Tribunal: TJMT
Processo: 0011744-75.2015.8.11.0004
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-02-05
Data de publicação: 2024-02-29

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES – ACOLHIDA – PRELIMINARES DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL, FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO E CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEITADAS – MÉRITO – EFETIVAÇÃO DE DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO SEM OBSERVÂNCIA DA LEI No 8.666/93 E ATENDIMENTO AO INTERESSE PÚBLICO – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVAÇÃO – LESÃO AO ERÁRIO OU PERDA PATRIMONIAL INOCORRENTE – SUPOSTA PRÁTICA DE ATOS QUE CONSUBSTANCIAM OFENSA AO PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CAPITULAÇÃO PELO AUTOR DA DEMANDA NO ART. 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI N° 8.429/92 – CONDENAÇÃO COM AMPARO APENAS NO CAPUT DESTE DISPOSITIVO LEGAL – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE ENQUADRAMENTO EM UM DOS INCISOS DO ART. 11 DA LIA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA – SENTENÇA REFORMADA – RECURSOS DOS RÉUS PROVIDOS – RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PREJUDICADO.
1. De acordo com a tese jurídica firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 600.063/SP, que observou a sistemática da repercussão geral, “nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.
2. Havendo clara existência de correlação lógica entre a narrativa feita pelo Ministério Público e os pedidos por ele formulados na petição inicial, é de ser afastada a tese, arguida genericamente, de inépcia.
3. Evidenciado nos autos que o processo tramitou com observância do devido processo legal e que as partes tiveram ampla e irrestrita oportunidade de defender-se em juízo, contrapondo-se às imputações que lhe foram feitas, não há falar-se em cerceamento de defesa.
4. Não merece acolhida o argumento de ausência de fundamentação da sentença quando o julgador aponta, forma clara, os motivos de fato e de direito que levaram à formação de sua convicção quanto à prática de improbidade administrativa pelos réus na demanda.
5. A Lei no 14.230/2021 introduziu significativas mudanças procedimentais e materiais na Lei de Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/92), sobressaindo-se, dentre elas, a exigência de comprovação de dolo específico do agente público para todas as condutas ímprobas tipificadas na LIA (arts. 9o, 10 e 11), a demonstração de dano efetivo ao erário como condição para o ressarcimento, a imposição de rol taxativo para configurar a violação aos princípios que norteiam a administração pública e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92.
6. À luz da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 843.989/PR (Tema 1.199), referidas inovações legislativas devem ser aplicadas no curso dos autos, não sendo possível a condenação do agente público sem demonstração de dolo específico em sua conduta de doar, embasado em lei municipal autorizativa, imóvel público, ainda que sem a realização de prévia licitação e observância do interesse público.
7. A prática de ilegalidades, quando indemonstrado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei no 8.429/92, com as alterações da Lei no 14.230/2021, configuram irregularidades a serem apuradas em via apropriada, distinta da ação de improbidade administrativa.
8. Ausente comprovação efetiva da ocorrência de dano ao erário no caso concreto, decorrente da não transferência do imóvel doado à empresa beneficiária, afasta-se a pretensão de condenação pela prática dos atos ímprobos tipificados no art. 10 da Lei no 8.429/92.
9. “A indicação genérica de eventual violação aos princípios da administração pública, sem o respectivo enquadramento da conduta no rol descrito no art. 11, impede o reconhecimento de improbidade administrativa”. (TJMG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.22.024509-6/001, Relator(a): Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga, 19a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/06/2022, publicação da súmula em 09/06/2022)
10. Hipótese em que, seja pela ilegitimidade passiva ad causam, seja pela improcedência da pretensão ministerial, devem ser providos os recursos apresentados pelos demandados na ação de improbidade administrativa e julgado prejudicada a insurgência do Ministério Público.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0011744-75.2015.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), ROBERTO ANGELO DE FARIAS - CPF: 460.924.041-68 (APELADO), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), IZAIAS MARIANO DOS SANTOS FILHO - CPF: 378.327.511-34 (ADVOGADO), LUIZ ANTONIO CARDOSO DOS SANTOS 43217257120 - CNPJ: 17.378.045/0001-05 (APELADO), WELLITON GOMES ROCHA LIMA - CPF: 018.314.861-48 (ADVOGADO), LUIZ ANTONIO CARDOSO DOS SANTOS - CPF: 432.172.571-20 (APELADO), AILTON ALVES TEIXEIRA - CPF: 292.109.331-68 (APELADO), GILMAR MOURA DO NASCIMENTO - CPF: 007.910.881-46 (ADVOGADO), CELSON JOSE DA SILVA SOUSA - CPF: 353.088.771-49 (APELADO), GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO - CPF: 632.352.931-91 (APELADO), JOAO RODRIGUES DE SOUZA - CPF: 364.466.101-49 (APELADO), SIDNEI RODRIGUES DE LIMA - CPF: 004.680.391-20 (ADVOGADO), JOSE MARIA ALVES FILHO - CPF: 378.321.741-53 (APELADO), JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS - CPF: 888.754.901-04 (APELADO), THYAGO RIBEIRO DA ROCHA - CPF: 705.484.121-20 (ADVOGADO), MARIA JOSE DE CARVALHO - CPF: 522.046.931-20 (APELADO), ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO - CPF: 564.394.079-53 (APELADO), PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR - CPF: 415.667.347-20 (APELADO), SANDRO LUIS COSTA SAGGIN - CPF: 427.770.621-53 (ADVOGADO), PAULO HENRIQUE GOMES MARQUES - CPF: 726.234.381-53 (ADVOGADO), IZABELA ALVES RODRIGUES - CPF: 041.232.601-95 (ADVOGADO), PAULO SERGIO DA SILVA - CPF: 414.721.287-53 (APELADO), REINALDO SILVA CORREIA - CPF: 353.031.901-53 (APELADO), VALDEI LEITE GUIMARAES - CPF: 208.711.631-87 (APELADO), VALDEMIR BENEDITO BARBOSA - CPF: 207.198.331-91 (APELADO), WELITON ANDRADE DA SILVA - CPF: 474.468.381-91 (APELADO), JOAQUIM LUIZ BERGER GOULART NETTO - CPF: 993.369.281-04 (ADVOGADO), PAULO EMILIO MONTEIRO DE MAGALHAES - CPF: 617.247.261-53 (ADVOGADO), APOENA CAMERINO DE AZEVEDO - CPF: 707.423.241-68 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), AILTON ALVES TEIXEIRA - CPF: 292.109.331-68 (APELANTE), APOENA CAMERINO DE AZEVEDO - CPF: 707.423.241-68 (ADVOGADO), CELSON JOSE DA SILVA SOUSA - CPF: 353.088.771-49 (APELANTE), GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO - CPF: 632.352.931-91 (APELANTE), GILMAR MOURA DO NASCIMENTO - CPF: 007.910.881-46 (ADVOGADO), JOAO RODRIGUES DE SOUZA - CPF: 364.466.101-49 (APELANTE), JOAQUIM LUIZ BERGER GOULART NETTO - CPF: 993.369.281-04 (ADVOGADO), JOSE MARIA ALVES FILHO - CPF: 378.321.741-53 (APELANTE), JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS - CPF: 888.754.901-04 (APELANTE), LUIZ ANTONIO CARDOSO DOS SANTOS - CPF: 432.172.571-20 (APELANTE), LUIZ ANTONIO CARDOSO DOS SANTOS 43217257120 - CNPJ: 17.378.045/0001-05 (APELANTE), MARIA JOSE DE CARVALHO - CPF: 522.046.931-20 (APELANTE), ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO - CPF: 564.394.079-53 (APELANTE), PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR - CPF: 415.667.347-20 (APELANTE), PAULO EMILIO MONTEIRO DE MAGALHAES - CPF: 617.247.261-53 (ADVOGADO), PAULO SERGIO DA SILVA - CPF: 414.721.287-53 (APELANTE), REINALDO SILVA CORREIA - CPF: 353.031.901-53 (APELANTE), ROBERTO ANGELO DE FARIAS - CPF: 460.924.041-68 (APELANTE), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), THYAGO RIBEIRO DA ROCHA - CPF: 705.484.121-20 (ADVOGADO), VALDEI LEITE GUIMARAES - CPF: 208.711.631-87 (APELANTE), VALDEMIR BENEDITO BARBOSA - CPF: 207.198.331-91 (APELANTE), WELITON ANDRADE DA SILVA - CPF: 474.468.381-91 (APELANTE), WELLITON GOMES ROCHA LIMA - CPF: 018.314.861-48 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA
–
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES – ACOLHIDA – PRELIMINARES DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL, FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO E CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEITADAS – MÉRITO
–
EFETIVAÇÃO DE DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO SEM OBSERVÂNCIA DA LEI No 8.666/93 E ATENDIMENTO AO INTERESSE PÚBLICO – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVAÇÃO – LESÃO AO ERÁRIO OU PERDA PATRIMONIAL INOCORRENTE – SUPOSTA PRÁTICA DE ATOS QUE CONSUBSTANCIAM OFENSA AO PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CAPITULAÇÃO PELO AUTOR DA DEMANDA NO ART. 11,
CAPUT
E INCISO I, DA LEI N° 8.429/92 – CONDENAÇÃO COM AMPARO APENAS NO
CAPUT
DESTE DISPOSITIVO LEGAL – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE ENQUADRAMENTO EM UM DOS INCISOS DO ART. 11 DA LIA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA – SENTENÇA REFORMADA
–
RECURSOS DOS RÉUS PROVIDOS – RECUR
S
O DO MINISTÉRIO PÚBLICO PREJUDICADO.

