Tribunal: TJMT
Processo: 0002107-15.2013.8.11.0055
Órgão julgador: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-12-18
Data de publicação: 2025-01-21

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. BEM PÚBLICO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. ALEGAÇÃO DE BOA-FÉ. BENFEITORIAS REALIZADAS SEM AUTORIZAÇÃO FORMAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO DE RETENÇÃO OU INDENIZAÇÃO. SÚMULA 619/STJ. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta contra sentença que, em ação de reintegração de posse ajuizada pelo Município de Tangará da Serra, determinou a reintegração da posse do imóvel público ocupado pelo particular, rejeitando o pedido de indenização por benfeitorias realizadas no local.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se: (i) a ocupação de bem público, ainda que fundamentada em expectativa de compra e alegada boa-fé, gera direito à retenção ou indenização por benfeitorias; e (ii) se o princípio da vedação ao comportamento contraditório pode ser oposto ao ente público nessas circunstâncias.
III. Razões de decidir
3. Conforme jurisprudência consolidada do STJ e o artigo 98 do Código Civil, a ocupação de bem público caracteriza mera detenção, sendo vedado ao particular invocar direitos possessórios ou retenção de benfeitorias sobre o imóvel.
4. Nos termos da Súmula 619 do STJ, a ocupação de bem público configura detenção de caráter precário, insuscetível de retenção ou indenização por benfeitorias. A expectativa de compra do bem, ainda que evidenciada por negociações preliminares, não gera direito de posse ou propriedade que possa prevalecer contra o ente público.
5. O princípio da legalidade estrita, que rege a Administração Pública, prevalece sobre eventuais expectativas geradas por atos preparatórios ou negociações iniciais não formalizadas, não se aplicando a teoria do venire contra factum proprium em prejuízo do interesse público.
IV. Dispositivo e tese
6. Recurso conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: "1. A ocupação de bem público sem título formal configura mera detenção, não gerando direito à retenção ou indenização por benfeitorias, independentemente da alegação de boa-fé. 2. O princípio da vedação ao comportamento contraditório não pode ser oposto ao ente público para consolidar ocupação irregular de bem público."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 183, § 3o e 191, p.u.; CC, arts. 98, 102, 1.196, 1.219.
Jurisprudência relevante citada: Súmula 619/STJ; STJ - AgInt no AREsp 1564887/MT, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, j. 03/03/2020; STJ - REsp 1.183.266/PR, Rel. Min. Teori Zavascki, Primeira Turma, j. 18/05/2011.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002107-15.2013.8.11.0055
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Esbulho / Turbação / Ameaça, Reintegração de Posse]
Relator:
Des(a).
LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO,

DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELADO), DIEGO SILVA - CPF: 010.427.801-37 (ADVOGADO), LIGIA VASCONCELOS DE CARVALHO - CPF: 003.819.131-80 (ADVOGADO), ENDRIO ANDERSON DOS SANTOS (APELANTE), KATIA CRISTINNA RODRIGUES - CPF: 041.121.549-33 (ADVOGADO), RENATA MOREIRA DE ALMEIDA VIEIRA NETO DEBESA - CPF: 004.894.709-12 (ADVOGADO), KAMILLA PALU SASSAKI - CPF: 032.004.641-94 (ADVOGADO), CARULINE FERNANDO RIBEIRO - CPF: 948.161.151-53 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ENDRIO ANDERSON DOS SANTOS - CPF: 025.344.321-09 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. LUIZ OCTÁVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. BEM PÚBLICO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. ALEGAÇÃO DE BOA-FÉ. BENFEITORIAS REALIZADAS SEM AUTORIZAÇÃO FORMAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO DE RETENÇÃO OU INDENIZAÇÃO. SÚMULA 619/STJ. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta contra sentença que, em ação de reintegração de posse ajuizada pelo Município de Tangará da Serra, determinou a reintegração da posse do imóvel público ocupado pelo particular, rejeitando o pedido de indenização por benfeitorias realizadas no local.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se: (i) a ocupação de bem público, ainda que fundamentada em expectativa de compra e alegada boa-fé, gera direito à retenção ou indenização por benfeitorias; e (ii) se o princípio da vedação ao comportamento contraditório pode ser oposto ao ente público nessas circunstâncias.

