Tribunal: TJMT
Processo: 1003044-90.2024.8.11.0000
Órgão julgador: ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2024-07-18
Data de publicação: 2024-07-26

Ementa:
E M E N T A
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 1o DA LEI N° 2.570/2023 DO MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES – PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE, FALTA DE INDICAÇÃO FUNDAMENTADA DO DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLADO E FALTA DE INTERESSE DE AGIR REJEITADAS – JULGAMENTO DO MÉRITO – RITO ABREVIADO PREVISTO NO ARTIGO 12 DA LEI No 9.868/1999 – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES DA CÂMARA MUNICIPAL – FIXAÇÃO DE VALOR EQUIVALENTE A 75% DO SUBSÍDIO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE E AOS ARTS. 10, 129, 173, §2o E 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONFIGURAÇÃO – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – POSSIBILIDADE – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO DIRETA PROCEDENTE.
Consoante entendimento consolidado do STF, “os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos” (ADI 5472, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 01-08- 2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-164 DIVULG 13-08-2018 PUBLIC 14-08-2018). Rejeitada preliminar de suposta ausência de abstração e generalidade da norma impugnada.
A inicial ministerial, embora sucinta e objetiva em seus fundamentos, não se mostra inepta, porquanto nela são suficientemente apontados os dispositivos normativos estaduais que servem de parâmetro ao controle de constitucionalidade, valendo destacar que o parâmetro para aferição da inconstitucionalidade é aberto, ou seja, quando da verificação do argumento de inconstitucionalidade o juiz não está adstrito às normas constitucionais apontadas como violadas, podendo encontrar outro sustentáculo jurídico além dos referidos pela parte legitimada. Rejeitada a alegação de inépcia da inicial ao argumento de que que se deixou de indicar com propriedade os dispositivos constitucionais violados.
Rejeitada a alegação de inadequação da via eleita porque o deslinde do caso exigiria, na visão da Câmara Municipal, análise de questão de fato que dependem de provas. Como bem pontuado pela PGJ, diversamente do que aduz a Câmara “o vício de constitucionalidade decorre do próprio corpo normativo, sendo desnecessária qualquer averiguação de ordem fática para se atingir a conclusão de que o pagamento da verba indenizatória no patamar de 75% do valor do subsídio constrange o princípio da moralidade e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade”. Diversamente do que aduz a recorrente,
Não sendo necessária a produção de nenhuma prova para se aferir abstratamente a alegada inconstitucionalidade, a qual demanda mero exame objetivo das circunstâncias legais e constitucionais apresentadas, deve ser rejeitada a alegação de inadequação da via eleita.
A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.
É evidente que o patamar de 75% (setenta e cinco por cento) do valor subsídio utilizado para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores é desproporcional frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual. Além disso, não se mostra aceitável que a verba indenizatória – ainda que condicionada à prestação de contas – seja quase equivalente ao valor do salário, o que denota, de modo objetivo, sem qualquer dúvida, a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.
A despeito dos argumentos da Câmara Municipal de Barra do Bugres em sentido diverso, o entendimento do Órgão Especial é iterativo em considerar, à unanimidade, inconstitucionais leis que instituam verba indenizatória em valor superior a 60% da remuneração do agente público beneficiário, inclusive de Municípios com extensão territorial maior do que Barra do Bugres/MT.
A limitação pretendida pelo autor desta ação (60%) decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37, caput, da CF/88, os quais impõem que o ente público atue dentro da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade. Evidente que a norma questionada viola os supracitados princípios, o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, para não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal verba em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios auferidos por cada agente público.
ADI julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1o da Lei municipal no. 2.570/2023, de Barra do Bugres – MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também aos arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual.
Aplicado ao caso modulação dos efeitos, com fulcro no art. 27 da Lei no. 9.868/99, atribuindo ao julgado efeitos ex nunc, para que a limitação de 60% (sessenta por cento) incida a partir da data do julgamento desta ação, em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impedindo, assim que os beneficiários sejam obrigados a devolver os valores percebidos.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1003044-90.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES

Turma Julgadora:

[DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS

ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A).

GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL

PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL,

DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE

OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES

ALVES]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), PROCURADOR GERAL DE JUSTICA NO ESTADO DO MATO GROSSO (AUTOR), PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE BARRA DO BUGRES (REU), PREFEITURA MUNICIPAL DE BARRA DO BUGRES (REU), MARLI GUARNIERI DE L ARANTES - CPF: 452.765.521-34 (ADVOGADO), FRANCISCO ARANTES NETO - CPF: 045.752.691-23 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.953.742/0001-20 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (REU)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –
ART. 1o DA LEI N° 2.570/2023 DO MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES – PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE, FALTA DE INDICAÇÃO FUNDAMENTADA DO DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLADO E FALTA DE INTERESSE DE AGIR REJEITADAS – JULGAMENTO DO MÉRITO – RITO ABREVIADO PREVISTO NO ARTIGO 12 DA LEI No 9.868/1999 – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES DA CÂMARA MUNICIPAL – FIXAÇÃO DE VALOR EQUIVALENTE A 75% DO SUBSÍDIO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE E AOS ARTS. 10, 129, 173, §2o E 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONFIGURAÇÃO – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS –
EX NUNC
– POSSIBILIDADE – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS –
AÇÃO DIRETA PROCEDENTE
.

Consoante entendimento consolidado do STF,
“os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos”
(ADI 5472, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 01-08- 2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-164 DIVULG 13-08-2018 PUBLIC 14-08-2018). Rejeitada preliminar de suposta ausência de abstração e generalidade da norma impugnada.

