Tribunal: TJMT
Processo: 1000663-15.2016.8.11.0025
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-04-16
Data de publicação: 2024-04-25

Ementa:
EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.230/21 –RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – REVOGAÇÃO DO INCISO I e II, DO ARTIGO 11, DA LEI N.° 8.429/92 – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – ATOS QUE IMPORTAM EM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E PREJUÍZO AO ERÁRIO – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO COMPROVADA – DIÁRIAS DEVIDAMENTE JUSTIFICADAS – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.
1. Por adotar expressamente os princípios do direito administrativo sancionador, bem como por integrar o sistema punitivo estatal, as novas disposições da Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas de forma retroativa quando benéficas ao réu, a teor do disposto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República.
2. Os incisos I e II, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92 foram revogados pela Lei n.° 14.230/21, que também alterou o caput, do referido dispositivo, não mais admitindo a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo imputado à parte apelante, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.
3. Para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n.° 8.429/92, bem como de atos que propiciem enriquecimento ilícito, exige-se a comprovação de dolo específico, além da efetiva perda ao erário e inconteste incorporação ao patrimônio individual.
4. Na hipótese, não se evidencia o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente do agente em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, tampouco prejuízo ao erário, porquanto as diárias pagas ao gestor municipal foram devidamente justificadas, com a prestação de contas e descrição dos serviços de interesse do município de Castanheira, MT, de acordo com a disposição legal.
5. Sentença reformada. Recurso provido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000663-15.2016.8.11.0025
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Dano ao Erário, Violação aos Princípios Administrativos, Interesses ou Direitos Coletivos em Sentido Estrito]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), JOSE ANTUNES DE FRANCA - CPF: 346.568.711-68 (APELANTE), NADER THOME NETO - CPF: 574.639.309-63 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE CASTANHEIRA-MT (APELANTE), MUNICIPIO DE CASTANHEIRA - CNPJ: 24.772.154/0001-60 (APELANTE), MUNICIPIO DE CASTANHEIRA - CNPJ: 24.772.154/0001-60 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –

ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.230/21 –RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – REVOGAÇÃO DO INCISO I e II, DO ARTIGO 11, DA LEI N.° 8.429/92 – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – ATOS QUE IMPORTAM EM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E PREJUÍZO AO ERÁRIO – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO COMPROVADA – DIÁRIAS DEVIDAMENTE JUSTIFICADAS – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.

1.
Por adotar expressamente os princípios do direito administrativo sancionador, bem como por integrar o sistema punitivo estatal, as novas disposições da Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas de forma retroativa quando benéficas ao réu, a teor do disposto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República.

2. Os incisos I e II, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92 foram revogados pela Lei n.° 14.230/21, que também alterou o
caput
, do referido dispositivo, não mais admitindo a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo imputado à parte apelante, o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.

3. Para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n.° 8.429/92, bem como de atos que propiciem enriquecimento ilícito, exige-se a comprovação de dolo específico, além da efetiva perda ao erário e inconteste incorporação ao patrimônio individual.

4. Na hipótese, não se evidencia o elemento subjetivo,
consubstanciado pela vontade livre e consciente do agente em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, tampouco prejuízo ao erário, porquanto as diárias pagas ao gestor municipal foram devidamente justificadas, com a prestação de contas e descrição dos serviços de interesse do município de Castanheira, MT, de acordo com a disposição legal.

5. Sentença reformada. Recurso provido.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de “
RECURSO DE APELAÇÃO
”, interposto por JOSÉ ANTUNES DE FRANCA, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Patrick Coelho Campos Gappo, nos autos de n.° 1000663-15.2016.811.0025, em trâmite perante a 2a Vara da Comarca de Juína, MT, que julgou procedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 195745971):

“
I - RELATÓRIO

Trata-se de
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
formulada pelo Ministério Público em desfavor de
JOSÉ ANTUNES DE FRANÇA
,

imputando-lhe a prática de atos de improbidade administrativa que se enquadram nos arts. 9o
,caput,
XI, 10
, caput,
I, e 11
,caput,
I e II da Lei n. 8.429/92.

Segundo a inicial, instaurou-se inquérito civil registrado sob o SIMP n. 000839-039/2013 para apurar denúncia da prática de ato de improbidade administrativa pelo ex-prefeito de Castanheira-MT, o Sr. José Antunes de França, consistente no recebimento de diárias de forma excessiva, sem que o interesse público fosse claro e objetivo.

Naquele procedimento administrativo juntaram-se: a) a reprovação das contas referentes ao exercício de 2009 pelo TCE/MT; b) a reprovação das contas referentes ao exercício de 2009 pela Câmara dos Vereadores de Castanheira/MT; c) o parecer n. 06/10 da Comissão de Finanças e Orçamento; d) o demonstrativo das despesas por categoria econômica; e e) diversas notas de empenho e suas respectivas ordens de pagamento.

Tais documentos, acrescenta o
parquet
, concluíram que nos 04 (quatros) anos de exercício do mandato o requerido recebeu R$ 104.024,61 (cento e quatro e vinte e quatro mil e sessenta e um centavos), sendo que permanecia em Cuiabá/MT por um período de 13 a 14 dias - pois não podia se ausentar do Município por prazo maior do que 15 dias - e retornava para Castanheira/MT somente para requisitar mais diárias, voltando novamente para sua residência na capital do Estado.

Assim, porque usufruiu de diárias que disponibilizadas para viagens de interesse do Município de Castanheira/MT, com o intuito de ir para a sua residência em Cuiabá/MT, sustenta o Ministério Público que o requerido auferiu vantagem patrimonial caracterizada pelo desvio de finalidade dos recursos públicos, enriquecendo-se ilicitamente, causando lesão grave ao erário, e ferindo os princípios da legalidade, moralidade e honestidade.

