciava junto ao órgão, que nunca pediu para que terceiro ou até mesmo pessoas de sua família a retirasse. que alertou também quanto a displicência dos fraudadores pois tais exames e consultas foram feitos após o falecimento de seu filho.”

Para mais, não se pode olvidar que há nos autos outras centenas de testemunhos que corroboram com as afirmações de que a apelante era responsável pela emissão das guias de exames, bem como que as guias eram levadas prontas para a assinatura ou em branco para preenchimento posterior pela apelante.

Ainda, ressalta-se que foi comprovado por meio de prova pericial que a apelante também preenchia os pedidos médicos falsos se utilizando do carimbo e o nome dos médicos (id. 152654145 - Pág. 22/33).

Pelo que se evidencia do referido laudo pericial, apesar da apelante ter se recusado à tomada de grafismo, foi utilizado o padrão gráfico da requisição de exame do IPEMAT reconhecido por ela (apelante) como de sua autoria, restando comprovado que a apelante confeccionava parte das listas de pacientes do médico Hildevaldo Monteiro (médico que exercia funções dentro do IPEMAT).

Cabe, ainda, ressaltar que a apelante prestou declaração à Delegacia Municipal de Metropolitana em 28/05/2023 (id. 152654056 - Pág. 72/74), sendo afirmado pela própria apelante que não possuía vínculo com o IPEMAT; que desconhece a origem de quem a pagava; que durante o período eleitoral as guias de exames se avolumaram face ao grande número de pedidos políticos; que reconhece a ocorrência de atendimentos de cortesia; que tinha senha e matricula para acessar o computador e retirar as guias de exames.

Porquanto, a expedição de guias de requisição de exames falsas ou em favor de pessoas não seguradas, constituí latente violação de deveres éticos, e configura atendado doloso contra a moralidade administrativa, o que caracteriza o ato ímprobo tipificado no art. 11, caput da Lei de Improbidade (Lei no 8.429/1992, alterada pela Lei no 14.230, de 2021).

Nesta mesma toada, consta nos autos o relatório de auditoria interna feita por empresa especializada - empresa Salgueiro Suzuki & Associados - acostado sob id.152654008 - Pág. 67 - id. 152654011 - Pág. 14 e anexos, cuja conclusão deixou expressamente registrado que o instituto (IPEMAT) foi alvo de irregularidades e improbidades administrativas inexoravelmente confirmadas através de procedimentos periciais específicos.

Consta também do relatório de auditoria que até o mês de agosto de 2002 (sem considerar os meses de setembro a dezembro), foi pago pelo IPEMAT em favor dos laboratórios favorecidos pelas fraudes o valor de R$ 2.373.578,50 (dois milhões, trezentos e setenta e três mil, quinhentos e setenta e oito reais e cinquenta centavos), restando demonstrado que as condutas cometidas pela apelante causaram evidente dano ao erário.

É nesse contexto fático-jurídico que verifico com substancial clareza a ocorrência de parte dos atos de improbidade administrativa reconhecidos em primeiro grau.

1.2.1. Do art. 9o da Lei no 8.429/1992.

Com relação a tese recursal de inexistência de provas de enriquecimento ilícito,
merece provimento o apelo recursal
.

No caso, para a configuração da prática de improbidade prevista no art. 9o Lei no 8.429/1992, a apelada deveria ser beneficiada direta ou indiretamente com o recebimento da vantagem econômica, o que não restou demonstrado.

Assim dispõe o aludido Dispositivo Legal:

Art. 9o Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1o desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1o desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1o desta Lei; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Em que pese o reconhecimento de que a apelante efetivamente concorreu na prática dos atos de improbidade, não há nos autos qualquer prova capaz de demonstrar a existência de vantagem patrimonial advinda dos cofres públicos.

Como se vê, o próprio juízo de primeiro grau delimitou de forma individual os valores percebidos ilicitamente por outros réus, todavia, não fez qualquer apontamento de favorecimento financeiro por parte da apelante.

De igual maneira o Ministério Público do Estado de Mato Grosso se manteve silente, tanto em primeiro quanto em segundo grau, no que se refere a efetiva comprovação de enriquecimento ilícito por parte da apelante, se atendo a afirmar de forma genérica que a apelante incorreu em enriquecimento ilícito juntamente com os demais.

Para reconhecer uma prática como formal e materialmente ímproba, hábil a atrair a aplicação das sanções previstas no art. 9o da Lei Federal no 8.429/1992, é absolutamente imprescindível seja possível apreender, das circunstâncias de um caso concreto, a existência de elemento volitivo que qualifique a ação ou omissão do agente como dolosamente dirigida ao enriquecimento ilícito próprio, o que não ocorre no caso.

Neste mesmo sentido, inclusive, é a jurisprudência assente do colendo Superior Tribunal de Justiça, da qual cito, a título exemplificativo, o seguinte julgado:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. RÉU. QUADRO CLÍNICO. DISCERNIMENTO PARA COMPREENSÃO DA ILICITUDE. AUSÊNCIA. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO. INEXISTÊNCIA. ABSOLVIÇÃO. 1. A jurisprudência de ambas as Turmas que integram a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de ser imprescindível à configuração do ato de improbidade tipificado no art. 9o da Lei n. 8.429/1992 a existência de elemento subjetivo doloso. 2. Hipótese em que o acórdão recorrido violou o art. 9o da Lei de Improbidade Administrativa, tendo em vista que foi imposto o ressarcimento com arrimo na Lei n. 8.429/1992, mesmo levando em consideração que, ao tempo dos fatos que ensejaram o ajuizamento da presente actio e de acordo com o exame acerca do quadro clínico, o recorrente não tinha discernimento para entender o caráter ilícito da sua conduta, sendo certo que o dolo, como já dito, é indispensável à configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no dispositivo antes mencionado, acrescentando-se que, na seara penal, o demandado foi absolvido em virtude da sua inimputabilidade. 3. O ressarcimento ao erário pretendido pela CAIXA tem como causa de pedir a ocorrência de um ato de improbidade administrativa, inocorrente na hipótese, à míngua do elemento subjetivo. 4. Recurso especial provido. (STJ - REsp: 1634627 RS 2016/0281483-1, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 06/10/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/10/2020)

A propósito do tema, esta Corte já se pronunciou:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO - VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA - AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.o, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica. 2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.o, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido. (TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

Estabelecidas tais premissas de direito material, insta salientar ainda que, em fiel observância ao devido processo legal, ao Ministério Público do Estado de Mato Grosso, ora apelado, incumbia provar os fatos constitutivos do direito invocado, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil.

O ônus da prova refere-se à atividade processual de pesquisa da verdade acerca dos fatos que servirão de base ao julgamento da causa. Aquele a quem a lei atribui o encargo de provar certo fato, se não exercitar a atividade que lhe foi atribuída, sofrerá o prejuízo de sua alegação não ser acolhida na decisão judicial.

Inexistindo obrigação ou dever de provar para a parte litigante, o ônus da prova se torna, em última análise, um critério de julgamento para o juiz:

“sempre que, ao tempo da sentença, ele se deparar com falta ou insuficiência de provas para retratar a veracidade dos fatos controvertidos, o juiz decidirá a causa contra aquele a quem o sistema legal atribuir o ônus da prova, ou seja, contra o autor, se foi o fato constitutivo do seu direito o não provado; ou contra o réu, se o que faltou foi a prova do fato extintivo, impeditivo ou modificativo invocado na defesa”.

(THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Vol. 1. 56a Ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2015, pp. 875-876)

Em suma, à falta de elementos de prova, ainda que indiciários, não se pode afirmar com a segurança necessária que a apelante enriqueceu ilicitamente às custas dos cofres públicos.

Nessas circunstâncias, de rigor a reforma da r. sentença apelada para afastar, especificamente, a condenação correspondente ao art. 9o da Lei no 8.429/1992.

1.3.

Aplicação da Lei no 14.230/2021 no que se refere a necessidade da comprovação de que o terceiro tenha agido dolosamente para a prática do ato de improbidade.

A recente Lei no 14.230, de 26 de outubro de 2021, promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, estabelecendo a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade, consoante se infere da redação do art. 1o, § 1o, segundo a qual "consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais".

Como definição, estabeleceu o dispositivo legal: "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (§ 2o) e que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa" (§ 3o). Além de estabelecer expressamente que se aplicam "ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador" (§ 4o).

Sobre a questão, o Supremo Tribunal Federal, em 18 de agosto de 2022, concluiu o julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), DJe 12/12/2022, Rel. Ministro Alexandre de Moraes, relativo à controvérsia acerca da definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da referida Lei n. 14.230/2021, em especial, acerca da necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato ímprobo, inclusive no art. 10 da LIA, e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente, fixando as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - dolo;

2) A norma benéfica da Lei n. 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Dessa forma, em que pese as alegações ministeriais quanto inconstitucionalidade da norma, é certo que as alterações trazidas pela Lei 14.230/21 aplicam-se ao presente caso, e assim, para configuração das condutas descritas nos artigos 9, 10 e 11, imprescindível a demonstração do dolo específico.

Neste contexto, o quadro fático delineado na petição inicial e reconhecido em sentença configura as condutas ímprobas previstas no art. 10, caput e inciso XII, e art. 11, inciso I, da Lei Federal no 8.429/1992, que transcrevo:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e notadamente:

(...)

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...).”

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; (...). “

Verifica-se, pois, que, com a Lei no 14.230/2021, o
caput
do art. 11 foi modificado, não mais existindo a “condenação genérica” por transgressão aos princípios da Administração Pública, adotando rol taxativo de condutas, e
o inciso I foi revogado
.

No mais, a nova roupagem dada ao artigo 11 da LIA, estabeleceu um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prever que estas seriam caracterizadas por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos.

Assim, não basta que o agente público pratique ação ou omissão dolosa que viole os princípios da Administração Pública. Exige-se, também, que a conduta seja subsumida a um dos incisos do artigo 11 da LIA.

Dito isto, considerando a atipicidade das condutas imputadas, impossível a condenação da apelante na prática de ato de improbidade administrativa pelo art. 11 da Lei de Improbidade.

Logo, resta aqui analisarmos se houve o dolo por parte da apelante, quando da realização das condutas que incorreu em dano ao erário (art. 10 caput e inciso XII) e violação dos princípios da administração pública (art. 11).

1.3.1. Do art. 10 da Lei no 8.429/1992.

Conforme evidenciado, há nos autos elementos de prova suficientes de que a apelante agiu com a vontade livre e consciente de desobedecer aos comandos legais e violar os princípios da moralidade, imparcialidade e legalidade.

Isso, porque, é fato comprovado nos autos, que a apelante foi colocada no local com a finalidade específica de auxiliar a promoção das fraudes,
in casu
, atendendo no expediente cotidiano do IPEMAT os apadrinhados políticos, a mando da demandada Hilvanete, além de emitir guias falsas, a partir do sistema informatizado do instituto e, ainda, auxiliava no preenchimento dos pedidos médicos falsificados – declaração da testemunha Carlos Roberto Talon Barbosa (id. 152654146 - Pág. 40/42)

Ainda, o supracitado servidor afirmou que a apelante era quem batia os carimbos dos médicos, e preenchia os pedidos de exames falsificando a assinatura dos médicos, bem como declarou que via a apelante trabalhando fora do horário de expediente, sozinha, em sua sala.

Sobre a questão, repisa-se os seguintes fundamentos da sentença:

“Extrai-se, também, que a requerida Adélia Neta da Silva exercia participação fundamental na emissão das guias falsas, bem como no atendimento de pessoas que não possuíam vínculo com o IPEMAT.

