Tribunal: TJMT
Processo: 1008120-65.2019.8.11.0002
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-10-15
Data de publicação: 2024-10-23

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXIGIBILIDADE DE TAXA DE REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE (TRFC) DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS – DECLARAÇÃO INCIDENTER TANTUM DE INCONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO AO VALOR DA CAUSA INDEFERIDO – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA REJEITADA – MÉRITO – SENTENÇA MANTIDA NO QUE TANGE AO RECONHECIMENTO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA – REFORMADA QUANTO AO EFEITO – APLICAÇÃO DO EFEITO EX NUNC – RECURSO DA AGER PARCIALMENTE PROVIDO E DESPROVIDO O RECURSO DO ESTADO.
1 - O valor da causa pode ser estimado pelo autor em quantia provisória, passível de posterior adequação ao valor apurado na sentença ou na fase liquidatória”. (STJ, REsp 1220272/RJ, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, DJ 07.02.2011).
2 – Verificado que é a autora quem suporta o pagamento de fato e de direito da taxa questionada e, por conseguinte, é titular da relação jurídica contratual ou tributária subjacente, sendo, portanto, parte legítima para pleitear a sua restituição.
3 - “É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra”. (Súmula Vinculante no 29)
4 - Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, a teor do art. 27 da Lei 9.868/1999, deve-se harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação de outros valores constitucionais, como a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva, a que a atribuição de eficácia retroativa ou plena à decisão traria danos irreversíveis, devendo ser reconhecida a inconstitucionalidade, apenas a partir da sua declaração na ação originária, ou seja, com efeito ex nunc.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

CÂMARA TEMPORÁRIA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1008120-65.2019.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Estaduais, Suspensão da Exigibilidade]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[UNIAO TRANSPORTE E TURISMO LTDA - CNPJ: 03.667.130/0001-70 (APELADO), EDINILSON FERREIRA DA SILVA - CPF: 120.991.798-08 (ADVOGADO), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELANTE), VANIELE MENDES FIOR DE CASTRO - CPF: 732.006.621-15 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (APELANTE), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0013-88 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), CRISTIANA ESPIRITO SANTO RODRIGUES SANTOS - CPF: 603.796.691-53 (ADVOGADO), LUARA SANTANA HENRY - CPF: 003.842.561-04 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a CÂMARA TEMPORÁRIA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO DA
AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE MATO GROSSO
E DESPROVEU O APELO DO
ESTADO DE MATO GROSSO.

.

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXIGIBILIDADE DE TAXA DE REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE (TRFC) DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS – DECLARAÇÃO
INCIDENTER TANTUM
DE INCONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO AO VALOR DA CAUSA INDEFERIDO – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA REJEITADA – MÉRITO – SENTENÇA MANTIDA NO QUE TANGE AO RECONHECIMENTO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA – REFORMADA QUANTO AO EFEITO – APLICAÇÃO DO EFEITO
EX NUNC
– RECURSO DA AGER PARCIALMENTE PROVIDO E DESPROVIDO O RECURSO DO ESTADO.

1 - O valor da causa pode ser estimado pelo autor em quantia provisória, passível de posterior adequação ao valor apurado na sentença ou na fase liquidatória”. (STJ, REsp 1220272/RJ, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, DJ 07.02.2011).

2 – Verificado que é a autora quem suporta o pagamento de fato e de direito da taxa questionada e, por conseguinte, é titular da relação jurídica contratual ou tributária subjacente, sendo, portanto, parte legítima para pleitear a sua restituição.

3 - “É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra”. (Súmula Vinculante no 29)

4 - Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, a teor do art. 27 da Lei 9.868/1999, deve-se harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação de outros valores constitucionais, como a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva, a que a atribuição de eficácia retroativa ou plena à decisão traria danos irreversíveis, devendo ser reconhecida a inconstitucionalidade, apenas a partir da sua declaração na ação originária, ou seja, com efeito
ex nunc
.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Trata-se de recursos de apelação interposto pela
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Mato Grosso
e pelo
Estado de Mato Grosso
contra sentença proferida pelo Juízo da Terceira Vara Especializada em Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, que julgou procedente os pedidos contidos na
ação declaratória de inexigibilidade de Taxa de Regulação, Fiscalização e Controle (TRFC) dos Serviços de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros
movida por
União Transporte e Turismo Ltda
.

Em suas razões recursais, a primeira apelante reprisa a impugnação ao valor da causa, alegando que a ação encaminha “um pedido financeiramente estimado, devendo o valor da causa ser a quantia que se pretende declarar inexigível, e não um valor irrisório arbitrado”.

No mérito, defende a constitucionalidade da TRFC, por ausência de violação do art. 145, 2o, CF-88, apegando-se ao verbete da Súmula Vinculante 29, do STF.

