Tribunal: TJMT
Processo: 0007708-87.2015.8.11.0004
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-03-26
Data de publicação: 2024-04-09

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES: NULIDADE DA SENTENÇA – CERCEAMENTO DE DEFESA – NÃO CONFIGURADO – REJEIÇÃO – NULIDADE DA SENTENÇA – AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – AFASTADA – ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ACOLHIMENTO – MÉRITO: DOAÇÃO DE BENS PÚBLICOS A EMPRESA PARTICULAR – ATO PRATICADO PRECEDIDO DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA E REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DA EMPRESA – LEI JÁ DECLARADA NULA COM A DEVOLUÇÃO DO IMÓVEL AO PATRIMÔNIO PÚBLICO MUNICIPAL – INEXISTÊNCIA DE DOLO, DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – NÃO CONFIGURADA A PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE POR PARTE DO ALCAIDE – RECURSO PROVIDO.
1 – Embora a produção de provas constitua direito da parte, comporta temperamento ao critério da prudente discrição do magistrado que preside o feito, com base em fundamental juízo de valor acerca de sua utilidade e necessidade. Se o juiz está satisfeito com as provas produzidas não há necessidade de realização de outras, valorizando, assim, o princípio da celeridade processual e razoável duração do processo, não havendo falar em cerceamento de defesa.
2 – Afasta-se a preliminar de nulidade da sentença por falta de fundamentação se, apesar de sucinto, aquele ato judicial foi suficientemente motivado com as razões do magistrado para condenar o agente público pela prática de atos de improbidade administrativa.
3 – Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, “nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.
4 – Ainda que se trate de lei de efeitos concretos, o potencial conteúdo de ato administrativo não vem de retirar a natureza legislativa do provimento gestado pela Câmara Municipal, de sorte que também nessas hipóteses a norma constitucional de imunidade material projeta seus efeitos para salvaguardar a atividade parlamentar, que conquanto possa vir a ser sindicada nas vias próprias, não rende ensejo à penalização no horizonte da improbidade administrativa, ressalvadas, por óbvio, hipóteses teratológicas.
5 – Ao analisar o enquadramento de uma conduta como ímproba, deve-se atentar para a finalidade específica da Lei (tutela do interesse público), sob pena de sancionar desproporcionalmente conduta que, apesar de infringir princípios administrativos, não estava acompanhada da intencionalidade de causar prejuízo à coletividade e/ou perceber vantagem indevida.
6 – Não havendo comprovação de que tenha o alcaide agido dolosamente no procedimento de doação com encargo de bens públicos que estavam sem destinação, e uma vez que comportamento doloso é requisito indispensável para a configuração de improbidade administrativa, deve aquele ser absolvido da conduta imputada.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0007708-87.2015.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ROBERTO ANGELO DE FARIAS - CPF: 460.924.041-68 (APELANTE), JORGE HENRIQUE ALVES DE LIMA - CPF: 038.100.861-42 (ADVOGADO), CAROLINA ELMA PEREIRA SCHUCK - CPF: 980.340.221-87 (ADVOGADO), LUANA ANDRESSA ALVES DE MELO - CPF: 053.237.611-05 (ADVOGADO), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), DANIEL DA SILVA CASTILHO 04291412118 - CNPJ: 16.996.964/0001-71 (APELANTE), MYKE BRENDON BORGES - CPF: 036.914.091-56 (ADVOGADO), DANIEL DA SILVA CASTILHO - CPF: 042.914.121-18 (APELANTE), AILTON ALVES TEIXEIRA - CPF: 292.109.331-68 (APELANTE), CELSON JOSE DA SILVA SOUSA - CPF: 353.088.771-49 (APELANTE), GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO - CPF: 632.352.931-91 (APELANTE), JOAO RODRIGUES DE SOUZA - CPF: 364.466.101-49 (APELANTE), SIDNEI RODRIGUES DE LIMA - CPF: 004.680.391-20 (ADVOGADO), JOSE MARIA ALVES FILHO - CPF: 378.321.741-53 (APELANTE), MARIA JOSE DE CARVALHO - CPF: 522.046.931-20 (APELANTE), ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO - CPF: 564.394.079-53 (APELANTE), PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR - CPF: 415.667.347-20 (APELANTE), PAULO EMILIO MONTEIRO DE MAGALHAES - CPF: 617.247.261-53 (ADVOGADO), APOENA CAMERINO DE AZEVEDO - CPF: 707.423.241-68 (ADVOGADO), PAULO SERGIO DA SILVA - CPF: 414.721.287-53 (APELANTE), GILMAR MOURA DO NASCIMENTO - CPF: 007.910.881-46 (ADVOGADO), REINALDO SILVA CORREIA - CPF: 353.031.901-53 (APELANTE), VALDEI LEITE GUIMARAES - CPF: 208.711.631-87 (APELANTE), VALDEMIR BENEDITO BARBOSA - CPF: 207.198.331-91 (APELANTE), WELITON ANDRADE DA SILVA - CPF: 474.468.381-91 (APELANTE), JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS - CPF: 888.754.901-04 (APELANTE), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), IZAIAS MARIANO DOS SANTOS FILHO - CPF: 378.327.511-34 (ADVOGADO), FERNANDO SALDANHA FARIAS - CPF: 703.707.371-72 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - CNPJ: 03.439.239/0001-50 (APELANTE), JOAO JAKSON VIEIRA GOMES - CPF: 010.594.171-97 (ADVOGADO), FERNANDA BRANDAO CANCADO - CPF: 002.064.361-65 (ADVOGADO), JULIANA GOMES TAKAYAMA - CPF: 011.620.871-61 (ADVOGADO), RAFAEL SALEM GONCALVES PIMENTA - CPF: 039.256.911-62 (ADVOGADO), DANIEL DA SILVA CASTILHO - CPF: 042.914.121-18 (TERCEIRO INTERESSADO), DANIEL DA SILVA CASTILHO 04291412118 - CNPJ: 16.996.964/0001-71 (TERCEIRO INTERESSADO), THYAGO RIBEIRO DA ROCHA - CPF: 705.484.121-20 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
"À UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO."(Participaram do Julgamento: Dr Alexandre Elias Filho, Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Des. Mario Roberto Kono de Oliveira ( em substituição legal).).