1.
De acordo com a tese jurídica firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do
RE 600.063/SP,
que observou a sistemática da repercussão geral, “nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.

2. Havendo clara existência de correlação lógica entre a narrativa feita pelo Ministério Público e os pedidos por ele formulados na petição inicial, é de ser afastada a tese, arguida genericamente, de inépcia.

3. Evidenciado nos autos que o processo tramitou com observância do devido processo legal e que as partes tiveram ampla e irrestrita oportunidade de defender-se em juízo, contrapondo-se às imputações que lhe foram feitas, não há falar-se em cerceamento de defesa.

4. Não merece acolhida o argumento de ausência de fundamentação da sentença quando o julgador aponta, forma clara, os motivos de fato e de direito que levaram à formação de sua convicção quanto à prática de improbidade administrativa pelos réus na demanda.

5. A Lei no 14.230/2021 introduziu significativas mudanças procedimentais e materiais na Lei de Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/92), sobressaindo-se, dentre elas, a exigência de comprovação de dolo específico do agente público para todas as condutas ímprobas tipificadas na LIA (arts. 9o, 10 e 11), a demonstração de dano efetivo ao erário como condição para o ressarcimento, a imposição de rol taxativo para configurar a violação aos princípios que norteiam a administração pública e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92.

6. À luz
da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no ARE
843.989/PR (Tema 1.199),
referidas inovações legislativas devem ser aplicadas no curso dos autos, não sendo possível a condenação do agente público sem demonstração de dolo específico em sua conduta de doar, embasado em lei municipal autorizativa, imóvel público, ainda que sem a realização de prévia licitação e observância do interesse público.

7. A prática de ilegalidades, quando indemonstrado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei no 8.429/92, com as alterações da Lei no 14.230/2021, configuram irregularidades a serem apuradas em via apropriada, distinta da ação de improbidade administrativa.