III. Razões de decidir

3. Conforme jurisprudência consolidada do STJ e o artigo 98 do Código Civil, a ocupação de bem público caracteriza mera detenção, sendo vedado ao particular invocar direitos possessórios ou retenção de benfeitorias sobre o imóvel.

4. Nos termos da Súmula 619 do STJ, a ocupação de bem público configura detenção de caráter precário, insuscetível de retenção ou indenização por benfeitorias. A expectativa de compra do bem, ainda que evidenciada por negociações preliminares, não gera direito de posse ou propriedade que possa prevalecer contra o ente público.

5. O princípio da legalidade estrita, que rege a Administração Pública, prevalece sobre eventuais expectativas geradas por atos preparatórios ou negociações iniciais não formalizadas, não se aplicando a teoria do
venire contra factum proprium
em prejuízo do interesse público.

IV. Dispositivo e tese

6. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:
"1. A ocupação de bem público sem título formal configura mera detenção, não gerando direito à retenção ou indenização por benfeitorias, independentemente da alegação de boa-fé. 2. O princípio da vedação ao comportamento contraditório não pode ser oposto ao ente público para consolidar ocupação irregular de bem público."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 183, § 3o e 191, p.u.; CC, arts. 98, 102, 1.196, 1.219.

Jurisprudência relevante citada:
Súmula 619/STJ; STJ - AgInt no AREsp 1564887/MT, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, j. 03/03/2020; STJ - REsp 1.183.266/PR, Rel. Min. Teori Zavascki, Primeira Turma, j. 18/05/2011.

R E L A T Ó R I O

EXMO. DES. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação interposto por
ENDRIO ANDERSON DOS SANTOS
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível de Tangará da Serra, nos autos da ação de reintegração de posse ajuizada pelo
Município de Tangará da Serra,
que julgou procedentes os pedidos inaugurais para, confirmando a medida liminar anteriormente deferida, determinou a reintegração da parte autora na posse do imóvel matriculado sob o n.o 37.577 - antiga matrícula n.o 17.171, do RGI daquela Comarca.

Alega que sua posse foi justa e de boa-fé, respaldada pela negociação preliminar com o Município e a Comissão de Avaliação de Interesse Público, a qual teria autorizado a ocupação do imóvel, conforme documentos comprobatórios, como atas de reuniões, laudo técnico de avaliação e memorandos, que apontariam para uma proposta de venda com prazo de carência para início do pagamento, acreditando que o contrato formal seria concluído pela Administração.

O apelante sustenta que as benfeitorias realizadas no imóvel foram realizadas com o consentimento do Município e sob a orientação administrativa para o projeto empresarial no local. Defende que, por configurar posse justa e de boa-fé, teria direito de retenção e de indenização pelas melhorias, conforme artigos 1.219 e 1.220 do Código Civil.

Aponta, ainda, que a sentença recorrida não considerou adequadamente as provas apresentadas, especialmente os documentos de apoio administrativo ao projeto empresarial, o que caracterizaria erro de julgamento e contradição ao tratar a ocupação como esbulho.

Alega que o Município agiu com má-fé ao reverter o entendimento anterior da Comissão, negando agora a proposta de venda, após o investimento significativo no imóvel.

Além disso, invoca o princípio que veda comportamentos contraditórios, argumentando que o Município alterou seu posicionamento sem justificativa válida, surpreendendo-o com a presente ação possessória após ter consentido com a ocupação e incentivado os investimentos no local. Pleiteia, assim, a reforma da sentença mediante o provimento do recurso.

Sem contrarrazões pelo Município de Tangará da Serra, como certificado no Id. 236119654.

A Procuradoria-Geral de Justiça deixou de se manifestar por não vislumbrar interesse público, capaz de justificar sua intervenção (Id. 240378190).

