Tribunal: TJMT
Processo: 1000371-27.2024.8.11.0000
Órgão julgador: GUIOMAR TEODORO BORGES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2024-05-16
Data de publicação: 2024-05-25

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 6.308/2023 – MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – DISPOSIÇÃO DE PLACAS INFORMATIVAS EM TODAS AS OBRAS PÚBLICAS REALIZADAS NO MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA – ACESSO E DIREITO À INFORMAÇÃO E DEVER DE PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO (ART. 37, CAPUT, CF/88) – AUMENTO DE DESPESAS SEM PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E AMPLOS PODERES DE FISCALIZAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO EM ATOS DO PODER EXECUTIVO – CONTROLE DE NATUREZA INTERNA, DECORRENTE DE HIERARQUIA QUE NÃO EXISTE ENTRE PODERES – OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO - INTERFERÊNCIA EM ATOS DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PREVISÃO DE MULTA EM CASO DE DESCUMPRIMENTO – REGRA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO - ADOÇÃO DE FORMA DE CONTROLE INTERNO E EXTERNO DOS ATOS DO PODER EXECUTIVO NÃO PREVISTA EM NORMA CONSTITUCIONAL - VÍCIO MATERIAL E VÍCIO DE INICIATIVA – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – AÇÃO PROCEDENTE.
A lei questionada, que regulamenta a disposição de placas informativas em todas as obras públicas, além de fixar multa e condicionar a remessa pelo órgão público responsável pela obra à Câmara Municipal de Tangará da Serra informações e indicação dos motivos da paralisação e das providências tomadas pra sua breve retomada, viola o princípio da separação de poderes, além de ofender o princípio da legalidade orçamentária e as regras próprias do procedimento licitatório.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1000371-27.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Processo Legislativo]
Relator:
Des(a).
GUIOMAR TEODORO BORGES

Turma Julgadora:

[DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[PREFEITO MUNICIPAL DE TANGARA DA SERRA (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE TANGARÁ DA SERRA (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE TANGARÁ DA SERRA (AUTOR), TANGARA DA SERRA CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 03.954.047/0001-82 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RUY FERREIRA JUNIOR - CPF: 195.387.458-41 (ADVOGADO), PEDRO MENDES FERREIRA - CPF: 351.146.118-95 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (TERCEIRO INTERESSADO), ANITA LOIOLA - CPF: 971.858.501-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 6.308/2023 – MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – DISPOSIÇÃO DE PLACAS INFORMATIVAS EM TODAS AS OBRAS PÚBLICAS REALIZADAS NO MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA – ACESSO E DIREITO À INFORMAÇÃO E DEVER DE PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO (ART. 37, CAPUT, CF/88) – AUMENTO DE DESPESAS SEM PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E AMPLOS PODERES DE FISCALIZAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO EM ATOS DO PODER EXECUTIVO – CONTROLE DE NATUREZA INTERNA, DECORRENTE DE HIERARQUIA QUE NÃO EXISTE ENTRE PODERES – OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO - INTERFERÊNCIA EM ATOS DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PREVISÃO DE MULTA EM CASO DE DESCUMPRIMENTO – REGRA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO - ADOÇÃO DE FORMA DE CONTROLE INTERNO E EXTERNO DOS ATOS DO PODER EXECUTIVO NÃO PREVISTA EM NORMA CONSTITUCIONAL - VÍCIO MATERIAL E VÍCIO DE INICIATIVA – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – AÇÃO PROCEDENTE.

A lei questionada, que regulamenta a disposição de placas informativas em todas as obras públicas, além de fixar multa e condicionar a remessa pelo órgão público responsável pela obra à Câmara Municipal de Tangará da Serra informações e indicação dos motivos da paralisação e das providências tomadas pra sua breve retomada, viola o princípio da separação de poderes, além de ofender o princípio da legalidade orçamentária e as regras próprias do procedimento licitatório.

