Tribunal: TJMT
Processo: 1010883-69.2022.8.11.0055
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-10-08
Data de publicação: 2024-11-01

Ementa:
EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). ALEGAÇÃO DE DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL SEM OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. DEFINIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. CONSULTA POPULAR. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), firmado entre o Município de Tangará da Serra e o de Barra do Bugres.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em verificar a validade do TAC firmado, que visou solucionar a prestação de serviços públicos essenciais a uma comunidade localizada em área de fronteira entre os municípios de Tangará da Serra e Barra do Bugres, sem violação das normas constitucionais sobre alteração de limites territoriais.
III. Razões de decidir
3. O TAC não constitui desmembramento formal de município, mas visa a assegurar a prestação adequada de serviços públicos em área de difícil delimitação territorial.
4. A consulta popular foi realizada com os moradores diretamente afetados, cumprindo a finalidade de garantir que os serviços fossem prestados adequadamente.
5. Não houve violação dos requisitos constitucionais, sendo o plebiscito aplicável apenas para criação, fusão ou desmembramento formal de municípios, o que não ocorreu no caso.
6. A delimitação correta das áreas de assentamento tem relação direta com o cumprimento da função social da terra, como previsto na Constituição Federa
7. A nulidade do TAC prejudicaria a prestação de serviços essenciais à comunidade, conforme já demonstrado pela atuação do Ministério Público.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento: "É válido o Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre municípios para garantir a prestação de serviços públicos essenciais em áreas de limite territorial impreciso, desde que não haja alteração de limites territoriais ou violação de normas constitucionais."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 18, §4o; Lei no 7.347/85, art. 5o, §6o.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE n.o 760.931/MG; STJ, REsp n.o 1.196.557/PR; STJ, RMS no 34.156/SP.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1010883-69.2022.8.11.0055
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Defeito, nulidade ou anulação, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (APELADO), BRUNO WILLYS NASCIMENTO DE SOUSA - CPF: 056.126.561-57 (ADVOGADO), GLAUCIO ARAUJO DE SOUZA - CPF: 716.076.251-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO. Participam do julgamento a Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago, Desa. Anglizey Solivan De Oliveira e Des. Mario Roberto Kono de Oliveira.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). ALEGAÇÃO DE DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL SEM OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. DEFINIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. CONSULTA POPULAR. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), firmado entre o Município de Tangará da Serra e o de Barra do Bugres.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar a validade do TAC firmado, que visou solucionar a prestação de serviços públicos essenciais a uma comunidade localizada em área de fronteira entre os municípios de Tangará da Serra e Barra do Bugres, sem violação das normas constitucionais sobre alteração de limites territoriais.

III. Razões de decidir

3. O TAC não constitui desmembramento formal de município, mas visa a assegurar a prestação adequada de serviços públicos em área de difícil delimitação territorial.

4. A consulta popular foi realizada com os moradores diretamente afetados, cumprindo a finalidade de garantir que os serviços fossem prestados adequadamente.
5. Não houve violação dos requisitos constitucionais, sendo o plebiscito aplicável apenas para criação, fusão ou desmembramento formal de municípios, o que não ocorreu no caso.

6. A delimitação correta das áreas de assentamento tem relação direta com o cumprimento da função social da terra, como previsto na Constituição Federa

7. A nulidade do TAC prejudicaria a prestação de serviços essenciais à comunidade, conforme já demonstrado pela atuação do Ministério Público.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "É válido o Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre municípios para garantir a prestação de serviços públicos essenciais em áreas de limite territorial impreciso, desde que não haja alteração de limites territoriais ou violação de normas constitucionais."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 18, §4o; Lei no 7.347/85, art. 5o, §6o.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE n.o 760.931/MG; STJ, REsp n.o 1.196.557/PR; STJ, RMS no 34.156/SP.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se
“RECURSO DE APELAÇÃO”
, interposto pelo MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA contra sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Raul Lara Leite, na
“AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE TITULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL – TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA”
n.o 1010883-69.2022.8.11.0055, ajuizada pela parte apelante em desfavor do MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES e do ESTADO DE MATO GROSSO, em trâmite na 4a Vara Cível da Comarca de Tangará da Serra, MT, que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, nos seguintes termos (ID. 216546286):

“Vistos etc.