A inicial ministerial, embora sucinta e objetiva em seus fundamentos, não se mostra inepta, porquanto nela são suficientemente apontados os dispositivos normativos estaduais que servem de parâmetro ao controle de constitucionalidade, valendo destacar que o parâmetro para aferição da inconstitucionalidade é aberto, ou seja, quando da verificação do argumento de inconstitucionalidade o juiz não está adstrito às normas constitucionais apontadas como violadas, podendo encontrar outro sustentáculo jurídico além dos referidos pela parte legitimada. Rejeitada a alegação de inépcia da inicial ao argumento de que que se deixou de indicar com propriedade os dispositivos constitucionais violados.

Rejeitada a alegação de inadequação da via eleita porque o deslinde do caso exigiria, na visão da Câmara Municipal, análise de questão de fato que dependem de provas. Como bem pontuado pela PGJ, diversamente do que aduz a Câmara
“o vício de constitucionalidade decorre do próprio corpo normativo, sendo desnecessária qualquer averiguação de ordem fática para se atingir a conclusão de que o pagamento da verba indenizatória no patamar de 75% do valor do subsídio constrange o princípio da moralidade e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade”
. Diversamente do que aduz a recorrente,

Não sendo necessária a produção de nenhuma prova para se aferir abstratamente a alegada inconstitucionalidade, a qual demanda mero exame objetivo das circunstâncias legais e constitucionais apresentadas, deve ser rejeitada a alegação de inadequação da via eleita.

A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

É evidente que o patamar de 75% (setenta e cinco por cento) do valor subsídio utilizado para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores é desproporcional frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual. Além disso, n
ão se mostra aceitável que a verba indenizatória – ainda que condicionada à prestação de contas – seja quase equivalente ao valor do salário, o que denota, de modo objetivo, sem qualquer dúvida, a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.

A despeito dos argumentos da Câmara Municipal de Barra do Bugres em sentido diverso, o entendimento do Órgão Especial é iterativo em considerar, à unanimidade, inconstitucionais leis que instituam verba indenizatória em valor superior a 60% da remuneração do agente público beneficiário, inclusive de Municípios com extensão territorial maior do que Barra do Bugres/MT.

A limitação pretendida pelo autor desta ação (60%) decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37,
caput
, da CF/88, os quais impõem que o ente público atue dentro da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade. Evidente que a norma questionada viola os supracitados princípios, o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, para não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal verba em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios auferidos por cada agente público.

ADI julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1o da Lei municipal no. 2.570/2023, de Barra do Bugres – MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também aos arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual.

Aplicado ao caso modulação dos efeitos, com fulcro no art. 27 da Lei no. 9.868/99, atribuindo ao julgado efeitos
ex nunc
, para que a limitação de 60% (sessenta por cento) incida a partir da data do julgamento desta ação, em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impedindo, assim que os beneficiários sejam obrigados a devolver os valores percebidos.

ÓRGÃO ESPECIAL

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI)
No 1003044-90.2024.8.11.0000 (PJE)

REQUERENTE: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DE MATO GROSSO

REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE BARRA DO BUGRES

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (RELATORA)

Colendo Órgão:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido cautelar proposta pelo
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DE MATO GROSSO
, em face da
CÂMARA MUNICIPAL DE BARRA DO BUGRES
, a fim de que, aplicando a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, seja declarada a inconstitucionalidade
“do artigo 1o da Lei no 2.570, de 17 de janeiro de 2023, de barra do Bugres - MT, em razão da violação aos artigos 10; artigo 129; artigo 173, §2o; e artigo 193, Constituição do Estado de Mato Grosso, e por violação aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, quando o valor da verba indenizatória superar o limite de 60% (sessenta por cento) em relação ao respectivo subsídio previsto em lei”
(sic).

O autor alega que
“ao estabelecer a verba indenizatória, destinada às atividades inerentes ao exercício do mandato parlamentar, no patamar de 75% (setenta e cinco por cento) do valor do subsídio, ofende, segundo posicionamento do TJMT, os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, em vilipêndio aos artigos 10; 129; 173, §2o e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso”
(sic).

Assevera que a “
instituição de verba de natureza indenizatória, em si mesma, com a finalidade de substituir o pagamento de diárias, adiantamentos e outras espécies de despesas, não encontra óbice na ordem constitucional, pois não deixaria de ocorrer aqui uma espécie de ressarcimento, por estimativa, de despesas ao agente público por seus deslocamentos, hospedagens, alimentação, no interesse da Administração Pública”
, entretanto,
“os valores praticados destoam do razoável e proporcional na medida em que são substanciais considerando-se como referência o subsídio dos cargos”, mormente porque “o subsídio dos vereadores é de R$ 7.598,98 (sete mil, quinhentos e noventa e oito reais e noventa e oito centavos), segundo Tabela de Remuneração constante no Portal Transparência da Câmara de Barra do Bugres – MT, de maneira que os edis fazem jus, com base na lei ora questionada, à verba indenizatória no montante de R$ 5.699,23 (cinco mil, seiscentos e noventa e nove reais e vinte e três centavos)”
, de tal feita que
“o quantum indenizatório viola os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade”
(sic).

Sustenta que
“a controvérsia sobre as verbas indenizatórias foi objeto de análise pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso, por meio de sua Terceira Câmara Cível, a qual, em sede de Apelação/Reexame Necessário no 109664/2014, ratificou a sentença proferida na Ação Civil Pública no 0009728-08.2013.8.11.0041, ajuizada em face a Câmara Municipal de Cuiabá”
, sendo que
“existe precedente deste E. Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, no sentido de que seria razoável a fixação do valor das verbas indenizatórias, nas Leis ora impugnadas, no patamar máximo de 60% (sessenta por cento) do valor do subsídio de seus beneficiários”
(sic). Refere diversos julgados do TJMT na mesma toada.