R E L A T Ó R I O

Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1000371-27.2024.8.11.0000

Autor: Prefeito Municipal de Tangara da Serra

Requerida: Câmara Municipal de Tangara da Serra

RELATÓRIO

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Tangará da Serra, Sr. Vander Alberto Masson
, com pedido de tutela de urgência, contra a Lei Ordinária n. 6.308, de 21 de dezembro de 2023 daquele Município, que regulamenta a disposição de placas informativas em todas as obras públicas realizadas no município de tangará da serra e dá outras providências.

De início, aduz que a gestão administrativa do Município, constitui matéria de competência privativa do Executivo, caso em que proposituras de iniciativa do legislativo que versem sobre referidas atividades são inconstitucionais, na medida que criam uma obrigatoriedade direcionado ao Poder Executivo, além de
adentrar em tema atrelado à organização e ao funcionamento da Administração Pública, produzindo regras de cunho materialmente administrativo
, em violação a reserva da administração (artigo 53, § 1o, II, ‘c’ e ‘d’ da lei Orgânica Municipal).

Diz que a
redação da lei impugnada de iniciativa do poder legislativo, ao atribuir obrigação de entrega de relatórios à Câmara Municipal, cria modalidade de controle dos atos do Poder Executivo local, além de disciplinar norma geral de licitação de competência privativa da União.

Ao final, requer seja julgada procedente a ação para reconhecer a inconstitucionalidade da redação dos §§ 1
o e 2o do artigo 3o da lei no 6.308
, de 21 de dezembro de 2023 de Tangará da Serra/MT.

A Câmara Municipal de Tangará da Serra – MT (Id 203478685), alega que o projeto de lei passou pelas comissões de legislação e justiça, e após regular tramitação ocorreu a sua aprovação.

Discorre acerca da ausência de vício de iniciativa, máxime diante do direito de fiscalização do Poder Legislativo acerca dos atos do poder Executivo, no que toca as obras paralisadas. Defende ausência de ingerência na gestão, notadamente porque a comunicação a Câmara Municipal de paralisação de obra municipal não implica em inovação jurídica, nem criação de organização administrativa, porquanto, no seu entender, apenas será enviado um ofício à Câmara onde o Poder Executivo explica as razões da paralisação, em homenagem a publicidade e motivação dos atos administrativos.

Afirma que a matéria já está contemplada pela lei federal no 5.194/66 e que a lei de licitações prevê o objetivo da norma impugnada. A par disso, defende a manutenção da norma impugnada e a improcedência da ação.

A d. Procuradoria Geral de Justiça (Id 204471199) opina pela adoção do rito abreviado para superar a análise do pleito cautelar e julgar parcialmente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Tangará da Serra, Sr. Vander Alberto Masson
, com pedido de tutela de urgência, contra a Lei Ordinária n. 6.308, de 21 de dezembro de 2023 daquele Município, que regulamenta a disposição de placas informativas em todas as obras públicas realizadas no município de Tangará da Serra e dá outras providências, promulgada pelo Legislativo daquele município.

De início, cumpre salientar que, à vista da relevância da matéria e manifestação favorável da d. Procuradoria Geral de Justiça, deixa-se de apreciar a medida cautelar, consoante autoriza o artigo 12, da Lei n. 9.868/1999, a fim de submeter o processo diretamente ao Órgão Especial, para julgar definitivamente a ação.

A lei impugnada – Lei Municipal n. 6.308/2023 – determina a Prefeitura Municipal que “
Todas as obras públicas que tenham a participação do Poder Público Municipal deverão conter placa informativa de 03 (três) metros de comprimento por 02 (dois) metros de altura, com as cores padrão da bandeira do município, a ser fixada em local visível, durante todo o período de realização das obras, contendo obrigatoriamente os seguintes dados: I - data de início e previsão de término da obra; II -identificação da executora da obra contendo razão social, nome fantasia e CNPJ; III - número do contrato administrativo e procedimento licitatório; IV - valor contratado e valores agregados no decorrer da realização da obra; V - nome completo, número da inscrição do CREA e o número da ART -Anotação de Responsabilidade Técnica do engenheiro responsável pela fiscalização da obra; VI - dotação orçamentária, origem dos recursos e Secretaria gestora dos recursos” e “É obrigatória a colocação de informações complementares em obras que tenham suas atividades paralisadas por mais de 30 (trinta dias)”.