Trata-se de um processo judicial movido pelo
Município de Tangará da Serra
contra o
Estado de Mato Grosso e o Município de Barra do Bugres,
com o objetivo de anular um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) que promoveu o desmembramento e incorporação de território entre os municípios sem seguir os procedimentos estabelecidos pela Constituição.

De acordo com os autos, em 2010 foi assinado um TAC para legitimar uma eleição realizada com os moradores da região das Agrovilas 25 a 36, localizada no Assentamento Antônio Conselheiro, estabelecendo que essas Agrovilas pertenceriam ao Município de Barra do Bugres. No entanto, o autor alega que houve diversas irregularidades legais nesse TAC, incluindo a falta de participação da justiça eleitoral e da população interessada na condução da consulta popular, além de não terem sido seguidos os procedimentos para a alteração dos limites territoriais entre os municípios.

O autor pediu a concessão de uma medida urgente para suspender a eficácia do TAC e, no mérito, a declaração de sua nulidade. O pedido de medida urgente foi negado, e os requeridos foram citados e convocados para uma audiência de conciliação.

A audiência de conciliação não teve sucesso, e as partes requeridas foram intimadas a apresentar contestação. O Estado de Mato Grosso apresentou contestação alegando a presunção de legitimidade dos atos administrativos e solicitou a intervenção do Ministério Público para deliberar sobre o caso. O Município de Barra do Bugres apresentou contestação argumentando a incompetência da comarca de Tangará da Serra para julgar a disputa e a decadência do processo, e, no mérito, defendeu a validade do TAC e a legalidade do ato jurídico. O Município de Tangará da Serra apresentou uma impugnação às contestações. O Ministério Público opinou pela rejeição das preliminares e, no mérito, pela improcedência do pedido inicial.

Essa é a síntese do caso. Agora, vou tomar uma decisão.

No que diz respeito à preliminar de incompetência do Juízo, desde já a rejeito, uma vez que a ação visa o reconhecimento de direito real sobre bem imóvel, requerendo o Município autor que seja declarada a nulidade do TAC e restabelecida a sua posse sobre o território reclamado.

Quanto à preliminar de decadência, é insuscetível prescrição ou decadência, nos termos dos arts. 167 e 169 do Código Civil, razão pela qual a rejeito.

O processo em questão inclui o julgamento antecipado, de acordo com o artigo 355, inciso I do Código de Processo Civil, uma vez que a questão controversa nos autos é de fato e de direito, mas não é necessário realizar uma audiência. Por outro lado, a prova documental produzida é suficiente para resolver as questões de fato levantadas, tornando desnecessária a designação de uma audiência de instrução e julgamento para a produção de novas provas.

O propósito desta ação é a suspensão da eficácia do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC firmado entre os Municípios de Tangará da Serra e Barra do Bugres, que promoveu o desmembramento e a incorporação de relevante território entre os municípios, sem a observância dos rigorosos ritos estabelecidos na Constituição.

O Termo de Ajustamento de Conduta é um instituto por meio do qual o infrator se compromete, perante órgão público legalmente legitimado, a solucionar conflitos de bens e direitos coletivos, adequando sua conduta ao que determina a lei.

De acordo com os autos, em 2009, foi instaurado Procedimento Preparatório de Investigação Cível sob o SIMP n. 001055-033/2010, junto à Promotoria de Justiça, por meio da Portaria n. 01/RRAS/PJCÍVEL/09, em decorrência do impasse existente entre os Municípios de Barra do Bugres e Tangará da Serra, consistente em se ter conhecimento a qual dos dois municípios pertencia o Assentamento Antônio Conselheiro.