Argumenta que “tarifa não é igual a preço do serviço”, sendo a tarifa apenas uma das variáveis da fórmula da TRFC.

Defende, ademais, que a TRFC é paga pelo usuário, o que retiraria a razão da apelada na busca de nulidade da exação.

Por fim, propõe que sobrevenha a modulação dos efeitos de eventual acórdão confirmatório da sentença recorrida.

O
Estado de Mato Grosso
, por sua vez, alega, preliminarmente, a ilegitimidade da autora para pleitear Restituição dos valores quitados. No mérito, sustenta a legalidade da cobrança da taxa de regulação, fiscalização e controle – TRFC.

Ainda, o Estado defende a presunção de constitucionalidade das leis; a ausência de identidade da base de cálculo da taxa de regulação, fiscalização e controle da TRFC com a base de cálculo de imposto base de cálculo própria que não se confunde com a base de cálculo do ICMS ou ISSQN

Por fim, pede o provimento do apelo e se contra os honorários fixados na sentença, pedindo para que estes sejam fixados no seu percentual mínimo, qual seja, 5% do proveito econômico, nos termos do art. 85, §3o, III, do CPC.

Em contrarrazões, a apelada refuta as alegações da primeira recorrente e pede o desprovimento do recurso (Id n.

181755594). Mesmo intimada, deixou de contrarrazoar o recurso do Estado de Mato Grosso.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça disse não haver interesse público a justificar intervenção ministerial (Id n. 189102652)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Da impugnação ao valor da causa

A apelante reprisa a impugnação ao valor da causa, argumentando que a ação encaminha “um pedido financeiramente estimado, devendo o valor da causa ser a quantia que se pretende declarar inexigível, e

não um valor irrisório arbitrado pela própria Autora”.

A insurgência não comporta acolhida, haja vista que “o valor da causa pode ser estimado pelo autor em quantia provisória, passível de posterior adequação ao valor apurado na sentença ou na fase liquidatória”. (STJ, REsp 1220272/RJ, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, DJ 07.02.2011).

Outrossim, dada a natureza do objeto, e considerando, ainda, a alegação da existência de débito, é razoável admitir que o valor somente é possível mensurar ao final da demanda.

Assim, sem necessidade de maiores delongas, deve ser mantida a decisão de Primeiro Grau, que foi fundamentada neste sentido.

Preliminar de ilegitimidade ativa (suscitada pelo Estado de Mato Grosso)

O Estado de Mato Grosso sustenta a ilegitimidade da autora para requerer a restituição de quaisquer valores referentes à TRFC, sob o fundamento de que a taxa de fiscalização da AGER/MT atribui um custo que é embutido na tarifa, o que permite que cada usuário do sistema contribua com sua manutenção proporcionalmente ao seu grau de utilização. Por isto, aduz que apenas os usuários do transporte metropolitano seriam legitimados ao pleito de restituição da TRFC.

Também não prospera esta arguição preliminar.

Isso porque, conforme bem delineado pelo Juízo Singular, a regra do art. 166, do CTN (alegada de forma indireta pelo apelante) somente se aplica à restituição dos tributos indiretos, de cuja natureza jurídica se presume a transferência do encargo econômico ao contribuinte de fato, tais como o ICMS e o IPI, regidos pelo princípio constitucional da não-cumulatividade. Para estes tributos em específico, é pressuposto o repasse ao adquirente do ônus do tributo adiantado ao titular do crédito.

No caso, ainda que o apelante sustente em contrário, o reflexo de ordem meramente econômica da TRFC na composição do valor da passagem de ônibus não substancia hipótese de incidência da norma em comento, diante da inexistência de transferência do encargo financeiro, à luz da sua constituição normativa.

No caso, é a autora quem suporta o pagamento de fato e de direito da TRFC, relativa ao sistema de transporte coletivo e, por conseguinte, é titular da relação jurídica contratual ou tributária subjacente, sendo, portanto, parte legítima para pleitear a sua restituição.

Sendo assim,
rejeito a preliminar
.

Mérito

Na origem, a empresa apelada - União Transporte e Turismo Ltda. propôs Ação de Procedimento Comum, com Pedido de Tutela Provisória, em face do Estado de Mato Grosso e Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso, visando, em síntese, o reconhecimento da inexigibilidade da Taxa de Regulação, Fiscalização e Controle - TRFC dos Serviços de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros em quaisquer modalidades (TRFC), criada pela Lei Estadual no 7.981/2003.

Para tanto, argumentou que a base de cálculo é inconstitucional, por afrontar o art. 145, §2o, da Constituição Federal, e formulou, também, pedido de repetição de indébito.