Pontua
“que o dispositivo objurgado, além de infringir as normas da Constituição Federal, viola diretamente ao artigo 10; artigo 129; artigo 173, §2o; e artigo 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso”
, sendo que
“a lei que anteriormente tratava da verba indenizatória para os vereadores em Barra do Bugres – MT, Lei no 2.404/2019, revogada pela Lei que ora se debate, foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada por esta Procuradoria Geral de Justiça, tendo sido julgada procedente por essa Côrte de Justiça”
, na seara da ADI no. 1014093- 36.2021.8.11.0000, ocasião em que se estabeleceu o julgado no sentido de
“que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, julga-se procedente a ação direta para coibir quaisquer interpretações do art. 1o da Lei do Município de Barra do Bugres n° 2.404, de 17 de janeiro de 2019, que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios”
(sic).

Pondera que
“há que se levar em conta que se está a tratar de município mato-grossense de 29.403 (vinte e nove mil, quatrocentos e três) habitantes, com área da unidade territorial de 5.976,864 km2 (conforme Censo do IBGE de 2022, disponível em https://cidades.ibge.gov.br/brasil/mt/barra-dobugres/panorama), características que não justificariam a excepcionalidade de uma verba indenizatória em patamar superior àquele definido nos precedentes jurisprudenciais como suficiente para ressarcir os parlamentares com os gastos no exercício da atividade parlamentar”
(sic).

Defende estar presentes o
“fumus boni iuris e o periculum in mora, requisitos essenciais para a concessão de medida cautelar apta a limitar o pagamento da verba indenizatória aos beneficiários de modo a respeitar o limite de 60% (sessenta por cento) com relação ao valor do subsídio, até o deslinde deste processo, analogicamente aos artigos 10 a 12 da Lei Federal no 9.868/1999”
(sic).

Pugna, ao final, pela procedência do pedido para que, aplicando a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, seja declarada a inconstitucionalidade
“do artigo 1o da Lei no 2.570, de 17 de janeiro de 2023, de barra do Bugres - MT, em razão da violação aos artigos 10; artigo 129; artigo 173, §2o; e artigo 193, Constituição do Estado de Mato Grosso, e por violação aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, quando o valor da verba indenizatória superar o limite de 60% (sessenta por cento) em relação ao respectivo subsídio previsto em lei”
(sic).

No despacho Id. 203525655 foi determinada a intimação da parte requerida para prestar informações e após, vistas à PGJ.

Devidamente notificada, a
Câmara Municipal de Barra do Bugres
manifestou no Id. 203943655, aduzindo: preliminar de ausência de lei dotada de abstração e generalidade, sendo que
“o controle abstrato de normas só se presta a examinar a constitucionalidade de espécies normativas próprias”
, e no caso
“se trata de lei apenas no seuaspecto formal, equiparando-se a um ato administrativo “interna corporis” com efeitos concretos e específicos destinados a 13 (treze) vereadores, ou seja, trata-se de um ato administrativo individual plúrimo”
, de tal feita que
“considerando que o objeto da presente ação é lei de efeito concreto, resta inviável o controle abstrato, direto e concentrado de constitucionalidade, motivo pelo qual, requer o não conhecimento da ação, visto que ausente pressuposto autorizador de seu trâmite”
(sic).

Ainda preliminarmente, invoca que
“deixou o Procurador Geral de Justiça de demonstrar a afronta, se atendo meramente a citar os artigos da Constituição Estadual, sem o devido enfrentamento e fundamentação pormenorizados”
, pelo que
“requer seja declarado extinto o processo, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 267, inciso VI do Código de Processo Civil”
(sic).

Também em preliminar, anota a
“ausência de interesse de agir fica patente na medida em que o estudo sobre a compatibilidade da Lei Ordinária questionada com os artigos paradigmas – 37, “caput”, incisos e parágrafos, e, 39, § 4o, ambos da Constituição da República; artigos 10; artigo 129; artigo 173, §2o e artigo 193, todos da Constituição Estadual – exige análise de questão de fato que dependem de provas, o que é inadmissível em sede de ação direta de inconstitucionalidade, vez que esta é só abrange análise da incompatibilidade direta e frontal entre a lei ou ato normativo e dispositivo constitucional”
(sic).

E complementa que no
“tocante as questões “interna corporis”, oportuno se torna dizer que, em regra, não cabe ADIM, porque os valores a serem fixados a título de verba indenizatória tratam de matéria interna de cada poder – a exemplo do que ocorre com o Poder Judiciário, Ministério Publico, Defensoria Pública, Tribunal de Contas – não sendo devida a interferência desmotivada do Poder Judiciário”
(sic).

Meritoriamente, afirma que é descabida a alegação de inconstitucionalidade, porque
“NÃO FORA APONTADO NOS AUTOS QUALQUER DADO SUBSTANCIAL QUE COMPROVE A SUPOSTA INCONSTITUCIONALIDADE”
(sic).

Sustenta que não há ofensa à princípios constitucionais; que
“nos autos de ADIM no 1002008.18.2021.11.0000 que tramitou nesse Egrégio Tribunal Pleno/MT, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, por seu Procurador-Geral de Justiça de Mato Grosso e a Câmara Municipal de Cuiabá, realizaram acordo, onde limitou o pagamento da verba indenizatória no percentual de 75% do subsidio dos vereadores a partir de janeiro de 2022, sendo referido acordo homologado pelo TJ/MT, assim, requer pela preservação da segurança jurídica e principio da igualdade que a verba indenizatória dos Vereadores de Barra do Bugres, também possa ser de 75% dos subsídios, bem como o da Câmara Municipal de Alta Floresta e outras Câmaras estão com esse mesmo percentual de 75%”
; e que
“o valor fixado para a verba indenizatória dos Vereadores é proporcional ao exercício de todas as funções institucionais atribuídas aos membros do Parlamento”
(sic).

No mais, defende a insubsistência dos requisitos necessários ao deferimento a liminar, e pugna pela improcedência do pedido e indeferimento da liminar.