Contudo, o artigo 3o que o requerente quer ver declarado inconstitucional traz a seguinte redação, de cujo conteúdo se extrai:

“Art. 3o Ultrapassado o prazo de paralisação de que trata Art. 2o, o órgão público responsável pela obra e/ou a empresa contratada terão um prazo máximo de 15 (quinze) dias úteis para a fixação da placa informativa no local acerca obra paralisada;

§1o O órgão público responsável pela obra, no mesmo prazo, remeterá à Câmara Municipal de Tangará da Serra informações e indicação dos motivos da paralisação e das providências tomadas pra sua breve retomada.

§2o As obrigações constantes nesta lei deverão ser expressas no edital de licitação e exigidas como forma de cumprimento do contrato, sob pena de multa no importe de 5% do valor do contratado.”

Ao que se nota, a lei questionada cria regras de controle prévio interno acerca da gestão da infraestrutura administrativa do município (§ 1o), além de gerar custos ao erário que, segundo consta das razões do veto, traz
“
o aumento de despesa para a Administração Pública, ao estabelecer a instalação de outras placas informativas, caso a obra esteja com a sua execução prejudicada em razão de alguma adversidade”
(Id 197776698, p. 5)

e, por fim, traz sanção – multa pecuniária – para caso de descumprimento das exigências dispostas no edital de licitação, em nítida invasão de competência legislativa privativa da União acerca do procedimento licitatório.

Desse modo, vê-se que a lei impugnada dispõe sobre
organização administrativa, matéria orçamentária, serviços públicos e pessoais da administração;
bem assim
nas atribuições dos órgãos da administração pública municipal
, matéria de competência privativa do Executivo, de maneira que, acaba por violar o sistema de reserva de iniciativa de leis.

Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N.o 11.380/2021 DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – DISPOSITIVOS QUE DETERMINAM A DIVULGAÇÃO, NO SÍTIO ELETRÔNICO DA PREFEITURA, DE INFORMAÇÕES SOBRE O DESLINDE DE OBRAS PÚBLICAS – AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA – AUSÊNCIA DE INOVAÇÃO NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS PÚBLICOS - PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE – APRIMORAMENTO DA FISCALIZAÇÃO DOS ATOS DO PODER PÚBLICO – CONSTITUCIONALIDADE – DISPOSITIVOS QUE PREVÊEM A ENTREGA COMPULSÓRIA DE RELATÓRIOS EXPLICATIVOS À CÂMARA MUNICIPAL E AO TRIBUNAL DE CONTAS, ALÉM DA SUJEIÇÃO A PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR OU SINDICÂNCIA EM CASO DE DESCUMPRIMENTO – MECANISMO DE CONTROLE INCOMPATÍVEL COM A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONTROLE DE NATUREZA INTERNA, DECORRENTE DE HIERARQUIA QUE NÃO EXISTE ENTRE PODERES – OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE.

1. É constitucional o dispositivo de lei municipal que determina a divulgação, no sítio eletrônico da Prefeitura, de informações relativas a obras públicas municipais em andamento e paralisadas, com a indicação do órgão público responsável, além do prazo e dos motivos de eventual paralisação. Concretização do princípio da publicidade, na acepção da transparência dos atos governamentais. Necessidade de aprimoramento e adaptação às exigências da era informatizada.

2.
Inconstitucionalidade do dispositivo de lei municipal que obriga a Prefeitura a entregar relatórios explicativos à Câmara Municipal e ao Tribunal de Contas do Estado, em caso de paralisação de obra pública por prazo superior ao previsto no ato normativo. Modalidade de controle incompatível com o regramento constitucional. Intromissão nas competências da Prefeitura. Medidas típicas de controle interno, exercido pela própria administração, que pressupõe hierarquia inexistente entre Poderes. Violação à separação dos poderes.