Os pedidos foram julgados procedentes, no sentido de suspender, definitivamente, a exigibilidade e a cobrança da TRFC devida pela autora; o juiz declarou,
incidenter tantum
, a inconstitucionalidade total da cobrança da Taxa de Regulação, Fiscalização e Controle - TRFC dos Serviços de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros em quaisquer modalidades (TRFC), criada pela Lei 7.981/2003.

Outrossim, condenou o Estado de Mato Grosso a restituir à autora os valores comprovadamente pagos a título de TRFC, respeitada a prescrição quinquenal anteriormente reconhecida, a serem apurados em liquidação de sentença e, por fim, ao pagamento dos honorários advocatícios, fixados no percentual de 8% (oito por cento) de acordo com o proveito econômico obtido, também a ser apurado em liquidação de sentença.

Vejamos.

A empresa autora suscitou o controle de constitucionalidade difuso de lei estadual que criou a TRFC, e o enfrentamento da alegação se deu como causa de pedir e não do pedido, por isto foi declarada a inconstitucionalidade
incidenter tantum.

A alegação da autora, enquanto concessionária de serviço de transporte, em torno da inconstitucionalidade da cobrança pautou-se na alegação de que a taxa conta com base de cálculo idêntica à de imposto, gerando violação ao art. 145, §2o, da Constituição Federal.

No Id n. 216060187, veio a autora e juntou

cópia do acórdão formado na Arguição de Inconstitucionalidade no 1013400-46.2017.8.11.0015, que julgou inconstitucional lei que institui taxa equivalente a debatida nos presentes autos, invocando o art. 926, do CPC.

Pois bem. Sobre a natureza da cobrança questionada, bem apontou o Juízo Singular:

“(...)
Como se sabe,
as taxas podem ser cobradas com base em dois pressupostos: exercício regular de poder de polícia - taxa de polícia; utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis
. A taxa em análise se justifica em razão de uma atividade estatal, com base de cálculo relacionada ao custo da referida atividade. Por seu turno, o art. 145, §2o da Constituição Federal estabelece que “as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos”.
Dessume-se do dispositivo constitucional que há bases de cálculo próprias de taxas e bases de cálculo próprias de impostos.

Do exame da lei de regência, vê-se que
a
fórmula aplicável à apuração da TRFC produz um resultado que representada em percentual incidente no custo do sistema de transporte, que, na planilha tarifária, representa a arrecadação da transportadora, pois a tarifa é representada pelo custo por passageiro, ou seja, a fórmula chega ao valor equivalente à receita auferida pela concessionária
. Nesse diapasão, forçosa é a conclusão de que
a base de cálculo da vergastada taxa coincide com base de imposto, o que se afigura expressamente proibido pelo § 2o do art. 145, da CF
.
Assim, é patente a inconstitucionalidade da taxa em questão.

A TRFC não se afigura compatível com a natureza específica do tributo, haja vista a previsão de incidência por atuação do próprio contribuinte, já que a fórmula utilizada na tributação resulta em base de cálculo equivalente à receita tarifária bruta da concessionária, ou “faturamento bruto”, consoante, aliás, consta expresso nas “Instruções Práticas Atualizadas do Cálculo de Tarifas de ônibus Urbanos”, elaborado pela AGER, na página no 29, juntada pela autora (ID 30802633), informando: “Pela legislação vigente, os seguintes tributos incidem sobre a receita operacional da concessionária: -Taxa de Regulação, Fiscalização e Controle (TRFC) = 2% sobre o faturamento bruto, conforme Lei Estadual no 7.981, de 23 de outubro de 2003”.

Assim, conforme posto na sentença, “(...)
a taxa não guarda relação com o serviço prestado pelo Estado ou pela medida do exercício do poder de polícia, valendo-se o legislador, na eleição da base de cálculo, de situação do próprio contribuinte, e, ao fazê-lo, instituiu nova modalidade de imposto, espécie tributária cujo fato gerador ou base de cálculo guardam relação com a atividade do próprio contribuinte, e não do Estado
.
(...) (destaquei)

Não há, portanto, que se falar em legalidade da cobrança, conforme quer afirmar os apelantes.

Pela sua natureza, a taxa instituída deveria corresponder a uma contraprestação pela atividade desenvolvida pelo Estado em prol dos contribuintes e não exclusivamente a uma situação do contribuinte, como fez a lei questionada. Nesse sentido, inexistindo correspondência da taxa com o custo da atividade estatal e, ademais, existindo correspondência da base de cálculo do ICMS e de outros impostos, como o ISSQN, com a TRFC, a lei impugnada é, realmente, manifestamente inconstitucional, porque viola o art. 145, II, CF, e ainda, os art. 77 e 78 do Código Tributário Nacional.

