Tribunal: TJMT
Processo: 0001039-52.2010.8.11.0017
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-01-30
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –IRREGULARIDADES EM CONTAS DE GESTÃO DE GOVERNO – INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – LESIVIDADE AO ERÁRIO NÃO COMPROVADA – APLICAÇÃO DA NOVA LEI À LUZ DO TEMA 1.199/STF – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
1 - Na análise do elemento subjetivo do tipo para a caracterização do ato de improbidade administrativa, deve ser acentuado de que se trata de conduta que somente poderá tipificada na modalidade dolosa, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.
2 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021 à luz do Tema 1.199/STF, há a exigência do dolo específico, para configuração de atos de improbidade, bem como a lesão ao erário, no caso da tipificação no art. 10 da LIA. Sendo assim, uma vez não evidenciado o dolo, tampouco a lesão, não subsiste a pretensão de condenação na prática de atos de improbidade administrativa.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001039-52.2010.8.11.0017
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), JOAO DE SOUZA LUZ - CPF: 084.642.191-72 (APELADO), JANAILZA TAVEIRA LEITE - CPF: 049.351.084-28 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –IRREGULARIDADES EM CONTAS DE GESTÃO DE GOVERNO – INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – LESIVIDADE AO ERÁRIO NÃO COMPROVADA – APLICAÇÃO DA NOVA LEI À LUZ DO TEMA 1.199/STF – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1 - Na análise do elemento subjetivo do tipo para a caracterização do ato de improbidade administrativa, deve ser acentuado de que se trata de conduta que somente poderá tipificada na modalidade dolosa, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

2 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021 à luz do Tema 1.199/STF, há a exigência do dolo específico, para configuração de atos de improbidade, bem como a lesão ao erário, no caso da tipificação no art. 10 da LIA. Sendo assim, uma vez não evidenciado o dolo, tampouco a lesão,
não subsiste a pretensão de condenação na prática de atos de improbidade administrativa.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Trata-se de
Recurso de Apelação Cível
interposto pelo
MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL
em face da sentença proferida pelo juízo da 2a Vara da Comarca de São Félix do Araguaia/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face de
JOAO DE SOUZA LUZ,
julgou parcialmente procedente o pleito inicial para condenar o requerido pela prática do ato descrito no item XI da inicial, enquadrando a sua conduta no art. 11,
caput
,
da Lei n. 8.429/92
, impondo-lhe as sanções
do art. 12, III,
da referida lei
.

Insatisfeito com a condenação, o
Ministério Público
interpôs recurso, pleiteando a condenação do apelado pelas 15 irregularidades detalhadas na petição inicial e sustenta, nesse sentido, que as provas apresentadas evidenciariam as condutas ímprobas de
João de Souza Luz.

Argumenta, ademais, que a aprovação das contas pelo Tribunal de Contas do Estado não interfere no processo de improbidade administrativa que visa ao ressarcimento ao erário por despesas irregulares.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso para condenar o apelado com base nos artigos 9°, XI, 10, VI, VII, IX, XI, XXI e 11,
caput
, I, II, IV, VI e VIII, todos da Lei no 8.429/92 (id. 169288780 - fls. 68-80).

Sem contrarrazões (id. 169288782).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo
desprovimento
do recurso (id. 171680680)
.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Colenda Câmara:

Como relatado, trata-se de
Recurso de Apelação Cível
interposto pelo
MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL
em face da sentença proferida pelo juízo da 2a Vara da Comarca de São Félix do Araguaia/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face de
JOAO DE SOUZA LUZ,
julgou parcialmente procedente o pleito inicial para condená-lo, apenas, na prática do ato descrito no item XI da inicial, enquadrando a sua conduta no art. 11,
caput
,
da Lei n. 8.429/92
, e impondo-lhe as sanções
do art. 12, III,
da referida lei
.

Extrai-se dos autos que, na origem, o Ministério Público propôs Ação Civil Pública por Ato de Improbidade

Administrativa em face de
João de Souza Luz
, objetivando a condenação deste nas sanções do art. 12 da Lei 8.429/92, em razão de supostas graves irregularidades detectadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso durante o mandato daquele como prefeito de Novo Santo Antônio em 2015.