Indeferiu-se a medida cautelar pleiteada, determinou-se a notificação do denunciado para apresentar defesa prévia, e determinou-se a notificação do Município de Castanheira para manifestar interesse sobre integrar a lide (Id. 4760225).

Apesar de notificados (Id. 19437265) o requerido e a pessoa jurídica interessada não se manifestaram (Id. 28291403), motivo pelo qual a inicial foi recebida e determinou-se a citação do requerido para apresentar contestação (Id. 56640428).

Citado (Id. 1792455), o requerido deixou de comparecer em audiência para a tentativa de conciliação e não apresentou contestação (Id. 2391312).

Instado a manifestar-se, o Ministério Público requer a decretação de revelia do requerido em razão da ausência de contestação, bem como o julgamento antecipado do mérito, ao argumento de que o processo segue corroborado com documentos públicos que gozam de presunção de veracidade e legalidade.

Os autos vieram-me conclusos.

É o relatório.
Decido.

II - FUNDAMENTAÇÃO

II.1 - Da revelia

O requerido JOSÉ ANTUNES DE FRANÇA foi citado (Id. 1792455) e deixou transcorrer o prazo sem apresentar contestação, razão pela qual
DECRETO A SUA REVELIA
, nos termos do art. 344 do CPC.

No entanto, deixo de aplicar os seus efeitos, na dicção do artigo 17, § 19, I, da Lei no 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021,
in verbis:

Art. 17. § 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: (Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

I - a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia; (Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

II.2 - Do mérito

O feito comporta julgamento no estado em que se encontra, nos termos do art. 355, I, do CPC. A matéria discutida comporta plena aferição mediante prova documental, a qual já se encontra produzida.

Os documentos presentes nos autos bastam para demonstrar a ocorrência do recebimento excessivo de diárias suscitado na inicial, bem como para esclarecer o modo e os limites, legais ou não, em que isso ocorreu.

Ademais, cabe ao magistrado verificar a existência de provas suficientes para ensejar o julgamento antecipado da lide, indeferindo a produção de provas consideradas desnecessárias, conforme o princípio do livre convencimento do julgador.

Pois bem. Importante consignar que no curso da ação sobreveio a edição e vigência da Lei Federal n. 14.230/2021, que trouxe diversas alterações à Lei Federal n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).

Em razão disso, as sanções previstas na Lei no 8.429/1992, após a entrada em vigor da Lei n° 14.230/2021, devem ser aplicadas somente aos atos administrativos praticados dolosamente, nos termos do art. 1°, § 1o , daquela Lei:

"Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutela a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1o Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais."

Ainda, as condutas antes tidas pela legislação como caracterizadoras de ato ímprobo, mas sem adequação no novo diploma legal, devem ser consideradas atípicas pela aplicação retroativa da nova lei, exceto se o caso concreto se encontrar acobertado pela coisa julgada.

Dito isso, conquanto os atos de improbidade administrativa que ora se analisam tenham sido praticados em momento anterior à vigência da nova Lei de Improbidade Administrativa (alterada pela lei n. 14.230/2021), o caso deverá ser analisado sob a ótica da nova lei.

Feitas essas considerações, passa-se ao juízo de improbidade, adequando os fatos à tipologia legal.

Desde já, destaco que
é improcedente a imputada violação do requerido aos princípios da Administração Pública
, tendo em vista que, quando das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/21 na Lei de Improbidade, a norma contida no art. 11
, caput,
I e II, foi revogada, sem que houvesse continuidade normativa típica.

Isso não se pode dizer das demais condutas.

No caso em tela, o Ministério Público imputa ao requerido JOSÉ ANTUNES DE FRANÇA, ex prefeito de Castanheira/MT, a prática dos atos de improbidade administrativa que se enquadram nos arts. 9o,
caput
, XI, 10,
caput
, I e 11,
caput
, I e II da Lei n. 8.429/92, ao argumento de que ele auferiu renda recebendo diárias de forma excessiva em desacordo com o interesse público, causando dano ao erário e violando princípios da Administração Pública.