8. Ausente comprovação efetiva da ocorrência de dano ao erário no caso concreto, decorrente da não transferência do imóvel doado à empresa beneficiária, afasta-se a pretensão de condenação pela prática dos atos ímprobos tipificados no art. 10 da Lei no 8.429/92.

9.
“A indicação genérica de eventual violação aos princípios da administração pública, sem o respectivo enquadramento da conduta no rol descrito no art. 11, impede o reconhecimento de improbidade administrativa”
. (TJMG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.22.024509-6/001, Relator(a): Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga, 19a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/06/2022, publicação da súmula em 09/06/2022)

10. Hipótese em que, seja pela ilegitimidade passiva
ad causam
, seja pela improcedência da pretensão ministerial, devem ser providos os recursos apresentados pelos demandados na ação de improbidade administrativa e julgado prejudicada a insurgência do Ministério Público.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recursos de apelação cível interpostos pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
e por
Roberto Angelo de Farias, João Rodrigues de Souza, Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Nero, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa e Welinton Andrade da Silva
contra sentença proferida pelo Juízo da Terceira Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, que, nos autos da
Ação Civil de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa no 0011744-75.2015.8.11.0004
, julgou procedentes os pedidos iniciais
e condenou os réus, pela violação aos arts. 10 e 11 da Lei no 8.429/92, às seguintes penas:

a) Roberto Ângelo de Farias: perda da função púbica e do cargo em que estiver investido, suspensão dos direitos políticos por oito anos, pagamento de multa civil no valor de cinquenta vezes a última remuneração percebida no cargo de Prefeito e proibição de contratar com o Poder Público por cinco anos;

b)
Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Welinton Andrade da Silva e Júlio Gomes dos Santos: pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de Vereador e proibição de contratar com o Poder Público por cinco anos; e

c)
Luiz Antonio Cardoso dos Santos – MEI
: perda dos imóveis acrescidos ao seu patrimônio em razão da doação ilícita, multa civil no valor de R$27.000,00 (vinte e sete mil reais) e proibição de contratar com o Poder Público por cinco anos
(Ids 174929193, p. 101/128 e 174929194, p. 1/10)

Em seu recurso o
Ministério Público
defendeu a reforma parcial da sentença apenas para que a multa civil a que o Prefeito e os Vereadores acionados foram condenados corresponda a duas vezes o valor do dano e não à parcela da remuneração dos agentes públicos, haja vista que, tendo sido reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário no caso concreto (art. 10), não poderia ser aplicada a pena de multa prevista no inciso III, mas sim no inciso II do art. 12 da Lei no 8.429/92.

Assegura, neste contexto, que
“uma vez que a norma contida no art. 11 da Lei no 8.429/92 constitui soldado reserva, configurando-se pelo resíduo na hipótese da conduta ilegal do agente não se enquadrar nas duas outras categorias de improbidade administrativa (arts. 9° e 10), as sanções correlatas àquela modalidade de ato de improbidade (inciso III do art. 12 da Lei n° 8.429/92) são aplicadas apenas subsidiariamente, devendo, in casu, serem cominadas as sanções enumeradas no inciso II do art. 12 do referido Diploma Legal”.

Ao final, requer o provimento do recurso para readequar parcialmente a sentença no que tange à condenação da pena de multa civil ao Prefeito e Vereadores, nos moldes da fundamentação supra (Id 174929194, p. 32/37).

De seu turno,
Roberto Ângelo de Farias
, em seu apelo, defende a não caracterização simplista de improbidade administrativa ante a mera inconstitucionalidade do ato de doação do bem público, bem como a efetiva inexistência do elemento subjetivo, visto que não houve direcionamento da doação questionada nos autos a uma empresa específica, mas sim destinação – como em todas as demais realizadas – a todos aqueles que quisessem investir em Barra do Garças, cujo Distrito Industrial se encontrava em total abandono.

Assegura, neste contexto, que não houve comprovação de ato de má-fé ou dolo de sua parte, já que os atos praticados se respaldaram
“em pareceres jurídicos, precedidos de avaliação do bem imóvel doado, e no caso específico deste apelante, prefeito municipal, em leis municipais autorizativas aprovadas por unanimidade”
.

Pautado nesses argumentos, requer o provimento do recurso para reformar parcialmente a sentença a fim de absolvê-lo da condenação por ato de improbidade administrativa ou, alternativamente, ser revista a dosimetria das penalidades que lhe foram aplicadas à luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade (Id 174929194, p. 40/50 e 56/58).

Em seu recurso, os apelantes
João Rodrigues de Souza, Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Nero, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa e Welinton Andrade da Silva
alegam, preliminarmente, ausência de elementos que caracterizam improbidade administrativa no caso concreto e ilegitimidade passiva, pelo fato de terem se limitado a votar o projeto de lei de doação e de possuírem imunidade parlamentar.

No mérito, defendem: a) a inaplicabilidade da Lei n° 8.429/92 (ausência de ato ímprobo); b) a ausência de dolo ou má-fé; c) a exiguidade de evidências devido a ausência de provas da materialidade do ato; d) a legalidade da dispensa de licitação; e) a imunidade parlamentar; f) a insignificância do ato atribuído como ímprobo e g) a desproporção da pena imposta.

Ao cabo, pleiteiam a reforma da sentença para que seja julgada improcedente a demanda em relação a eles ou, alternativamente, afastada a cumulação das sanções punitivas ou aplicadas em seu grau mínimo (Ids. 174929194, p. 61/94).

Contrarrazões do Ministério Público e dos demais demandados acostadas no Id 174929195, p. 25/38 e 39/59, 62/88

Por último,
Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI
, em seu apelo, requereu assistência judiciária gratuita e sustentou, de forma genérica, a inépcia da petição inicial, a falta de fundamentação da sentença e a ocorrência de cerceamento de defesa.

No mérito, defende a ausência de provas de conduta ímproba e dano ao erário no caso concreto, pois todos os atos apontados pelo
Parquet
foram produzidos e aprovados pela Administração Pública, não tendo sido demonstrada a sua participação ou qualquer ato de má-fé ou dolo, daí ser parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda.