Entretanto, no dia 08/01/2010, foi realizada uma reunião onde compareceram os Prefeitos dos Municípios de Barra do Bugres e Tangará da Serra e moradores do Assentamento Antônio Conselheiro, parte da Agrovila 25 até a 36, ocasião em que, com o objetivo de impedir que a população não fosse prejudicada na assistência dos serviços públicos, uma vez que estes poderiam acarretar prejuízos na área de saúde, educação, infraestrutura e agricultura, ficou deliberado que seria realizada uma eleição no Assentamento Antônio Conselheiro no dia 24/01/2010.

Por sua vez, foi realizada uma eleição na data indicada, obtendo-se o seguinte resultado: o Município de Barra do Bugres obteve 175 votos, enquanto o Município de Tangará da Serra obteve 76 votos, todos contabilizados por meio de urnas cedidas pela Justiça Eleitoral.

Foi firmado um Termo de Ajustamento de Conduta, por meio do qual ambos os prefeitos dos municípios envolvidos atestaram a validade da eleição, tomando ciência de que o Assentamento Antônio Conselheiro, Agrovila 25, parte dos lotes 505 a 519; Agrovila 26, parte do lote 540; e das Agrovilas 27 a 36, passariam a pertencer ao município de Barra do Bugres (documentos de identificação 97199708 – págs. 22-25).

A propósito, a questão discutida no TAC também era objeto de um Projeto de Lei que se encontrava em discussão junto à Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (documentos de identificação 97199708 – págs. 28-30), tendo sido o referido arquivamento devidamente homologado pelo Conselho Superior do Ministério Público (documentos de identificação 97199708 – págs. 35-37).

Ao analisar o acordo de ajuste de conduta firmado entre as partes, conforme mencionado pelo representante do Ministério Público:

"... fica claro que o acordo de ajuste de conduta firmado

entre as partes tinha como objetivo proteger os direitos de aproximadamente 240 famílias do Assentamento Antônio Conselheiro, que há alguns anos estavam sem receber os serviços básicos e essenciais por parte da prefeitura, devido ao fato de que o assentamento está localizado na área de limite entre os municípios de Barra do Bugres e Tangará da Serra.

Além disso, observa-se que, após reuniões com os

representantes dos municípios envolvidos, bem como com os moradores do Assentamento Antônio Conselheiro, chegou-se a um acordo mútuo de que a questão da responsabilidade pela Agrovila 25, parte dos lotes 505 a 519; Agrovila 26, parte do lote 540; e das Agrovilas 27 a 36 seria resolvida por meio de uma consulta popular com os moradores do assentamento, por meio de uma eleição, cujos termos foram definidos em uma reunião realizada em 08/01/2010
(documentos de identificação 97199705 - págs. 48-49)".

Todas as alegações do autor eram conhecidas por ele quando firmou o acordo de ajuste de conduta, especialmente tendo sido firmado em respeito à vontade popular, uma vez que o resultado da eleição demonstrou que o município de Barra do Bugres deveria fornecer à população do assentamento todas as atribuições municipais, relacionadas à saúde, educação, infraestrutura, agricultura e demais necessidades básicas e serviços públicos.

Portanto, a alegação de que houve violação do artigo 18, §4o, da Constituição Federal não deve ser acolhida, uma vez que, na época, já havia um projeto de lei sobre o assunto em discussão na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, de modo que houve uma consulta popular com os interessados, ou seja, com os moradores do assentamento.

Por outro lado, como bem exposto pelo Ministério Público, a falta de uma lei aprovada sobre as delimitações dos municípios não poderia ser um impasse para a solução do problema em questão:

"(...) não se trata apenas da delimitação da área, mas sim

da disponibilização dos serviços públicos básicos e essenciais, como saúde e educação, sendo certo que a população já vinha sofrendo há alguns anos com a falta desses serviços".

Diante desses acontecimentos, é adequada a improcedência desta demanda, uma vez que a eventual anulação do acordo de ajuste de conduta firmado deixará a população do município de Barra do Bugres vulnerável novamente.