Os dispêndios são incontroversos, visto que bem comprovados no demonstrativo das despesas por categoria econômica - período de 01/01/2009 até 31/12/2009 (Id. 4275560 - Pág. 3); demonstrativo das despesas por categoria econômica - período de 01/01/2010 até 31/12/2010 (Id. 4275560 - Pág. 4); demonstrativo das despesas por categoria econômica - período de 01/01/2011 até 31/12/2011 (Id. 4275560 - Pág. 5); demonstrativo das despesas por categoria econômica - período de 01/01/2012 até 31/12/2012 (Id. 4275560 - Pág. 6); ordem de pagamento n. 5049 (Id. 4275579 - Pág. 17); nota de empenho n. 3947/2012 (Id. 4275579 - Pág. 18); ordem de pagamento n. 4859 (4275670 - Pág. 3); nota de empenho n. 3847/2012 (Id. 4275670 - Pág. 4); ordem de pagamento n. 4697 (Id. 4275670 - Pág. 7); nota de empenho n. 3784/2012 (Id. 4275670 - Pág. 8); ordem de pagamento n. 4486 (Id. 4275670 - Pág. 11); nota de empenho n. 3560/2012 (Id. 4275670 - Pág. 12); ordem de pagamento n. 4485 (Id. 4275670 - Pág. 15); nota de empenho n. 3559/2012 (Id. 4275670 - Pág. 16); ordem de pagamento n. 4114 (Id. 4275582 - Pág. 1); nota de empenho n. 3295/2012 (Id. 4275582 - Pág. 2); ordem de pagamento n. 3863 (Id. 4275582 - Pág. 5); nota de empenho n. 3141/2012 (Id. 4275582 - Pág. 6); ordem de pagamento n. 3049 (Id. 4275582 - Pág. 9); nota de empenho n. 2606/2012 (Id. 4275582 - Pág. 10); ordem de pagamento n. 2897 (Id. 4275582 - Pág. 13); nota de empenho n. 2430/2012 (Id. 4275582 - Pág. 14); ordem de pagamento n. 2668 (Id. 4275582 - Pág. 17); nota de pagamento n. 2303/2012 (Id. 4275582 - Pág. 18); ordem de pagamento n. 2671 (Id. 4275654 - Pág. 3); nota de empenho n. 2311/2012 (Id. 4275654 - Pág. 4); ordem de pagamento n. 2647 (Id. 4275654 - Pág. 9); nota de empenho n. 2262/2012 (Id. 4275654 - Pág. 10); ordem de pagamento n. 2518 (Id. 4275654 - Pág. 13); nota de empenho n. 2035/2012 (Id. 4275654 - Pág. 14); ordem de pagamento n. 2233 (Id. 4275654 - Pág. 17); nota de empenho n. 1967/2012 (Id. 4275654 - Pág. 18); ordem de pagamento n. 2130 (Id. 4275601 - Pág. 3); nota de empenho n. 1833/2012 (Id. 4275601 - Pág. 4); ordem de pagamento n. 2110 (Id. 4275601 - Pág. 7); nota de empenho n. 1790/2012 (Id. 4275601 - Pág. 8); ordem de pagamento n. 2082 (Id. 4275601 - Pág. 14); nota de empenho n. 1743/2012 (Id. 4275601 - Pág. 15); ordem de pagamento n. 1730 (Id. 4275601 - Pág. 18); nota de empenho n. 1478/2010 (Id. 4275604 - Pág. 1); ordem de pagamento n. 1631 (Id. 4275604 - Pág. 4); nota de empenho n. 1346/2012 (Id. 4275604 - Pág. 5); ordem de pagamento n. 1185 (Id. 4275604 - Pág. 8); nota de empenho n. 1041/2012 (Id. 4275604 - Pág. 9); ordem de pagamento n. 1121 (Id. 4275604 - Pág. 12); nota de empenho n. 965/2012 (Id. 4275604 - Pág. 13); ordem de pagamento n. 1120 (Id. 4275603 - Pág. 4); nota de empenho n. 964/2012 (Id. 4275603 - Pág. 5); ordem de pagamento n. 719 (Id. 4275603 - Pág. 8); nota de empenho n. 637/2012 (Id. 4275603 - Pág. 9); ordem de pagamento n. 420 (Id. 4275603 - Pág. 12); nota de empenho n. 366/2012 (Id. 4275603 - Pág. 13); ordem de pagamento n. 59 (Id. 4275603 - Pág. 16); nota de empenho n. 85/2012 (Id. 4275603 - Pág. 17); ordem de pagamento n. 4562 (Id. 4275603 - Pág. 20); nota de empenho 4060/2011 (Id. 4275603 - Pág. 21); ordem de pagamento n. 4150 (Id. 4275603 - Pág. 24); nota de empenho n. 3671/2011 (Id. 4275603 - Pág. 25); ordem de pagamento n. 4049 (Id. 4275603 - Pág. 28); nota de empenho n. 3495/2011 (Id. 4275603 - Pág. 29); ordem de pagamento n. 3121 (Id. 4275603 - Pág. 31); nota de empenho n. 2875/2011 (Id. 4275603 - Pág. 32); ordem de pagamento n. 3086 (Id. 4275603 - Pág. 37); nota de empenho n. 2820/2011 (Id. 4275603 - Pág. 38); ordem de pagamento n. 2845 (Id. 4275603 - Pág. 42); nota de empenho n. 2385/2011 (Id. 4275603 - Pág. 43); ordem de pagamento n. 2158 (Id. 4275603 - Pág. 47); nota de empenho n. 1971/2011 (Id. 4275603 - Pág. 48); ordem de pagamento n. 2024 (Id. 4275603 - Pág. 51); nota de empenho n. 1908/2011 (Id. 4275603 - Pág. 52); ordem de pagamento n. 1591 (Id. 4275603 - Pág. 55); nota de empenho n. 1816/2011 (Id. 4275603 - Pág. 56); ordem de pagamento n. 1726 (Id. 4275603 - Pág. 59); nota de empenho n. 1557/2011 (Id. 4275603 - Pág. 60); ordem de pagamento n. 1431 (Id. 4275603 - Pág. 63); nota de empenho 1438/2011 (Id. 4275603 - Pág. 64); ordem de pagamento n. 1386 (Id. 4275607 - Pág. 4); nota de empenho n. 1306/2011 (Id. 4275607 - Pág. 5); ordem de pagamento n. 1222 (Id. 4275607 - Pág. 8); nota de empenho n. 1133/2011 (Id. 4275607 - Pág. 9); ordem de pagamento n. 958 (Id. 4275607 - Pág. 14); nota de empenho n. 904/2011 (Id. 4275607 - Pág. 15); ordem de pagamento n. 574 (Id. 4275607 - Pág. 18); nota de empenho n. 591/2011 (Id. 4275607 - Pág. 19); ordem de pagamento n. 515 (Id. 4275607 - Pág. 22); nota de empenho n. 546/2011 (Id. 4275607 - Pág. 23); ordem de pagamento n. 242 (Id. 4275607 - Pág. 26); nota de empenho n. 341/2011 (Id. 4275607 - Pág. 27); ordem de pagamento n. 184 (Id. 4275607 - Pág. 30); nota de empenho n. 219/2011 (Id. 4275607 - Pág. 31); ordem de pagamento n. 20 (Id. 4275607 - Pág. 34); nota de empenho n. 67/2011 (Id. 4275607 - Pág. 35); nota de empenho n. 4492/2010 (Id. 4275607 - Pág. 39); ordem de pagamento n. 4595 (Id. 4275607 - Pág. 42); nota de liquidação n. 5263 (Id. 4275607 - Pág. 43); ordem de pagamento n. 4352 (Id. 4275607 - Pág. 46); nota de liquidação n. 5079 (Id. 4275607 - Pág. 47); ordem de pagamento do empenho n. 3834 (Id. 4275607 - Pág. 50); nota de empenho n. 3834/2010 (Id. 4275607 - Pág. 51); ordem de pagamento n. 3589/2010 (Id. 4275607 - Pág. 54); nota de empenho n. 3589/2010 (Id. 4275607 - Pág. 55); ordem de pagamento n. 3300/2010 (Id. 4275607 - Pág. 58); nota de empenho n. 3300/2010 (Id. 4275607 - Pág. 59); ordem de pagamento n. 3090/2010 (Id. 4275607 - Pág. 62); nota de empenho n. 3090/2010 (Id. 4275607 - Pág. 63); ordem de pagamento n. 2601 (Id. 4275610 - Pág. 3); nota de empenho n. 2753/2010 (Id. 4275610 - Pág. 4); ordem de pagamento n. 2537 (Id. 4275610 - Pág. 8); nota de empenho n. 2673/2010 (Id. 4275610 - Pág. 9); ordem de pagamento do empenho n. 2419/2010 (Id. 4275610 - Pág. 12); nota de empenho 2419/2010 (Id. 4275610 - Pág. 13); ordem de pagamento do empenho 2234/2010 (Id. 4275610 - Pág. 16); nota de empenho n. 2234/2010 (Id. 4275610 - Pág. 17); ordem de pagamento do empenho n. 2058/2010 (Id. 4275610 - Pág. 20); nota de empenho n. 2058/2010 (Id. 4275610 - Pág. 21); ordem de pagamento do empenho n. 1906/2010 (Id. 4275610 - Pág. 25); nota de empenho n. 1906/2010 (Id. 4275610 - Pág. 26); ordem de pagamento do empenho n. 1620/2010 (Id. 4275610 - Pág. 30); nota de empenho n. 1620/2010 (Id. 4275610 - Pág. 31); ordem de pagamento do empenho n. 1621/2010 (Id. 4275610 - Pág. 35); nota de empenho n. 1621/2010 (Id. 4275610 - Pág. 36); ordem de pagamento do empenho 1163/2010 (Id. 4275610 - Pág. 40); nota de empenho n. 1163/2010 (Id. 4275610 - Pág. 41); ordem de pagamento do empenho n. 826/2010 (Id. 4275610 - Pág. 45); nota de empenho n. 826/2010 (Id. 4275610 - Pág. 46); ordem de pagamento do empenho n. 658/2010 (Id. 4275610 - Pág. 50); nota de empenho n. 658/2010 (Id. 4275610 - Pág. 51); ordem de pagamento do empenho n. 381/2010 (Id. 4275610 - Pág. 55); nota de empenho n. 381/2010 (Id. 4275610 - Pág. 56); ordem de pagamento do empenho n. 112/2010 (Id. 4275610 - Pág. 59); nota de empenho n. 112/2010 (Id. 4275610 - Pág. 60); ordem de pagamento do empenho n. 4821/2009 (Id. 4275610 - Pág. 64); nota de empenho n. 4821/2009 (Id. 4275611 - Pág. 1); ordem de pagamento n. 4341/2009 (Id. 4275611 - Pág. 4); nota de empenho n. 4341/2009 (Id. 4275611 - Pág. 5); ordem de pagamento do empenho n. 4334/2009 (Id. 4275615 - Pág. 4); nota de empenho n. 4334/2009 (Id. 4275615 - Pág. 5); ordem de pagamento do empenho n. 4109/2009 (Id. 4275615 - Pág. 8); nota de empenho n. 4109/2009 (Id. 4275615 - Pág. 9); nota de empenho n. 4109/2009 (Id. 4275615 - Pág. 10); ordem de pagamento do empenho n. 3680/2009 (Id. 4275615 - Pág. 12); nota de empenho n. 3680/2009 (Id. 4275615 - Pág. 13); ordem de pagamento do empenho n. 3356/2009 (Id. 4275615 - Pág. 16); nota de empenho n. 3356/2009 (Id. 4275615 - Pág. 17); ordem de pagamento do empenho n. 2975/2009 (Id. 4275620 - Pág. 2); nota de empenho n. 2975/2009 (Id. 4275620 - Pág. 3); ordem de pagamento do empenho n. 2602/2009 (Id. 4275620 - Pág. 8); nota de empenho n. 2602/2009 (Id. 4275620 - Pág. 9); ordem de pagamento do empenho n. 2433/2009 (Id. 4275620 - Pág. 12); nota de pagamento do empenho n. 2433/2009 (Id. 4275620 - Pág. 13); ordem de pagamento do empenho n. 2203/2009 (Id. 4275620 - Pág. 16); nota de empenho n. 2203/2009 (Id. 4275620 - Pág. 17); ordem de pagamento do empenho n. 1809/2009 (Id. 4275625 - Pág. 2); nota de empenho n. 1809/2009 (Id. 4275625 - Pág. 3); ordem de pagamento do empenho 1363/2009 (Id. 4275625 - Pág. 6); ordem de empenho 1363/2009 (Id. 4275625 - Pág. 7); ordem de pagamento do empenho n. 1362/2009 (Id. 4275625 - Pág. 10); nota de empenho n. 1362/2009 (Id. 4275625 - Pág. 11); ordem de pagamento do empenho n. 1024/2009 (Id. 4275625 - Pág. 14); nota de empenho n. 1024/2009 (Id. 4275625 - Pág. 15); ordem de pagamento do empenho n. 780/2009 (Id. 4275625 - Pág. 18); nota de empenho n. 780/2009 (Id. 4275625 - Pág. 19); ordem de pagamento do empenho n. 466/2009 (Id. 4275629 - Pág. 4); nota de empenho n. 466/2009 (Id. 4275629 - Pág. 5); ordem de pagamento do empenho n. 239/2009 (Id. 4275629 - Pág. 8); nota de empenho n. 239/2009 (Id. 4275629 - Pág. 9); ordem de pagamento do empenho n. 238/2009 (Id. 4275629 - Pág. 12); nota de empenho n. 238/2009 (Id. 4275629 - Pág. 13); ordem de pagamento do empenho n. 47/2009 (Id. 4275629 - Pág. 16); e nota de empenho n. 47/2009 (Id. 4275629 - Pág. 17).