Os autos foram encaminhados ao Centro Judiciário de Solução de Conflitos (id. 243523675), onde não houve acordo – Termo de Audiência de Id. 246838179.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. DES. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO

Egrégia Câmara:

Conforme explicitado, a ação foi ajuizada com o objetivo de reaver a posse de imóvel público de matrícula n.o 37.577, supostamente ocupado de forma irregular pelo apelante, que, segundo o Município, teria realizado edificações no local sem a devida autorização, tampouco cumprir os requisitos legais exigidos pela Lei Municipal n.o 4.336/2014.

O juízo
a quo
entendeu que, mesmo diante das alegações de boa-fé por parte do requerido, a ocupação de bem público sem autorização constitui mera detenção, não sendo reconhecidos os direitos inerentes ao possuidor de boa-fé, como o direito de retenção ou indenização por benfeitorias.

Com base no artigo 98 do Código Civil e na jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a sentença destacou com precisão que bens públicos são insuscetíveis de usucapião e qualquer ocupação irregular deve ser reprimida, independentemente das alegações de intenção de compra ou regularização futura.

Logo, o recurso de apelação interposto por
ENDRIO ANDERSON DOS SANTOS
merece análise acurada à luz dos argumentos apresentados e da legislação aplicável, tendo em vista a complexidade da matéria, que envolve a ocupação de área pública, expectativas de direito e o princípio da boa-fé, especialmente no que concerne às benfeitorias realizadas no imóvel de matrícula n.o 37.577, pertencente ao
MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA.

Para tanto, sustenta que sua posse foi fundada em uma
negociação preliminar com o Município
, a qual lhe teria autorizado a ocupação do imóvel com o intuito de posterior alienação.

Alega, então, que sua posse seria justa e de boa-fé, respaldada por documentação de autorização e atos administrativos, incluindo
deliberação da Comissão de Avaliação de Interesse Público de Bens Imóveis pela venda do bem
. Argumenta que, sob essa premissa,
empreendeu edificações e investimentos significativos no terreno
, contando com a expectativa de formalização da venda após o período de carência previamente ajustado.

Ao analisar os documentos colacionados, constata-se que o apelante apresenta elementos que indicam, ao menos em tese,
a CIÊNCIA e o CONSENTIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO quanto à sua instalação no local
.

Contudo
,
em sede de ação possessória, a
NATUREZA DO BEM PÚBLICO
e as
limitações impostas ao particular no uso desses bens
são fatores que merecem primazia.

Sobre possuidor, lecionam Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery: “
Possuidor. É da apuração da situação fática que se pode aferir a natureza da titularidade do possuidor. Colhe-se da doutrina que o possuidor é aquele que atua frente à coisa como se fosse proprietário, pois exerce alguns dos poderes inerentes ao domínio e a posse.” (in
Código Civil Comentado, 10ed., Revista dos Tribunais, São Paulo: 2013
).

Ocorre que, o artigo 1.196 do Código Civil define possuidor como aquele que tem, de fato, o exercício de algum dos poderes inerentes a propriedade, senão vejamos:

Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.

Contudo, é certo que conforme o artigo 98 do Código Civil, bens públicos são aqueles pertencentes a pessoas jurídicas de direito público interno e, por serem destinados a fins de interesse geral, impõem restrições ao seu uso e alienação.

Assim, a posse do particular sobre bem público não pode ser equiparada à posse civil ordinária,
resultando em mera detenção.
Desta forma, mesmo que se verifique o
consentimento tácito
do ente público para o uso do imóvel,
tal autorização não cria direito de propriedade ou qualquer pretensão possessória que se possa opor ao ente titular do bem
.

Na sentença, o juízo de primeiro grau indeferiu o pleito indenizatório do apelante pelas benfeitorias realizadas no imóvel, fundamentando que a ocupação de bem público, mesmo que de boa-fé, não gera direito de retenção ou indenização.

Calha consignar que o art. 1.219 do CC reconheceu, ao possuidor de boa-fé, o direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, além do direito de retenção:
“Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e úteis, bem como, quanto às voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer o direito de retenção pelo valor das benfeitorias necessárias e úteis.”

Entretanto, o art. 1.219 e demais dispositivos acima transcritos são inaplicáveis aos imóveis públicos. Tais dispositivos não se aplicam ao caso porque os imóveis públicos não admitem a posse privada, mas apenas a mera detenção. Este entendimento é pautado pela jurisprudência consolidada, a qual considera que a posse sobre imóvel público não enseja direito de indenização ou retenção, em razão de se tratar de mera detenção.