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES: NULIDADE DA SENTENÇA – CERCEAMENTO DE DEFESA – NÃO CONFIGURADO – REJEIÇÃO – NULIDADE DA SENTENÇA – AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – AFASTADA – ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR –
ACOLHIMENTO
– MÉRITO: DOAÇÃO DE BENS PÚBLICOS A EMPRESA PARTICULAR – ATO PRATICADO PRECEDIDO DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA E REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DA EMPRESA – LEI JÁ DECLARADA NULA COM A DEVOLUÇÃO DO IMÓVEL AO PATRIMÔNIO PÚBLICO MUNICIPAL – INEXISTÊNCIA DE DOLO, DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – NÃO CONFIGURADA A PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE POR PARTE DO ALCAIDE –
RECURSO PROVIDO
.

1 – Embora a produção de provas constitua direito da parte, comporta temperamento ao critério da prudente discrição do magistrado que preside o feito, com base em fundamental juízo de valor acerca de sua utilidade e necessidade. Se o juiz está satisfeito com as provas produzidas não há necessidade de realização de outras, valorizando, assim, o princípio da celeridade processual e razoável duração do processo, não havendo falar em cerceamento de defesa.

2 – Afasta-se a preliminar de nulidade da sentença por falta de fundamentação se, apesar de sucinto, aquele ato judicial foi suficientemente motivado com as razões do magistrado para condenar o agente público pela prática de atos de improbidade administrativa.

3 –
Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, “nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.

4 –
Ainda que se trate de lei de efeitos concretos, o potencial conteúdo de ato administrativo não vem de retirar a natureza legislativa do provimento gestado pela Câmara Municipal, de sorte que também nessas hipóteses a norma constitucional de imunidade material projeta seus efeitos para salvaguardar a atividade parlamentar, que conquanto possa vir a ser sindicada nas vias próprias, não rende ensejo à penalização no horizonte da improbidade administrativa, ressalvadas, por óbvio, hipóteses teratológicas.

5 –
Ao analisar o enquadramento de uma conduta como ímproba, deve-se atentar para a finalidade específica da Lei (tutela do interesse público), sob pena de sancionar desproporcionalmente conduta que, apesar de infringir princípios administrativos, não estava acompanhada da intencionalidade de causar prejuízo à coletividade e/ou perceber vantagem indevida
.

6 – Não havendo comprovação de que tenha o alcaide
agido dolosamente no procedimento de doação com encargo de bens públicos que estavam sem destinação, e uma vez que comportamento doloso é requisito indispensável para a configuração de improbidade administrativa, deve aquele ser absolvido da conduta imputada.