De igual modo, é incontroverso a não observância da legalidade, norteadora da atividade administrativa, bem como da juridicidade dos atos administrativos.

Vale destacar que, durante os 04 (quatro) anos de exercício do mandato eletivo de prefeito de Castanheira/MT, o requerido auferiu renda de R$ 104.024,61 (cento e quatro mil e vinte e quatro reais e sessenta e um centavos) em diárias, valor que, evidentemente, destoa em muito da realidade do que percebem os cidadãos deste pequeno Município, que contam com parcos recursos.

Outrossim, em sua maioria, a justificativa para o recebimento das diárias era genérica, a saber: "
visitas às Secretarias Estaduais
" e "
para tratar de assuntos de interesse do Município
".

Nesse ponto, tratando-se de dinheiro publico, a justificacao da despesa nao representa mera formalidade, mas procedimento fundamental, cuja ausencia acarreta a responsabilizacao do gestor, inclusive com a imposicao de ressarcimento aos cofres publicos.

Ainda, o termo de denúncia (Id. 275551 - Pág. 6/8), o termo de declarações de José Procópio dos Anjos (Id. 4275557 - Pág. 14), o termo de declaração de Juares Máximo da Silva (Id. 4275631 - Pág. 2), e o termo de declarações de Amilcar Pereira Rios (Id. 4275631 - Pág. 4), além de demonstrar que o requerido recebeu excessivo número de diárias, evidenciam que ele não detinha residência no Município em que era prefeito e, durante esse período, permaneceu grande parte do tempo em outra localidade. Conclui-se, daí, que as diárias foram utilizadas para o interesse pessoal do requerido, e não visando o interesse público.

Ademais, o Parecer n. 18/10 do Tribunal de Contas foi contrário à aprovação das contas anuais de governo do Município de Castanheira, referente ao exercício de 2009 ( Id. 4275556 - Pág. 2/7). Em sua conclusão, o relator pontuou a existência de irregularidade gravíssima e insanável, a saber: gastos com pessoal acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 da LRF (irregularidade classificada pela Resolução 8/2008 - TC como À-09 - gravíssima).

Isso porque, a despesa total com pessoal do Executivo Municipal foi de 63,67% do total da receita corrente líquida do Município de Castanheira/MT, ultrapassando o limite máximo de 54% fixado pelo art. 20, alínea b, inciso III, da Lei Complementar n. 101/2000.

Corroborado a isso, o parecer n. 06/10 da Comissão de Finanças e Orçamento do Município de Castanheira/MT (Id. 275551 - Pág. 15) manteve o parecer n. 18/2010 do Tribunal de Contas, rejeitando as contas anuais de governo do Município de Castanheira referente ao exercício de 2009.

No mais, conforme Ata da Sessão Especial de Julgamento das Contas de Governo do Município de Castanheira - exercício de 2009 (Id. 275551 - Pág. 16) e o Decreto Legislativo n. 002/2010 (Id. 275551 - Pág. 17), os vereadores de Castanheira/MT também rejeitaram as contas anuais do governo da Prefeitura de Castanheira - exercício de 2009.

Anote-se, ainda, que não há qualquer prova de que, a despeito da ilegalidade da atuação, tenha havido sucesso em obter verbas para a municipalidade. Assim, sendo certo que a municipalidade necessitava de verba, não se mostra razoável, tampouco adequada e necessária as reiteradas viagens do requerido e a realização de tamanho gastos em diárias.

Ressalto que a margem de discricionariedade conferida à Administração não implica uma carta branca para que o gestor público realize ou autorize despesas sem qualquer vinculação direta com os interesses da sociedade que representa, mormente às custas do erário.

O ato ímprobo restou claramente tipificado pela presença de dolo do réu de reiteradamente viajar e ausentar-se do Município de Castanheira, recebendo diárias para "
visitas às Secretarias Estaduais
" e "
para tratar de assuntos de interesse do Município
", cujos atos estão desprovidos de pormenorização adequada e indicação do real interesse público, ao arrepio da legislação em vigor.

Aponte-se que o art. 93 do Decreto-lei 200/67 estabelece que:

“quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes."

Novamente, a insuficiência de justificativas e a inexistência de demonstração de finalidade pública demonstram a má-fé e o dolo específico do réu, que se enriqueceu ilicitamente às expensas do Município, realizando gastos desnecessários sem demonstração do atendimento de sua finalidade pública.

Incumbia ao réu o ônus de apresentar fatos extintivos, modificativos ou impeditivos do direito do autor, conforme estabelecido pelo art. 373, II, do CPC. No entanto, de tal encargo não se desincumbiu.

Portanto, restou configurado os ilícitos descritos nos arts. 9o,
caput
, XI, 10,
caput
, I, da Lei de Improbidade, tendo em vista que o requerido, em benefício próprio, atuou no sentido de
"incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei"
, bem como de
" facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1
o
desta Lei
".

Não havendo dúvidas sobre a ocorrência dos atos de improbidade administrativa, de rigor é o exame das penalidades que devem ser aplicadas, que,
in casu
, são aquelas previstas no artigo 12, I e II, da Lei no 8.429/1992.