Por sua vez, o
Município de Barra do Bugres-MT
manifestou na peça Id. 207507699, aduzindo a constitucionalidade da Lei impugnada, porque não há ofensa aos princípios constitucionais e atende as peculiaridades locais,
“nitidamente o campo de fiscalização e atuação dos Vereadores e da Administração são de enorme expansão”
, sendo
“que a tarefa de fiscalizar toda a extensão territorial do município, bem como, todas as comunidades e distritos, é tarefa árdua a ser desempenhada com hombridade pelos nobres Vereadores”
(sic). Pugna pelo indeferimento da liminar e improcedência dos pedidos.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer Id. 208266664 de lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional
Marcelo Ferra de Carvalho
, refuta as preliminares arguidas e argumentos defensivos apresentados e pugna procedência da demanda.

É o relatório.

VOTO

EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (RELATORA)

Colendo Órgão:

De início, comungo do entendimento do douto Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional do Ministério Público do Estado de Mato Grosso, excelentíssimo senhor Marcelo Ferra de Carvalho, ao assinalar a possibilidade de julgamento incontinenti do feito com a adoção do rito abreviado prescrito no artigo 12 da Lei no. 9.868/1999.

O mencionado dispositivo prevê o seguinte:

“Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal,
que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação
.”

Ora, observando a singeleza da questão trazida a conhecimento deste Tribunal, bem como tendo em conta que tanto o Procurador-Geral do Município como a Câmara Municipal já emitiram opinião, inclusive trazendo questões meritórias em que defendem a legalidade do ato impugnado, tenho por viável o pronto julgamento da demanda, em ordem a viabilizar uma prestação jurisdicional a um só tempo eficiente e célere.

Assim, passo a julgar o mérito da controvérsia.

A Constituição Federal assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade no escopo de garantir um ordenamento jurídico hígido, visando assegurar a compatibilização das normas inferiores com as superiores que lhe servem de fundamento.

No âmbito Estadual, o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando objetiva-se exclusivamente o exame do confronto direto e imediato do ato normativo impugnado à Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional estabelecido pelo art.
125
, §
2o
, da CRFB/88,
in verbis
:

“Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.”

Nesta senda, observa-se que a presente ação direta foi ajuizada por parte legítima na forma da Constituição Estadual (Prefeito do Município de Rondonópolis; art. 124, IX), mormente por impugnar ato normativo municipal, estando presentes as condições da ação, os pressupostos processuais e tendo sido observado o regular trâmite processual na forma da Lei no. 9.868/99 e do RITJMT, de modo que comporta imediato julgamento.

A fim de ilustrar a controvérsia, trago à colação a íntegra da Lei Municipal no. 2.570, de 17 de janeiro de 2023, impugnada:

“Art. 1o – Fica instituída na Câmara Municipal de Barra do Bugres – MT, Estado de Mato Grosso,
a verba indenizatória mensal para os vereadores, em efetivo exercício e nas atividades de vereança,
no percentual de 75% do valor do subsídio
, nos termos do §11, do Art. 37 da Constituição da República, Resolução de Consulta no 29/2011 (DOE, 20/04/2011) e Acórdão no 1.761/2006 (DOE, 14/09/2006) e Resolução de Consulta no 25/2017 - TP (DPC, 03/01/2017), ambas do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

§1o - A verba de que trata o caput será paga mensalmente aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal de Barro do Bugres, depositada na conta corrente titular do Edil, até o dia 30 de cada mês, para custeio da atividade parlamentar externa, dentro do Município, Distritos, Comunidades, Assentamentos e Zona Rural do Município de Barra do Bugres, para indenizar gastos como transporte, seguro do veículo, combustível, lubrificante, limpeza veicular, manutenção do veículo, alimentação, locação de veículo, táxi, veículo solicitado por aplicativo de transporte, pedágios, dentre outras despesas, todas voltadas apoio e inerentes às atividades legislativas do vereador no exercício do mandato e de interesse público, bem como as demais despesas reconhecidas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em especial em sua Resolução de Consulta no 29/2011.

§2o Para as viagens fora do Estado, o Ente Público custeará as despesas de transporte e hospedagem, nos valores e formas fixadas em lei.

Art. 2o A verba que trata o artigo 1o, não será devida sob nenhuma hipótese em caso de afastamento do Vereador.

Art. 3o O ressarcimento das despesas relacionadas com o exercício das atividades será efetivado mediante solicitação/requerimento formulado pelo Solicitante ao Presidente da Câmara, mediante confecção de relatório minucioso das atividades prestadas.

§1o O relatório será composto por atividades que demonstrem o efetivo exercício das funções atribuídas aos Parlamentares. §2o No relatório podem ser descritas as atividades contendo data, descrição, local e assunto, tais como, dentre outras:

I - agenda realizada;

II - visita às Comunidades/Bairros/Distritos/Assentamentos;

III - reuniões diversas;

IV - acompanhamento de obras dentro do Município, Distritos, Assentamentos, Comunidades e Zona Rural;

V - ação de fiscalização dentro do Município, Distritos, Assentamentos, Comunidades e Zona Rural;

Art. 4o A solicitação de recebimento será efetuada até o 25o do mês de referência, por meio de requerimento padrão (anexo I), do qual constará atestado do beneficiário de que as atividades foram prestadas e de que assume a inteira responsabilidade pela veracidade, legitimidade e autenticidade do relatório apresentado, sob pena de devolver os valores não justificados.