R E L A T Ó R I O

Tratam-se de recursos de apelação interpostos por
Roberto Ângelo de Farias,
Município de Barra do Garças,
Júlio Cesar Gomes dos Santos, Ailton Alves Teixeira e outros
, contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, que, nos autos de ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo
Ministério Público
, julgou procedente a pretensão autoral, condenando os réus nas sanções previstas no art. 12 da Lei Federal no 8.429/92, em razão da prática do ato de improbidade administrativa que causou dano ao erário e afrontou os princípios da administração pública, consistente na doação de bem imóvel pertencente ao Município de Barra do Garças, por meio da Lei Municipal no 3.415/2013, para empresa particular, em detrimento do interesse público.

Roberto Ângelo de Farias
, Prefeito daquele Município, foi condenado nas seguintes penas:
perda da função pública e o respectivo cargo que encontrar investido; suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos; pagamento de multa civil no valor de cinquenta vezes a última remuneração percebida; e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo período de cinco anos.

Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva
e
Júlio César Gomes dos Santos
, vereadores da municipalidade, foram condenados às sanções de: pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador; proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo período de cinco anos.

A empresa Daniel da Silva Castilho - MEI, por sua vez, às penalidades de: perda do imóvel acrescido ao seu patrimônio com a doação ilícita de que trata a inicial; pagamento de multa civil no valor de R$ 48.000,00 (quarenta e oito mil reais) duas vezes o valor da somatória do imóvel; e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo período de cinco anos.

Nas suas razões,
Roberto Ângelo de Farias
sustenta, em resumo, que a doação
imóvel teve como propósito o fomento do Município, fundado no interesse público; inexistência de elemento subjetivo para configurar ato de improbidade administrativa, visto que a doação de imóvel questionada não foi a única realizada do Município e que a pluralidade de doações é a prova cabal de que não houve direcionamento para as doações (id. 93364107).

Júlio César Gomes dos Santos
, de sua parte, pretende a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, ante o julgamento antecipado e a falta de fundamentação. Suscita preliminar de ilegitimidade passiva e imunidade parlamentar. Pontua que a sua atuação não se revela dolosa o bastante para configurar ato de improbidade (id. 93364112).

Já
Ailton Alves, Celson José, Geralmino Alves, João Rodrigues, José Maria, Maria José, Odorico Ferreira, Paulo Cesar, Paulo Sergio, Reinaldo Silva, Valdei Leite, Valdemir Benedito
e
Weliton Andrade
alegam a ausência de elementos que caracterizam a improbidade administrativa e ilegitimidade passiva. Relatam que a simples dispensa de licitação não constitui motivo suficiente para evidenciar ilicitude, sendo, portanto, descabida a aplicação da lei de improbidade administrativa. Apontam, ainda, que a suposta prática de ato ímprobo foi gerada em exercício da função pública atrai a imunidade parlamentar. Verberam, por último, que as penalidades são desproporcionais (id. 93364097).

Ao seu turno, o
Município de Barra do Garças
se limitou a sustentar a inexistência de ilegalidade ou ato de improbidade administrativa (id. 93364120).

O Ministério Público contrarrazoou cada uma das razões recursais, pugnando pelo desprovimento dos apelos (id. 93364265, 93364272 e 93364274).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador Edmilson da Costa Pereira, manifestou pelo desprovimento dos apelos (id. 94309455).

Esse é o breve relatório.

À pauta, pois.

V O T O R E L A T O R

VOTO PRELIMINAR

- Nulidade da Sentença por Cerceamento de Defesa

O apelante
Júlio César Gomes dos Santos
, como razão preliminar, assevera que a sentença deve ser anulada, por afronta à garantia constitucional da ampla defesa, já que foi proferida sentença sem o exaurimento da instrução processual, não tendo sido lhe oportunizado produção de provas, a despeito de ter requerido na defesa prévia e constatação.

Inobstante a ênfase dada pelo apelante, cumpre esclarecer que ao Estado-juiz, destinatário final das provas, cabe decidir sobre a necessidade ou não da realização de provas, isso dentro da linha de seu raciocínio, dando o valor que reputar ter cada uma delas.

Embora a produção de provas constitua direito da parte, comporta temperamento ao critério da prudente discrição do magistrado que preside o feito, com base em fundamental juízo de valor acerca de sua utilidade e necessidade.

Nessa linha, se o juiz está satisfeito com as provas produzidas não há necessidade de realização de outras, valorizando, assim, o princípio da celeridade processual e razoável duração do processo.

Justamente por isso, disciplina o art. 370 do CPC o seguinte:

“Art. 370. Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito.

Parágrafo único. O juiz indeferirá, em decisão fundamentada, as diligências inúteis ou meramente protelatórias.”

No caso em estima, as provas e os documentos contidas na ação civil pública foram suficientes para a compreensão e resolução do pedido, de modo que dispensável dilação probatória e justificável o julgamento antecipado do mérito.