Com efeito,

“AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. ÁREA PÚBLICA. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. PEDIDO. IMPOSSIBILIDADE. MERA DETENÇÃO. PRECEDENTES DO STJ. NÃO PROVIMENTO DO RECURSO. 1. De acordo com a jurisprudência do STJ, a ocupação de bem público não gera direitos possessórios, mas mera detenção de natureza precária.
2. Pedido de indenização por benfeitorias que se afasta ante a não caracterização da posse no presente caso
. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (STJ - AgInt no REsp: 1448907 DF 2014/0084766-3, Relator: Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, Data de Julgamento: 16/03/2017, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 21/03/2017 – grifo nosso)

Ademais, estabelece a Súmula 619 do STJ:

“A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias
.” (SÚMULA 619, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2018, DJe 30/10/2018 – grifo nosso)

Após a edição da referida súmula o c. STJ assentou:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. MUNICÍPIO DE MACATUBA. OCUPAÇÃO DE NATUREZA PRECÁRIA. AUSÊNCIA DE POSSE. MERA DETENÇÃO. ARTIGO 1.208 DO CÓDIGO CIVIL. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. INVIABILIDADE. PRECEDENTES. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Reintegração de Posse, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de Macatuba contra Caldemax Prestadora de Serviços Ltda., requerendo a reintegração de posse de imóvel. 2. O Tribunal de origem consignou:
"Verifica-se das provas acostadas aos autos que o apelado é legítimo possuidor da área questionada que foi esbulhada pela ré. (...) Nesse contexto, verifica-se a posse do apelado - ainda que indireta - e o esbulho"
(fl. 261, e-STJ). 3. O artigo 1.208 do Código Civil dispõe que
"não induzem posse os atos de mera permissão ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade".

4. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento de que a ocupação de bem público não gera direitos possessórios, e sim mera detenção de natureza precária e afasta o pagamento de indenização pelas benfeitorias, bem como o reconhecimento do direito de retenção, nos termos do art. 1.219 do CC.

5. A jurisprudência, tanto do Superior Tribunal de Justiça quanto do Supremo Tribunal Federal, é firme em não ser possível a posse de bem público, constituindo sua ocupação mera detenção de natureza precária.
Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: REsp 1.701.620/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/12/2017; AgRg no AREsp 824.129/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 1/3/2016, e REsp 932.971/SP, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 26/5/2011. 6. Agravo conhecido para negar provimento ao Recurso Especial.” (STJ - AREsp: 1725385 SP 2020/0166486-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 09/02/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 09/04/2021 – grifo nosso)

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM
RECURSO
ESPECIAL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. IMPOSSIBILIDADE. MERA DETENÇÃO. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara
recurso
interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. II. Na origem, trata-se de Ação de Reintegração de posse, movida pelo Estado de Mato Grosso contra Disveco Ltda. e Kuki Piran, relativa a imóvel que ocuparam, indevidamente, situado em área pública. O Juízo de 1o Grau julgou parcialmente procedente o pedido, para determinar a reintegração de posse do imóvel em favor do Estado, com indenização, ao réu, pelas benfeitorias nele realizadas. O Tribunal de origem, reformando parcialmente a sentença, deu provimento ao
recurso
do Estado de Mato Grosso, para excluir a indenização, restando prejudicada a Apelação, interposta por Disveco Ltda. III.
É firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "não é cabível o pagamento de indenização por acessões ou benfeitorias, nem o reconhecimento do direito de retenção, na hipótese em que o particular ocupa irregularmente área pública, pois admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os princípios da indisponibilidade

do patrimônio público e da supremacia do interesse público"
(STJ, REsp 1.183.266/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJe de 18/05/2011 – grifo nosso) Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.744.310/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/09/2019; REsp 1.762.597/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/11/2018; AgInt no REsp 1.338.825/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 03/04/2018.