Art. 5o - A verba indenizatória instituída por esta Lei, possui as seguintes características: I - natureza indenizatória e não remuneratória e, nesta condição, não serão computadas para efeito do limite remuneratório previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal; II - não incorpora ao Subsídio dos Edis para quaisquer efeitos: III - não será considerada para efeito de 13o salário; IV - não configura rendimentos tributáveis;

Art. 6o O valor a ser pago a título de verba indenizatória substitui e indeniza toda e qualquer despesa realizada pessoalmente pelos Vereadores na execução de suas atividades parlamentares externas. Parágrafo único. As Comissões Parlamentares e Especiais, em missão, poderão ter suas despesas custeadas pelo Poder Legislativo, desde que, aprovada pelo Plenário, a título de antecipações de despesas, sendo obrigatória a prestação de contas.

Art. 7o As despesas decorrentes da execução desta Lei, correrão a conta das dotações próprias consignadas no orçamento.

Art. 8o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.”
(destaquei a redação objeto da ADI)

Pois bem.

Analisando a pretensão de declaração de inconstitucionalidade ajuizada, observa-se que deve prosperar.

Antes, contudo, procedo a análise das preliminares arguidas pela Câmara Municipal.

Primeiramente, observa-se que não prospera a preliminar de suposta ausência de abstração e generalidade da norma impugnada.

Neste sentido, a Câmara Municipal de Barra do Bugres assevera que a Lei municipal no. 2.570/2023, de Barra do Bugres, seria lei apenas em seu aspecto formal, configurando, em verdade, ato administrativo de efeitos concretos e específicos destinados aos 13 (treze) vereadores daquela municipalidade.

Tais argumentos improcedem, na medida em a Lei impugnada possui caráter abstrato e genérico, posto que, conquanto, em certa medida, possua destinatários determináveis, não se trata de norma individualizada, da qual resultam apenas efeitos específicos e concretos.

Neste sentido, preleciona o STF que
“os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos”
(ADI 5472, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 01-08- 2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-164 DIVULG 13-08-2018 PUBLIC 14-08-2018).

De mais a mais, ainda que eventualmente se trate de norma de efeitos concretos, sendo lei em sentido formal, como ocorre no caso em análise, já é possível sua impugnação via controle concentrado de constitucionalidade.

A propósito:

“Outra há de ser, todavia, a interpretação, se se cuida de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso,
houve por bem o constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras, conformadas sem o atributo da generalidade e abstração
.
Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador ou do desiderato do próprio constituinte, que exige que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei (v.g., lei de orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia e fundação pública).
Ora,
se a Constituição submete a lei ao processo de controle abstrato, até por ser este o meio próprio de inovação na ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da ordem constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa garantia da Constituição, isentando um número elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito provavelmente, de qualquer forma de controle
. É que muitos desses atos, por não envolverem situações subjetivas, dificilmente poderão ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da jurisdição ordinária.”
(STF, Pleno, Medida Cautelar em Adin 4048-1 –DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14-05-2008, DJ 22-08-2008)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –
LEIS
MUNICIPAIS NS. 1.994/2011 E 2.073/2012 – BEM IMÓVEL PÚBLICO – AUTORIZAÇÃO DE DOAÇÃO – BENEFICIÁRIAS – EMPRESA PARTICULAR E PESSOA FÍSICA – FINALIDADE – IMPLANTAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE UMA UNIDADE BENEFICIADORA E ESMAGADORA DE ALGODÃO – PRELIMINARES – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – NÃO CONFIGURAÇÃO – ORIENTAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL –
LEI
DE
EFEITO

CONCRETO
– SUBSUNÇÃO À COMPATIBILIDADE CONSTITUCIONAL – CONTROLE CONCENTRADO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO – INEXISTÊNCIA – ATO DERIVADO DE
LEI
AUTORIZATIVA – IMPUGNAÇÃO POR VIA DE
ADI
– POSSIBILIDADE – MÉRITO – INEXISTÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO – AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO PRÉVIA E LICITAÇÃO NA MODALIDADE CONCORRÊNCIA – AFRONTA AO ARTIGO 174, VI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE COM
EFEITOS
EX NUNC. 1.
O c. Supremo Tribunal Federal alterou sua jurisprudência para admitir o controle abstrato de
constitucionalidade
de
lei
de
efeito

concreto
, passando a “exercer sua função precípua de fiscalização da
constitucionalidade
das
leis
e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico,
concreto
ou abstrato de seu objeto”. (STF,
ADI
5472).

2. A doação de bem do Município a particular exige a demonstração do interesse público devidamente justificado, dentre outros requisitos, sob pena de ofensa aos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade, moralidade eficiência. 3. A exigência de licitação nas alienações de bem público, além de vir expressa no artigo 186 da Constituição do Estado de Mato Grosso, advém igualmente do artigo 2o da
Lei
n. 8.666/1993, segundo o qual “as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta
Lei
”.
(N.U 1002845-78.2018.8.11.0000, TRIBUNAL PLENO CÍVEL, MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, Órgão Especial, Julgado em 19/11/2020, Publicado no DJE 07/12/2020)

Além disso, o impugnado estabelecimento do percentual de verba indenizatória não é ato estritamente
interna corporis
, podendo sim ser sindicada e perseguida a declaração de sua constitucionalidade, como, aliás, conforme bem salientado pela PGJ, ocorreu em inúmeros precedentes jurisprudenciais travados em sede de controle abstrato de constitucionalidade, tanto dos Tribunais Superiores como dos Tribunais de Justiça Estaduais (v.g., no caso do TJ/MT, ADI 1015916- 79.2020; ADI 1014810-82.2020; ADI 1016855-59.2020; ADI 1016388-80.2020, ADI 1021003-16.2020, ADI 1017240-07.2020), tratando dos contornos de leis responsáveis por instituírem verba indenizatória.

Destarte,
REJEITO
a arguição de descabimento de controle de constitucionalidade da norma impugnada aos argumentos de ausência de abstração e generalidade, bem como de ato
interna corporis
.

De outra feita, também não prospera a alegação de inépcia da inicial, ao argumento de que se deixou de indicar com propriedade os dispositivos constitucionais violados.