De se observar que restou incontroverso que os demandados praticaram os fatos narrados na exordial, residindo a controvérsia em se verificar se tais atos amoldam-se aos tipos previstos na Lei de Improbidade Administrativa.

Por conseguinte, havendo admissão expressa das partes da conduta, desnecessária a produção de outras provas, considerando-se os outros elementos probatórios colacionados aos autos.

Desta forma,
REJEITO
a referida preliminar.

VOTO PRELIMINAR

- Nulidade do
decisum
por Ausência de Fundamentação:

O apelante Júlio César Gomes argumenta a nulidade da sentença em razão da ausência de fundamentação na fixação das penalidades.

Sabe-se que a fundamentação da decisão jurisdicional constitui direito fundamental dos jurisdicionados, consoante o art. 93, IX, da CF/88, sendo certo que sua ausência acarreta a nulidade do julgado.

Todavia, é de se destacar que fundamentação sucinta não se confunde com ausência de fundamentação, consoante a jurisprudência pátria a seguir transcrita:

“
ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NULIDADE DA SENTENÇA, POR FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO – PRELIMINAR REJEITADA
[...] 1.
Afasta-se a preliminar de nulidade da sentença por falta de fundamentação se, apesar de sucinto, aquele ato judicial foi suficientemente motivado com as razões do magistrado para condenar o agente público pela prática de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, 10 e 11 da Lei no 8.429/92, atendendo, a contento, o art. 93, IX, da Constituição Federal
. [...] 7. Devem ser mantidas as sanções cominadas na sentença quando adequadas às peculiaridades do caso concreto e obedientes aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.” (
TJMT
,

Ap 127741/2014, Desa. Maria Aparecida Ribeiro, 1a Câmara de Direito Público e Coletivo, Jul. 16/05/2016,
DJE 20/05/2016
).

“
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREJUDICIAL DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – AFASTADA
[...]
Não há nulidade da sentença, por ausência de fundamentação, quando se constata que o Magistrado examinou as questões pertinentes, sobretudo, as imputações feitas ao Agente, considerando-o praticante de ato de improbidade administrativa e que incidiu nas regras do art. 11, caput, da Lei de Improbidade
. [...]” (
TJMT
,

Ap 63896/2015, Des. Márcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Jul. 03/11/2015, DJE 11/11/2015)
.

Conquanto o apelante Júlio César pretenda passar a impressão de que a sentença seria nula, por ausência de fundamentação, alegando que o magistrado
a quo
não forneceu os parâmetros para a dosagem da reprimenda imposta, de se ver que a sentença recorrida não encerra nulidade por fazer menção a 02 (dois) incisos do art. 12 da Lei no 8.429/92, quais sejam, II e III, tendo aplicado, mais especificamente ao apelante Júlio Cesar, as penas de multa civil (dez vezes o valor da última remuneração percebida), ressarcimento de danos (apuráveis em liquidação de sentença) e proibição de contratar com o Poder Público (durante o prazo de 5 anos).

Muito embora seja a sentença vergastada sucinta no ponto relativo à dosimetria das penalidades impostas, a simples leitura do
decisum
apelado é suficiente para verificar que o Magistrado de 1o Grau declinou as peculiaridades da lide que embasaram a fixação das penalidades impostas ao recorrente, quais sejam a extensão do dano causado e a reprovabilidade da conduta dos agentes.

Se não bastasse, fundamentação sucinta não quer significar ausência de fundamentação e, no caso, os fundamentos são extraídos da sentença, tanto que foi viabilizada a via recursal para o apelante pudesse questionar a existência da sua responsabilidade e a imposição das penalidades pelos fatos descritos nos autos.

Portanto,
REJEITO
, também, a preliminar arguida.

VOTO PRELIMINAR

- Ilegitimidade Passiva por Imunidade Parlamentar:

Ainda em preliminar,
Júlio César Gomes dos Santos
e os demais vereadores, ora apelantes, alegam que praticaram ato típico da função legislativa, estando afastado da Lei no 8.248/92, em face da imunidade constitucional do parlamentar municipal, razão pela qual deve o processo ser extinto, ante a ilegitimidade passiva dos vereadores referidos nesta ação.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Recurso Extraordinário n. 600/063, decidiu, na sistemática da Repercussão Geral, que a

imunidade material, concedida aos vereadores,
por suas
opiniões, palavra e

votos
, nos limites do art. 29, inciso VIII, da Constituição Federal, obsta sua responsabilização na esfera cível e criminal. Veja-se:

“CONSTITUCIONAL – RECURSO EXTRAORDINÁRIO –
INVIOLABILIDADE CIVIL DAS OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS DE VEREADORES
–
PROTEÇÃO ADICIONAL À LIBERDADE DE EXPRESSÃO
–
AFASTAMENTO DA REPRIMENDA JUDICIAL POR OFENSAS MANIFESTADAS NO EXERCÍCIO DO MANDATO E NA CIRCUNSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO
–
PROVIMENTO DO RECURSO
. 1. Vereador que, em sessão da Câmara, teria se manifestado de forma a ofender ex-vereador, afirmando que este ‘apoiou a corrupção (...), a ladroeira, (...) a sem-vergonhice’, sendo pessoa sem dignidade e sem moral. 2. Observância, no caso, dos limites previstos no art. 29, VIII, da Constituição: manifestação proferida no exercício do mandato e na circunscrição do Município. 3. A interpretação da locução ‘no exercício do mandato’ deve prestigiar as diferentes vertentes da atuação parlamentar, dentre as quais se destaca a fiscalização dos outros Poderes e o debate político. 4. Embora indesejáveis, as ofensas pessoais proferidas no âmbito da discussão política, respeitados os limites trazidos pela própria Constituição, não são passíveis de reprimenda judicial. Imunidade que se caracteriza como proteção adicional à liberdade de expressão, visando a assegurar a fluência do debate público e, em última análise, a própria democracia. 5. A ausência de controle judicial não imuniza completamente as manifestações dos parlamentares, que podem ser repreendidas pelo Legislativo. 6. Provimento do recurso, com fixação, em repercussão geral, da seguinte tese:
nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos
.”
(RE 600063, Relator (a): Min. Marco Aurélio, Relator (a) p/ Acórdão: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, Acórdão Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-090 divulg. 14-5-2015 public. 15-5-2015)
. (grifou-se).

No caso em tela, os apelantes, Vereadores, à época, aprovaram o Projeto de Lei do Executivo Municipal, permitindo a doação do imóvel descrito na inicial, para a empresa beneficiada.

Nota-se que o ato, tido por ímprobo, foi praticado no exercício da atividade parlamentar. Logo, ainda que, supostamente contrário ao interesse público, os apelantes não devem por ele responder judicialmente, já que estão amparados pela imunidade material.

Nesse sentido, o seguinte aresto:

“
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL –
AÇÃO CONDENATÓRIA
–
IMUNIDADE MATERIAL DE VEREADOR
– DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECLAMO – INSURGÊNCIA DA PARTE DEMANDADA.

1.
Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, ‘nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos’.

2. Além de o entendimento firmado no acórdão recorrido amoldar-se às orientações firmadas pelo Excelso Pretório e por este Superior Tribunal de Justiça, o que atrai a incidência do enunciado contido na Súmula 83/STJ, para superar a conclusão a que chegou a Corte estadual, no sentido de que, observada a respectiva circunscrição do município, as ofensas irrogadas pelo ora recorrente, na condição de vereador, não guardariam a devida relação de pertinência com o exercício de seu mandato, seria necessário o revolvimento dos elementos de prova insertos nos autos, hipótese vedada na presente esfera recursal, ante o óbice contido na Súmula 7/STJ.

3. Agravo interno desprovido.
(AgInt no REsp 1775253/MS, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 25/6/2019, DJe 28/6/2019).

Com efeito, se os recorrentes estão amparados pela imunidade parlamentar, é certo que não devem figurar no polo passivo da ação em que se visa a responsabilização dos agentes por improbidade administrativa, o que implica o acolhimento da
preliminar de ilegitimidade passiva.

Frise-se que tal questão está pacificada no âmbito desta Câmara, conforme a ementa a seguir transcrita:

“
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ACOLHIDA – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP
– IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO EM RELAÇÃO AOS VEREADORES – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE. 1
– Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, ‘nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos’.
2 – (...). (N.U 0007388-37.2015.8.11.0004, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, julgado em 18/05/2020, publicado no DJE 04/08/2020)
.

Nessa medida, em que pese o entendimento firmado pelo órgão ministerial, compreendo que o entendimento firmado pelo STF no RE 600.063/SP abarca também a atividade legislativa meramente formal dos edis.

É dizer, ainda que se trate de lei de efeitos concretos, o potencial conteúdo de ato administrativo não vem de retirar a natureza legislativa do provimento gestado pela Câmara Municipal, de sorte que também nessas hipóteses a norma constitucional de imunidade material projeta seus efeitos para salvaguardar a atividade parlamentar, que conquanto possa vir a ser sindicada nas vias próprias (como de fato o foi no presente caso, em que esta Corte invalidou a norma concreta), não rende ensejo à penalização no horizonte da improbidade administrativa, ressalvadas, por óbvio, hipóteses teratológicas.