Nesse sentido é certo que o eg. TJMT vem decidindo da seguinte forma:

“RECURSO DE APELAÇÃO — AÇÃO POSSESSÓRIA — OCUPAÇÃO INDEVIDA DE BEM PÚBLICO — MERA DETENÇÃO — SÚMULA 619 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA — RECURSO NÃO PROVIDO. A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária. A mera detenção não confere ao detentor os mesmos direitos do possuidor. A mera detenção não gera direito de retenção ou de indenização por acessões e benfeitorias realizadas no bem público. O STJ editou a Súmula 619: “A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias”. STJ. Corte Especial. Aprovada em 24/10/2018, DJe 30/10/2018.” (TJ-MT - APL: 00040252520098110013 MT, Relator: MARCIO APARECIDO GUEDES, Data de Julgamento: 12/02/2020, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 09/03/2020)

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE REIVINDICAÇÃO – USUCAPIÃO DE BEM PÚBLICO – IMPOSSIBILIDADE – FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DIREITO SOCIAL À MORADIA – DIREITO RELATIVOS – INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS – IMPOSSIBILIDADE - RECURSO DESPROVIDO APELAÇÃO DESPROVIDO. 1. Os bens públicos, regra geral, não são passíveis de serem usucapidos. 2. Assim, a posse irregular de populares nos imóveis públicos, configura mera tolerância da Administração Pública. 3. Função social da propriedade e direito social à moradia. Muito embora estejam previstos na Constituição Federal, os mesmos não podem ser analisados de forma absoluta, haja vista que em se tratando de área pública, não se admite ocupação desprovida da devida autorização pelo ente público. 4. Em se tratando de usucapião para fins de moradia, o texto constitucional excetua tal direito quando se trata de imóveis públicos, a teor do preconiza o art. 183, § 3o da Carta Magna. 5. Quem ocupa bem público não tem direito a qualquer indenização, benfeitoria ou direito de retenção, pois tais direitos somente são conferidos à figura do possuidor, conforme rege o art. 1.219 do Código Civil, 6. Recurso de Apelação Desprovido.” (TJ-MT 00035522320188110078 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 18/07/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/07/2022)

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE – APROPRIAÇÃO PELO PARTICULAR DE BEM PÚBLICO – INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS – IMPOSSIBILIDADE – INEXISTÊNCIA SEQUER DE POSSE – MERA DETENÇÃO DE NATUREZA PRECÁRIA – JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DO STJ – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO. De acordo com a jurisprudência consolidada na Corte do Superior Tribunal de Justiça
, não é possível a posse de área pública, constituindo sua ocupação mera detenção de natureza precária.

“É firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "não é cabível o pagamento de indenização por acessões ou benfeitorias, nem o reconhecimento do direito de retenção, na hipótese em que o particular ocupa irregularmente área pública, pois admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público"
(AgInt no AREsp 1564887/MT, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/03/2020, DJe 10/03/2020) Sentença reformada. Recurso provido.” (TJ-MT 00121169820138110002 MT, Relator: LUIZ CARLOS DA COSTA, Data de Julgamento: 21/10/2020, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 10/11/2020 – grifo nosso)

Logo, em que pese o Código Civil, em seu artigo 1.219, dispor que o possuidor de boa-fé tem direito à indenização pelas benfeitorias necessárias e úteis, bem como ao direito de retenção, essa previsão aplica-se somente a posses privadas e válidas, não alcançando situações em que o objeto da posse é bem público.

Assim sendo, ainda que o apelante sustente a legitimidade de suas edificações no terreno, a orientação do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que, na ocupação de bem público, prevalece o interesse público, sendo inviável a concessão de qualquer direito possessório ao particular.