Ao final, requer o provimento do recurso, reformando-se a sentença para absolvê-lo ou para anular este ato judicial conforme fundamentação supra. Alternativamente, pleiteia a
fixação da multa civil no importe referente ao salário mínimo
(Id 174929203).

Por derradeiro, em petição suscitando questão de ordem, Júlio Cesar Gomes dos Santos, mesmo não tendo apresentado recurso de apelação, requereu
“
a aplicação da tese firmada pelo STF no julgamento do RE 600.063, em sede de REPERCUSSÃO GERAL, e ratificada pelo Tribunal de Justiça do Mato Grosso em 11 apelações e nos demais 27 agravos de Instrumento que foram desprovidos, mantendo-se a r. decisão agravada in totum, ratificando a ILEGITIMIDADE passiva dos Vereadores, eis que restou confirmado que “nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.
(Id 175232685)

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se, à luz das alterações introduzidas pela Lei no 14.230/2021 à Lei no 8.429/92, pelo provimento dos apelos
“
para julgar improcedentes os atos ímprobos imputados na peça vestibular pelo Ministério Público ante a ausência de elemento subjetivo: dolo”
.
(id. 176750179).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

(PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

Preliminarmente, os recorrentes João Rodrigues de Souza, Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Nero, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa e Welinton Andrade da Silva

suscitaram a ilegitimidade passiva
ad causam
, ao argumento de que são Vereadores no Município de Barra do Garças e seus atos são acobertados pelo art. 29, VIII, da Constituição Federal (imunidade parlamentar).

A irresignação prospera.

O Supremo Tribunal Federal estabeleceu, no Recurso Extraordinário n. 600.063/SP, julgado sob a sistemática da Repercussão Geral (Tema 469), que a imunidade material concedida aos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos, nos limites do artigo 29, VIII, da Constituição da República Federativa do Brasil, obsta a responsabilização na esfera cível e criminal, conforme o teor ementa abaixo transcrita:

“CONSTITUCIONAL – RECURSO EXTRAORDINÁRIO – INVIOLABILIDADE CIVIL DAS OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS DE VEREADORES – PROTEÇÃO ADICIONAL À LIBERDADE DE EXPRESSÃO – AFASTAMENTO DA REPRIMENDA JUDICIAL POR OFENSAS MANIFESTADAS NO EXERCÍCIO DO MANDATO E NA CIRCUNSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO – PROVIMENTO DO RECURSO.

1. Vereador que, em sessão da Câmara, teria se manifestado de forma a ofender ex-vereador, afirmando que este “apoiou a corrupção (...), a ladroeira, (...) a sem-vergonhice”, sendo pessoa sem dignidade e sem moral.

2. Observância, no caso, dos limites previstos no art. 29, VIII, da Constituição: manifestação proferida no exercício do mandato e na circunscrição do Município.

3. A interpretação da locução “no exercício do mandato” deve prestigiar as diferentes vertentes da atuação parlamentar, dentre as quais se destaca a fiscalização dos outros Poderes e o debate político.

4. Embora indesejáveis, as ofensas pessoais proferidas no âmbito da discussão política, respeitados os limites trazidos pela própria Constituição, não são passíveis de reprimenda judicial. Imunidade que se caracteriza como proteção adicional à liberdade de expressão, visando a assegurar a fluência do debate público e, em última análise, a própria democracia.

5. A ausência de controle judicial não imuniza completamente as manifestações dos parlamentares, que podem ser repreendidas pelo Legislativo.

6. Provimento do recurso, com fixação, em repercussão geral, da seguinte tese: nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos”.
(RE 600063, Relator (a): Min. Marco Aurélio, Relator (a) p/ Acórdão: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, Acórdão Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-090 divulg. 14-5-2015 public. 15-5-2015). Negritei.

No caso em exame, embora os Vereadores recorrentes tenham aprovado lei inconstitucional, e inclusive assim declarada na ADI no 4.889/2015, verifica-se que os atos, tidos por ímprobos, deram-se no exercício da atividade parlamentar. Portanto, abarcados pela imunidade material.

Ademais, o
s documentos amealhados na ação civil pública não atestam a atuação dos Edis de forma perniciosa, demonstrando somente a votação de Projeto de Lei encaminhado pelo Poder Executivo para aprovação da Câmara Municipal de Vereadores. Logo, ainda que tenham aprovado lei inconstitucional, esse fato, só por si, não pode ser alcançado pela Lei no 8429/92, em respeito a imunidade parlamentar.

Portanto, diante da imunidade parlamentar, impõe-se o reconhecimento da ilegitimidade passiva dos Vereadores recorrentes.

Neste sentido, são muitos os precedentes da Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, dentre os quais cito os seguintes:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE – EX-VEREADORES – APROVAÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL – IMUNIDADE PARLAMENTAR – ENTENDIMENTO FIRMADO EM REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – EXCLUSÃO DA LIDE ORIGINÁRIA – EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, COM RELAÇÃO A ELES – ACERTO – DESPROVIMENTO.

Ex-vereadores são partes ilegítimas para figurar no polo passivo da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, já que a sua participação fica restrita à aprovação da lei que autorizou a doação de bem público, sem que os requisitos legais exigidos tivessem sido atendidos e os parlamentares municipais, segundo entendimento do STF, proferido no julgamento do RE n. 600.063/SP, em Repercussão Geral, são, judicialmente, imunes por seus votos, nos limites da circunscrição do Município, quando houver pertinência com o exercício do mandato.

Correta a decisão que reconheceu a ilegitimidade passiva dos ex-vereadores e, consequentemente, excluiu-os do polo passivo do processo, julgando extinta a ação, sem resolução do mérito, com relação a eles”.
(N.U 1015368-20.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 13/12/2021, Publicado no DJE 09/01/2022)

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ACOLHIDA – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO EM RELAÇÃO AOS VEREADORES – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE.