Nesse sentido, destaco julgado deste Tribunal de Justiça em caso envolvendo os ora apelantes Ailton, Celson, Geralmino, João Rodrigues de Souza, José Maria, Maria José, Odorico, Paulo César Raye, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo, Valdei, Valdemir e Welinton e Júlio César Gomes dos Santos, em que esta Câmara, sob relatoria da Des.a Helena Maria Bezerra Ramos também acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva.

Assim, d
iante de tais considerações,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva, suscitada pelos Vereadores Apelantes e, consequentemente, reformo a sentença recorrida, para exclui-los do polo passivo da ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa, julgando-a extinta, sem resolução do mérito, em relação a eles.

É como voto.

VOTO MÉRITO

Colhe-se dos autos que o Ministério Público Estadual propôs a Ação de Improbidade Administrativa, contra Roberto Ângelo de Farias, Prefeito do Município de Barras do Garças, à época, a empresa Daniel da Silva Castilho – MEI., os Vereadores Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos, alegando que o Chefe do Poder Executivo Municipal encaminhou projeto de Lei ao Poder Legislativo local, com a finalidade de obter autorização para efetuar doação de imóveis à empresa beneficiada, atuante no ramo de prestação de serviços agrícolas.

Apontou, na inicial, que, atendendo ao pedido da empresa Apelante, o Projeto de Lei n. 060/2013 tramitou no Legislativo, cujo objeto era a autorização legislativa para doar à pessoa jurídica requerida a titularidade do dos lotes 02 e 03, Quadra SER 1/0, com área de 4.800 m2, situados no Loteamento Industrial, do referido Município, sem qualquer critério de escolha, seja quanto à localização, seja quanto à destinação industrial a ser desenvolvida pela beneficiária.

Narra a peça inicial que os vereadores apelantes, em ano eleitoral, unanimemente, aprovaram o projeto que recebeu o número de Lei n. 3.415/2013, autorizando o Prefeito a doar à empresa os terrenos que compunham o patrimônio de Barra do Garças, sem demonstração de interesse público, sem procedimento licitatório, sem critérios objetivos, ferindo a impessoalidade e isonomia que devem orientar a Administração.

Ao apreciar o pedido, o magistrado singular o julgou procedente, condenando os apelantes nas penas descritas no relatório.

Inconformado, o apelante
Roberto Ângelo de Farias
argumenta que não houve escolha e nem direcionamento para as doações e que o Poder Público estava aberto para todos aqueles que desejassem ser agraciados com um terreno no seu Distrito Industrial para que instalasse o seu empreendimento gerando emprego e renda para a comunidade, em verdadeira contribuição para o seu desenvolvimento econômico e social.

O Município de Barra do Garças, de sua parte, afirma nas suas razões que a doação encontra respaldo legal ao ser dispensada a licitação, tendo em vista o interesse público, vez que objetivou incentivar atividades particulares e principalmente o desenvolvimento econômico e social de interesse do Município de Barra do Garças, seguindo à risca o que determina a lei.

A Lei do Município de Barra do Garças n. 3.415, de 19 de agosto de 2013, que “Autoriza a doação do imóvel que menciona à DANIEL DA SILVA CASTILHO – MEI”, possui a seguinte redação:

“
O PREFEITO MUNICIPAL DE BARRA DO GARÇAS, Estado de Mato Grosso, ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte lei: Art. 1o Fica o Poder Executivo autorizado a doar a DANIEL DA SILVA CASTILHO – MEI, inscrito no CNPJ sob o no 16.996.964/0001-71, representado pelo Sr. DANIEL DA SILVA CASTILHO, solteiro, empresário, portador do RG no 2153552-3, SSP/MT, inscrito no CPF sob o no 042.914.121-18, a titularidade de um terreno pertencente à Municipalidade, com área de terreno de 2.400,00 m2 cada lote, perfazendo uma área total de 4.800,00m2, locado sob lotes no 02 e 03, Quadra no SER1/0 – Distrito Industrial localizada na MT 100, conforme laudo de avaliação.

Parágrafo único. O imóvel objeto da presente doação destina-se à implantação de Empresa para produção de pisos e artefatos de cimentos.

Art. 2a A empresa DANIEL DA SILVA CASTILHO – MI terá o prazo de 02 (dois) anos para cumprir integralmente a destinação do imóvel a que se refere o artigo anterior, sob pena de sua reversão ao patrimônio Público Municipal.

Art. 3o As despesas decorrentes da transferência do imóvel correrão por conta exclusiva da empresa beneficiária.