A propósito:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. IMPOSSIBILIDADE. MERA DETENÇÃO. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. II. Na origem, trata-se de Ação de Reintegração de posse, movida pelo Estado de Mato Grosso contra Disveco Ltda. e Kuki Piran, relativa a imóvel que ocuparam, indevidamente, situado em área pública.
O Juízo de 1o Grau julgou parcialmente procedente o pedido, para determinar a reintegração de posse do imóvel em favor do Estado, com indenização, ao réu, pelas benfeitorias nele realizadas. O Tribunal de origem, reformando parcialmente a sentença, deu provimento ao recurso do Estado de Mato Grosso, para excluir a indenização
, restando prejudicada a Apelação, interposta por Disveco Ltda. III.
É firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que
"não é cabível o pagamento de indenização por acessões ou benfeitorias, nem o reconhecimento do direito de retenção, na hipótese em que o particular ocupa irregularmente área pública, pois admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público"
(STJ, REsp 1.183.266/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJe de 18/05/2011)
. Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.744.310/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/09/2019; REsp 1.762.597/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/11/2018; AgInt no REsp 1.338.825/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 03/04/2018. IV.
No caso, tendo o Tribunal de origem concluído que
"o particular, portanto, nunca poderá ser considerado possuidor de área pública, senão mero detentor, cuja constatação, por si somente, afasta a possibilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois não prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255.do CC)",
não merece reforma o acórdão recorrido, no ponto, por ser consentâneo com o entendimento atual e dominante desta Corte
. V. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 1564887 MT 2019/0241210-9, Relator: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Julgamento: 03/03/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/03/2020) – destaquei

Em caso análogo
,
esta Corte de Justiça assim decidiu:

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE – IMÓVEL PERTENCENTE AO MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA – OCUPAÇÃO IRREGULAR – MERA DETENÇÃO – INSUSCETÍVEL DE USUCAPIÃO – INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 183, § 3o E 191, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DOS ARTS. 98 E 102 DO CÓDIGO CIVIL – APLICABILIDADE DAS SÚMULAS 340/STF E 619/STJ – EDIFICAÇÃO IRREGULAR EM ÁREA PÚBLICA – NÃO INDENIZÁVEL
– RECURSO DESPROVIDO. 1. Em conformidade com os arts. 183, § 3o e 191, parágrafo único, da Constituição Federal e os arts. 98 e 102 do Código Civil, e, ainda, com as Súmulas 340/STF e 619/STJ, os bens públicos, sejam de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais, não são suscetíveis de usucapião.
2. Em se tratando de bem público, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de não ser possível sua posse, configurando a ocupação mera detenção de natureza precária, afastando o pagamento de indenização pelas benfeitorias, bem como o reconhecimento do direito de retenção
.
3. A ocupação indevida de bem público configura mera detenção de natureza precária
. Outrossim, a função social da propriedade, a dignidade da pessoa humana ou o direito à moradia são institutos jurídicos que não devem ser vistos de maneira absoluta, nem são capazes de descaracterizar a construção/ocupação irregular do apelante. (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0011647-82.2016.8.11.0055, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 15/04/2024, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 28/04/2024)

“APELAÇÃO CÍVEL- AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE - ÁREA PÚBLICA - OCUPAÇÃO INDEVIDA - ATOS QUE CONFIGURAM MERA DETENÇÃO – NATUREZA PRECÁRIA - AUSÊNCIA DE POSSE –PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NÃO APLICÁVEL A IMÓVEIS PÚBLICOS - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO. De acordo com a jurisprudência consolidada na Corte Superior de Justiça não é possível a posse de área pública, constituindo sua ocupação mera detenção de natureza precária. Reconhecer o direito à proteção da posse a particulares que ocupam de maneira irregular imóvel público, sob o argumento da função social da propriedade, seria acolher, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, violando desse modo, os princípios da indisponibilidade do patrimônio público e a supremacia do interesse público.” (TJ-MT - AC: 00002351020158110082 MT, Relator: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 16/06/2020, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 03/07/2020)

Dessa forma, como o imóvel em questão é bem dominical pertencente ao Município de Tangará da Serra, e que a ocupação se deu sem a formalização de título de propriedade ou alienação, resta inviável o pedido de retenção ou de indenização pelas benfeitorias, independentemente da boa-fé sustentada pelo apelante.

No que diz respeito ap princípio do
venire contra factum proprium
invocado pelo apelante ao alegar que o Município agiu de forma contraditória ao reverter o entendimento da Comissão de Avaliação de Interesse Público e promover a presente ação de reintegração após ter autorizado a ocupação do imóvel, importante registrar que este princípio visa impedir que uma das partes aja de modo a surpreender a outra, contrariando uma expectativa legítima e justificada.