3. Inconstitucionalidade da previsão de sindicância ou processo administrativo disciplinar em caso de descumprimento. Previsão acessória à obrigação declarada inconstitucional. Violação da reserva da administração. Matéria atinente à disciplina de servidores públicos, com reserva de iniciativa do Prefeito. Violação ao art. 39, parágrafo único, II, “b” da Constituição do Estado de Mato Grosso”. (N.U 1020725- 44.2022.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, SERLY MARCONDES ALVES, Órgão Especial, Julgado em 18/05/2023, Publicado no DJE 01/06/2023)
(g.n)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À L.O.M. DE UBERABA/MG. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGAÇÃO IMPOSTA AO CHEFE DO EXECUTIVO. "
PROGRAMA DE METAS", COM ESPECIFICAÇÕES E PRAZOS. EXCESSO. POSSIBILIDADE DE AUMENTO DE DESPESAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO NA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.

Reputa-se inconstitucional emenda à LOM que obriga o Prefeito, eleito ou reeleito, obrigação de apresentar um "Programa de Metas" de sua gestão, com estipulado conteúdo e em prazo que especifica, estabelecendo, ainda, íntima vinculação à lei de diretrizes orçamentárias, resultando em ofensa à independência e à convivência harmônica entre os Poderes, por força de interferência por parte do Legislativo local na esfera da autonomia administrativa e financeira reservada e conferida ao Poder Executivo do Município.

A veiculação de normas que repercutem, direta e concretamente, nas atividades reservadas ao Poder Executivo, na gestão do orçamento municipal, gerando, inclusive, despesas para o Poder Executivo, configura ofensa ao princípio da separação dos poderes e às regras de distribuição da iniciativa legislativa, resguardados em âmbito estadual pelos art. 6o e art. 173 da Constituição do Estado de Minas Gerais”. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.16.022547-0/000, Relator(a): Des.(a) Armando Freire, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 09/05/2018, publicação da súmula em 18/05/2018)

Não se desconhece que o dever de fixação de placas em obras públicas decorre do princípio da publicidade, transparência, impessoalidade e do dever de informação dos atos da administração pública, bem como que o Poder Legislativo detém outros meios de exercer sua função de fiscalização da Administração Pública sem caracterizar ingerência na organização e funcionamento da Administração Pública.

No mais, é sabido que é vedado aos entes federados inaugurarem novas hipóteses de fiscalização que não estejam previstas no ordenamento constitucional.

A respeito, colaciona-se parecer da d. Procuradoria Geral de Justiça:

“Tratam-se, em verdade, de atos de gestão próprios do gestor público municipal, segundo sua conveniência e oportunidade, respeitando, ainda, o orçamento público municipal pré-definido para ações como essa.

Neste ponto, a atividade legislativa da Câmara Municipal de Tangará da Serra não se limitou a estabelecer genericamente objetivos ou diretrizes a serem adotados quanto à instituição de política pública, mas delimitou a forma e o modo de agir da Administração Pública.

Além disso, os dispositivos legais instituídos pela Câmara Municipal extrapolaram a competência legislativa suplementar dos municípios, estabelecendo novas regras que não se justificam por eventual particularidade local (art. 30, incisos I e II, Constituição Federal e art. 193, Constituição do Estado de Mato Grosso).

A inconstitucionalidade neste aspecto advém da ingerência do Poder Público Municipal na esfera de atuação do Chefe do Poder Executivo (art. 2o, Constituição Federal, e arts. 9o e 190, Constituição do Estado de Mato Grosso). (...)

O
art. 3o
cria obrigações para a Administração Pública Municipal frente às obras paralisadas.

No
caput
, resta determinado prazo para fixação de placa informativa acerca de obra paralisada, revelando, novamente, ingerência do Poder Legislativo Municipal na atuação da Administração Pública Municipal, tal como exposto quanto ao
art. 2o, caput
.