Portanto,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos apresentados na petição inicial, encerrando o caso com resolução de mérito, com base no artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil:

Isento de custas judiciais e despesas processuais.

Após o trânsito em julgado, certifiquem-se e enviem-se os documentos para o arquivo definitivo, com as devidas baixas.

Publique-se. Notifiquem-se. Cumpra-se.

Para as providências necessárias.

Tangará da Serra, 14 de fevereiro de 2023.

RAUL LARA LEITE

Juiz de Direito”

Nas razões recursais, a parte apelante alega, em síntese, que a sentença merece ser reformada, porquanto:
“O TAC em questão transcende a mera celebração de um convênio para a prestação de serviços públicos na região. Na verdade, ele operou uma reconfiguração substancial do território municipal, promovendo o desmembramento de uma parcela do território do Município de Tangará da Serra e sua incorporação ao território do Município de Barra do Bugres.”

Nesse sentido, esclarece que:
“com a edição do TAC que ora se impugna, uma área de cerca de 6.894,55 hectares, que nos termos da lei pertence ao Município de Tangará da Serra (Lei Estadual n. 3.687/76), passou a ser considerada do Município de Barra do Bugres.”

Acrescenta, ainda, que:
“esse deslocamento de território, clandestinamente endossado pelo Estado, vem afetando negativamente as receitas do Município de Tangará da Serra, uma vez que os tributos municipais deixaram de ser arrecadados na região, somado ao prejuízo sofrido pela redução da participação do município no FPM (Fundo de Participação dos Municípios), no FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) no FNS (Fundo Nacional de Saúde), além de outros repasses financeiros que são afetados pelo volume territorial e populacional do ente destinatário.”

De outro lado, defende que o artigo 18, § 4.o, da Constituição Federal exige que a consulta prévia para criação, fusão ou desmembramento de municípios seja realizada por meio de plebiscito, ouvindo toda a população dos municípios envolvidos, não apenas os diretamente interessados. Igualmente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reforça a necessidade de plebiscito e destaca que outros métodos, como pesquisa de opinião ou abaixo-assinados, não substituem a legitimidade deste procedimento.

Assevera que:
“a validação de um simples Projeto de Lei como substituto para as exigências constitucionais e legais estabelecidas é uma afronta ao princípio da legalidade, que é um dos pilares do Estado de Direito. As leis devem ser precisas e obedecer a um rigoroso processo democrático e transparente de elaboração e aprovação, garantindo assim a sua legitimidade e validade”
e que
“a discussão do projeto de lei não avançou no parlamento estadual justamente porque não se vislumbrou a legalidade e a pertinência da medida.”

Pontua, também, que não houve a elaboração e nem a publicação de estudo de viabilidade municipal.

Em face dessa situação, depois de discorrer sobre os fatos e fundamentos jurídicos que entende cabíveis à espécie, a parte apelante, dentre outras alegações e providências, pede:

“Ante o exposto, pede-se seja o recurso conhecido, processado e julgado com o intuito de
reformar a sentença
emitida nos autos e acolher o pleito apresentado na petição inicial para a
declaração de nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
firmado entre os Municípios de Tangará da Serra e Barra do Bugres no âmbito do procedimento preparatório no 01/2009 do Ministério Público Estadual, que diz respeito ao território do Assentamento Antônio Conselheiro,

considerando que o documento promoveu o desmembramento e a incorporação de relevante território do Município de Tangará da Serra ao Município de Barra do Bugres sem a observância dos rigorosos ritos estabelecidos na Constituição Federal e na legislação estadual vigente, restabelecendo as demarcações territoriais definidas na Leis Estaduais n. 3.687/76 e 7.223/99 em relação aos Municípios envolvidos.”

Contrarrazões do ESTADO DE MATO GROSSO pelo desprovimento do recurso de apelação (ID. 216546307).