Ressalto, ainda, que, em se tratando de ato de improbidade administrativa causador de enriquecimento ilícito e de prejuízo ao erário, além de serem instados a ressarcir integralmente o dano causado ao erário, os agentes ímprobos devem ser condenados em, pelo menos, uma das sanções previstas no artigo 12 da Lei no 8.429/1992, uma vez que o ressarcimento não pode ser considerado tecnicamente como sanção, sob pena de haver indevido estímulo à perpetuação de atos de improbidade dessa natureza e violação ao previsto no art. artigo 12 da Lei no 8.429/1992.

Assim, considerando as circunstâncias do caso concreto, é justo e razoável, além do ressarcimento integral do prejuízo, a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, ambos pelo prazo de 05 (cinco) anos, além de multa civil em valor equivalente ao dano.

III - DISPOSITIVO

Ante o exposto,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE
a pretensão deduzida na inicial, e o faço com resolução do mérito, a teor do que dispõe o art. 487, inciso I, do CPC, para
CONDENAR
o requerido pela prática dos atos previstos no art. 9o,
caput
, XI e 10,
caput
, I, da Lei de Improbidade:

a) ao ressarcimento integral do dano no valor de R$ 104.024,61 (cento e quatro e vinte e quatro mil e sessenta e um centavos), corrigido pelo INPC e acrescidos de juros moratórios de 1% (um por cento) ao mês, contados da data do recebimento da vantagem indevida.

b) à multa civil no valor do acréscimo patrimonial, a ser acrescido de correção monetária pelo INPC e acrescidos de juros moratórios de 1% (um por cento) ao mês, contados do evento danoso.

c) à suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; e

d) à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos;

Condeno o requerido ao pagamento das custas e despesas processuais. Sem condenação em sucumbência, por incabível em ação ajuizada pelo Ministério Público.

Transitado em julgado, oficie-se à Justiça Eleitoral comunicando a suspensão dos direitos políticos dos demandados e proceda-se à inclusão do aqui disposto no Cadastro Nacional de Condenados por Improbidade Administrativa

Após, arquivem-se os autos com as baixas e cautelas necessárias.

Publique-se. Intimem-se.

Juína/MT, data registrada no sistema.

PATRICK COELHO CAMPOS GAPPO

Juiz de Direito Substituto”.

Em suas razões recursais, a parte apelante suscita, preliminarmente, o cerceamento de defesa, diante do julgamento antecipado da lide, asseverando que prova testemunhal do inquérito civil público necessita de ser reproduzida em juízo, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa.

No mérito, aduz que, diferentemente do que apontado na petição inicial, as diárias questionadas eram todas de interesse do Município de Castanheira, MT.

Pontua, outrossim, que o magistrado singular misturou atos concernentes à reprovação de contas, que não tem nada a ver com o objeto da ação, para justificar a prática de ato doloso contra a administração pública. Todavia, “
as diárias autorizadas e pagas pelo apelante seguiram os normativos e a legislação municipal vigente à época e todas, repiso, todas foram procedidas de justificativa
”.

Argumenta que a parte apelada não se desincumbiu do ônus probatório, porquanto não há comprovação de que o deferimento das diárias à parte apelante tenham ocorrido por má-fé, com o objetivo de causar danos ao erário e obtenção de vantagem indevida.

Por essas razões, requer o provimento do recurso, para “
REFORMAR A SENTENÇA, absolvendo o apelante, pois o apelante não praticou nenhum ato lesivo de improbidade administrativa, ou alternativamente, a reforma da decisão e o retorno dos autos ao Juízo de piso para designação de audiência de instrução e julgamento
” (ID. 195745973).

Nas contrarrazões, a parte apelada postula pelo não provimento do recurso (ID. 195745977).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina “
pela
rejeição
da preliminar e pelo
provimento
do apelo para julgar improcedentes os pedidos iniciais
” (ID. 198359173).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de “
RECURSO DE APELAÇÃO
”, interposto por JOSÉ ANTUNES DE FRANCA, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Patrick Coelho Campos Gappo, nos autos de n.° 1000663-15.2016.811.0025, em trâmite perante a 2a Vara da Comarca de Juína, MT, que julgou procedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou “
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COM PEDIDO DE LIMINAR
” em desfavor de JOSÉ ANTUNES DE FRANCA, pela prática de atos lesivos aos princípios da Administração Pública, consubstanciados na percepção excessiva de diárias, na qualidade de gestor municipal, cujo interesse público não era claro e objetivo (ID. 195745902).

Diante de tais fatos, o
Parquet
imputou à parte apelante a prática do ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 9a,
caput,
inciso XI, artigo 10,
caput,
inciso I e artigo 11,
caput
, incisos I e II, da Lei n.° 8.429/92.

Citada, a parte apelante deixou transcorrer o prazo para apresentar contestação e, realizada audiência conciliatória sem a participação da parte apelante (ID. 195745968), o
Parquet
postulou pelo julgamento antecipado da lide (ID. 195745970).

Na sequência, o magistrado singular julgou procedentes os pedidos para condenar a parte apelante nas sanções previstas no artigo 12, da Lei n.° 8.429/92, pela prática de ato ímprobo (ID. 195745971).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Inicialmente, a respeito do suscitado cerceamento de defesa, como preliminar, tal matéria confunde-se com o mérito recursal, motivo pelo qual estão sendo apreciados conjuntamente.

E, do exame da questão posta, infere-se que o mérito recursal cinge-se à configuração do elemento subjetivo doloso, a existência de dano ao erário e a obtenção de vantagem indevida pela parte apelante, na condição de Prefeito Municipal de Castanheira, MT.

Como já mencionado, o
Parquet
imputou ao servidor apelante a prática do ato de improbidade administrativa tipificado nos artigos 9a,
caput,
inciso XI, artigo 10,
caput,
inciso I e artigo 11,
caput
, incisos I e II, da Lei n.° 8.429/92, com a seguinte redação vigente à época da propositura da ação:

“Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

[...]