1 – Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".

2 – Caracteriza ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário doar à pessoa física ou jurídica bem imóvel pertencente ao Município, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação.

3 – A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa exige a presença do efetivo dano ao erário.

4 – Nos termos da Lei de Improbidade Administrativa, constituem atos de improbidade administrativa aqueles que importem a violação aos princípios administrativos, devendo o agente público infrator ser submetido às penalidades cominadas no art. 12 da referida lei.

5 – Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei 8.429/92 e do § 4o, do art. 37, da Constituição da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade”. (N.U 0007388-37.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/05/2020, Publicado no DJE 01/06/2020)

Referido entendimento, outrossim, deve ser estendido ao Vereador Júlio César Gomes dos Santos, à vista da questão de ordem levantada no curso dos autos, requerendo a aplicação em seu favor do quanto decidido no RE no 600.063/SP pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 460).

Ocorre que, a despeito de não ter interposto recurso de apelação contra a sentença de procedência da ação de improbidade administrativa, o peticionante, da mesma forma que os demais Vereadores cuja ilegitimidade passiva foi reconhecida, foi acionado apenas por ter aprovado
o projeto de lei que culminou com a edição da Lei municipal no
3.426/2013
. Logo, a decisão quanto à ilegitimidade passiva dos Edis deve ser a ele estendida, visto que se encontra na mesma situação jurídica.

No mesmo sentido, veja-se o seguinte e recente julgado da Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo:

“PROCESSUAL CIVIL – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – ACÓRDÃO PROFERIDO NO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – ACP – IMPROBIDADE – RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE PASSIVA – VEREADORES – EXTENSÃO PARA AQUELE QUE NÃO INTERPÔS RECURSO – EFEITOS INFRINGENTES – ALTERAÇÃO PARCIAL DO DECISUM – ACOLHIMENTO.

Em vista do acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva dos Recorrentes que exerciam o mandato de Vereador, deve ser estendida a decisão para aquele que figurou no polo passivo da ACP, mas não interpôs Apelação.

Acolhem-se os Declaratórios, com efeitos infringentes, para alterar parcialmente o acórdão, tão somente para reconhecer a ilegitimidade passiva da parte embargante”.
(N.U 0007705-35.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/09/2023, Publicado no DJE 04/10/2023)

Por fim, quanto à preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela recorrente Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI no recurso por ela interposto, tenho que não merece acolhida, eis que, sendo a empresa beneficiária da doação indevida questionada nos autos, possui legitimidade para figurar, ao lado do agente público remanescente (Prefeito), no polo passivo da demanda.

Ante o exposto,
acolho a preliminar de ilegitimidade passiva
suscitada por João Rodrigues de Souza, Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Nero, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa e Welinton Andrade da Silva.

Por efeito,
reformo a sentença recorrida para extinguir o processo sem resolução do mérito em relação aos mesmos, restando prejudicadas as demais questões trazidas por eles nos seus apelos, estendendo esta decisão ao Vereador Júlio César Gomes dos Santos.

Quanto à preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela recorrente Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI, rejeito-a, pelos fundamentos acima esposados.

(PRELIMINAR – NULIDADE DA SENTENÇA EM RAZÃO DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL, FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO E CERCEAMENTO DE DEFESA)

De início, à vista da documentação colacionada aos autos,
defiro
o pedido de gratuidade judiciária formulado pela
apelante Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI
em relação apenas às custas recursais, dispensando-a do pagamento do preparo do presente recurso, nos termos do art. 99, §§3o e 7o, do CPC.

Dito isso, a referida apelante, em seu recurso, suscitou, de forma genérica, a nulidade da sentença em razão da inépcia da petição inicial, da falta de fundamentação e da configuração de cerceamento de defesa.

A despeito da falta de exposição adequada dos fundamentos que embasariam tais alegações, elas não procedem.

Com efeito, para além da clara existência de correlação lógica entre a narrativa feita na petição inicial pelo Ministério Público e os pedidos ali formulados, possibilitando, assim, a defesa da recorrente e dos demais réus e afastando a tese de inépcia, é certo que o processo tramitou regularmente, com observância do devido processo legal em relação a todas as partes, que tiveram ampla oportunidade de se defender em juízo, contrapondo-se às imputações que lhe foram feitas.

De igual modo, não há falar-se em falta de fundamentação na sentença recorrida que, de forma detalhada, expôs a motivação para o reconhecimento da improbidade administrativa no caso dos autos em relação a cada uma das partes e fixou as penas em conformidade com a legislação de regência então em vigor, tendo sido atendido a contento o comando do art. 93, IX, da Constituição Federal pelo juízo
a quo
.

Destarte, rejeito a preliminar de nulidade da sentença por inépcia da petição inicial, cerceamento de defesa e falta de fundamentação arguida nas razões recursais pela ora recorrente.

(MÉRITO)

Na origem, o Ministério Público Estadual propôs ação de responsabilidade por atos de improbidade administrativa tipificados nos arts.
10, I, III e XII e no art. 11,
caput
e I
, da Lei no 8.429/92 em razão da doação irregular, pelo então Prefeito Roberto Ângelo Farias, de imóvel público localizado no Distrito Industrial (Lote 12, Quadra SER 1/3) à empresa Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI, por meio da Lei municipal no 3.426/2013, sem licitação e atendimento do interesse público.

Após regular tramitação da demanda, em cujo curso foi declarada a inconstitucionalidade da Lei no 3.426/2013 pela ADI n° 4889/2015, o juízo singular, reconhecendo a ilegalidade do ato de doação, julgou procedentes os pedidos formulados pelo
Parquet
e aplicou as sanções disponíveis no art. 12, II e III, da Lei no 8.429/92 aos demandados, conforme a gravidade e a extensão do dano decorrente da conduta de cada um deles.