Parágrafo Único – O donatário não poderá alienar o imóvel pelo prazo de 20 (vinte) anos e a inalienabilidade deverá ser registrada em cartório.

Art. 4o Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 5o Revogam-se as disposições em contrário.

GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL

Barra do Garças/MT., 19 de agosto de 2013.
”

O acervo probatório é firme no sentido de que ao ato da doação dos bens imóveis precedeu autorização legislativa em favor de empresa que pretendia se instalar no Município.

Com a exclusão dos vereadores do polo passivo, como pontuado no voto preliminar, não há como responsabilizar unicamente o Chefe do Poder Executivo pela conduta imputada, na medida em que todos fazem parte de uma cadeia que desencadeou no resultado final do ato que foi a doação de bens pertencentes ao patrimônio público.

Não há, pois, como dissociar o legislativo do executivo. Ou não é improbidade administrativa, ou todos fazem parte do todo, porque se o prefeito agiu foi com uma prévia aprovação de uma lei editada pelo legislativo, quem votou nela.

Nessa medida, a ausência de dano ao patrimônio

público e de enriquecimento ilícito do agente público remanescente,

à luz do contexto

fático encartado nos autos, revelam a ausência de má-fé daquele.

A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato

ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o
status
de

improbidade, quando a conduta antijurídica fere os

princípios constitucionais da Administração Pública,

coadjuvados pela má-intenção do administrador.

A Lei de Improbidade Administrativa constitui instrumento do estreito microssistema de proteção coletiva, voltado à tutela de interesses difusos e coletivos, contando, para tanto, com sanções mais gravosas, porque proporcionais à relevância do bem jurídico tutelado (interesse público).

Assim, ao analisar o enquadramento de uma conduta como ímproba, deve-se atentar para a finalidade específica da Lei (tutela do interesse público), sob pena de sancionar desproporcionalmente conduta que, apesar de infringir princípios administrativos, não estava acompanhada da intencionalidade de causar prejuízo à coletividade e/ou perceber vantagem indevida.

A imprescindibilidade da demonstração do dolo serve justamente para distinguir a atuação meramente irregular e descuidada, da conduta intencionalmente voltada a prejudicar o interesse público.

Por isso, diz-se que, para a configuração da improbidade administrativa por infringência a princípios, é necessário demonstrar, além da conduta em desacordo com a Lei, a intenção de causar algum prejuízo à coletividade ou se valer da coisa pública para obter vantagem indevida.

Na espécie, o ex-Prefeito não agiu dolosamente no procedimento de doação de bens públicos que estavam sem destinação, porquanto restou provado que, embora tenha beneficiado determinada empresa particular, atuou precedido de autorização legislativa e sob a justificativa de promover o desenvolvimento industrial e econômico.

Ainda que tenha restado demonstrado a ausência de interesse público devidamente justificado no ato de doação, quando do reconhecimento da inconstitucionalidade da lei pelo TJMT,
no julgamento da
ADIN no 4889/2015
,
é de se observar que não restou evidenciado o comportamento doloso do alcaide, como requisito indispensável para a configuração de improbidade administrativa, razão pela qual deve ser absolvido.

Destarte, o elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade administrativa, à luz da natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa, o que afasta, dentro do nosso ordenamento jurídico, a responsabilidade objetiva.

Nesse sentido, os seguintes precedentes do STJ: REsp 654.721/MT, Primeira Turma, julgado em 23/06/2009, DJe 01/07/2009; REsp 604.151/RS, Primeira Turma, DJ de 08/06/2006.

No caso, a ausência da categorização do dolo está em que, o recorrente, depois de obtida prévia autorização legislativa da Câmara Municipal local, doou bens imóveis à empresa particular que, por seu turno, havia requerido administrativamente a doação.

Não se está a questionar aqui a legalidade da doação, haja vista que este Sodalício, no julgamento da
ADIN no 4889/2015
, julgada pelo Órgão Máximo desta Corte, considerou a Lei da doação aqui retratada, como inconstitucional, dada a falta de interesse público no ato de doação de imóveis pertencentes à municipalidade. O que se pretende afirmar é que a nulidade da lei que autorizou a doação e recomposição do bem imóvel ao patrimônio público foram suficientes para solução do caso, não se podendo admitir o reconhecimento da conduta praticada como ato de improbidade administrativa.

Saliente-se que a ilegalidade e a improbidade não são, em absoluto, situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável tomar-se uma pela outra, eis que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita. A improbidade, vale dizer, é uma ilegalidade qualificada pelo intuito doloso do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia e dolo, o que não ocorreu na espécie.