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei”.

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o desta lei”.

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”.

Com efeito, a novel legislação modificou diversos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo, expressamente, os princípios do Direito Administrativo Sancionador, no artigo 1°, § 4°, da Lei n.° 8.429/92,
in verbis
:

“Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4o Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Por se tratar de desmembramento do direito sancionador penal, os mesmos princípios e garantias a ele assegurados, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem ser observados na esfera administrativa.

Dentre os princípios mencionados, sobreleva-se o da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República. Veja-se:

“Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Nesse encadeamento, a retroatividade da lei mais benéfica incide ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual estão inseridos os atos ímprobos, justamente porque, assim como a norma penal, a Lei n.° 8.429/92 prevê, em seu corpo estrutural, um coletivo de sanções e penalidades aos agentes públicos.

Ademais, a regra do art. 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê o
tempus regit actum
, não prevalece na hipótese dos autos, porquanto a natureza jurídica da norma que disciplina o ato de improbidade e suas consequências é sancionatória, o que atrai a incidência do artigo 5°, inciso XL, da Constituição Federal, já transcrito nesse voto.

Nessa toada, a retroatividade da lei benigna insere-se em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, nele inserido a improbidade administrativa.

Igualmente, convém relembrar que o artigo 9°, do Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil com
status
supralegal, ao replicar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, não o cingiu à norma penal, sendo, portanto, aplicável ao direito sancionador como um todo. Transcrevo:

“Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado”.

A propósito, acerca da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, assim reconheceu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)

2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.

(...)”.

( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1a Turma, DJ de 20/02/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5o, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.

I. O art. 5o, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.

Precedente.

(...)”.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

As mudanças mais benéficas da nova lei, de natureza material, portanto, retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros, cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

A propósito, a celeuma quanto à aplicação do princípio da retroatividade, alcançando fatos e atos praticados sob a vigência do texto que precede a reforma, chegou ao colendo Supremo Tribunal Federal que, no julgamento do ARE 843.989, reconheceu a Repercussão Geral (Tema n.° 1.199), fixou a seguinte tese:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5o, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5o, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.

2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4o, da CF).

3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa.

6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).

7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9o da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).

8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1o, §§ 1o e 2o; 9o, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5o.

9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.

10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4o).

11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5o da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.

12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.

13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5o, inciso XXXVI da Constituição Federal.

14. Os prazos prescricionais previstos em lei

garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.

15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo.

16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público.

17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.

19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). (Grifo nosso).

À vista disso, a despeito do entendimento quanto à irretroatividade da nova lei quanto à prescrição e às demandas já transitadas em julgado, o STF ressalvou a sua retroação benéfica em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, enfatizando a necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva – dolo – a todos os atos tipificados nos artigos 9°, 10 e 11, da Lei 8.429/92, nas ações pendentes de julgamento.

Avançando sobre os atos imputados à parte apelante, verifica-se que a Lei n.° 14.230/2021 expressamente revogou os incisos I e II, do artigo 11, da Lei de Improbidade administrativa, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo mencionado e, por se tratar de norma mais benéfica ao réu, consoante exposto anteriormente, deve ser aplicada a sua retroatividade.

Além disso, perfaz-se curial destacar que a referida Lei também alterou o
caput
, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, atribuindo-lhe nova redação, nos seguintes termos:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: [...]”.

Da leitura do dispositivo supratranscrito, observa-se que não mais se admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu, também, a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92.

Essa conclusão, a propósito, tem sido abordada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgados recentes, nos quais tem posicionado pela retroatividade da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública, em especial a partir do Tema n.° 1.119, já transcrito nesse voto.

A esse respeito, em decisão monocrática proferida no ARE n.° 1.346.594 SP, o Ministro Gilmar Mendes assim ponderou:

“observo que a nova redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade mediante imputação fundamentada unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente na espécie, não mais se admitindo a condenação por mera ofensa aos princípios da Administração Pública não tipificada expressamente em qualquer de seus incisos.

[...]

Observo, por fim, que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (eDOC 1, pp. 1-11) e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado ("organizaram-se para adquirir imóveis que, sabiam, seriam declarados de utilidade pública e, então, seriam expropriados pelo poder público"- eDOC 18, p. 82), não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992.

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (única imputação efetivamente veiculada pelo Ministério Público de São Paulo na petição de ingresso da ação civil pública), constata-se a impossibilidade jurídica de manutenção da condenação ratificada pelo acórdão recorrido, impondo-se a sua reforma” (STF - ARE: 1346594 SP, Relator: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/05/2023, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25/05/2023 PUBLIC 26/05/2023).

De outra parte, no que se refere às imputações referentes às condutas típicas dos artigos 9° e 10, da Lei n.° 8.429/92, igualmente, a Lei n.° 14.230/2021, atribuiu nova redação aos dispositivos citados, de modo que a comprovação do ato ímprobo passa pela fundamental demonstração do prejuízo ao erário em decorrência de ato praticado com a intenção de praticar ato ilícito (dolo específico), elemento não demonstrado nos autos.

Conforme consta do processado, a despeito dos argumentos lançados pelo
Parquet
na petição inicial, no sentido de que o interesse público nas viagens realizadas pelo alcaide municipal não estão claras, diante da reprovação de contas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e pela Câmara Municipal de Castanheira, MT, não se verifica qualquer fraude na percepção das diárias.

E isso porque, as diárias pagas à parte apelante seguiram a regularidade legal (ID. 195745909), com a devida elaboração da nota de empenho e a prestação de contas após a realização das viagens (ID. 195745910/195745922).