Contra essa sentença foram interpostos vários recursos de apelação nos quais os réus-apelantes alegaram, quanto à questão meritória, ausência de ato ímprobo e de dolo e/ou má-fé. Ao final, pugnaram pela absolvição e, subsidiariamente, pela redução das penalidades que lhe foram aplicadas. Também o Ministério Público interpôs recurso de apelação, buscando a readequação da pena de multa civil aplicada na sentença recorrida.

Pois bem. A improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever do agente público agir sempre com honestidade, lealdade, decência e honradez na sua relação com a administração pública.

Discorrendo sobre a improbidade administrativa, ensina José Afonso da Silva o seguinte:

“A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4o). A probidade administrativa consiste no dever de o ‘funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer’”. (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19 ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 653)

Assim, como regra, quando o agente público não age pautado pelo princípio da probidade administrativa, da boa-fé na condução da coisa pública, pratica improbidade administrativa e incursiona nas penas da Lei no 8.429/92.

No entanto, para a configuração da improbidade administrativa é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando a prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativos.

Além disso, recentemente foi promulgada a Lei no 14.230, de 25/10/2021, promovendo significativas alterações
procedimentais e materiais
na Lei no 8.429/92,
sobressaindo-se, dentre elas, a exigência de comprovação de dolo específico do agente público para todas as condutas ímprobas tipificadas na LIA (arts. 9o, 10 e 11), a demonstração de dano efetivo ao erário como condição para o ressarcimento, a imposição de rol taxativo para configurar a violação aos princípios que norteiam a administração pública e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92.

A aplicação desta norma aos processos em curso, inclusive, foi examinada pelo plenário do Supremo Tribunal Federal,
em 18/08/2022, ao julgar o ARE n° 843989 (Tema 1199), quando foram fixadas as seguintes teses jurídicas, de caráter vinculante:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
.

Destarte, à luz das alterações introduzidas na Lei n° 8.249/92 pela Lei no 14.230/2021 e das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 843.989/PR (Tema 1.199) passou a ser imprescindível, para a configuração da improbidade, dentre outros requisitos, a demonstração de dolo específico dos agentes públicos ou terceiros, bem como de perda patrimonial efetiva no caso de imputação de dano ao erário.

No caso dos autos, ao apelante Roberto Ângelo de Farias e à empresa Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI foi atribuída a prática dos atos de improbidade tipificados nos
arts. 10, I, III e XII e no art. 11, caput e I
, da Lei no 8.429/92, porque o primeiro, na condição de Prefeito do Município de Barra do Garças, teria encaminhado projeto de lei de doação de área do Distrito Industrial da cidade à segunda, e, após aprovada a proposta pelos Vereadores da Câmara Municipal local, efetuado a doação do Lote 12, Quadra SER 1/3, com 2.700m2 à referida pessoa jurídica, sem prévia realização de licitação ou qualquer critério de escolha, localização ou destinação industrial a ser desenvolvida pela beneficiária, em total descompasso com às disposições da Lei no 8.666/93, em especial o art. 17, cujo teor é o seguinte:

“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente justificado
, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I -
quando imóveis, dependerá
de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e,
para todos
, inclusive as entidades paraestatais, dependerá
de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência
, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei no 11.952, de 2009)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela Lei no 8.883, de 1994)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei no 11.481, de 2007)

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; (Incluído pela Lei no 11.196, de 2005)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m2 (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei no 11.481, de 2007)

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei no 11.952, de 2009).

(...)

§ 4o A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;”
Destaquei.

Entretanto, malgrado a
não observância das formalidades legais para a doação do imóvel público, tal fato, só por si, não induz à prática dos atos de improbidade administrativa prevista nos arts. 10, I, III e XII e no art. 11,
caput
e I, da referida norma, pois
não demonstrado nos autos dolo ou má-fé na conduta dos apelantes remanescentes, Roberto Ângelo de Farias e Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI, cuja intenção de obtenção de proveito ou benefício indevido não foi comprovada de forma cabal, máxime porque, como visto,
a doação foi baseada em lei aprovada unanimemente pela Câmara de Vereadores do Município de Barra do Garças.

Outrossim, ainda que posteriormente o Alcaide tenha sancionada a lei municipal, tal ato não lhe pode ser atribuído a título de dolo, uma vez que o fez amparado em autorização legislativa. Igualmente o fato de ter recebido a doação, diante da existência de lei autorizativa, não induz ao dolo da empresa beneficiária, não tendo sido comprovado, em relação a quaisquer destas partes,
vontade livre e consciente de se alcançar um resultado ilícito, conforme exige o art. 1
o
, §2
o
, da Lei no 8.429/1992 com as alterações da Lei no 14.230/2021.

Saliente-se, ademais, que, nos termos do §3o do referido dispositivo legal, o exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem que haja prova da prática de ato doloso, com fim ilícito, obsta a responsabilização do agente por ato de improbidade administrativa, veja-se:

“Art. 1o - (...).

§3o - O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”
.

Nesse sentido, veja-se os seguintes julgados do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte de Justiça Estadual, inclusive em feitos semelhantes e envolvendo quase as mesmas partes:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – VEREADORES – APROVAÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL – IMUNIDADE PARLAMENTAR – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – ACOLHIMENTO – EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO – EXTINÇÃO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO COM RELAÇÃO A ELES – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – REQUISITOS NECESSÁRIOS NÃO ATENDIDOS – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – DANO AO ERÁRIO – INEXISTENTE – VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 11, DA LIA – NÃO ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NOS INCISOS DA REFERIDA NORMA – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO DO APELO DE ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS. PREJUDICADA A APRECIAÇÃO DA APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.