Com efeito, diversamente do aduzido pela Câmara Municipal, lendo e relendo a inicial ministerial, embora sucinta e objetiva em seus fundamentos, observa-se que nela são suficientemente apontados os dispositivos normativos estaduais que servem de parâmetro ao controle de constitucionalidade (Lei municipal viola a Constituição do Estado de Mato Grosso, em relação aos artigos 10, artigo 129; artigo 173, §2o e artigo 193), valendo aqui destacar, aliás, que o parâmetro para aferição da inconstitucionalidade é aberto, ou seja, quando da verificação do argumento de inconstitucionalidade o juiz não está adstrito às normas constitucionais apontadas como violadas, podendo encontrar outro sustentáculo jurídico além dos referidos pela parte legitimada.

Outrossim, malgrado preveja a Lei Federal no. 9.868/99, em seu artigo 3o, que a petição inicial deverá indicar o dispositivo impugnado, os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações e o pedido, com suas especificações, por se tratar a ação direta de inconstitucionalidade de processo objetivo, com causa de pedir
aberta
, o Supremo Tribunal Federal tem afirmado que o julgador não está adstrito aos fundamentos invocados pelo autor, podendo declarar a inconstitucionalidade por fundamentos diversos dos expendidos na inicial (STF, DJU, 14 dez. 2001, p. 23, ADInMC 2.396-MS, rela. Mina. ELLEN GRACIE).

Ademais, não há que se falar em alegação genérica de inconstitucionalidade, porque, além de indicadas as normas que seriam transgredidas, são citados diversos princípios constitucionais e casos análogos em que se decidiu pela inconstitucionalidade apontada.

Destarte,
REJEITO
a preliminar de inépcia da inicial, sob a alegação de que se deixou de indicar com propriedade os dispositivos constitucionais violados e de que os argumentos de inconstitucionalidade são genéricos.

De outra feita, também não prospera a alegação de inadequação da via eleita, porque o deslinde do caso exigiria, na visão da Câmara Municipal, análise de questão de fato que dependem de provas.

Nesta senda, como bem pontuado pela PGJ, diversamente do que aduz a Câmara,
“o vício de constitucionalidade decorre do próprio corpo normativo, sendo desnecessária qualquer averiguação de ordem fática para se atingir a conclusão de que o pagamento da verba indenizatória no patamar de 75% do valor do subsídio constrange o princípio da moralidade e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade”
(sic).

Além disso, diversamente do que aduz a Câmara, não é necessária a produção de nenhuma prova para se aferir abstratamente a alegada inconstitucionalidade, a qual demanda mero exame objetivo das circunstâncias legais e constitucionais apresentadas.

Destarte,
REJEITO
a preliminar de inadequação da via eleita.

Não havendo outras prejudiciais, procedo à análise do mérito da ação.

A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais, e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

No caso, é evidente que o patamar de 75% (setenta e cinco por cento) do valor do subsídio utilizado para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores é desproporcional frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, bem como os arts. 10, 129, 173, §2o e 193, todos da Constituição Estadual.

Nesta toada, não é aceitável que a verba indenizatória – ainda que condicionada à prestação de contas – seja quase equivalente ao valor do salário, o que denota, de modo objetivo, sem qualquer dúvida, a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.

Conforme bem apontou o autor desta ação, tal prática afronta os princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também os arts. 10, 129, 173, § 2o, e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso, os quais possuem as seguintes redações:

“Art. 10. O Estado de Mato Grosso e seus Municípios assegurarão, pela lei e pelos atos dos agentes de seus Poderes, a imediata e plena efetividade de todos os direitos e garantias individuais e coletivas, além dos correspondentes deveres, mencionados na Constituição Federal, assim como qualquer outro decorrente do regime e dos princípios que ela adota, bem como daqueles constantes dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte, nos termos seguintes: (...).”

“Art. 129. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte: (...).”

“Art. 173. O Município integra a República Federativa do Brasil.

(...)

§2o Organiza-se e rege-se o Município por sua lei orgânica e demais leis que adotar, com os poderes e segundo os princípios e preceitos estabelecidos pela Constituição Federal e nesta Constituição.”

“Art. 193. Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, e instituir os tributos de competência do Município, nos termos definidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”

Outrossim, a despeito dos argumentos da Câmara Municipal de Barra do Bugres em sentido diverso, o entendimento do Órgão Especial é iterativo em considerar, à unanimidade, inconstitucionais leis que instituam verba indenizatória em valor superior a 60% (sessenta por cento) da remuneração do agente público beneficiário, inclusive de Municípios com extensão territorial maior do que Barra do Bugres/MT. Confira-se:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL No 2.784, DE 10 DE MARÇO DE 2011, LEI MUNICIPAL No 2.905, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2011, LEI MUNICIPAL No 3.754, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2015 E LEI MUNICIPAL No 3.965, DE 01 DE AGOSTO DE 2017, TODAS
DO
MUNICÍPIO DE ALTO ARAGUAIA
–
VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES E PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
–
QUANTUM DESPROPORCIONAL – NATUREZA REMUNERATÓRIA –OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE, COMO TAMBÉM AOS ARTS. 10, 129, 173, § 2o E 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
– APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO SEM REDUÇÃO DE TEXTO – IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PATAMAR SUPERIOR A 60% DOS RESPECTIVOS SUBSÍDIOS – ENTENDIMENTO DO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO PROCEDENTE. “
A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, § 11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade. (...) Com essas premissas, resta evidenciado, nos autos, que os patamares utilizados para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal (....) são desproporcionais frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2o e 193 da Constituição Estadual.