Tudo isso se dava por determinação direta da requerida Hilvanete Monteiro Fortes, pois aquela era Secretária particular desta e sequer pertencia ao quadro de servidores lotados no órgão.

Conforme depoimentos, Adélia Neta da Silva repassava, às assistentes sociais, inúmeras requisições de exames já prontas, para que elas somente as assinassem, o que era feito como forma de simular que o paciente descrito tinha sido atendido e autorizado a realizar os procedimentos junto aos laboratórios.

As declarações das pessoas que negaram a ida ao IPEMAT, nas datas indicadas na documentação, também trouxeram informações dando conta que elas desconheciam a pessoa identificada na guia como a responsável pelo atendimento, qual seja, a ora requerida Solange Roberto Neves - Chefe de Divisão do Serviço Social do IPEMAT. Isso ampara o depoimento do servidor Carlos Roberto Talon Barbosa, quando afirmou ter tomado conhecimento que a referida demandada “assinou inúmeras guias” (fls. 1725 – Vol. 7).

A própria requerida Solange Roberto confirmou a frequência na emissão das chamadas guias de cortesia durante o período eleitoral do ano de 2002, bem como que Adélia Neta da Silva atendia um número elevado de pessoas em sua sala, mesmo que não fossem seguradas (fls. 1736/1738).

Logo, não há dúvidas de que a requerida Solange Roberto Neves, na condição de Chefe de Divisão do Serviço Social do IPEMAT, tinha pelo conhecimento da enorme produção fraudulenta das guias e, mesmo assim, as assinou visando validar o procedimento, auxiliando de forma direta a concretização da simulação que tinha início com a requerida Adélia Neta da Silva, ambas diretamente subordinadas às determinações da demandada Hilvanete Monteiro Fortes.

O pleno conhecimento dos fatos pelo requerido Thiers Ferreira, então Presidente do IPEMAT, também resta evidenciado, pois ele inclusive exigia que ocorressem todos os atendimentos das chamadas guias de cortesia.

A própria permanência da requerida Adélia Neta da Silva, em sala separada no prédio do IPEMAT, para exercer funções próprias de servidores públicos – mesmo sem possuir vínculo empregatício com o órgão, sendo tão somente secretária particular da requerida Hilvanete Monteiro, constituía situação flagrantemente irregular e violadora dos princípios administrativos de responsabilidade do superior hierárquico, o requerido Thiers Ferreira.

O exercício irregular de funções pela requerida Adélia Neta, que conforme depoimentos colhidos, realizava atendimentos de pessoas não seguradas, bem como promovia a constante emissão de guias montadas e as levava para serem assinadas pelas assistentes socais, demonstra que ela foi colocada no local com a finalidade específica de auxiliar a promoção das fraudes, o que, novamente, vincula aqueles a quem ela estava subordinada, quais sejam, os superiores hierárquicos Hilvanete Monteiro e Thiers Ferreira.”

Por tudo isso, evidencia-se com nitidez a prática de conduta verdadeiramente dolosa por parte da apelante – consciência + vontade + finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade – restando configurada a ilegalidade qualificada, pautada em uma conduta ilegal marcada pela deslealdade, má-fé e falta de probidade à instituição pública, além da falta de moralidade com intuito de denegrir a função pública.

Assim,
a condenação da apelante é medida que se impõe
, devendo esta ser responsabilizada pela prática dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 caput e inciso XII, da Lei 8.429/92.

1.3.2. Do art. 11 da Lei no 8.429/1992.

Por outro lado, é certo que a atipicidade superveniente que exclui o fato ilícito importa em reconhecer que eventos que ocorreram na vigência da lei anterior não podem mais ser punidos.

Desse modo, há que se
dar parcial provimento
ao recurso de apelação, para excluir da condenação relativa a tipificação da conduta prevista no art. 11, inciso I, da LIA.

1.4.

Da redução das sanções aplicadas com base o disposto no artigo 17-C, IV, da Lei no 8.429/92 (redação dada pela
Lei no 14.230/21
)

Alternativamente, a apelante busca a redução das sanções em consideração principalmente a natureza e a gravidade dos atos praticados pela recorrente; os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade; a extensão do dano causado; a falta de proveito patrimonial em favor da recorrente; as circunstâncias atenuantes e a falta de qualquer antecedente da recorrente em crimes desta modalidade.

No caso, havendo o provimento recursal para afastar a condenação correspondente ao art. 9o da Lei no 8.429/1992 e excluir a condenação referente a tipificação da conduta prevista no art. 11, inciso I, da LIA, se faz necessário revisar das sanções incialmente impostas.

A respeito, o art. 12 da Lei Federal no 8.429/1992 com redação alterada pela Lei no 14.230/21, trouxe expressamente positivado as respectivas sanções:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

I - na hipótese do art. 9o desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;

III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;

Desse modo, reconhecida a prática de ato ímprobo previsto no art. 10, as sanções serão aplicadas por ocasião da dosimetria das penas em consonância com o art. 12, inciso II, da Lei no 8.429/1992.

Por oportuno, vejo que as sanções aplicadas em primeiro grau foram as seguintes:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do dano; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais).

Como se vê, não houve a condenação da apelante em perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, o que seria incompatível com o caso haja visto que não reconhecida a ocorrência de enriquecimento ilícito prevista no art. 9 da Lei de Improbidade.

Nessa linha de intelecção, em que pese o reenquadramento da apelante no inciso II do art. 12 da Lei Federal no 8.429/1992 com redação alterada pela Lei no 14.230/21, mostra-se escorreito o apenamento dado pelo julgador de primeiro grau, uma vez que em consonância com a atual legislação.

Todavia, considerando o afastamento de parte dos dispositivos imputados, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,
dou parcial provimento
ao apelo a fim de reduzir as penalidades para:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do dano; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 20.000 (vinte mil reais).

Por fim, mantem-se inalterados os demais termos da sentença, especialmente, no que se refere a liquidação, devendo, contudo, ser considerado que para fins de apuração do valor do ressarcimento, deverão ser descontados os serviços efetivamente prestados, nos termos do art. 18o § 3o da LIA.

2. Das razões recursais do apelante
GERSIN FERNANDES DA SILVA
.

PRELIMINAR

2.1.

Prescrição intercorrente em razão da aplicação imediata da lei 14.230/21.

No que se refere a prescrição, a Lei no 14.230, de 25.10.2021, promoveu alterações na Lei de Improbidade Administrativa, notadamente quanto aos prazos prescricionais e à positivação da prescrição intercorrente. Confira-se:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

(...)

§ 4o O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

§ 5o Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.

§ 6o A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade.

§ 7o Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

§ 8o O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo.

Como se observa dos dispositivos transcritos, a nova lei prevê que o direito de ação prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Infere-se, igualmente, que, em se tratando de prescrição intercorrente, o prazo prescricional inicia-se após o ajuizamento da ação, e é contado pela metade, ou seja, do ajuizamento à publicação da sentença condenatória o prazo prescricional cai de 8 (oito) para 4 (quatro) anos, nos moldes do § 8o do art. 23 acima transcrito.

No entanto, o Supremo Tribunal Federal - STF, no julgamento do ARE 843989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema no 1199), entre as teses fixadas, estabeleceu que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é
irretroativo
, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei:

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5o, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5o, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4o, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE no 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9o da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1o, §§ 1o e 2o; 9o, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5o. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, § 4o). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5o da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5o, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente –, há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (STF - ARE: 843989 PR, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Ressalte-se que o referido precedente possui caráter vinculante, haja vista que os Juízes e Tribunais observarão, dentre outros enunciados, os acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, por força do que dispõe o art. 927, III, do CPC.

Dessa maneira, tendo em vista a irretroatividade do regime prescricional disposto na Lei no 14.230/2021, descabe sua aplicação ao caso.

Especificamente em relação à prescrição intercorrente, esse egrégio Tribunal de Justiça do Mato Grosso já se posicionou pela irretroatividade da Lei no 14.230/21, como muito bem explicado no Voto do Excelentíssimo Desembargador Marcio Vidal, cuja ementa a seguir se destaca:

EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALEGAÇÃO DE NÃO INCIDÊNCIA DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – TEMA 1.199 DO STF – IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL PREVISTO PELA LEI No 14.230/2021 – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. O Ministério Público deste Estado recorre com relação à decisão que reconheceu a prescrição intercorrente na ação civil pública que busca responsabilização de agentes públicos pela prática de ato de improbidade administrativa. A Lei n.o 14.230/2021 alterou substancialmente o diploma legal atinente à Improbidade Administrativa. A aplicação de suas disposições, mormente quanto à (ir) retroatividade das modificações foi objeto do Tema 1199 no Supremo Tribunal Federal, que, por ocasião do efetivo julgamento do leading case (ARE 8439891), fixou, com relação à prescrição, a seguinte tese: "4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei." A Lei n.o 14.230/2021 entrou em vigor em 26.10.2021. Logo, ainda não transcorreu, a contar do início de sua vigência, o prazo prescricional intercorrente, o que justifica o provimento do recurso aviado. (TJ-MT 10162539720228110000 MT, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 31/10/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 09/11/2022)

Portanto, a prescrição intercorrente não se aplica à presente hipótese.

Rejeito a preliminar.

É como voto.

MÉRITO

2.2.

Da inocorrência de ato de improbidade

Sustenta, o apelante, que não houve a comprovação de que as contas recebidas pelo Laboratório Gersin estivessem irregulares ou qualquer outro ilícito, bem como que não concorreu com nenhuma conduta dolosa, devendo ser reformada a sentença considerando as alterações da Lei 14.230/21.

Para além, alega que o volume de atendimento no laboratório Gersin é compatível com os processos de pagamento, e que os pacientes que não eram efetivamente conveniados ao IPEMAT eram encaminhados para atendimento sem o conhecimento dos prestadores de serviço face às deficiências do sistema único de saúde.

Não merece guarida o apelo
.

Infere-se da sentença vergastada que são imputados ao apelante a prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992.

Art. 3o As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta Lei, e notadamente: (...) (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

Compulsando os autos, verifica-se que o apelante era sócio, administrador e responsável técnico do Laboratório Gersin Ltda., empresa que recebia uma grande quantidade de pagamentos por serviços que jamais foram prestados.

Nota-se do caderno probatório, sob id. 152654569 - Pág. 26/73, uma imensa quantidade de solicitações e recibos de pagamentos em favor do Laboratório Gersin, não havendo qualquer controvérsia quanto a percepção dos referidos valores, sendo que o próprio apelante apenas alega que não houve a comprovação de que as contas recebidas pelo Laboratório estivessem irregulares.

Nesse ponto, portanto, cabe a análise quanto a legitimidade dos referidos pagamentos.

Depreende-se da auditoria interna, realizada por empresa especializada, que foram colhidos pelo menos 145 depoimentos de pacientes, sendo que, dentre os pacientes que supostamente teriam realizado exames no Laboratório Gersin, apurou-se que 91,3% dos depoentes negaram a realização dos exames ao serem confrontados com as respectivas guias faturadas em seus nomes.