Ex-vereadores são partes ilegítimas para figurar no polo passivo da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, já que as suas participações ficam restritas à aprovação da lei que autorizou a doação de bem público, sem que os requisitos legais exigidos tivessem sido atendidos e os parlamentares municipais, segundo entendimento do STF, proferido no julgamento do RE n. 600.063/SP, em sede de Repercussão Geral, são imunes judicialmente por seus votos, nos limites da circunscrição do Município, quando houver pertinência com o exercício do mandato.

Reconhecida a ilegitimidade passiva dos vereadores, deve ser acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva, por eles suscitada, para exclui-los do polo passivo do processo, julgando extinta a ação, sem resolução do mérito, com relação a eles.

A ratio decidendi do Tema n. 1.199, do Supremo Tribunal Federal, orienta no sentido de que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade, praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Os atos de improbidade, previstos nos artigos 9o, 10 e 11, todos da Lei n. 8.429/1992, exigem a presença do elemento subjetivo dolo do agente.

Nos termos do artigo 1o, §3o, da LIA, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso, com fim ilícito, afasta a responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Inexistindo comprovação, efetiva, da ocorrência de dano ao erário, deve-se reconhecer que não houve a prática de ato ímprobo, descrito no artigo 10, da LIA.

A Lei n. 14.230/2021 deu nova redação ao artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, estabelecendo rol taxativo de condutas que configuram atos de improbidade administrativa. Logo, se o ato imputado à parte requerida não se enquadra nele, mostra-se forçoso reconhecer a inexistência da prática de ato ímprobo.

Em vista do provimento do Apelo de um dos Requeridos, resta prejudicada a apreciação da Apelação, manejada pelo Ministério Público Estadual”.
(N.U 0007705-35.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/04/2023, Publicado no DJE 25/04/2023)

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – PRELIMINARES DE CERCEAMENTO DE DEFESA E NULIDADE DE SENTENÇA REJEITADAS – PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA ACOLHIDAS – DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO A PARTICULAR – DISPENSA INDEVIDA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO – AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO – CONDUTAS DOS ARTIGOS 10 E 11 DA LIA – TEMA 1.199/STF – APLICAÇÃO DA LEI No 14.230/21 AOS PROCESSOS EM TRÂMITE – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – AUSÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA – ATOS DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADOS – SENTENÇA REFORMADA – IMPROCEDÊNCIA DO PLEITO INICIAL – RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS.

1. Não configura cerceamento de defesa o julgamento da causa sem a produção de prova quando o tribunal de origem considerar substancialmente instruído o feito, declarando a existência de provas suficientes para seu convencimento.

2. “Não há se falar em nulidade da sentença, por ausência de fundamentação, se o magistrado exarou motivação suficiente para justificar sua convicção, assente na realidade dos autos, atendendo ao disposto no artigo 458 CPC/73 (489 do CPC/15).” (N.U 1006405-70.2016.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 07/12/2021, Publicado no DJE 14/12/2021).

3. Nos termos do art. 29, VIII da CF e do tema 469/STF, deve ser acolhida a ilegitimidade passiva dos ex-vereadores, pois “nos limites da circunscrição do município e havendo pertinência com o exercício do mandato, garante-se a imunidade ao vereador“.

4. No julgamento do ARE 843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), o STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021 devem ser aplicadas às causas sem trânsito em julgado.

2. Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1o, §§ 1o e 2° da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo, é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

3. A inobservância do ditame legal quanto à dispensa de licitação para doação de bem público, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, se não restaram comprovados o elemento subjetivo – dolo específico – dos agentes e a perda patrimonial efetiva, a teor do que dispõe a nova redação dada aos artigos 10 e 11 da Lei no 8.429/1992.

4. Recursos conhecidos e providos”.
(N.U 0007436-93.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, EDSON DIAS REIS, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 21/03/2023, Publicado no DJE 10/04/2023)

A par disso, apesar de ter sido imputado aos recorrentes a prática de ato de improbidade que causa lesão ao erário, não houve demonstração de efetiva perda patrimonial, como passou a exigir a LIA para a configuração de improbidade administrativa. Aliás, a ausência de dano foi efetivamente reconhecida na sentença, ao constatar que, por força das medidas judiciais tomadas pelos interessados, dentre elas a ADI 4889/2015, o imóvel doado não foi transferido ao domínio da empresa donatária.

Ora, ausente o efetivo dano ao erário, não há falar-se na prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da LIA.

De igual modo, ainda que,
ad argumentandum tantum
, se entendesse presente o dolo específico nas condutas dos apelantes,
o que se diz por amor ao argumento,
não mais seria possível a condenação dos mesmos por improbidade administrativa com base no
caput
isoladamente ou no inciso I do art. 11 da Lei no 8.429/92, conforme a capitulação feita pelo
Parquet
na inicial e reconhecido pelo juízo
a quo
.

Com efeito,
em consequência da alteração promovida pela
Lei no 14.230/2021, a Lei no 8.429/92
passou a prever um rol taxativo ao
art. 11 da LIA
, de forma que deve ser indicado ao menos um dos incisos ali previstos para a configuração da improbidade por ofensa aos princípios que norteiam a Administração Pública. Outrossim, houve expressa revogação, dentre outros, do inciso I do referido artigo, de
modo

que a conduta antes prevista no inciso I (praticar ato visando fim proibido em lei ou diverso daquele previsto na regra de competência) passou a ser mero ato de irregularidade que não mais sujeita o infrator às penas da improbidade administrativa, veja-se:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I -
(revogado);

II -
(revogado)
;

(...)”

Logo, não se amoldando a conduta tida como ímproba em pelo menos um dos incisos previstos no art. 11 da Lei no 8.429/92 ou se enquadrando num dos incisos revogados, não há falar-se em violação aos princípios que norteiam a administração pública.