Igualmente, o MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES pede pela manutenção da sentença (ID. 216546308).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer, manifesta-se pelo
desprovimento
do apelo (ID. 227364667).

É o relatório.

VOTO DA RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

Como relatado,
trata-se de recurso de APELAÇÃO interposto pelo MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA contra a sentença proferida pelo juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Tangará da Serra, MT, que julgou improcedente o feito.

Da análise do fato jurídico-processual, verifica-se que o MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA ingressou, em
12.07.2022,

com a
“AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE TITULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL – TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA”
contra o MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES e o ESTADO DE MATO GROSSO, visando que seja declarada a nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta firmado no âmbito do procedimento preparatório n.o 01/2009.

Citados, o ESTADO DE MATO GROSSO e o MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES apresentaram contestação (ID. 216546241 e ID. 216546272, respectivamente) e a parte autora, impugnação (ID. 216546282).

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO opina pela improcedência do feito (ID. 216546285).

Sobreveio, então, a sentença, proferida em
15.02.2024
, que julgou improcedente a ação declaratória (ID. 216546286).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Como cediço,
o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) é um acordo celebrado entre as partes interessadas com o objetivo de proteger direitos de caráter transindividual e está previsto no § 6.o, do art. 5.o, da Lei n.o 7347/1985 e no art. 14, da Recomendação n.o 16, do Conselho Nacional do Ministério Público.

No caso em apreço, o TAC refere-se à regulamentação das agrovilas 25 a 36, do Assentamento Antônio Conselheiro, com o intuito de evitar que a população assentada (de aproximadamente 240 (duzentos e quarenta) famílias) seja prejudicada no atendimento na área de saúde, educação, infraestrutura, agricultura e demais necessidades básicas, uma vez que
a referida localidade se encontra em área limítrofe entre os municípios de BARRA DO BUGRES e TANGARÁ DA SERRA.

Ressalta-se, por oportuno, que o Assentamento Antônio Conselheiro é
um dos maiores da América Latina, seja no quesito extensão de terra ou na quantidade de famílias assentadas, distribuídas em 63 (sessenta e três) agrovilas, e abrange 03 (três) municípios do Estado de Mato Grosso, a saber
: TANGARÁ DA SERRA, BARRA DO BUGRES e NOVA OLÍMPIA.

In casu,
vê-se que, em razão da
representação da

Central das Associações do Assentamento Antônio Conselheiro (CENTAAC), foi instaurado
Procedimento Preparatório de Investigação Cível registrado como SIMP n.o 001055-033/2010
, por meio da Portaria n.o 01/RRAS/PJCÍVEL/09, para resolver o supramencionado impasse.

Em outras palavras,
a reclamação formal visava esclarecer qual dos 02 (dois) municípios seria o responsável pela área, situada em zona limítrofe entre ambos.

Depreende-se que, após a realização de reunião na sede da Promotoria de Justiça da Comarca de Barra do Bugres, MT, e de consulta popular com os moradores das agrovilas em questão, foi firmado o
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), em
25.01.2010.

Ato contínuo, o Conselho Superior do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, por unanimidade, homologou a decisão de arquivamento do processo administrativo, pontuando que:
“o cerne do presente procedimento, também é objeto de Projeto de Lei que encontra-se em discussão junto à Assembleia Legislativa”,
conforme decisão datada de 05.07.2010 (GEAP n.o 001055-033/2010).

Empós, instituído o
Inquérito Civil n.o 003100-009/2020,
pelo MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA, com o objetivo de revisar o referido TAD (ID. 216544337 ao ID. 216546206).

Como dantes mencionado, a celebração de um TAC tem como finalidade proteger direitos de natureza coletiva, simplificando a resolução de conflitos sociais sem recorrer ao Poder Judiciário.