Hipótese em que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, julga-se procedente a ação direta para coibir quaisquer interpretações (....) que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios. Em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impõe-se a modulação dos efeitos da decisão para que passe a incidir a partir da data do julgamento da ação direta no Órgão Especial, nos termos do art. 27 da Lei n° 9.868/99
.” (ADI no 1014093-36.2021.8.11.0000, Órgão Especial, 16/08/2022).”
(N.U 1015725-97.2021.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, Órgão Especial, Julgado em
20/10/2022
, Publicado no DJE 27/10/2022)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –
ART. 1o DA LEI N° 2.404/2019 DO MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES
– PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE, FALTA DE INDICAÇÃO FUNDAMENTADA DO DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLADO E FALTA DE INTERESSE DE AGIR – REJEITADAS – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES E PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL – FIXAÇÃO DE VALORES SUPERIORES AOS SUBSÍDIOS – POSTERIOR REDUÇÃO PARA VALOR QUASE IGUAL AOS SUBSÍDIOS – IRRELEVÂNCIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE E AOS ARTS. 10, 129, 173, §2o e 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONFIGURAÇÃO – APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – POSSIBILIDADE – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO DIRETA PROCEDENTE. (...) A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, §11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade. (...) Com essas premissas, resta evidenciado, nos autos, que os patamares utilizados para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT são desproporcionais frente ao subsídio por eles percebido, afrontando os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, § 2o e 193 da Constituição Estadual. Hipótese em que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto,
julga-se procedente a ação direta para coibir quaisquer interpretações
do art. 1o da Lei do
Município de Barra do Bugres
n° 2.404, de 17 de janeiro de 2019,
que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios. Em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impõe-se a modulação dos efeitos da decisão para que passe a incidir a partir da data do julgamento da ação direta no Órgão Especial, nos termos do art. 27 da Lei n° 9.868/99
.”
(N.U 1014093-36.2021.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Órgão Especial, Julgado em
11/08/2022
, Publicado no DJE 16/08/2022)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS – CRIAÇÃO E AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA PARA PRESIDENTE DA CÂMARA E DEMAIS VEREADORES – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – REGRA DISPOSTA NO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – APLICAÇÃO DE TÉCNICA SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – SEGURANÇA JURÍDICA E PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS IMPUGNADAS – AÇÃO PROCEDENTE. (...) a previsão contida no texto constitucional mencionado, no sentido de que não serão computados, para fins de teto constitucional, os valores de caráter indenizatório, deve ser interpretada de modo a não se permitir a atribuição de qualquer montante para a referida verba, sem alguma justificativa plausível, como quer fazer crer o requerido, sob pena de desvirtuar a sua real natureza.
Os patamares utilizados para a instituição e fixação das verbas de natureza indenizatória são desproporcionais frente ao subsídio percebido, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidades, previstos no art. 37, caput, da CF e art. 129, caput, da Constituição Estadual.
A técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto tem sido utilizada para subtrair da norma determinada situação a qual ela se aplicaria, que a levaria a uma inconstitucionalidade, porém, sem proceder a qualquer alteração do seu texto normativo. Precedentes do STF. A pretensão de atribuição de efeitos ex nunc é perfeitamente cabível no caso específico dos autos, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99, a fim de que aqueles que receberam o benefício fiquem dispensados de devolver os valores recebidos.”
(NU 1016388-80.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, Órgão Especial, Julgado em
22/04/2021
, Publicado no DJE 17/05/2021)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – CRIAÇÃO E AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – REGRA DISPOSTA NO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – APLICAÇÃO DE TÉCNICA SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – SEGURANÇA JURÍDICA E PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS IMPUGNADAS – AÇÃO PROCEDENTE. (...)
Os patamares utilizados para a instituição e fixação das verbas de natureza indenizatória são desproporcionais frente ao subsídio percebido, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidades, previstos no art. 37, caput, da CF e art. 129, caput, da Constituição Estadual.
A técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto tem sido utilizada para subtrair da norma determinada situação a qual ela se aplicaria, que a levaria a uma inconstitucionalidade, porém, sem proceder a qualquer alteração do seu texto normativo. Precedentes do STF. A pretensão de atribuição de efeitos ex nunc é perfeitamente cabível no caso específico dos autos, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99, a fim de que aqueles que receberam o benefício fiquem dispensados de devolver os valores recebidos.”
(N.U 1016388-80.2020.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, Órgão Especial, Julgado em 22/04/2021, Publicado no DJE 17/05/2021)

Na mesma linha de intelecção dos julgados acima citados, merece destaque o parecer do d. Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional de Justiça, Marcelo Ferra de Carvalho, que faz os seguintes apontamentos,
in verbis
:

“(...)

A Casa de Leis expõe em letras garrafais o argumento de que: “NÃO HÁ NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ESTADUAL QUALQUER DISPOSIÇÃO QUE LIMITE A VERBA INDENIZATÓRIA DOS PARLAMENTARES MUNICIPAIS NO VALOR TOTAL DO SUBSÍDIO, OU, AINDA, UM PERCENTUAL DESTE, COMO 60% ORA ALEGADO NA INICIAL” (fl. 13 do ID 207450170).

De fato,
inexiste no texto constitucional comando prevendo o limite do valor da verba indenizatória ou atrelando o seu pagamento ao valor total do subsídio
.

Contudo,
apesar de não existir comando prevendo limite para a VI, a fixação do seu valor em patamar excessivo configura vício de inconstitucionalidade autônomo, que decorre da ofensa dos princípios constitucionais que regem o bom funcionamento da Administração Pública, em especial o da moralidade, proporcionalidade e razoabilidade
.

Dentro desse contexto,
invocar os corolários da razoabilidade e proporcionalidade, como é feito pela inicial ministerial, é um caminho legítimo para desnudar o grau de inconstitucionalidade na atividade legiferante exercida pela Casa de Leis, sem que isso implique, vale dizer, em violação ao Princípio da Separação dos Poderes
.