Prova do alegado encontra-se consubstanciada sob id. 152654593 - Pág. 40/76, id. 152654597 – Pág. 01/88 e id. 152654056 - Pág. 01/23, tendo por destaque as seguintes declarações em que os depoentes são uníssonos em afirmar que não fizeram os exames faturados, sendo que muitos sequer sabiam da existência do laboratório. Cita-se:

i)

Sueli Benedita Soares de Lara – id. 152654593 - Pág. 41/44;

ii)

Maria do Rosario Vianna Ferreira - id. 152654593 - Pág. 49/50;

iii)

Aparecida Pimental Vieira - id. 152654593 - Pág. 57/58;

iv)

Cecília Reginalda dos Santos - id. 152654593 - Pág. 63/66;

v)

Antônia Araújo Camargo - id. 152654597 – Pág. 01/02;

vi)

Andreia Queiroz Afonso - id. 152654597 – Pág. 12/13;

vii)

Clemildes Santana Santos - id. 152654597 – Pág. 17/19;

viii)

Jose Gomes Filho e Nilda de O. Gomes - id. 152654597 – Pág. 25/26;

ix)

Aedir Jacinto dos Santos - id. 152654597 – Pág. 31/33;

x)

Sabrina Carvalho Lima - id. 152654597 – Pág. 38;

xi)

Eloisa Benedita da Silva - id. 152654597 – Pág. 42/43;

xii)

Keila Castro Silva - id. 152654597 – Pág. 56/57;

xiii)

Emanuel Gonçalo Monteiro Fortes - id. 152654597 – Pág. 62;

xiv)

José Luiz Alves - id. 152654597 – Pág. 68/69;

xv)

Erotides Marina Dias da Silva - id. 152654597 – Pág. 73/74;

xvi)

Lioz Antonio Amaral de Souza - id. 152654597 – Pág. 80/81;

xvii)

Gizele Campos Rodrigues da Silva - id. 152654597 – Pág. 85/86;

xviii)

Cleuza Gomes Ferreira - id. 152654056 – Pág. 04/05;

xix)

Maria A. Silva Gonçalves de Arruda - id. 152654056 – Pág. 15/16.

Mister salientar que as declarações se encontram acompanhadas das respectivas guias de exames fraudulentas, as quais, inclusive, consta o apelante como responsável técnico, restando inegável o seu envolvimento na fraude visto que atestava a realização de exames de pacientes que na verdade jamais compareceram.

Sob este prisma, evidencia-se que o apelante, enquanto irmão de Hildevaldo (médico do IPEMAT) e Hilvanete (Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT), e proprietário do Laboratório Gersin, montava os processos de contas dessa empresa para cobrança do IPEMAT, com base na emissão de guias de exames fraudulentas, auferindo para si – na condição de sócio administrador do Laboratório Gersin – a importância de R$ 388.360,74 (trezentos e oitenta e oito mil, trezentos e sessenta reais e setenta e quatro centavos), até agosto de 2002.

Malgrado a Lei 14.230/21 tenha abolido a modalidade culposa na caracterização dos atos de improbidade administrativa, verifica-se que a conclusão a que chegou o julgador
a quo
está muito bem amparada no conjunto fático probatório carreado nos autos, restando claramente evidenciado o dolo do apelante, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

Assim, como bem lançou o julgador
a quo
, há nos autos prova robusta de que o apelante tinha conhecimento que estava a burlar a lei e os princípios da administração, e, na condição de terceiro beneficiário, auferiu vantagem indevida, a qual é fruto de dano ao erário para o qual ele concorreu com os agentes públicos, estando incurso no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992.

2.3.

Da aplicação da Teoria da Convalidação dos Atos Administrativos (Lei no 9.784/99, artigo 55).

Aduz o apelante, que na Ação Penal 6908-28.2004.811.0042, ficou evidenciada a utilização da estrutura do IPEMAT para complementar o sistema único de saúde, porquanto a saúde pública não dispunha de orçamento suficiente, devendo ser aplicada Teoria da Convalidação dos Atos Administrativos (Lei no 9.784/99, artigo 55).

Sem razão o apelo.

É cediço que o instituto da convalidação do ato administrativo pode se dar de forma tácita ou expressa conforme os artigos 54 e 55 da Lei no 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo – LPA), que assim preconiza:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Neste raciocínio, a convalidação do ato administrativo pode ser realizada de forma expressa com a extinção de um ato eivado de vícios ocasionada pela prática de outro(s) ato(s) administrativo(s) que retira o ato anterior do mundo jurídico sanando seus os vícios.

Entretanto, pela interpretação dos dispositivos legais supradescritos, vê-se alguns requisitos para aplicação do referido instituto, dentre eles destaco: 1) ausência de lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros; 2) decorrência de efeitos favoráveis aos destinatários; 3) inexistência de má-fé.

In casu, o instituto da convalidação dos atos administrativos é flagrantemente inaplicável a espécie, pois, não atendeu a nenhum dos requisitos previstos nos artigos 54 e 55 da Lei 9.784/99, posto que, o apelante incorreu em conduta improba, malferindo os princípios constitucionais inerentes a administração pública, quando se valeu do faturamento de guias de exames fraudulentas para obter vantagem pecuniária que não merecia, auferindo renda comprovadamente ilícita derivada dos cofres públicos.

Assim é da jurisprudência superior:

AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR. PROCURADOR DA FAZENDA NACIONAL. CONCURSO DE PROMOÇÃO. REQUISITO. CONCLUSÃO DO ESTÁGIO PROBATÓRIO. PRAZO. TRÊS ANOS. FUMUS BONI JURIS NÃO CONFIGURADO. 1. O estágio probatório é o período compreendido entre a nomeação e a aquisição da estabilidade. Após a Emenda Constitucional n.o 19/98, seu prazo passou a ser de 3 anos, acompanhando a alteração para aquisição da estabilidade, não obstante tratar-se de institutos distintos. Precedente da Terceira Seção. 2.
A convalidação de atos administrativos só é permitida, nos termos do disposto no art. 55 da Lei n. 9.784/99, para os vícios sanáveis
. 3. Para se verificar a possibilidade de incidência do art. 55 da Lei n. 9.784/99 na hipótese do mandamus é necessária a análise apurada de fatos e circunstâncias, tarefa essa incompatível com o exame de pedido liminar, que exige a verificação de plano do fumus boni juris. 4. Agravo regimental improvido.(STJ - AgRg no MS: 14396 DF 2009/0109384-5, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 28/10/2009, S3 - TERCEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: --> DJe 26/11/2009) – Grifo nosso

2.4.

A demonstração do prejuízo não pode ser de forma presumida ou hipotética - critério de amostragem

Defende o apelante que para configurar a prática de ato de improbidade, que causa lesão ao erário, é imperiosa a demonstração de efetivo prejuízo, que não pode ser presumido ou hipotético, tampouco pode se acertar a condenação com base no critério de amostragem.

Consoante relatado no aresto em voga, a sentença ora objurgada conta com fundamentação sólida que conclui pela configuração da conduta dolosa do apelante capaz de configurar a prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992.

Diversamente do alegado, o critério de amostragem foi utilizado tão somente para delimitar o percentual de fraude relativo à emissão das guias de exame laboratoriais faturadas por cada um dos laboratórios beneficiados pela fraude. Inclusive, o Laboratório Gersin de propriedade do apelante alcançou o percentual de 91,3%.

Veja que o percentual apurado apenas revela a gravidade da conduta praticada ao passo que demonstra a avidez do apelante na prática da conduta ilícita. Todavia, o critério de amostragem não traduz a fundamentação decisória, posto que, ao julgar a causa, o juízo
a quo
considerou a integralidade do conjunto fático probatório.

Em outras palavras, o critério de amostragem consiste apenas um dos elementos considerados pelo julgador primal na formação de sua convicção, havendo, contudo, um vasto material probatório hábil a subsidiar a conclusão alcançada, como bem demonstrado nos tópicos anteriores do aresto em questão.

Nota-se, inclusive, que o juízo de primeiro grau registrou que, apesar da comprovação de que o apelante é beneficiário dos atos ímprobos, não há elementos que permitam valorar a conduta do apelante para além do mínimo legal, sendo que o valor a ser ressarcido se refere somente aos pagamentos indevidos feitos pelo IPEMAT em favor de tal laboratório. Neste sentido, cita-se a r. sentença:

Relativamente ao requerido Gersin Fernandes da Silva, como visto, trata-se de terceiro beneficiário, estando incurso no art. 10 c/c art. 3o, ambos da Lei no 8.429/1992. Sua responsabilização está relacionada ao fato de ter auferido vantagem indevida, a qual é fruto do dano ao erário para o qual ele concorreu com os agentes públicos.

O requerido Gersin Fernandes da Silva, entretanto, ao contrário dos demais requeridos, não é responsável solidário pela totalidade do dano ao erário, vez que sua participação demonstrada cinge-se às guias fraudulentas encaminhadas ao Laboratório Gersin. Logo,
os pagamentos indevidos feitos pelo IPEMAT em favor de tal laboratório constitui o valor que deverá ser ressarcido
.

Passo à individualização:

(...)

Quanto ao requerido Gersin Fernandes da Silva, sua participação ficou demonstrada e consistia na emissão de resultados de exames decorrentes das guias fraudulentas emitidas no âmbito do IPEMAT, o que ele faia na condição de responsável técnico do Laboratório Gersin Ltda. Após, já na condição de sócio de tal laboratório, formulava requisições de pagamentos pelos serviços fraudados – as quais eram encaminhadas ao IPEMAT e foram pagas.

Apesar da comprovação de ter sido beneficiário dos atos ímprobos, não há elementos que permitam valorar sua conduta para além do mínimo legal.

PENA APLICADA ao requerido Gersin Fernandes da Silva: i) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do acréscimo patrimonial; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 50.000,00 (sessenta mil reais).

Assim sendo, pelos fatos e motivos expostos, entendo como razoáveis e proporcionais as sanções descritas.

(...)

A sanção de perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio aplicada ao requerido Gersin Fernandes da Silva, deverá ser apurada levando em consideração o valor que tenha sido pago, indevidamente, ao Laboratório Gersin Ltda., em conformidade com o índice de fraude que tenha sido constatado.

Observa-se, também, que o valor de R$ 2.373.578,50 (dois milhões, trezentos e setenta e três mil, quinhentos e setenta e oito reais e cinquenta centavos), se refere ao total dos valores que foram pagos ao IPEMAT em favor dos laboratórios somente até o mês de agosto de 2002, sendo discriminado os valores pagos individualmente em favor de cada um.

Como se vê, não se trata de condenação fundamentada em dano hipotético, presumido ou meramente com base em critério de amostragem, pelo contrário, ao sopesar todo o material probatório produzido ao longo do processo, o juízo de primeira instancia foi capaz de, com precisão, delimitar o dano causado ao erário público.

Por derradeiro, reconhecida a ocorrência de fato que tipifica improbidade administrativa, cumpre ao juiz aplicar a correspondente sanção, o que o fez, não havendo que falar em reforma da r. sentença.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação de Gersin Fernandes da Silva.

3. Das razões recursais dos apelantes HILVANETE MONTEIRO FORTES e HILDEVALDO MONTEIRO FORTES

PRELIMINAR

3.1.

Prescrição intercorrente decorrente das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021

A despeito da preliminar de prescrição, a matéria encontra-se devidamente exaurida nos termos do tópico 2.1 do presente aresto.

Nesta senda, em consonância com o entendimento estabelecido no precedente vinculante no âmbito de julgamento do ARE 843989/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema no 1199), é
irretroativo
o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021. Porquanto, descabe sua aplicação ao caso.

Rejeito a preliminar
.

É como voto.

MÉRITO

3.2.