O
§1o, do art. 3o
, trouxe nova hipótese de fiscalização do Poder Legislativo em atos do Poder Executivo, destoando do arranjo constitucional e provocando desequilíbrio entre os poderes.

Como a fiscalização pelo Poder Legislativo em atos do Poder Executivo repercute diretamente no delicado sistema de relacionamento entre os Poderes, coube à Constituição de 1988 definir a estrutura basilar desse sistema – ingerência do legislativo no executivo – a ser compulsoriamente observado por todos os demais entes federativos nos seus respectivos ordenamentos constitucionais.

Esse arquétipo está estruturado na forma do arts. 49, 50, 51 e 52, todos da Constituição Federal, simetricamente espelhado nos arts. 25, 26, 27 e 28, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

O ordenamento constitucional, permite, por exemplo, que o Poder Legislativo (i) suste por meio de decreto os atos do Poder Executivo que exorbitem do Poder Regulamentar ou da delegação legislativa (art. 48, V, da CF/88 e art. 26, VI, da CE/MT), (ii) convoque Ministros de Estado (ou Secretários) para expor assunto de relevância de seu Ministério (ou Secretaria) (art. 50, §1o, da CF/88 e art. 27 da CE/MT), e, por fim, (iii) encaminhe pedido escrito de informações a Ministro de Estado (ou Secretários) e outras autoridades.

Depreende-se dos exemplos citados que a fiscalização do Poder Legislativo em atos do Poder Executivo é exercida, basicamente, por meio da sustação de atos exorbitantes, de pedidos de informações, de convocações de autoridades e da instauração da famigerada comissão parlamentar de inquérito.

Não há nesse desenho constitucional, entretanto, nenhum dispositivo conferindo, como faz o §1o do art. 3o, amplos poderes aos membros do Poder Legislativo para exigirem do Poder Executivo, em prazo pré-fixado, informações e indicações dos motivos da paralisação das obras e das providências tomadas para sua retomada.

Assim, qualquer tentativa de “intromissão” do Poder Legislativo no Poder Executivo só encontrará chance de prosperar quando incidir em algumas das hipóteses previstas nesse arranjo constitucional, o que não ocorre no caso em tela. (...)

Ficou evidente que o poder fiscalizatório exercido pelo Poder Legislativo não é ilimitado. Ele deve ser exercido de acordo com os parâmetros fixados pela Constituição Federal. Desta forma, reputa-se inconstitucional a norma que exige do Poder Executivo relatório detalhado sobre atraso em obras públicas, sob pena de posicionamento contrário incitar atrito entre os poderes legislativo e executivo, em franca violação ao Princípio da Separação dos Poderes.

Por último, há que se falar do
§2o do art. 3o
, que inova na exigência de informações em edital de licitação e como forma de cumprimento do contrato, sob pena de multa.

A Constituição Federal, em seu art. 22, inciso XXVII, define a competência privativa para a União Federal para legislar sobre normas gerais sobre licitações para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Admite-se a atuação legislativa dos municípios, em caso de assuntos de interesse local (artigo 30, inciso I, da Constituição Federal), bem como suplementar a legislação federal e estadual, no que couber (artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal). (...)

Inovando, em absoluto, a Câmara Municipal de Tangará exigiu que constasse, no edital e no contrato, informações sobre as obras paralisadas, sem qualquer embasamento em circunstância local, cominando, inclusive, multa em caso de descumprimento.

Trata-se, a toda vista, de nova regra do procedimento licitatório, criada pelo Poder Legislativo de Tangará em evidente invasão de competência legislativa privativa da União. (...)”

Posto isso,
julga-se procedente
o pedido formulado na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo Prefeito do Município de Tangará da Serra, Sr. Vander Alberto Masson,
para reconhecer a inconstitucionalidade da redação dos §§ 1
o e 2o do artigo 3o da lei no 6.308
, de 21 de dezembro de 2023 de Tangará da Serra/MT
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/05/2024