(...)

A Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT continua em sua defesa aduzindo que todo o processo legislativo foi integralmente respeitado, indicando que “todos os preceitos constitucionais e legais foram obedecidos na concepção da Verba Indenizatória, bem como sucessivas alterações – não havendo que se falar em qualquer vício originário de inconstitucionalidade” (fls. 17/18 do ID 207450170), aduzindo ainda que “o valor da verba indenizatória não pode ser um óbice ao exercício do mandato parlamentar e regular exercício do poder de legislar do parlamento” (fl. 17 do ID 207450170).

Quanto a essa última afirmação, cabe abrir um pequeno adendo para frisar que
o objetivo na propositura da presente ADI não é o de tolher o mérito administrativo do gestor público municipal na instituição da verba de natureza indenizatória, nem provocar indevida ingerência na forma de auto-organização do Município ou apontar possível deficiência nos motivos e circunstâncias que levaram a instituição da verba
.

(...)

Busca-se, em verdade, visando garantir a higidez do ordenamento constitucional, revelar que o modo utilizado para implementar a verba indenizatória – fixação em patamar excessivamente elevado – se deu em descompasso com o ordenamento constitucional.

Em relação a primeira afirmação, dando conta de que o processo legislativo foi integralmente respeitado, extrai-se como razão desse argumento a ideia de que
a simples existência de disposição em lei prevendo a verba indenizatória é suficiente para respaldar no campo jurídico a sua validade
.
Extrapolando essa hipótese, com base nesse raciocínio, existindo previsão legal de VI no patamar de 200%, 300%, ou qualquer outro valor superior, revestir-se-ia a lei de regularidade apta a firmar sua subsistência?

Cuida-se, evidentemente, de uma pergunta retórica formulada com o propósito de revelar o absurdo contido nessa linha de raciocínio.
Aqui a Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT parece ignorar que a mera regularidade formal não é o único requisito a ser preenchido pela norma que pretende produtos efeitos no mundo jurídico. Deve a norma preencher, também, e na mesma intensidade, a regularidade material.
É justamente nesse último aspecto que a norma está corrompida, representado no seguinte quadro: é materialmente incompatível com o ordenamento constitucional lei instituidora de verba indenizatória em patamar excessivamente superior ao próprio subsídio, por violação ao art. 129 da Constituição do Estado de Mato Grosso
.

Prosseguindo no debate, a Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT gasta bastante linha para colocar em evidência a discussão travada nos autos da ADI no 96397/2015, a qual tratava do grau de constitucionalidade da verba indenizatória paga aos Deputados da AL/MT, concluindo o TJ/MT, na ocasião, pela inexistência de afronta à Constituição Federal, afirmando que os mesmos fundamentos utilizados naquele caso devem ser aplicados para carimbar a constitucionalidade da norma municipal ora impugnada.

Ocorre, Excelência, que a discussão travada nos autos da referida ADI aconteceu no ano de 2017.

De lá para cá, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso deparou-se com uma avalanche de demandas, em sua maioria iniciadas pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, formuladas no sentido de revelar o grau de inconstitucionalidade de diversos diplomas normativos municipais responsáveis por instituir e majorar verbas indenizatórias em descompasso com os limites impostos pelo ordenamento jurídico constitucional. Dentro desse contexto, podemos afirmar que a jurisprudência do TJ/MT evoluiu para uma fase na qual se reconheceu a inconstitucionalidade de inúmeros diplomas municipais, inclusive de Cuiabá/MT, responsáveis por instituírem verba indenizatória em patamar excessivo, conforme revelam os seguintes precedentes:

(...)

Em suma, tem-se que a Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT não obteve êxito na tentativa de afastar os vícios de inconstitucionalidade ora revelados pela inicial ministerial.

A propósito, vale dizer,
vários dos argumentos, preliminares e de mérito, trazidos pelo legislativo barrense, para, mais uma vez, defender norma instituidora de verba indenizatória em patamares irrazoáveis, foram rebatidos no julgamento da ADI no 1014093-36.2021.8.11.0000 por esse E. Tribunal, que declarou a inconstitucionalidade do art. 1o, da Lei municipal no 2.44/2019, de Barra do Bugres em 2022, conforme ementa de julgado colacionado na inicial.

(...)”
(destaquei)

De mais a mais, cumpre esclarecer que a limitação pretendida pelo autor desta ação (60%) decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37,
caput
, da CF/88, os quais impõem que o ente público atue dentro da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade.

Nesse contexto, resta evidente que a norma questionada viola os supracitados princípios (ainda que tenha obedecido as formalidades do devido processo legislativo), o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, para não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal verba em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios auferidos por cada agente público.

Ressalte-se que essa mesma conclusão já foi adotada por este colendo Órgão Especial, tendo o Colegiado, por unanimidade, fixado referido patamar (60%) nas ADI’s no. 1016388-80.2020.8.11.0000 e no. 1018846-36.2021.8.11.0000, ambas de relatoria do eminente Des. Carlos Alberto Alves da Rocha, relacionado, respectivamente, aos Municípios de Sinop/MT e Nortelândia/MT, julgados em 17/05/2021 e 26/05/2022, cujas ementas já foram citadas acima.

Diante do exposto,
JULGO PROCEDENTE
a presente Ação para declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1o da Lei municipal no. 2.570/2023, de Barra do Bugres – MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, como também aos arts. 10, 129, 173, §2o e 193, todos da Constituição Estadual.

Entendo ser aplicável ao caso a modulação dos efeitos, com fulcro no art. 27 da Lei no. 9.868/99, atribuindo ao julgado efeitos
ex nunc
, para que a limitação de 60% (sessenta por cento) incida a partir da data do julgamento desta ação, em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impedindo, assim, que os beneficiários sejam obrigados a devolver os valores percebidos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/07/2024