Neste contexto, cabe trazer à baila a Súmula Vinculante no 29: “
É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra
”.

Daí se constata, realmente, analisando a redação anterior da Lei 7.981/03, dada pela Lei 9.561/11, indicando o art. 2o desta última, que “
A TRFC tem como fundamento a receita tarifária bruta de cada delegatária
”. E, neste diapasão, percebe-se que o legislador, sem razão de ser, apenas criou uma fórmula para o cálculo do tributo, representativa da mesma base de cálculo anterior, sem influência no resultado da tributação e sem alterar a alíquota anteriormente estabelecida, a qual se manteve no patamar de 1% (dois por cento). Assim, a nova fórmula, de fato, não trouxe elemento de distinção entre as bases de cálculos das taxas e de impostos, antes comparáveis com maior clareza, afigurando-se presente a integral identidade a que alude a ressalva contida na Súmula Vinculante no 29, em epígrafe.

Sob a mesma primícia principiológica, de fundamento teórico e constitucional, foi o julgamento da

Arguição de Inconstitucionalidade no 1013400-46.2017.8.11.0015, cujo acordão, colacionado pela autora, é oportuno transcrever aqui:

INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGOS 42, 43, 49 E 50 DA LEI N. 2.036 DE 16.09.14, COM REDAÇÃO DA LEI N. 2.153 DE 17.08.15, DO MUNICIPIO DE SINOP – QUE DISCIPLINA
TAXA DE REGULAÇÃO (TR) E TAXA DE FISCALIZAÇÃO (TF) DE TRANSPORTES – BASE DE CÁLCULO – VIOLAÇÃO AOS PRINCIPIOS DA REFERIBILIDADE E PROPORCIONALIDADE – ARGUIÇÃO PROCEDENTE – MODULAÇÃO EFEITOS – PROSPECTIVO.

A instituição de taxa sem razoável equivalência recíproca entre o valor exigido do contribuinte e o efetivo custo da atividade estatal referida, acarreta grave violação dos princípios da proporcionalidade e da referibilidade. In casu, as Taxas de Regulação (TR) e Fiscalização (TF) do município de Sinop, tal como instituídas pelos artigos
42, 43, 49 e 50 da Lei n. 2.036 de 16.09.14, com redação da Lei n. 2.153 de 17.08.15, revelam-se inconstitucionais, pois ao estabelecer que a cálculo baseará sobre o “valor bruto efetivamente arrecadado pela concessionária em cada mês de fiscalização”, ou seja, critério único baseado em arrecadação mensal, o legislador ordinário municipal descurou-se dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, haja vista que, na essência, referida base de cálculo não leva em questão o custo do serviço publico oferecido, para remuneração, em observância ao principio da referibilidade, pois não há qualquer critério de limitação da base de cálculo ou correlação entre o exercício do poder de polícia com o custo da atividade de fiscalização e regulação,
estabelecendo-se um valor padrão, único, tendo como referência grandeza também utilizada como base de calculo própria de imposto, expressamente vedado pelo art. 145, §2o da CF e o artigo 149, §2o, da Constituição do Estado de Mato Grosso. Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, a teor do art. 27 da Lei 9.868/1999, deve-se harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação de outros valores constitucionais, como a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva, a que a atribuição de eficácia retroativa ou plena à decisão traria danos irreversíveis, devendo ser reconhecida a inconstitucionalidade, apenas a partir da publicação do acordão, ou seja, com efeito prospectivo. Incidente julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade incidental dos artigos 42, 43, 49 e 50 da Lei

do Município de Sinop no 2.036/2014, com efeitos ex nunc
. (N.U 1013400- 46.2017.8.11.0015, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, Vice-Presidência, Julgado em 15/02/2024, Publicado no DJE 22/02/2024) (destaquei)

Por derradeiro, e sob à luz do próprio art. 926, do CPC invocado pela parte autora, para pedir a uniformização de jurisprudência, verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, a teor do art. 27 da Lei 9.868/1999, deve-se harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação de outros valores constitucionais, como a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva, a que a atribuição de eficácia retroativa ou plena à decisão traria danos irreversíveis, devendo ser reconhecida a inconstitucionalidade, apenas a partir da declaração desta, com efeito
ex nunc
.

Isso posto,
dou parcial

provimento ao recurso da AGER
, apenas para reformar a sentença no que tange ao dever de restituição dos valores pagos a título de TRFC pela parte autora, que deverá se dar a partir da declaração de inconstitucionalidade pelo Juízo
a quo
, em razão da modulação dos efeitos (
ex nunc)
. Quanto ao recurso do Estado,
nego provimento
, reconhecendo a inconstitucionalidade da cobrança e a correta fixação dos honorários pelo Juízo
a quo
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/10/2024