Como se sabe, a política de assentamentos rurais no Brasil pode ser compreendida como um conjunto de intervenções conduzidas pelo Estado de modo a dispor acesso à terra para diferentes populações demandantes, tornando-as beneficiárias.
[1]

Porém, a formação de um assentamento rural vai além de um ato de aquisição fundiária, uma vez que compreende medidas oficiais para a reconversão social das famílias assistidas. O caminho entre a aquisição da terra e a consolidação de seus beneficiários como produtores agrícolas autônomos compreende relacionamentos em múltiplas instâncias entre Estado e sociedade civil.
[2]

Pertinente relembrar que cada lote em assentamento é uma unidade familiar em seu respectivo município e demanda benefícios de todas as esferas de governo, como escolas (municipal e estadual), estradas (federal, estadual e municipal), créditos (federal e estadual), assistência técnica (federal, estadual e municipal), saúde (estadual e municipal) e outros.

No entanto, não se desconhece os desafios da delimitação de áreas rurais, principalmente em áreas de reforma agrária e assentamento. O STJ, no julgamento do REsp n.o 1.196.557/PR, reconheceu a responsabilidade do INCRA e destacou a necessidade de critérios claros para delimitação e utilização dessas áreas, sob pena de se violar princípios constitucionais, como a função social da terra.

Desse modo, comungo com o entendimento pela regularidade do TAC, uma vez que a discussão não se restringe à delimitação da jurisdição territorial, ainda que seja inegável a existência de efeitos práticos nesse aspecto. O foco, entretanto, recai sobre a responsabilidade pela oferta de serviços públicos essenciais para uma população afetada pela comprovada ineficácia da atuação estatal.

Com efeito, bem delineou a
Procuradoria-Geral de Justiça
, ao opinar pelo desprovimento do recurso de apelação, salientando que
:
“(...) a discussão no caso em tela quanto a eventual ilicitude no TAC constituir-se-á em um obstáculo para a defesa dos interesses materiais em questão da coletividade, retardando a sua tutela que vem sendo efetivamente cumprida, já que deixará novamente a população desamparada.”

Prossegue a d. Procuradora de Justiça, afirmando que:
“para que o ato administrativo seja considerado válido, ele deve atender o interesse da coletividade, o que entendo estar satisfeito no caso em tela, uma vez que o TAC foi assinado há mais de 14 (quatorze) anos, e somente agora o Município de Tangará da Serra pleiteia pela sua nulidade ao argumento de descumprimento de formalidades do ato, e não por violação das obrigações estipuladas no termo que são de interesse da coletividade.”
(ID. 227364667).

Portanto, conclui-se pela validade do TAC, formalizado com o objetivo de solucionar o conflito entre os municípios e garantir a prestação de serviços públicos à população local, uma vez que não violados os requisitos constitucionais aplicáveis à modificação de limites municipais.

Isso porque, até a celebração do termo, a população diretamente afetada não recebia serviços públicos de maneira contínua e eficiente. Com o presente acordo, essa dúvida/insegurança foi resolvida, não havendo qualquer irregularidade que justifique a anulação do ato, uma vez que o objetivo principal foi alcançado.

Ademais, não se descuida que a parte apelante não nega a falha na prestação de serviços, todavia, afirma que:
“se, à época dos acontecimentos, os serviços públicos oferecidos pelo Município de Tangará da Serra em benefício da população do Assentamento Antônio Conselheiro eram considerados deficientes, conforme avaliação do Ministério Público, seria incumbência do
Parquet,
enquanto guardião dos interesses difusos e coletivos, buscar a responsabilização da comunidade tangaraense por meio de uma ação civil mandamental. Tal ação visaria garantir que o município cumprisse suas obrigações em sua base territorial, ao invés de optar pelo desmembramento dos municípios através de um simples Termo de Ajustamento de Conduta.”

(sic
– ID. 216546294 - Pág. 9).

A título de exemplo, observa-se que o ente ministerial

ingressou com a AÇÃO CIVIL PUBLICA n.o 0000394-78.2015.8.11.0008 em desfavor do MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES, para regularizar o fornecimento de água aos moradores do Assentamento Antônio Conselheiro, na agrovila 27, com a elevação da caixa d’água.