Aduziu que, apesar da aprovação das contas pelo Tribunal e pela Câmara Municipal, foram identificadas diversas irregularidades de natureza grave e gravíssima, notadamente, 1) falha em aplicar o mínimo de 15% em saúde, aplicando apenas 13,50%; 2) despesas sem licitação (R$354.999,57); 3) pagamento de salários sem empenho prévio; 4) pagamento antecipado (R$86,28); 5) contabilização incorreta de despesas com duodécimos ao Poder Legislativo; 6) apropriação insuficiente do PASEP e atrasos nos recolhimentos; 7) registros de receita e despesa com irregularidades; 8) falta de registros de veículos de terceiros em poder da prefeitura; 9) atraso no envio da LOA e LDO ao Tribunal de Contas; 10) falha na implementação do sistema de controle interno; 11) transposição e remanejamento de dotação sem autorização legal (R$595.280,00); 12) suplementação orçamentária inadequada (R$158.740,00); e 13) falta de inscrição de dívida ativa e medidas para aumentar a arrecadação.

Tais desconformidades, segundo o
Parquet
, violariam a lei de responsabilidade fiscal e comprometiam a gestão adequada dos recursos públicos.

O juízo
a quo
, contudo, julgou parcialmente procedente a pretensão inicial, condenando o aludido requerido
, apenas, na prática do ato descrito no item XI da inicial, enquadrando a sua conduta no art. 11,
caput
,
da Lei n. 8.429/92
, e impondo-lhe as sanções
do art. 12, III,
da referida lei
.

O
Ministério Público Estadual
recorre para que o apelado seja condenado
com base nos artigos 9°, XI, 10, VI, VII, IX, XI, XXI e 11,
caput
, I, II, IV, VI e VIII, todos da Lei no 8.429/92
.

Pois bem.

Sem delongas, após analisar detidamente os autos, penso que a
insurgência não merece provimento
.

Isso porque
, as alterações decorrentes da Lei n° 14.230/2021 passaram a exigir o dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, para que se configure a improbidade administrativa, conforme artigo 11 da Lei n° 8.429/92.

Outrossim, para configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da Nova LIA, é imprescindível que tenha havido lesão ao erário.

E não há dúvidas de que, ao caso, se aplica a nova lei, pois, por ocasião do efetivo julgamento do
Leading Case
843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), firmou as seguintes teses em relação à retroatividade da Lei no 14.230/2021:

“1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se
- nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA -
a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2)
A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA
, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes.

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
.

4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
.

(STF.
Leading case
: ARE 843989 RG, Relator: Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 24/02/2022, Processo Eletrônico, DJe-041 04/03/2022)

(destaquei)

É importante destacar que os julgamentos proferidos em recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal possuem efeito vinculante.

Com essas considerações, como se verifica das teses elencadas o STF adotou o entendimento de que as
alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021 devem ser
imediatamente aplicadas às causas sem trânsito em julgado
, bem como de que é necessária a constatação do
dolo específico
para a tipificação da improbidade administrativa.

Quanto ao
dolo específico
, a nova redação do artigo 1o,
§§ 1o e 2° da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

Além disso, dispõe o artigo 1o,
§3o da lei que “
o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

A respeito da necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo) para a caracterização do ato ímprobo, no julgamento do ARE
843.989/PR,
o Relator, Ministro Alexandre de Moraes, destacou em seu voto:

“(...)
Essa premissa é importante por não permitir qualquer hipótese em que o autor da ação aponte genericamente condutas de agente público ou dos demais réus sem a imputação do necessário elemento subjetivo do tipo e sem qualquer indicação que mostrasse a intenção de praticar ato de corrupção, caracterizando a acusação tão somente responsabilidade objetiva do réu, por exercer determinado cargo ou função pública (...)”

(STF - ARE: 843989 PR, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Delineado esse cenário, sem maiores delongas, conquanto o apelante aduza que a “
aprovação das contas do prefeito pela Câmara Municipal não obsta o ressarcimento pelos prejuízos causados aos cofres públicos através de despesas irregulares
”, não vislumbro a ocorrência de prejuízo ao erário e/ou dolo específico no caso.

Ademais,
o inciso I do art. 11 da Lei de Improbidade foi revogado por força da Lei n. 14.230/2021, o que afasta a possibilidade de condenação do apelante por ofensa aos princípios da Administração Pública.

De igual maneira,
a conduta de violação aos princípios da Administração Pública foi tipificada de forma genérica no
caput
do art. 11 da LIA, o que não é mais possível a partir da alteração da Lei n. 14.230/2021, a qual passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade.