A propósito, colha-se o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná,
in verbis:

“
DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ACUSAÇÃO PELAS IRREGULARIDADES NO PROCEDIMENTO DE DOAÇÃO COM ENCARGO DE BENS PÚBLICOS. DOAÇÃO VISANDO APENAS O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E A GERAÇÃO DE EMPREGOS AO MUNICÍPIO. ATUAÇÃO EM PROL DO INTERESSE PÚBLICO.
INEXISTÊNCIA DE DOLO, DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. ESTADO DE INOCÊNCIA. ABSOLVIÇÃO
. a) A interpretação corrente da Lei no 8.429/92 tem sido no sentido de que a conduta que revela a improbidade administrativa exige a má-fé e desonestidade do agente público, ou seja, a prova do elemento subjetivo (Enunciado no 10, do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná e Jurisprudência do STJ). b) Portanto, a ilegalidade e a improbidade não são, em absoluto, situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável, tomar-se uma pela outra, eis que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita: a improbidade é, uma ilegalidade qualificada pelo intuito doloso do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia e dolo. c) No caso, restou devidamente provado por documentos e depoimentos que a empresa HILARIANTE INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE CONFECÇÕES LTDA ingressou, em 15/12/2011, com requerimento perante o MUNICÍPIO DE ASSIS CHATEAUBRIAND, pleiteando a doação de um terreno de 1.500 m2 e da estrutura metálica de 300 m2, para construção de um barracão industrial e investimentos de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) em máquinas de costuras. d) Após manifestação da Procuradoria Jurídica, expondo as exigências legais para a efetivação da mencionada doação, o Secretário de Desenvolvimento da Indústria e Comércio e Turismo do Município, por sua vez, sustentou que a Empresa HILARIANTE se comprometeu a gerar no mínimo 23 empregos diretos por mês, nos próximos 10 anos, o que favoreceria a economia do Município, além do que a proprietária da empresa seria pessoa de boa-fé. e) Com base nisso, a Ex-Prefeita Municipal, DALILA JOSÉ DE MELLO, ora acusada, observando os procedimentos devidos, encaminhou o Projeto de Lei no 090/2011 à Câmara Municipal de Assis Chateaubriand, visando concretizar a referida doação. f) Em seguida, a CÂMARA MUNICIPAL DE ASSIS CHATEAUBRIAND aprovou, e, a então Prefeita Municipal sancionou a Lei, permitindo a doação com encargo, tais como, geração de empregos a trabalhadores residentes no Município, impondo, inclusive, cláusula de reversão do bem doado ao Patrimônio Público Municipal, caso fossem descumpridas as condições impostas. Apelação Cível no 0004419- 10.2014.8.16.0048 g) A Lei de Improbidade Administrativa constitui instrumento do estreito microssistema de proteção coletiva, voltado à tutela de interesses difusos e coletivos, contando, para tanto, com sanções mais gravosas, porque proporcionais à relevância do bem jurídico tutelado (interesse público). h) Assim, ao analisar o enquadramento de uma conduta como ímproba, deve-se atentar para a finalidade específica da Lei (tutela do interesse público), sob pena de sancionar desproporcionalmente conduta que, apesar de infringir princípios administrativos, não estava acompanhada da intencionalidade de causar prejuízo à coletividade e/ou perceber vantagem indevida. i) A imprescindibilidade da demonstração do dolo serve justamente para distinguir a atuação meramente irregular e descuidada, da conduta intencionalmente voltada a prejudicar o interesse público. (...) Por isso, diz-se que, para a configuração da improbidade administrativa por infringência a princípios, é necessário demonstrar, além da conduta em desacordo com a Lei, a intenção de causar algum prejuízo à coletividade ou se valer da coisa pública para obter vantagem indevida. k) No caso, os acusados não praticaram ilegalidade e nem agiram dolosamente no procedimento de doação com encargo de bens públicos que estavam sem destinação, porquanto restou provado que visaram apenas o desenvolvimento industrial e econômico (...) E, como amplamente exposto, o comportamento doloso é requisito indispensável para a configuração de improbidade administrativa, razão pela qual devem ser absolvidos. (...) (TJ-PR - APL: 00044191020148160048 Assis Chateaubriand 0004419-10.2014.8.16.0048 (Acórdão), Relator: Leonel Cunha, Data de Julgamento: 06/04/2021, 5a Câmara Cível, Data de Publicação:
07/04/2021
).

Ante o exposto,
acolho
a preliminar de ilegitimidade passiva em relação aos vereadores, excluindo do polo passivo da demanda
Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos

e, por outro lado,
dou provimento
ao apelo de
Roberto Ângelo de Farias
, para afastar sua responsabilidade e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/03/2024