Da ofensa ao contraditório e ampla defesa (cerceamento de defesa)

Em síntese, os apelantes sustentam a unilateralidade das provas produzidas em sede de auditoria interna, inquérito civil e inquérito policial, bem como aduzem que é vedada a condenação baseada exclusivamente em provas produzidas no inquérito civil e inquérito policial, conforme o disposto no art. 155, caput, do Código de Processo Penal - CPP.

Além disso, alegam que a prova não passou pelo crivo do contraditório posto que não foi ratificada em juízo, tratando-se, portanto, de prova precária incapaz de demonstrar a prática de ato de improbidade de forma isolada.

Da análise do caderno probatório, constata-se que não assiste razão os apelantes.

Não há se falar em cerceamento de defesa ou ausência de contraditório, eis que o Inquérito Civil Público é procedimento de natureza inquisitorial, com finalidade de reunir provas para futura ação judicial, e cuja validade não está condicionada à prévia oitiva dos investigados.

Ao dissertar sobre o tema, Fredie Didier ensina:

“O inquérito civil é um instrumento de atuação exclusiva do Ministério Público. Trata-se de um procedimento administrativo investigatório, de caráter inquisitivo, instaurado e presidido pelo Ministério Público, sem maiores formalidades. Como simples procedimento, não é imperativo o respeito contraditório, embora em muitos casos possa ser aconselhável. Seu objeto é, basicamente, a coleta de elementos de prova e de convicção para as atuações processuais e extraprocessuais a cargo do Parquet. Daí que: 'O inquérito Civil também serve para que o Ministério Público colha elementos de convicção que lhe permitam desempenhar algumas atuações subsidiárias, como a tomada de compromissos de ajustamento, a realização de audiências públicas, a emissão de relatórios e recomendações'” (Curso de Direito Processual Civil, Processo Coletivo, vol. 4, 5a edição, Ed. Jus Podivm: 2010, p. 226)

Importante pontuar que foi devidamente oportunizada a produção de prova e contraprova aos apelantes na fase jurisdicional, contudo, quedaram-se inertes, operando-se assim, a preclusão, não sendo possível, nesta oportunidade, arguir cerceamento de defesa.

Constata-se dos autos, em decisão sob id. 152654627 - Pág. 18/21, que o juízo
a quo
deferiu a produção de todas as provas requeridas pelas partes, inclusive, pedido de prova empresta formulada por Márcio Paes da Silva de Lacerda, deixando expressamente registrado que não há violação ao contraditório e ampla defesa. Confira:

Não obstante a independência entre a instância civil e penal, nada impede que sejam aproveitadas neste feito as provas obtidas na ação penal n° 6908-28.2004211.0042 — Cód. 57298 em trâmite na 7° Vara Criminal da comarca de Cuiabá-MT,
uma vez que há identidade de partes e de fatos entre o aludido processo penal e este processo civil, não havendo violação ou restrição da garantia constitucional do contraditório e da ampla defesa e, além disso, possibilita a agilização da prestação jurisdicional, em consonância com o princípio da economia processual.

Da referida decisão não houve qualquer insurgência dos ora apelantes, o que implica na concordância tácita em relação a viabilidade da prova empresta e sua higidez.

Ato contínuo, após a devida instrução probatória, os apelantes apresentaram alegações finais sob id. 152654633 – Pág. 54/76, permanecendo completamente silentes quanto validade das provas produzidas em sede de inquérito e auditoria.

Nota-se, portanto, que o curso processual se deu de maneira regular, sendo oportunizado aos apelantes a produção de todas as provas admitidas em direito, de sorte que a insurgência de ofensa ao contraditório tão somente em âmbito de recurso de apelação implica em evidente preclusão temporal e inovação recursal.

A propósito, este Tribunal assim já se posicionou em caso semelhante:

APELAÇÃO CIVEL - AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL E AUSENCIA DE ENQUADRAMENTO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS - CONDUTA DO RÉU DEVIDAMENTE DELIMITADA - PRELIMINAR DE NULIDADE REJEITADA – CERCEAMENTO DE DEFESA POR AUSENCIA DE CONTRADITORIO NO CURSO DO INQUERITO CIVIL PÚBLICO – INOCORRÊNCIA - INÉRCIA DO AUTOR EM ESPECIFICAR PROVAS - PRECLUSÃO - JULGAMENTO ANTECIPADO ADEQUADO À SITUAÇÃO DOS AUTOS - ATOS DE IMPROBIDADE – UTILIZAÇÃO DE BEM E RECURSOS PUBLICOS PARA FINS PARTICULARES – IMPUTAÇÃO VERIFICADA – CONDUTA DOLOSA CONFIGURADA – SUSPENSÃO DOS AUTOS – DESNECESSIDADE - RE No 852.475/SP JÁ JULGADO PELO STF. SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO. 1 – Em sede de Ação Civil de Improbidade Administrativa, se a exordial não se mostra genérica e delimita claramente a conduta do réu não há que se falar em inépcia da petição inicial. 2 - O Inquérito Civil Público é procedimento de natureza inquisitorial, com finalidade de reunir provas para futura ação judicial, de modo que sua validade não está condicionada à prévia oitiva dos investigados e a observância do contraditório, bastando apenas que seja garantido aos advogados constituídos, acesso ao inquérito civil, bem como o direito de fazer anotações ou tirar cópia integral das peças já acostadas aos autos, se requisitada. 4 - Evidenciado que a parte deixou de reiterar o pedido de produção de provas no momento oportuno, tem-se por caracterizada a preclusão, circunstância que torna inviabilizado o reconhecimento do cerceamento de defesa. 5 - Para a caracterização do ato de improbidade administrativa basta a lesão aos princípios constitucionais da Administração Pública, independente dos prejuízos ao erário ou enriquecimento ilícito do agente. Igualmente, para a configuração do tipo basta que o agente tenha consciência de que está descumprindo um princípio da Administração Pública e, mesmo assim, continue sua prática. A utilização de equipamentos públicos (no caso, veículo de passeio integrante do acervo patrimonial do órgão público), bem como a aquisição de bens e serviços com recursos públicos em proveito particular, caracteriza-se ato de improbidade administrativa. 6 - Não há falar-se em suspensão do processo, uma vez que o Supremo Tribunal Federal, já julgou o RE 852475 , submetido ao rito da Repercussão Geral, firmando a tese do Tema 897, nos seguintes termos: "são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário, fundados na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa" 7 – Recurso Desprovido. (TJ-MT 00045590320088110013 MT, Relator: YALE SABO MENDES, Data de Julgamento: 12/04/2021, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/04/2021)

Neste mesmo sentido, é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) quanto inexistência de ofensa ao contraditório e ampla defesa:

RECURSOS ESPECIAIS. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL (CPC/1973). AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESTITUIÇÃO DE DIRIGENTES DE FUNDAÇÃO DE ENSINO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. RECURSO DO EX-DIRIGENTE. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DO PRESIDENTE DA FUNDAÇÃO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO. NÃO OCORRÊNCIA. OPORTUNIDADE DE EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO NO CURSO DA DEMANDA. PRECEDENTES. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. ALEGAÇÃO GENÉRICA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. ÓBICE DA SÚMULA 284/STF. RECURSO DA FUNDAÇÃO. DANO MORAL. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Controvérsia acerca responsabilidade civil de ex-dirigente de fundação educacional por atos ilícitos praticados no exercício da gestão. 2. RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO POR PEDRO HENRIQUE SERTORIO 2.1. Inocorrência de nulidade do processo em virtude da ausência de notificação do ora recorrente para o inquérito civil público - tendo sido notificada tão somente a pessoa jurídica da fundação - uma vez que as nulidades do inquérito civil não contaminam, necessariamente, a futura ação civil pública, uma vez que são assegurados o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa no curso da demanda. Precedentes. 2.2. Caso concreto em que o Tribunal de origem entendeu que o ora recorrente não impugnou satisfatoriamente os elementos de prova que instruíram a inicial da ação civil pública, não havendo falar, portanto, em ofensa ao contraditório. 2.3. Aplicação do óbice da Súmula 284/STF no que tange à alegação de cerceamento de defesa, tendo em vista a dedução de razões genéricas, não tendo havido explicitação da prova que teria sido suprimida com o julgamento antecipado, tampouco demonstração da relevância dessa prova no contexto das outras provas que fundamentaram a sentença. 3. RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO POR FUNDAÇÃO PINHALENSE DE ENSINO 3.1. Inocorrência de abalo à honra objetiva da instituição de ensino, sendo descabida a pretensão de indenização por danos morais (cf. voto do Min. MOURA RIBEIRO). 4. RECURSOS ESPECIAIS DESPROVIDOS. (STJ - REsp: 1602029 SP 2016/0138041-5, Relator: Ministro PAULO DE TARSO SANSEVERINO, Data de Julgamento: 10/03/2020, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 23/03/2020)

Logo, verifica-se que houve efetiva participação dos apelantes em respeito ao devido processo legal, de modo que não tem pertinência, a invocação da tese de ofensa ao contraditório e ampla defesa.

3.3.

Das condutas praticadas pelos apelantes Hivalnete Monteiro Fortes e Hildevaldo Monteiro Fortes

Os apelantes se insurgem contra a r. sentença aduzindo, que não restaram comprovadas as acusações na esfera cível ou na esfera penal, de que Hilvanete Monteiro Fortes seria sócia oculta do plano de saúde Caixa de Assistência Médica Ltda. – CAMED e teria utilizado dos dados dos médicos credenciados no CAMED para falsificar pedidos de exame.

Sustentam que não há prova de os dois cheques repassados à apelante Hilvanete Monteiro Fortes no ano de 2002, totalizando o valor de R$ 52.500,00 (cinquenta e dois mil e quinhentos reais) teria origem ilícita.

Para além, argumentam que os laboratórios investigados por fraude já eram credenciados ao IPEMAT antes da apelante Hilvanete Monteiro Fortes assumir a Coordenadoria de Assistência Médica, sendo que a apelante não movimentava o volume de cotas, tampouco autorizava pagamentos.

Afirmam que a Participação da apelante Hilvanete nos procedimentos administrativos seria mínima, e que inexistem evidências que as falsificações ocorriam no setor de responsabilidade da apelante.

Ainda, defendem a ausência de demonstração de que o apelante Hildevaldo teria assinado requisições decorrentes de consultas supostamente não realizadas, emitido laudos de exames inexistentes, e favorecimento dos laboratórios Fanzeres e Monteiro Fortes e Centro Radiológico Santa Helena.

Em suma, negam qualquer possibilidade de serem enquadrados na prática de ato de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, 10 e 11, todos da Lei no 8.429/1992, como reconhecimento em primeiro grau.

Sobre a conduta imputada aos apelantes se faz necessário revolver os elementos fáticos jurídicos dos autos.

3.3.1.
Do art. 11 da Lei Federal no 8.429/1992.

De proêmio,
registra-se que a Lei 14.230/21 revogou o inciso I, art. 11 da Lei Federal no 8.429/1992, porquanto
, reconheço a atipicidade superveniente
da conduta prevista no referido dispositivo
.

3.3.2.
Do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hilvanete Monteiro Fortes

Com efeito, deflui-se dos autos que a apelante Hilvanete Monteiro Fortes, era Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT, cargo que lhe autorizava a movimentar o volume de cotas para as empresas credenciadas ao instituto, e, se utilizando deste cargo, a apelante favoreceu determinadas empresas.