Nesse passo, em que pese compreensível o reclamo, é necessário ponderar que, nas relações envolvendo a Administração Pública e bens públicos, prevalece o
princípio da legalidade estrita
,
não se aplicando a presunção de direitos que violem o regramento dos bens públicos.

A expectativa de venda, ainda que demonstrada por atos preparatórios ou negociações iniciais, não gera direito consolidado à posse ou à aquisição do bem.

Em casos como este, os demais Tribunais Pátrios têm assentado que a ocupação de bem público sem conclusão formal de processo de alienação ou de concessão de uso configura ocupação irregular, sendo legítima a atuação administrativa para regularizar o uso do imóvel, confira:

APELAÇÃO CÍVEL. 1. Ocupação de bem público – Município de Riolândia - Expropriação de área declarada de utilidade pública para a formação do reservatório da Usina Hidrelétrica de Água Vermelha - Invasão de área pública – Esbulho caracterizado - Ocupação de bem público que não caracteriza posse, mas mera detenção – Bens públicos insuscetíveis de afetação particular, dada a sua destinação pública, não podendo ser objeto de usucapião, penhora ou alienação – Bens públicos que estão fora do comércio de direito privado, não estando sujeitos à posse ou a direitos a ela inerentes, inclusive o direito de retenção pelo ressarcimento de benfeitorias realizadas pelos ocupantes – Ocupação meramente precária, sem garantia de permanência – Precedentes jurisprudenciais – Ação procedente - Manutenção da sentença. 2. Recurso não provido. (TJ-SP - AC: 00044446720118260430 SP 0004444-67.2011.8.26.0430, Relator: Osvaldo de Oliveira, Data de Julgamento: 11/08/2022, 12a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 12/08/2022)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE - INOVAÇÃO RECURSAL - IMÓVEL PÚBLICO - OCUPAÇÃO IRREGULAR - MERA DETENÇÃO DE CARÁTER PRECÁRIO - AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO OU PERMISSÃO FORMAL PARA USO - SENTENÇA MANTIDA. I - Impõe-se a inadmissão da apelação quanto às alegações e pedidos feitos em patente inovação recursal, mormente quando ausente contestação e justificativa plausível para que as questões de fato não tenham sido aduzidas na instância primeva (art. 1.014, CPC/2015). II -
Por
"não ser possível a posse de bem público, constituindo a sua ocupação sem aquiescência formal do titular do domínio mera detenção de natureza precária"
(REsp no 841.905/DF, 4a T/STJ, rel. Min. Luis Felipe Salomão), basta ao ente público a comprovação do domínio para fins de reintegração na posse de imóvel público invadido.
III -
Carecendo o particular de qualquer documento formal que lhe autorize o uso do imóvel público esbulhado, inviável mantê-lo na posse sob o fundamento de que a exerce de forma mansa e pacífica como moradia, mormente porque
"não induzem posse os atos de mera permissão ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade"
(art. 1.208, CCB/2002).
(TJ-MG - Apelação Cível: 5008736-23.2017.8.13.0313, Relator: Des.(a) Peixoto Henriques, Data de Julgamento: 23/01/2024, 7a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 29/01/2024)

Esta corte já analisou situação similar,
in verbis:

“APELAÇÃO CÍVEL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. BEM PÚBLICO.
OCUPAÇÃO POR PARTICULAR. AQUIESCÊNCIA.
PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA E CARÊNCIA DA AÇÃO.
NEMO POTEST VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
. FALTA DE INTERESSE RECURSAL.
INDENIZAÇÃO DAS BENFEITORIAS PELO PODER PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE.
SÚMULA 619 DO STJ. NEMO POTEST VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM -
RECURSO
DESPROVIDO. 1. Os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, bem como a vedação ao comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
), impedem que a parte, após praticar ato em determinado sentido, venha a adotar comportamento posterior e contraditório.
2. A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.
(Súmula 619, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2018, DJe 30/10/2018)”(N.U 0022267-06.2013.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/12/2019, Publicado no DJE 06/12/2019 – grifo nosso)

Diante do exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E NEGO-LHE PROVIMENTO
, majorando os honorários sucumbenciais de 08% para 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do artigo 85, §11o, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/12/2024