Para mais, não obstante as testemunhas ouvidas na fase inquisitiva (ID. 184745923 – pág. 02/05) tenham alegado que a parte apelante não residia no município de Castanheira, MT, suas alegações são frágeis e não encontram respaldo nas demais provas existentes nos autos.

Outrossim, diferentemente do que sustentam as testemunhas, poucas foram as ocasiões em que o alcaide municipal ausentou-se do município, com a percepção de diárias, por mais de 05 (cinco) dias, sendo que, na maioria das vezes, as viagens eram de 03 (três) a 04 (quatro) dias (ID. 195745906 - pág. 03/04).

As viagens superiores a 10 dias, inclusive, foram devidamente justificadas, com a indicação das atividades realizadas, como a de 10.07.2009, destinada à participação de Evento na Capital Federal (ID. 195745920 – pág. 02/06, e a ocorrida em 09.02.2009, de encontro de prefeitos municipais em Brasília, DF (Id. 195745922 – pág. 05/07).

Demais disso, não foi comprovado que, de fato, a parte apelante residia em outro município, durante o período de seu mandato eletivo, bem como não há demonstração de efetivo prejuízo ao erário ou desvio da finalidade dos atos administrativo, porquanto, como pontuou a Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Eminente Procurador Edmilson da Costa Pereira, “
apesar da quantidade de diárias pagas durante a gestão do recorrente, os documentos comprovam que os valores recebidos foram utilizados em viagens à serviço dos interesses do Município de Castanheira e Justificados em conformidade com a disposição legal
” (ID. 198359173).

Do mesmo modo, pertinente esclarecer que, para comprovar o elemento subjetivo – dolo –, haveria a necessidade de demonstrar, de forma estreme de dúvidas, a formação de uma vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário, do qual não logrou êxito o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO.

À vista disso, ausentes os elementos ausentes os elementos que indiquem a prática de ato com dolo específico de causar danos, bem como a comprovação do prejuízo ao erário, impõe-se a reforma da sentença.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – UTILIZAÇÃO DE MAQUINÁRIO E SERVIDOR PÚBLICO EM PROPRIEDADE PARTICULAR – ABERTURA DE RUA – INTERESSE PÚBLICO - AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DO ELEMENTO SUBJETIVO PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO – ART. 10, INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LIA – NÃO CARACTERIZADO – RECURSO PROVIDO.

A Lei de Improbidade visa punir o agente desonesto, ou seja, aquele que não pauta a sua conduta de acordo com a moralidade administrativa (honestidade, lealdade, boa-fé), atuando, determinadamente, a obter uma vantagem ilícita que o exercício do cargo possa lhe assegurar.

Inexistindo prova suficiente de que a utilização do maquinário e de servidor do Município se deu para fins de interesse particular, afasta-se não só as evidências de imoralidade administrativa por desvio de finalidade, como também o apontado prejuízo ao erário”.

(TJ-MT - APL: 00007009720108110048 MT, Relator: JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, Data de Julgamento: 22/10/2019, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 19/11/2019).

“REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA COM RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ART. 10, INCISO VIII, E ART. 11, CAPUT, DA LIA – AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO – MÁ-FÉ OU DESONESTIDADE NÃO DEMONSTRADOS – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO.

1. (...) Segundo o entendimento uníssono do Superior Tribunal de Justiça, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10"(AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).

2. A utilização de maquinários e servidores públicos para retirada de cascalho em propriedade privada, sem a comprovação de vantagem indevida ao particular, com destinação do objeto à obra pública, atende ao interesse público, não restando comprovada a prática de ato ímprobo.

3. Recurso desprovido. Sentença ratificada”. (TJMT - Apelação / Remessa Necessária 59230/2017, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/04/2018, Publicado no DJE 25/04/2018)

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE – INQUÉRITO CIVIL – CELEBRAÇÃO DE TERMO DE PARCERIA COM ESCOPO DE LEI MUNICIPAL No. 412/2009 – AUSÊNCIA DE DOLO E MÁ FÉ – DESPESAS REALIZADAS EM PROL DO MUNÍCIPIO – COMPROVAÇÃO – DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILICITO DOS REQUERIDOS NÃO COMPROVADO – INEXISTÊNCIA DE PROVAS QUE IMPORTEM NO COMETIMENTO DE QUALQUER ATO ÍMPROBO - RECURSO DESPROVIDO.

1. A lei de improbidade visa punir o comportamento imoral do agente, havendo que se comprovar o exercício indevido de suas funções, afastando-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens indevidas.

2. A acusação por atos de improbidade administrativa, além da legislação específica deve ser levado em conta os pressupostos e conceitos processuais do próprio processo, qual seja, compete ao acusador a obrigação de produzir todas as provas capazes de ultrapassar os limites da presunção de inocência do Requerido.

3. No caso, a ação baseou-se única e exclusivamente na declaração de que os requeridos estariam utilizando maquinários, combustível e servidor público, para fins particulares. Todavia, o Autor sequer buscou provas para a demonstração da existência de ato ímprobo e, sob este aspecto, não se desincumbiu do ônus de comprovar os fatos constitutivos de seu direito, conforme determina o artigo
333
, inciso
I
, do
Código de Processo Civil de 1973
.

4. Assim, não se verifica a comprovação dos fatos articulados na inicial. Tudo ficou limitado ao discurso do suposto cometimento do ato pelos Requeridos, sem a devida demonstração.

5) Nesse contexto, não havendo a comprovação da ocorrência do ato necessário à configuração da improbidade administrativa, inexequível a condenação às penas da Lei no
8.429
/92”.

(TJMT - Ap 73547/2016, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 03/07/2017, Publicado no DJE 10/07/2017).

Ante o exposto,
CONHEÇO E DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação, para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos iniciais, absolvendo o apelante JOSÉ ANTUNES DE FRANCA das imputações iniciais.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/04/2024