Ainda, a apelante teria recebido do Centro Radiológico Santa Helena Ltda. e Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda. os cheques na quantia de R$ 21.500,00 (vinte e um mil e quinhentos reais) e R$ 31.200,00 (trinta e um mil e duzentos reais) consoante se depreende da quebra de sigilo bancário contido no procedimento preparatório encartado aos autos.

Pois bem. Compulsando atentamente o conjunto fático-probatório dos autos,
merece parcial guarida a pretensão recursal
.

Como exposto em linhas anteriores (tópico 1.2), foi realizado um trabalho de auditoria que promoveu o levantamento dos pagamentos realizados pelo IPEMAT nos meses de setembro, outubro, novembro e dezembro do ano de 2002, o que demonstrou um aumento excessivo das despesas em tal período, bem como apurou a existência de fraude.

A partir disso, com o trabalho realizado pela Delegacia Regional Metropolitana, no bojo do Inquérito Policial no 20/2003, restou descortinado que vários dos procedimentos de contas aprovados e pagos pelo IPEMAT relativos a exames laboratoriais e de imagem eram fraudulentos.

Neste contexto, pelas razões já exaustivamente ilustradas no presente aresto, tenho como fato comprovado a existência da fraude perpetrada no IPEMAT, sendo necessário tão somente delimitar a classificação do ilícito praticado por cada um dos apelantes e a análise da ocorrência de dolo específico.

Inegavelmente, o atuar dos apelantes não se pautou pelos princípios da moralidade, legalidade e eficiência que devem nortear a Administração Pública.

No tocante a conduta praticada pela apelante Hilvanete Monteiro Fortes, restou comprovado que enquanto Coordenadora de Assistência Médica do IPEMAT, se utilizava de sua funcionária particular Adélia Neta da Silva para emitir guias de consultas médicas e exames falsas.

A prova testemunhal acostada evidência de forma concisa a conduta ilícita praticada. Nesta toada, decoto os seguintes depoimentos registrados na sentença fustigada:

José Luiz Alves (servidor público da Secretaria de Estado de Educação) – “Declarou que “desconheceu a “Guia de Exame de Patologia Clinica” - datada de 17.12.2002, a qual lhe foi apresentada, e que havia sido emitida pelo IPEMAT como se fosse em seu favor. Acerca dos dados da guia de exame a si apresentada, não a reconheceu, pois sequer tinha sua assinatura;
negou ter feito exames no laboratório Gersin e consulta com a médica solicitante lá descrita, Dra. Hilvanete Monteiro Fortes
. Além disso, ao contrário do constante na guia, disse que jamais se submeteu ao “exame de HIV”, bem como que não conhecia a pessoa de Solange Roberto Neves - Chefe de Divisão do Serviço Social
do IPEMAT, cujo nome consta na guia como a responsável pela sua
emissão”

Carlos Roberto Talon Barbosa (servidor que já atuou como Coordenador do Posto de Assistência Médica do IPEMAT) – “na época da gestão de Hilvanete Monteiro Fortes como Coordenadora de Assistência Médica - no período de 2001 ao final de 2002,
chegou a presenciar uma funcionária particular daquela
, qual seja, Adélia Neta da Silva, trabalhando nos períodos “diurno e noturno” emitindo guias de consultas médicas e exames”.

Denise Maria de Figueiredo (função de Assistente Social no IPEMAT) - “Divisão de Serviço Social” era subordinada à “Coordenadoria de Assistência Médica”, e disse recordar-se que
muitas guias já chegavam “prontas e levadas somente para as Assistentes Sociais assinarem” vindas diretamente da referida Coordenadoria
. Declarou que existia uma funcionária chamada “Adélia”, ligada especificamente à Coordenadora “Hilvanete”, mas que não era servidora do IPEMAT”.

Guiomar Pereira Martins Lucialdo (função de Assistente Social no IPEMAT) – “chegou a ver, por várias vezes, que “Adélia”, “subordinada a Dra Hilvanete”, passava o período integral de trabalho expedindo guias de exames no computador, bem como atendia muitas pessoas em sua sala.
Afirmou ter conhecimento que, dentro do IPEMAT, guias de cortesia eram dadas a vontade, por determinação de seus superiores
que, no caso, “era a Dra. Hilvanete, através de sua secretaria Adélia”.”

Airtes Maria Martins Vasconcelos (função de Assistente Social no IPEMAT) – “eram feitas guias manualmente pela Coordenação de Assistência Médica, pois tais
beneficiariam pessoas que não eram conveniadas
com o IPEMAT, sendo que isso ficou frequente nos meses de “setembro a novembro, ou melhor durante o período eleitoral”, tendo como coordenadora a Dra. Hilvanete Monteiro Fortes. Narrou que
a referida coordenadora determinou que as assistentes sociais assinassem as guias denominadas como cortesias
. Disse se recordar que a sala de “Adélia” ficava sempre cheia de pessoas, sendo que ela atendia tanto segurados como pessoas não conveniadas.”

Carlos Figueiredo de Oliveira (função de Assistente Social no IPEMAT) – “declarou ter recebido
orientação verbal da Dra. Hilvanete Monteiro para que assinasse várias guias de exames e consultas
, bem como que, durante o período eleitoral, pôde notar a expedição de um certo excesso de guias de exames (fls. 1733/1734). Afirmou, ainda, que na condição de Coordenadora de Assistência Médica, a Dra. Hilvanete Monteiro mantinha sob sua chefia imediata o seu irmão, Dr. Hildevaldo Monteiro, o qual fazia avaliação de exames de alto custo e internação.”

Veja que as declarações que pesam contra a apelante foram proferidas por funcionários públicos do IPEMAT que presenciavam a situação, e, inclusive, muitos recebiam ordens diretas da apelante no que se refere a assinatura de guias de cortesia em período eleitoral.

Assim,
não prospera
as alegações recursais quanto a incidência do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992.

3.3.3.
Do art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hilvanete Monteiro Fortes

Por outro lado, não há nos autos provas de que a apelante Hilvanete Monteiro seria sócia oculta do plano de saúde denominado Caixa de Assistência Médica Ltda – CAMED, tanto que o próprio julgador primal descartou a vinculação de um dos requeridos (Márcio Paes da Silva), pela impossibilidade de demonstrar quem seria o real proprietário da empresa.

Por oportuno, trago à colação excerto da r. sentença:

Como ressaltado em linhas anteriores, ficou demonstrado que os requeridos Hilvanete Monteiro e Hildevaldo Monteiro fizeram uso indevido do nome de médicos credenciados ao plano de saúde denominado CAMED, para falsificar várias requisições de exames. Porém, o principal vínculo deles com tal empresa de plano de saúde, que restou evidenciado, é que prestavam serviços de atendimentos naquele local, o que indica a possível facilidade que tiveram em usar, indevidamente, nomes de outros médicos – que lá também atendiam, e os números de seus respectivos CRMs.

Além disso, como já ressaltado, os requeridos Hilvanete Monteiro e Hildevaldo Monteiro conduziam os trabalhos da Coordenadoria de Assistência Médica do IPEMAT, núcleo do esquema ilícito, e onde ocorria a produção das guias falsas com nomes de outros médicos, muitos deles vinculados à CAMED. No mais, de fato, há indícios que apontam os requeridos Hilvanete Monteiro e Márcio Paes da Silva “sócios ocultos” da CAMED.

No entanto, a real propriedade e administração da denominada CAMED não restou suficientemente esclarecida pelo Ministério Público. Neste ponto, não foi possível extrair-se a certeza necessária para um preciso juízo de valor que conduzisse à conclusão sobre quais dos requeridos eram ou não responsáveis pela constituição e condução da CAMED.

De todo modo, tenho que, imiscuir-se em eventual constatação da “falsidade” do quadro societário de tal pessoa jurídica fugiria à competência deste Juízo, que limita-se à análise de atos praticados no âmbito do serviço público.

Ressalto que os médicos ouvidos em audiência como testemunhas não souberam apontar fatos robustos que ajudassem a elucidar essa questão atinente aos sócios ou administradores da CAMED.

Além desta dificuldade em vincular o requerido Márcio Paes da Silva à constituição da CAMED, a sua ciência quanto a emissão das guias falsas dentro do IPEMAT também não restou devidamente demonstrada.

Com efeito, também não foi suficientemente comprovado que os valores percebidos pela apelante Hilvanete teriam ligação direta com as fraudes perpetrada perante o IPEMAT.

É verdade que os elementos de prova acostados são suficientes para comprovar a existência da fraude na emissão e faturamento de guias de exames médicos falsos, contudo, não demonstram o ganho de patrimônio pessoal da apelante em detrimento dos cofres públicos, logo, inviável o reconhecimento de enriquecimento ilícito.

Diz-se isto, pois, os cheques emitidos na quantia de R$ 21.500,00 (vinte e um mil e quinhentos reais) e R$ 31.200,00 (trinta e um mil e duzentos reais) pelos laboratórios Centro Radiológico Santa Helena Ltda. e Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda, são condizentes com os valores praticados na área médica, não havendo nos autos provas de ligação direta entre os valores recebidos pela apelante e o erário público.

Destaco decisão deste E. Tribunal de Justiça, sobre o tema:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EVOLUÇÃO PATRIMONIAL DESPROPORCIONAL À RENDA AUFERIDA PELO AGENTE PÚBLICO – ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – ATO ÍMPROBO QUE SE ENQUADRA NO ART. 9, VII, DA LEI N. 8.429/92 – ÔNUS DA PROVA – PROVA DIABÓLICA – NÃO CARACTERIZAÇÃO – AUSÊNCIA DE ERROR IN JUDICANDO – DESNECESSIDADE DE VÍNCULO ENTRE CONDUTA TIDA POR ÍMPROBA COM O EXERCÍCIO DO CARGO PÚBLICO – PRECEDENTES DO STJ – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. Em matéria de enriquecimento ilícito, cabe ao autor da ação o ônus de provar a desproporcionalidade entre a evolução patrimonial e a renda auferida pelo agente, no exercício de cargo público. Uma vez comprovada essa desproporcionalidade, caberá ao réu, por sua vez, o ônus de provar a licitude da aquisição dos bens de valor tido por desproporcional, razão pela qual afasta-se a tese de que está sendo exigida prova considerada “diabólica”. 2. A prática do Ato de Improbidade Administrativa previsto no art. 9°, VII, da Lei 8.429/1992 consubstancia-se na falta de transparência da evolução patrimonial e, a conduta do agente público tida por ímproba não precisa estar, necessária e diretamente, vinculada com o exercício do cargo público.(N.U 0000754-38.2009.8.11.0100, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 16/04/2018, Publicado no DJE 12/07/2018)

Ainda, nesse sentido colaciono decisum do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. ACÓRDÃO IMPUGNADO. SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL. INADMISSIBILIDADE. 1. Tendo o aresto embargado adotado o entendimento deste Superior Tribunal, não são cabíveis os embargos de divergência, nos termos da Súmula 168 também desta Corte. 2. No caso em exame, o acórdão embargado atuou em perfeita harmonia com a pacífica orientação da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que, em matéria de enriquecimento ilícito, cabe à Administração comprovar o incremento patrimonial significativo e incompatível com as fontes de renda do servidor, ficando a cargo deste o ônus de demonstrar a licitude da evolução patrimonial apontada pela Administração. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt nos EAREsp n. 1.467.927/MT, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 30/11/2021, DJe de 17/12/2021.)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. ATO ÍMPROBO CONFIGURADO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Há manifesta ausência de prequestionamento, a atrair a aplicação da Súmula 282 do STF, quando o conteúdo do preceito legal tido por violado não é examinado na origem. 2. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo, sendo "indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9o e 11 da Lei n. 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011). 3. Hipótese em que, em face das premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que reconheceu o enquadramento dos recorrentes nos ato de improbidade administrativa (art. 9o da Lei n. 8.429/1992), com a indicação do elemento subjetivo, a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, nos termos da Súmula 7 do STJ. 4. Segundo a jurisprudência consolidada do STJ, em matéria de enriquecimento ilícito, cabe à Administração comprovar o incremento patrimonial significativo e incompatível com as fontes de renda do servidor, ficando a cargo deste o ônus de demonstrar a licitude da evolução patrimonial apontada pela Administração. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 1.391.197/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 8/9/2021, DJe de 14/9/2021.)