A propósito, veja-se os seguintes julgados:

“APELAÇÃO CÍVEL - ADMINISTRATIVO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - RETROATIVIDADE DA LEI - VIOLAÇÃO AOS PRINCIPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - TAXATIVIDADE DO ROL PREVISTO NO ART. 11 - REVOGAÇÃO DO INCISO II DO MESMO ARTIGO - DOLO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. O princípio da retroatividade mais benéfica aplica-se no âmbito do direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei n° 14.230/21.

2.
O rol previsto no art. 11 da Lei n° 8429/92 possui natureza taxativa
.

3.
A indicação genérica de eventual violação aos princípios da administração pública, sem o respectivo enquadramento da conduta no rol descrito no art. 11, impede o reconhecimento de improbidade administrativa
.

4. A demonstração cabal do dolo do agente é imprescindível para configuração de ato de improbidade”
. (TJMG - Ap Cível/Rem Necessária

1.0000.22.024509-6/001, Relator(a): Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga , 19a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/06/2022, publicação da súmula em 09/06/2022)

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DESVIO DE VERBA PÚBLICA DESTINADA À MERENDA ESCOLAR – ARGUIÇÃO DE NULIDADE DO JULGAMENTO POR CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PARA O JULGAMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – SENTENÇA CONDENATÓRIA POR VIOLAÇÃO AO ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/92 – REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92 PELA LEI No 14.230/21 – ROL TAXATIVO – CONDENAÇÃO AFASTADA – RETIFICAÇÃO DA SENTENÇA E JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS VEICULADOS NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA – EMBARGOS PREJUDICADOS.

Como a conduta atribuída às Embargantes tipificada no art. 11, inciso I, da Lei no 8.429 /92 foi revogada pela Lei no 14.230 /21 não há como manter a condenação imposta na sentença
, haja vista a aplicação imediata da lei mais benéfica nos termos do art. 5o, inciso XL, da Constituição Federal”.
(N.U 0019770-16.2011.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 05/12/2022, Publicado no DJE 18/12/2022)

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N.o 8.429/91. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.o 14.230/21. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO MAIS BENÉFICA. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II, DO ART. 11. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. MANIFESTA INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO PROVIDO. 1. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (Tema n.o 1199), a nova redação trazida pela Lei n.° 14.230/21 é aplicável aos atos de improbidade administrativa culposos, praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. 2. Em relação à improbidade administrativa das condutas dos agentes públicos, com enquadramento no artigo 10, nota-se que com o advento da novel legislação, passou a exigir, expressamente, a prova do dolo para sua caraterização. 3.
Uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei n.o 14.230/21 ocorreu no enunciado do art. 11 da Lei n.o 8.429/91 (atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública), cujo rol passa a ser taxativo. 4. Tendo em vista que a conduta imputada aos réus não se enquadra, atualmente, nas hipóteses específicas dos incisos do referido artigo, é imperioso concluir que está ausente, a tipicidade, sob o foco da Lei de Improbidade
”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.22.294401-9/001, Relator(a): Des.(a) Wagner Wilson , 19a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/05/2023, publicação da súmula em 10/05/2023) Destaquei todos.

Esclareça-se, outrossim, que ainda que o Supremo Tribunal Federal
não tenha se referido propriamente à revogação dos incisos I e II

do art. 11 da Lei no 8.429/92
ao julgar
o ARE no 843.989 (Tema 1.199), é certo que a tese jurídica ali fixada deve ser adotada por analogia no caso concreto, pois, ao reconhecer que
a Lei no 14.230/21 deve ser aplicada para os processos em curso nos quais se discute a prática de ato culposo de improbidade administrativa, o Pretório Excelso entendeu, em essência, que,
uma vez revogada a tipificação do ilícito administrativo, não há como se proceder à condenação com base na mesma.

Portanto, à luz da orientação advinda do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199,
evidente que a revogação do inciso I do art. 11 da LIA, no qual o
Parquet
capitulou a conduta atribuída aos apelantes remanescentes, e a condenação dos mesmos apenas no
caput
do referido dispositivo legal
, impossibilita o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios que norteiam a administração pública no caso concreto, mesmo porque não é admitida a alteração, no curso dos autos, da capitulação efetuada na petição inicial da ação de improbidade administrativa, pois, de acordo com o art. 17, §10-F,
“Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I – condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”
.

No caso, como visto, o
Parquet
capitulou a conduta dos apelantes no
caput
e no inciso I do art. 11 da Lei no 8.429/92 e o juízo
a quo
, ao condená-los, enquadrou-os genericamente no
caput
de tal dispositivo legal, o que, repita-se, não mais se admite.

Evidente, assim, à luz das alterações introduzidas na Lei no 8.429/92 e do Tema 1.199/STF, a não configuração de improbidade administrativa no caso concreto, impondo-se, consequentemente, a reforma da sentença para reconhecer a improcedência da demanda de origem.

Posto isso,
dou provimento
aos recursos de apelação interpostos por João Rodrigues de Souza, Ailton Alves Teixeira, Celson José da Silva Sousa, Geralmino Alves Rodrigues Nero, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Cesar Raye de Aguiar, Paulo Sergio da Silva, Reinaldo Silva Correia, Valdei Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa e Welinton Andrade da Silva, reformando a sentença recorrida para reconhecer a ilegitimidade passiva
ad causam
dos mesmos, extinguindo, em relação a eles, o processo sem resolução do mérito, decisão esta que segue estendida ao Vereador Júlio César Gomes dos Santos.

Igualmente
dou provimento
aos recursos de apelação de Roberto Ângelo de Farias e Luiz Antônio Cardoso dos Santos – MEI, para julgar improcedente a demanda quanto a eles diante da não configuração de ato de improbidade administrativa nos termos da atual redação da Lei no 8.429/92 e do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal.

Quanto ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, relativamente à readequação da pena de multa civil,
julgo-o prejudicado
em virtude da improcedência da demanda.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/02/2024