Aliás, conveniente recordar que o Superior Tribunal Federal (STF), no
RE n.o 760.931/MG, tratou sobre responsabilidade solidária de entes federados, incluindo os municípios, na prestação de serviços públicos essenciais, como saúde e educação, para a população de assentamentos rurais. Já, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), na apreciação do RMS n.o 34.156/SP, decidiu que os municípios podem ser corresponsáveis pela assistência à população de assentamentos, inclusive no que diz respeito ao saneamento básico, saúde e educação.

Além disso, embora a parte apelante seja categórica ao afirmar que houve o desmembramento de uma área territorial que estava prevista dentro dos limites do MUNÍCPIO DE TANGARÁ DA SERRA, de acordo com a Lei Estadual n.o 3.687/76, também, admite que:
“a imensa maioria do território (incluindo a faixa das agrovilas 25 a 36) está lotado na circunscrição geográfica (Lei Estadual n. 3.687/76) do Município de Tangará da Serra, sendo que apenas uma pequena fração invade os Municípios de Barra do Bugres e Nova Olímpia.”

(sic
– ID. 216546294 - Pág. 3), corroborando com a relevância de regulamentar a responsabilidade pela localidade, uma vez que não impugnado os riscos à prestação de serviços públicos essenciais à comunidade.

No que tange à suposta inobservância do disposto no art. 18, §4.o, da Constituição Federal, infere-se que, como bem esclarecido pelo ESTADO DE MATO GROSSO:
“tais requisitos não se aplicam ao presente caso, pois, conforme devidamente demonstrado, o TAC não teve por objeto a criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios, mas tão somente a definição de responsabilidades na prestação de serviços públicos em uma área de divisas territoriais imprecisas.”
(sic
– ID. 216546307 - Pág. 4/5).

Por conseguinte, a ausência de plebiscito com toda a população dos municípios não compromete a validade do TAC, porquanto o acordo tratava de definir responsabilidades administrativas, sem promover formalmente a criação ou alteração de municípios.

Igualmente, a tese de eventuais impactos na arrecadação de tributos municipais e repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e do Fundo Nacional de Saúde (FNS), não têm o condão de invalidar o TAC firmado no longínquo ano de 2010.

Afinal, é certo que, em uma disputa territorial entre dois municípios e a consequente questão relacionada à distribuição de repasse de verbas, o instrumento judicial adequado será uma
Ação Cível Originária
(ACO), nos termos do art. 102, I, "f", da Constituição Federal de 1988, que atribui ao STF a competência para processar e julgar conflitos entre entes federativos, como Estados, Municípios e a União.

A ACO é utilizada quando há necessidade de resolução de litígios relacionados à competência administrativa, inclusive disputas sobre áreas territoriais, envolvendo diretamente dois entes federativos. O objetivo dessa ação pode ser: a)
Delimitação da área territorial:
Resolver qual é o limite territorial entre os municípios. b)
Distribuição do repasse de verbas:
Após a delimitação do território, haverá impacto direto na distribuição de verbas, uma vez que os repasses de recursos (como o Fundo de Participação dos Municípios - FPM) são calculados com base na população e na área territorial de cada município.

Fosse pouco, caso a questão envolva, além do território, o repasse de tributos estaduais ou federais, também é possível que outras ações sejam cabíveis, como Mandado de Segurança ou Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).

Portanto, a sentença objurgada deve ser mantida, pelos seus próprios e bem lançados fundamentos.

Com essas considerações e ante tudo o mais que dos autos consta, CONHEÇO e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação,
mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

[1]

MEDEIROS, Leonilde Sérvolo de. LEITE, Sérgio Pereira. Assentamentos rurais: mudança social e dinâmica regional: Mauad, Rio de Janeiro, 2004.

[2]
NEVES, Delma Pessanha. Assentamento rural: confluência de formas de inserção social. Revista Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, v. 13, p. 5-28, 1999.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/10/2024