Nessas circunstâncias, tem-se que o Ministério Público não se desincumbiu de seu ônus probatório, sendo de rigor a
reforma
da r. sentença apelada para afastar, especificamente, a condenação correspondente aos arts. 9o e 11 da Lei no 8.429/1992, em relação a apelante Hilvanete Monteiro Fortes,
mantendo-se a condenação quanto ao art. 10 da referida lei.

3.3.4.
Do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hildevaldo Monteiro Fortes

Por sua vez, o apelante Hildevaldo Monteiro Fortes, é apontado como servidor público, médico cedido para o IPEMAT em 2002, irmão da apelante Hilvanete Monteiro Fortes, e sob essas circunstâncias, agia como substituto "de fato" da então coordenadora do IPEMAT para as decisões administrativas da Assistência Médica do Instituto.

O referido apelante foi responsável pela impressão de laudos de exames falsos em nome de pacientes previamente selecionados e ainda pela montagem de processos com requisição já autorizada — com pedido médico e laudo falsificados — tudo para que o IPEMAT efetivasse o pagamento em nome de uma das empresas coadunadas com a trama engendrada.

Constata-se dos autos que inúmeras pessoas que supostamente teriam se submetido a exames e outros procedimentos laboratoriais negaram a realização de consulta com o médico, ora apelante.

Neste sentido, sirvo-me dos relatos muito bem registrados pelo juízo
a quo
:

A exemplificar, consta às fls. 1624-Vol. 7, uma requisição de exame contendo carimbo e assinatura do supracitado demandado, indicando um atendimento supostamente ocorrido no próprio IPEMAT, mas que foi rechaçado pela servidora inquirida (fls. 1621/1622).

Casos semelhantes se repetem relativamente às requisições de exames de fls. 1674, 1683, 1809 e 3357, dentre outras, todas de autoria do requerido Hildevaldo Monteiro, mas que as pessoas cujos nomes lá constam negaram a consulta. O citado requerido assinou, ainda, laudos de exames que teriam sido realizados no Laboratório Fanzeres e Monteiro Fortes [fls. 1810/1812-Vol. 8], serviço esse inexistente, conforme negativa da servidora ouvida.

Merece destaque o depoimento da médica Paula Flávia Campos que, ouvida no inquérito, declarou que somente atendia em consultório localizado no Hospital Santa Rosa, bem como que nunca foi credenciada junto ao IPEMAT. Além disso, ela negou ser de sua autoria a requisição de exame de fls. 2996, cujo cabeçalho apresenta o logotipo do Hospital Femina, local onde nunca atendeu; igualmente, negou o carimbo e assinatura constantes na referida guia [depoimento às fls. 2990/2992 – Vol. 12].

Estranhamente, essa falsa requisição de exame da mencionada médica, resultou em laudo de exame tendo como responsável o requerido Hildevaldo Monteiro, como se o serviço tivesse sido prestado pelo Laboratório Fanzeres e Monteiro Fortes (fls. 2995/2997 – Vol. 12).

Consoante se extrai dos já citados depoimentos dos servidores do IPEMAT Luzenil Terezinha de Azevedo e Carlos Figueiredo de Oliveira, o requerido Hildevaldo Monteiro “era o braço direito da Dra. Hilvanete Monteiro Fortes”, bem como que Hilvanete Monteiro mantinha sob sua chefia imediata o seu irmão Hildevaldo Monteiro, o qual fazia avaliação de exames de alto custo e internação (fls. 1733/1735 – Vol. 7; fls. 4402/4404-Vol. 17).

Consta às fls. 3231/3235-Vol. 13, o depoimento de Aglair Franzoni Suzuki, então proprietária do Laboratório Suzuki – que possuía convênio de prestação de serviços com o IPEMAT. Tal pessoa relatou alguns problemas que teve na prestação de serviços ao IPEMAT, pois a partir dos anos 2000/2001 houve uma redução nos encaminhamentos de pacientes ao seu laboratório, restando-lhe apenas cotas mínimas mensais, levando-a a suspeitar que estivesse ocorrendo o favorecimento de outros laboratórios concorrentes. Além disso, declarou que quando foi ao IPEMAT tratar de tais situações, foi “atendida por várias vezes pelo irmão da Dra. Hilvanete, Dr. Hildevaldo Monteiro Fortes, conhecido como Dr. ‘Maninho’, que substituía a Dra. Hilvanete (...)” - sic.

A requerida Hilvanete Monteiro Fortes, por ocasião de seu depoimento prestado no inquérito, confirmou que seu irmão Hildevaldo Monteiro era seu assessor no IPEMAT e a substituía quando ela não estivesse lá (fls. 4839/4848-Vol. 19).”

No mais, pelo que consta nos autos, quando da busca e apreensão realizada na residência do apelante, apreendeu-se relevante prova documental: (a) listas com nomes de servidores do IPEMAT, número de matricula e relação extensa de exames com a designação "homens" e "mulheres"; (b) blocos de receituários médicos idênticos aos que foram utilizados nas fraudes; (c) formulário de requisição de exame do IPEMAT contendo carimbo do médico Edmundo Félix Barros, sem preenchimento ou assinatura, o qual, soube-se posteriormente, no decorrer das investigações, fora vítima do esquema engendrado.

Porquanto, evidente a conduta improba imputada.

3.3.5.
Do art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992, em relação a Hildevaldo Monteiro Fortes

Para além, o apelante Hildevaldo Monteiro Fortes era sócio administrador dos laboratórios Fanzeres Monteiro Fortes e Centro Radiológico Santa Helena, conforme contratos sociais e suas alterações sob id. 152654131 - Pág. 35/40 e id. 152654096 - Pág. 64/68.

Inclusive, tal fato foi admitido pelo próprio apelante em sede de inquérito (id. 152654140 – Pág. 63/68 – id. 152654141 – Pág. 01/02), sendo fartamente demonstrado que tais pessoas jurídicas foram favorecidas ilegalmente com o dano ao erário. Ou seja, o apelante enquanto administrador dos laboratórios foi diretamente beneficiado pelos valores indevidos.

Em razão da quebra de sigilo bancário das empresas envolvidas, apurou-se que o apelante recebeu valores na monta de R$ 151.385,62 (cento e cinquenta e um mil, trezentos e oitenta e cinco reais e sessenta e dois centavos) derivados de cheques provenientes da empresa Fanzeres e Monteiro Fortes Ltda. e a quantia de R$ 152.266,70 (cento e cinquenta e dois mil duzentos e sessenta e seis reais e setenta centavos) advindas da empresa Centro Radiológico Santa Helena.

Desse modo, é cristalino que a conduta do apelante ofende os princípios da administração pública, caracterizando-se como ato de improbidade praticado com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 da Lei no 8.429/1992, devendo ser reformada a sentença tão somente para reconhecer a atipicidade da conduta do art. 11 da LIA.

3.4.

Da reforma da sentença quanto a forma de liquidação, com definição de um parâmetro diverso da amostragem

Com o fito de evitar tornar o presente aresto prolixo, reporto-me aos fundamentos expostos sob o tópico 2.4, valendo reiterar que não se trata de condenação fundamentada em dano hipotético, presumido ou meramente com base em critério de amostragem.

Isso porque, ao sopesar todo o material probatório produzido ao longo do processo, o juízo de primeira instancia foi capaz de, com precisão, delimitar o efetivo dano causado ao erário público.

3.5.

Da redução das penalidades

Em decorrência do não reconhecimento da prática de ato tipificado no art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992 por parte da apelante Hilvanete Monteirono, bem como diante da revogação do inciso I, do art. 11 em razão da alteração dada pela Lei no 14.230, de 2021, justifica-se a adoção das penalidades insertas tipificadas no art. 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.

Por sua vez, ao apelante Hildevaldo Monteiro Fortes adota-se as penalidades insertas tipificadas no art. 12, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa.

Por conseguinte, em consonância com a atual legislação, em respeito aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, dou parcial provimento ao recurso de apelação para estabelecer as penalidades nos seguintes moldes:

Hilvanete Monteiro Fortes: i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade], ii) Perda da função pública; iii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) dez anos; iv) Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dan
o
; v) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).

Hildevaldo Monteiro Fortes: i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Perda da função pública; iii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) dez anos; iv) Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; v) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).

Destarte, mantem-se inalterados os demais termos da sentença, aplicando-se ao procedimento de liquidação o que dispõe o art. 18o § 3o da LIA.

4. Das razões recursais do apelante JORGE DE FIGUEIREDO.

PRELIMINAR

Sem preliminares.

MÉRITO

1.1.

Da ausência de prova da fraude e enriquecido ilícito

Em resumo, o apelante nega a prática de qualquer ato que configure improbidade administrativa, alegando que não tinha ciência da trama engendrada, tendo em vista que não lhe competia emitir ou preencher guias, determinar pagamentos ou analisar autorizações de atendimento.

Superada a questão relativa à ocorrência da fraude perante o Instituto de Previdência do Estado de Mato Grosso – IPEMAT, porquanto, já reconhecida nos parágrafos anteriores deste acórdão, cumpre avaliar tão somente a conduta praticada pelo ora apelante.

Pelo que se depreende dos autos, o apelante Jorge de Figueiredo ocupava o cargo de Médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Médias do IPEMAT, e concomitante a isso, era proprietário e representante legal do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia (id. 152654119 - Pág. 62), empresa que mantinha convênio com o IPEMAT para atendimento de servidores e seus dependentes.

No intuito de mascarar os ilícitos que eram cometidos, o apelante se utilizou do cargo de chefe do setor de revisão de contas para aprovar as solicitações de pagamento fraudulentas.

Atuando como representante do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, o apelante ingressou perante o IPEMAT pedidos de pagamentos de serviços que jamais foram prestados. Na sequência, atuando como Médico Revisor do IPEMAT, aprovou os pedidos de pagamentos pela suposta prestação de serviço de sua própria empresa.

Sobre a questão, os depoimentos colhidos confirmam a conduta imputada ao apelante:

Cacilda da Silva Leite Filha (id. 152654117 - Pág. 9/11) - INQUIRIDO pela autoridade Policial, às perguntas respondeu: que é funcionária pública efetiva do Estado de Mato Grosso há vinte e um anos, e que trabalhou no IPEMAT até a extinção do instituto, estando atualmente lotada no Mato Grosso Saúde, na Coordenadoria de Assistência Médica; que em final de 2001 a declarante assumiu o cargo de chefe de Divisão de Revisão de Contas Médicas do IPEMAT, tendo ocupado essa função até a extinção do instituto; (...);
perguntado à declarante se poderia haver processo de conta laboratorial ou de consultas médicas revisadas pelo próprio autor do processo, como ocorreu com o processo n ° 0.045.992-5, do Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia Ltda., cujo representante é o Dr. Jorge de Figueiredo e que foi revisado por ele próprio, enquanto médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Medicas, a declarante respondeu que acredita que não
, (...)