A propósito, esse é o entendimento do Supremo Tribunal Federal:

“
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1.
A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal
.
2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9o ou 10o da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9o da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.”
(STF - ARE: 803568 SP, Relator: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 22/08/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023)

Nesse passo, entendo não mais subsistir a pretensão de condenação pela prática dos supostos atos de improbidade administrativa pela violação genérica aos princípios da Administração Pública, sem o enquadramento às hipóteses taxativas do art. 11 da LIA.

Ademais, conforme parecer da Procuradoria-Geral de Justiça:

“
A mera existência de irregularidades, por si só, não autoriza a responsabilização do gestor público pela prática de atos de improbidade administrativa, vez que as sanções previstas como forma de punição são severas sendo exigido provas robustas aliada a demonstração de dolo, o que não ocorreu no caso
.
”

À toda evidência, não se percebe qualquer conduta dolosa do apelado
João de Souza Luz
durante sua gestão, nos idos de 2005, como prefeito de Novo Santo Antônio/MT, porquanto o conjunto probatório não releva “
quaisquer elementos aptos a ensejarem a análise meritória da conduta, que supostamente estariam enquadrados como atos ímprobos”,
como bem sublinhou a sentença.

E ainda que houvesse eventual irregularidade na gestão de Novo Santo Antônio/MT, em 2005 -
o que não restou demonstrado pela parte apelante
-, tal fato, por si só, não seria suficiente para demonstrar que o apelado agiu de forma dolosa e causou algum prejuízo e/ou lesão ao erário, mormente quando a maioria dos municípios do Estado não havia instituído, até o ano de 2007, o Sistema de Controle Interno do TCE/MT em seus órgãos administrativos.

E como é cediço, nos termos do art. 373, I, do CPC, a prova do dano ao erário é ônus que incumbe à Parte Autora como prova constitutiva de seu direito, de sorte que a obtenção indevida dos recursos e a ocorrência de lesão devem estar cabalmente demonstradas, não se admitindo que haja presunção nesse sentido. O que não restou demonstrado pelas condutas imputadas à
João de Souza
.

Sobre o tema, cito os seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PRESUNÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO
.
INCABIMENTO. (...) III - A partir da leitura do acórdão prolatado pelo tribunal de origem, extrai-se que ao réu foi imposta a obrigação de ressarcir o erário em montante correspondente à integralidade dos recursos cuja prestação de contas não foi realizada, sem que tenha havido comprovação da malversação desses valores, mas mera presunção de dano. IV -
O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento consolidado segundo o qual, consoante o art. 21, I, da Lei n. 8.429/92, como regra, em ações judiciais que buscam a condenação por ato de improbidade administrativa, é necessária a efetiva demonstração de dano para que haja a imposição de ressarcimento ao erário. Apenas excepcionalmente admite-se a presunção de dano, como na hipótese de frustração ou dispensa irregular de processo licitatório
,
nos termos do art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92. V -
No caso, considerando a falta de comprovação do dano, expressa no acórdão prolatado pelo tribunal de origem, e o não cabimento de presunção do prejuízo, deve ser afastada a obrigação de ressarcimento ao erário neste feito, ressalvada a possibilidade de ajuizamento de nova ação com essa finalidade
.
VI - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VII - (...). VIII - Agravo Interno improvido”.

(STJ. AgInt no REsp 1538079/CE. Relatora Min.
Regina Helena Costa
, Primeira Turma. DJe 02/08/2018) (destaquei).

“REMESSA NECESSÁRIA.
AÇÃO DE RESSARCIMENTO
. CONVÊNIO REALIZADO ENTRE O MUNICÍPIO DE SALINAS E A UNIÃO.
IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS
.
SANEAMENTO.
AUSÊNCIA DE PROVA DE DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO
.
SENTENÇA CONFIRMADA.

Regularizada a prestação de contas referente ao contrato firmado pelo Município com a União e não havendo provas de desvios de verbas e dano ao erário, deve ser confirmada a sentença que julgou improcedente a ação de ressarcimento
.”

(TJMG. Remessa Necessária-Cv 1.0570.04.003821-0/001. Relator Des.
Wagner Wilson
, 19a Câmara Cível. DJe em 27/05/2021) (destaquei).

Ante o exposto, ausente à prova cabal do
dolo específico
nas condutas imputadas a
João de Souza Luz
e do respectivo dano ao erário
, voto pelo
DES
PROVIMENTO DO APELO
interposto pelo
Ministério Público Estadual
.

Sem honorários sucumbenciais, pois incabível a condenação em honorários advocatícios em sede de ação civil pública, salvo comprovada má-fé, nos termos do art. 18 da Lei n.o 7.347/1985, o que não se verifica.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/01/2024