Dilza Antônia da Costa (id. 152654129 - Pág. 63/67) – INQUIRIDA pela autoridade Policial, às perguntas respondeu: que é médica especialista em clínica médica, medicina intensiva e auditoria médica; que foi funcionária do quadro efetivo do IPEMAT desde 1982 até a extinção do instituto, sendo, então, relatada no Mato Grosso Saúde; que também ocupa o cargo de supervisão médica na Secretaria de Estado de Saúde de MT; que a declarante é Coordenadora do Sistema Integrado de Auditoria da Unimed em Mato Grosso e que foi convocada para compor a auditoria externa realizada nas contas médicas e laboratoriais do IPEMAT pela empresa Salgueiro e Suzuki; acrescenta que trabalhava na Revisão de Contas Médias do IPEMAT; (...) após a chegada das faturas de contas de exames laboratoriais, internações e consultas, os processos eram autuados e encaminhados para a revisão técnica, onde era observado o procedimento realizado, se era autorizado pelo IPEMAT e se o valor cobrado pelo prestador era o estabelecido nos contratos. Perguntada,
disse não saber explicar o motivo pelo qual a maioria dos processos de contas do ano de 2002 não foram revisados por outros médicos além do Dr. Jorge Figueiredo
(...) perguntado à declarante se era possível pelas normas do IPEMAT que um médico funcionário do IPEMAT e também proprietário de um laboratório mantivesse contrato de prestação de serviços com o IPEMAT, como ocorreu com o Dr. Jorge de Figueiredo em relação ao laboratório Modelo e ao Centro Clínico de Gastroenterologia,
a declarante respondeu que isso não era permitido
, não sabendo informar se havia alguma norma específica, mas que se lembra desse tipo de irregularidade ter ocorrido somente nos último anos de existência do IPEMAT; perguntado à declarante se os médicos revisores tinham conhecimento de quais laboratórios e hospitais eram credenciados ao IPEMAT em 2002, a declarante respondeu que "antes era tu definido", que os revisores sabiam quais prestadores de serviços, mas ultimamente começaram aparecer processos de laboratórios que nunca haviam prestado serviços para o IPEMAT, como o Fanzeres e Monteiro Fortes, o Neurolab, Modelo, Gersin, e que perceberam um aumento considerável no volume de atendimentos do laboratório Modelo e do Hospital São Tomé em 2002.”

Não se pode olvidar que dezenas de depoimentos de pacientes foram colhidos no inquérito, apurando-se que uma relevante quantidade das requisições de exames e outros procedimentos vinculados ao Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, jamais ocorreram.

Convém registrar os depoimentos destacados em primeiro grau:

Observa-se às fls. 2179/2180 – Vol. 9, o depoimento de Wankley Corrêa Rodrigues, servidor Público da Polícia Militar, o qual foi categórico em negar ter buscado atendimento no IPEMAT decorrente da guia expedida em 02.09.2002, assinada pela ora requerida Solange Roberto Neves. Ainda, negou ter comparecido e realizado os exames indicados no Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, bem como afirmou que a sua assinatura foi grosseiramente falsificada [vide comparativos - fls. 2181/2182 – Vol. 9].

Ocorre que, conforme se verifica às fls. 2184, o requerido Jorge de Figueiredo emitiu laudo atestando a realização do exame de “colonoscopia” no supracitado depoente, serviço esse que, evidentemente, não foi prestado. Mesmo assim, referido serviço passou pelo crivo de aprovação do requerido, vez que era o Médico Chefe da Divisão Técnica de Revisão de Contas Médicas do IPEMAT.

Do mesmo modo, a servidora pública Marilene Bastos, ouvida às fls. 3801-Vol. 15, negou ter buscado junto ao IPEMAT o atendimento descrito no guia emitida em 07.11.2002. Negou, ainda, ter se submetido a exame no Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, mas cujo laudo atestando a realização do serviço foi emitido pelo requerido Jorge de Figueiredo (fls. 3806).

Fatos semelhantes se repetem com outros servidores públicos inquiridos, e que também negaram a realização de exames no Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, cujos laudos atestando falsamente o serviço foram emitidos pelo requerido Jorge de Figueiredo [vide fls. 3807/4156-Vol. 15/16].

Não fosse suficiente, há nos autos prova de que o apelante também era proprietário do Laboratório Modelo, cujo percentual de fraude detectado foi de 100% (cem por cento), conforme requisições de exames, laudos e oitivas das pessoas supostamente atendidas, que revelam a falsidade dos atendimentos do Laboratório Modelo (id. 152654068 Pág. 77/108 e id. 152654076 - Pág. 01/10).

É, portanto, incontroverso que o apelante enquanto representante legal dos Laboratórios Modelo e Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia, solicitava ao IPEMAT o pagamento por serviços dos laboratórios, ainda que não tenham sido efetivamente prestados, e, ao mesmo tempo, ele próprio aprovava as solicitações na condição de Médico Revisor de Contas.

Vale lembrar que, somados, os laboratórios de propriedade do apelante (Modelo e Centro Clínico de Gastroenterologia e Endoscopia) receberam do IPEMAT o valor de R$ 967.393,98 (novecentos e sessenta e sete mil, trezentos e noventa e três reais, noventa e oito centavos), conforme auditoria interna acostada aos autos.

Nesse contexto, evidenciado está o enriquecimento ilícito do apelante, assim como efetivamente comprovado o dano ao erário público, restando configurada a atuação dolosa do agente.

Desta feita, a conduta praticada incide a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 10 da Lei 8.429/1992, devendo ser reformada a sentença quanto a caracterização do revogado inciso I, do art. 11 da LIA.

1.2.

Das penalidades

Aduz, o apelante, que a penalidade de pagamento de multa civil deve ser afastada, ou se mantida, deve ser diminuída e da mesma forma o dano moral coletivo, porque violam os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Segue alegando que deve ser afastada a condenação do ressarcimento integral do dano de forma solidária, pois cada réu deve responder pela extensão dano que efetivamente deu causa, aplicando-se o princípio da individualização da pena nos termos do inciso XLVI do art. 5o da Constituição Federal - CF.

Ainda que não tenha sido expressamente evocado, vê-se que a querela discutida no recurso versa sobre a verificação de eventual possibilidade de condenação solidária ao ressarcimento ao erário em razão da alteração do Art. 17-C introduzida pela lei n. 14.230/2021 a qual veda a condenação solidária.

Sobre o tema, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) por meio da sistemática de Repercussão Geral na interpretação da Nova Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1199) é pelo sentido de irretroatividade da lei n. 14.230/2021, verbis:

TEMA1199

Definição de eventual (IR) RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.

TESE

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando o caderno processual, verifica-se que os atos imputados nesta ação de improbidade ocorreram em 2002. Por outro lado, a lei n. 14.230/2021 que modificou a redação da lei de improbidade administrativa para obstar a solidariedade na aplicação da pena é de 2021.

Considerando a natureza jurídica eminentemente cível do ressarcimento ao erário não cabe a retroatividade da lei nova a atos anteriores à modificação na lei.

Esse é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, em julgado posterior a publicação da Lei n. 14.230/2021:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. CONSTRIÇÃO LIMITADA AO VALOR SUFICIENTE PARA RECOMPOR O ERÁRIO. PRECEDENTES DO STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADO. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA ENTRE OS JULGADOS CONFRONTADOS. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO. I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil, postulando a condenação do ora recorrido, ex-Prefeito do Município de Livramento de Nossa Senhora/BA, e de outros quatorze réus, pela prática de atos de improbidade administrativa, consubstanciados em irregularidades em procedimentos licitatórios para a aquisição de medicamentos e materiais hospitalares. O ora recorrido, ex-Prefeito, interpôs Agravo de Instrumento contra decisão que, nos autos da referida Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, determinara a indisponibilidade dos bens dos réus. No acórdão objeto do Recurso Especial, o Tribunal de origem não afastou a existência de solidariedade entre os cinco réus, agentes públicos, nem determinou a realização de rateio dos valores objeto de decretação de indisponibilidade, dando parcial provimento ao Agravo de Instrumento apenas para determinar que "o valor estabelecido para fins de incidência da indisponibilidade dos bens (R$ 1.207.509,35) não seja considerado como limite para incidência sobre o patrimônio de cada um dos agentes públicos requeridos, mas como valor global". III. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que possui precedentes no sentido de que, "havendo solidariedade entre os corréus da ação até a instrução final do processo, o valor a ser indisponibilizado para assegurar o ressarcimento ao erário deve ser garantido por qualquer um deles, limitando-se a medida constritiva ao quantum determinado pelo juiz, sendo defeso que o bloqueio corresponda ao débito total em relação a cada um" (STJ, AgInt no REsp 1.899.388/MG, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 10/03/2021). Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.929.981/BA, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (Desembargador Federal convocado do TRF/5a Região), PRIMEIRA TURMA, DJe de 16/08/2021; AgInt no REsp 1.827.103/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 29/05/2020; REsp 1.728.658/MS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/12/2018; REsp 1.728.661/MS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/12/2018; REsp 1.119.458/RO, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 29/04/2010. Em igual sentido, o art. 16, § 5o, da Lei 8.429/92, na redação da Lei 14.230, de 25/10/2021, estabelece que "se houver mais de um réu na ação, a somatória dos valores declarados indisponíveis não poderá superar o montante indicado na petição inicial como dano ao erário ou como enriquecimento ilícito". IV. Quanto ao dissídio jurisprudencial invocado no Recurso Especial, o acórdão indicado como paradigma não apreciou a matéria em debate, relacionada aos limites da decretação de indisponibilidade de bens, no caso de haver mais de um réu na ação em que é apurada a prática de ato de improbidade administrativa. Assim, inexistindo similitude fática entre os julgados confrontados, o dissídio jurisprudencial não merece ser conhecido. V. A decisão de 1o Grau deferiu a indisponibilidade de bens apenas para ressarcimento do dano ao erário, não alcançando a multa, e de tal decisão não recorreu o Ministério Público Federal, aplicando-se a preclusão, no particular. VI. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. (REsp n. 1.919.700/BA, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 9/11/2021, DJe de 16/11/2021.)

Ademais, o item 3 do tema 188 da Jurisprudência em Teses do Superior Tribunal de Justiça dispõe que: "Na hipótese de não delimitação da cota de responsabilidade solidária dos corréus pelo ressarcimento ao erário na fase instrutória da ação de improbidade, é possível a discussão a respeito da individualização do dano no momento da liquidação de sentença."

Comprovada a ocorrência dos atos de improbidade administrativa, entendo que as penas aplicadas observaram a proporcionalidade e razoabilidade, não se revelando excessivas à luz dos graves acontecimentos narrados e comprovados nestes autos.

Por conseguinte, dou parcial provimento ao recurso de apelação para arbitrar as seguintes penalidades:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade], ii) Perda da função pública; iii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) dez anos; iv) Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; v) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).

Deste modo, mantem-se inalterados os termos da sentença, aplicando-se ao procedimento de liquidação o que dispõe o art. 18o § 3o da LIA.

5. Das razões recursais da apelante SOLANGE ROBERTO NEVES.

PRELIMINAR

Sem preliminares.

MÉRITO

5.1.

Da inexistência de ato de improbidade

Em síntese, a apelante argumenta que nas esferas cível, administrativa e penal, e durante todo o processo investigatório, não foi encontrado nada que desabonasse sua conduta.

Apurando-se atentamente o conjunto fático-jurídico dos autos, não prospera a tese recursal.

5.1.1.
Do art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992

Como exposto em linhas anteriores, foi realizado um trabalho de auditoria que promoveu o levantamento dos pagamentos realizados pelo IPEMAT nos meses de setembro, outubro, novembro e dezembro do ano de 2002, o que demonstrou um aumento excessivo das despesas em tal período, bem como encontrou fortes indícios de fraudes.

A partir disso, com o trabalho realizado pela Delegacia Regional Metropolitana, no bojo do Inquérito Policial no 20/2003, restou descortinado que vários dos procedimentos de contas aprovados e pagos pelo IPEMAT relativos a exames laboratoriais e de imagem eram fraudulentos.

Na hipótese dos autos, as provas carreadas demonstram que as fraudes foram latentes, ao passo, que, despesas inexistentes ou dissimuladas fossem geradas com aparência de legalidade, impondo ao IPEMAT dispêndio financeiro danoso.

Por sua vez, a apelante, na condição de Chefe de Divisão do Serviço Social do IPEMAT, tinha pleno conhecimento da emissão fraudulenta das guias e, mesmo assim, as assinou visando validar o procedimento, auxiliando de forma direta a concretização da simulação.

Consta dos autos que a apelante prestou depoimento à Delegacia Municipal Metropolitana, conforme documento sob id. 152654056 - Pág. 69/71. No ato, a própria declarou:

Que existia duas modalidade de Guia sendo um feita pelo computador e outra manual que a Guia manual era feita em razão do sistema estar fora do ar, e caso por algum motivo a matricida do segurado não estava coincidindo e também no uso de cortesias, que essas cortesias ocorreram com frequência no ano passado quando do período eleitoral, esclarece mais que no IPEMAT havia uma funcionária de nome ADÉLIA NETA, que não era do quadro funcional, mas trabalhava diretamente com a DRA HILVANETE, que ALDELIA atendia em sua sala um número considerável de pessoa que podiam ser segurados ou não, e que ela levava uma quantidade de guia para as assistentes sociais assinarem inclusive a declarante assinou diversas daquela, isso era um ato corriqueiro.

Como se vê, a própria apelante confirma parte da trama engendrada ao reconhecer a ocorrência da emissão de guias de cortesia em período eleitoral.

Ademais, muito embora tenha declarado que as guias assinadas vinham devidamente acompanhadas do pedido médico, extrai-se dos depoimentos dos servidores supostamente atendidos, que muitas guias sequer foram assinadas pelos pacientes.

A testemunha Aparecida Pimental Vieira negou ter feito os exames previstos na guia apresentada (sem sua assinatura); negou ter sido atendida pelo médico solicitante, e disse não conhecer a pessoa responsável pela emissão da guia, que, no caso, foi a apelante (id. 152654593 - Pág. 57/58).

O mesmo ocorreu com os servidores Cecilia Reginalda dos Santos (id. 152654593 - Pág. 63/66), Antônia Araújo Camargo (id. 152654597 – Pág. 01/02), Aedir Jacinto dos Santos (id. 152654597 – Pág. 31/33), Eloisa Benedita da Silva (id. 152654597 – Pág. 42/43) e José Luiz Alves (id. 152654597 – Pág. 68/69), todos negaram prestação dos serviços referenciados na guia assinada pela apelante.

Veja que as guias eram encaminhadas à apelante sem assinatura ou com falsificações grosseiras, sendo certo que tinha conhecimento sobre a ilicitude de suas condutas, o que evidencia a má-fé.

No mais, percebe-se que por meio das autorizações das requisições fraudadas, a apelante permitia que o pagamento de tais demandas fossem efetivados pelo instituto, consequentemente, ocasionando dano ao erário e enriquecimento ilícito dos beneficiados.

5.1.2.
Do art. 9 da Lei Federal no 8.429/1992

Por outro lado, para a configuração da prática de improbidade prevista no art. 9o, a apelada deveria ser beneficiada direta ou indiretamente com o recebimento da vantagem econômica, o que não restou demonstrado.

Em relação ao cheque descontado no valor de R$ 1.200,00 (mil e duzentos reais), emitido pela empresa Laboratório Modelo Ltda., não é possível vincular o título de crédito ao ato de improbidade praticado. Assim, embora se reconheça que a apelante efetivamente concorreu na prática dos atos de improbidade, não há nos autos qualquer prova capaz de demonstrar a existência de vantagem patrimonial advinda dos cofres públicos.

Porquanto, havendo falta de elementos de prova, não se pode afirmar com a segurança necessária que a apelante enriqueceu ilicitamente, devendo ser parcialmente provido o recurso.

Nessas circunstâncias, de rigor a reforma da r. sentença apelada para afastar, especificamente, a condenação correspondente ao art. 9o e 11 da Lei no 8.429/1992, mantendo-se a condenação quanto ao art. 10 da referida lei.

5.2.

Da absolvição na ação penal

Insiste, a apelante, que não houve qualquer participação na fraude perpetrada perante o IPEMAT, tanto que na ação penal o Ministério Público Estadual pediu a absolvição da apelante pela absoluta falta de provas.

A independência das esferas tem por objetivo o exame particularizado do fato narrado, com base em cada ramo do direito, devendo as consequências cíveis e administrativas ser aferidas pelo juízo cível e as consequências penais pelo Juízo criminal, dada a especialização de cada esfera.

Para mais, somente seria possível admitir interferência caso o fundamento do decreto absolutório fosse a negativa de autoria ou inexistência do fato.

Dispõe o art. 21, § 3o da Lei no 8.429/92 que: “As sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria.”

No caso em epígrafe, no entanto, como pontuado pela própria apelante, a absolvição se deu em razão da ausência de provas para a condenação, ao invés da inexistência do crime ou negativa de autoria.

A propósito, a jurisprudência do STJ dispõe no mesmo sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. ABSOLVIÇÃO DO RÉU NA ESFERA CRIMINAL. PROVA INSUFICIENTE PARA A CONDENAÇÃO. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS CÍVEL, PENAL E ADMINISTRATIVA. 1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015.2. O Colegiado local consignou que "a independência das instâncias apenas é afastada quando, na esfera penal, taxativamente, afirmar-se que não houve fato ou, caso existente o fato, houver demonstração inequívoca de que o agente não foi o seu causador (art. 386, incisos I e IV do CPP), o que não é o caso dos autos".3. A jurisprudência sedimentada no STJ dispõe que "as esferas criminal e administrativa são independentes, estando a Administração vinculada apenas à decisão do juízo criminal que negar a existência do fato ou a autoria do crime", exceto se houver falta disciplinar residual não englobada pela sentença penal (Súmula 18/STF).4. O STJ tem entendimento pacificado de que o prazo para a propositura da Ação de Reintegração em cargo público é de cinco anos, a contar do ato que excluiu o servidor público, ainda que o ato seja nulo.5. Agravo Interno não provido. (STJ - AgInt no REsp: 2028493 TO 2022/0301281-4, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 27/03/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/04/2023)

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ABSOLVIÇÃO NA ESFERA CRIMINAL POR AUSÊNCIA DE PROVAS. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA E PENAL. 1. Ao contrário do que agora alega o recorrente, este nem sequer foi denunciado pelo crime de violação de sigilo profissional (art. 325 do CP), bem como não houve reconhecimento de negativa de autoria do fato delitivo, mas sim absolvição por falta de provas, a qual não enseja qualquer reflexo na esfera administrativa, em razão da independência entre as instâncias. 2. Não há nos autos prova pré-constituída de abuso de poder ou ilegalidade. Antes, remanesce a penalidade administrativa fundada no art. 74 da legislação doméstica, não impugnada pelo recorrente, mas suficiente, por si só, para manter a sanção de demissão. 3. A absolvição na ação penal não produz efeito no processo administrativo disciplinar, salvo se a decisão criminal proclamar a negativa de autoria ou a inexistência do fato. Precedentes. 4. Não há abuso no ato do Governador, no que se lastreou em parecer da Assessoria Jurídica do Gabinete do Procurador-Geral do Estado, em modo de fundamentação per relationem. 5. O objeto da impetração do mandado de segurança se limita às razões de fato e de direito do caso concreto. Ademais, a busca de correlação entre ilícitos atribuídos ao impetrante e a terceiros demandaria dilação probatória, incompatível com a estreita via mandamental. 6. Recurso ordinário não provido. (STJ - RMS: 55152 SP 2017/0220580-2, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 11/05/2021, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/05/2021)

Logo, apesar das inovações introduzidas pela Lei no 14.230/2021 na Lei no 8.429/92, não merecem prosperar os argumentos da apelante.

5.3.

Das penalidades

No caso, havendo o provimento recursal para afastar a condenação correspondente ao art. 9o e 11 da Lei no 8.429/1992, aplica-se a dosimetria das penas prevista no art. 12, inciso II, da Lei no 8.429/1992.

Com efeito, considerando o afastamento de parte dos dispositivos imputados, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,
dou parcial provimento
ao apelo a fim de reduzir as penalidades para:

i) Ressarcimento integral do dano [em solidariedade]; ii) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; iii) Pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor do dano; iv) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos e v) dano moral coletivo no valor de R$ 20.000 (vinte mil reais).

Por fim, mantem-se inalterados os demais termos da sentença, especialmente, no que se refere a liquidação.

DA CONCLUSÃO

Com esses fundamentos, conheço os recursos interpostos por
ADÉLIA NETA DA SILVA
,
HILVANETE MONTEIRO FORTES,
HILDEVALDO MONTEIRO FORTES, JORGE DE FIGUEIREDO
, SOLANGE ROBERTO NEVES
e
DOU-LHES PARCIAL PROVIMENTO
para:

1) Reconhecer a atipicidade superveniente da conduta prevista no inciso I, art. 11 da Lei Federal no 8.429/1992, porquanto, revogado pela Lei 14.230/21;

2) Afastar a condenação correspondente ao art. 9o da Lei no 8.429/1992, em razão da inexistência de provas quanto ao enriquecimento ilícito por parte dos apelantes Adélia Neta da Silva, Hilvanete Monteiro Fortes e Solange Roberto Neves;

No mais, conheço o recurso interposto por
GERSIN
, e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo incólume a sentença fustigada em sua integralidade.

Para efeito de registro, resta mantida as condenações dos apelantes Adélia Neta da Silva, Gersin, Hilvanete Monteiro Fortes e Solange Roberto Neves, pela prática de improbidade administrativa insculpida no art. 10 da Lei Federal no 8.429/1992.

De igual modo, mantem-se as condenações de Hildevaldo Monteiro Fortes e Jorge de Figueiredo pela prática de improbidade administrativa insculpida nos arts. 9 e 10 da LIA.

Quanto as penas aplicadas, impõem-se a reforma tão somente para readequar a dosimetria prevista no art. 12, e seus incisos, da Lei no 8.429/1992, e reduzir o dano moral coletivo, mantendo-se as sanções que se mostram condizentes com os atos perpetrados e não violam os princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade.

Sobre a liquidação, aplica-se o que dispõe o art. 18o § 3o da LIA, e item 3 do tema 188 da Jurisprudência em Teses do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Sem custas e honorários, em razão da vedação constante no Art. 18 da Lei No 7.347/1985 e aplicação do princípio da simetria, ante a inocorrência de má-fé processual (STJ – EAREsp 962.250).

É como voto.

Cuiabá, 20 de fevereiro de 2024.

Sebastião de Arruda Almeida

Desembargador

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/02/2024