Tribunal: TJMT
Processo: 1005826-96.2017.8.11.0006
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-11-06
Data de publicação: 2024-11-23

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DIREITO À SAÚDE. INTERVENÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. Caso em exame:
1. Recurso de apelação cível interposto contra sentença que, em ação civil pública, condenou o Ente Estatal a adotar medidas para regularizar o funcionamento da Central Regional de Regulação de Cáceres (MT), incluindo reforma de prédio, aquisição de materiais e adoção de sistema de regulação presencial.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em saber se: (i) é cabível a intervenção do Poder Judiciário para impor medidas administrativas ao Poder Executivo em relação ao funcionamento da Central Regional de Regulação de Saúde; e (ii) se a determinação para adoção de um sistema de regulação presencial excede a competência do Judiciário.
III. Razões de decidir:
3. A intervenção judicial em políticas públicas é possível quando há omissão do Poder Executivo em assegurar direitos fundamentais, especialmente o direito à saúde, conforme entendimento do STF.
4. A determinação de adoção de sistema de regulação presencial excede a competência do Judiciário, que deve limitar sua atuação a medidas necessárias para corrigir omissões graves e assegurar direitos fundamentais, sem interferir diretamente na gestão pública.
IV. Dispositivo e tese:
5. Recurso de apelação parcialmente provido.
Tese de julgamento: "É cabível a intervenção judicial em políticas públicas de saúde para assegurar a efetivação de direitos fundamentais, desde que não implique imposição de modelos de gestão específicos ou detalhamento de providências administrativas."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 196, 197 e 198; Lei no 8.080/1990, arts. 2o e 4o.
Jurisprudência relevante citada: STF, AgR no RE 642536/AP; STF, Tema 698 de Repercussão Geral; TJMT, N.U 1031816-96.2020.8.11.0002, Rel. Des. Márcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.02.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005826-96.2017.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Sistema Único de Saúde (SUS)]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0032-40 (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DIREITO À SAÚDE. INTERVENÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Recurso de apelação cível interposto contra sentença que, em ação civil pública, condenou o Ente Estatal a adotar medidas para regularizar o funcionamento da Central Regional de Regulação de Cáceres (MT), incluindo reforma de prédio, aquisição de materiais e adoção de sistema de regulação presencial.

II. Questão em discussão:

2.
A questão em discussão consiste em saber se: (i) é cabível a intervenção do Poder Judiciário para impor medidas administrativas ao Poder Executivo em relação ao funcionamento da Central Regional de Regulação de Saúde; e (
ii
) se a determinação para adoção de um sistema de regulação presencial excede a competência do Judiciário.

III. Razões de decidir:

3.

A intervenção judicial em políticas públicas é possível quando há omissão do Poder Executivo em assegurar direitos fundamentais, especialmente o direito à saúde, conforme entendimento do STF.

4. A determinação de adoção de sistema de regulação presencial excede a competência do Judiciário, que deve limitar sua atuação a medidas necessárias para corrigir omissões graves e assegurar direitos fundamentais, sem interferir diretamente na gestão pública.

IV. Dispositivo e tese:

5.
Recurso de apelação parcialmente provido.

Tese de julgamento: "É cabível a intervenção judicial em políticas públicas de saúde para assegurar a efetivação de direitos fundamentais, desde que não implique imposição de modelos de gestão específicos ou detalhamento de providências administrativas.
"

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988,
arts
.
196, 197 e 198
; Lei no 8.080/1990,
arts
. 2o e 4o.

Jurisprudência relevante citada:
STF,
AgR
no RE 642536/AP; STF, Tema 698 de Repercussão Geral; TJMT, N.U 1031816-96.2020.8.11.0002, Rel. Des. Márcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.02.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO

Egrégia Câmara,

Cuida-se
de
recurso de a
pelação
c
ível interpost
o
pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra a sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível de Cáceres
(MT)
que, nos autos da
a
ção
c
ivil
p
ública
n.
1005826-96.2017.8.11.0006 proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, julgou procedentes os pedidos formulados, condenando o
e
nte
e
statal a adotar uma série de medidas para regularizar o funcionamento da Central Regional de Regulação de Cáceres
(MT)
.

Em suas razões recursais, a Fazenda Pública sustentou, em síntese,
a inexistência de inércia administrativa que justifique a intervenção judicial, sustentando que medidas para sanar as irregularidades apontadas já estão sendo adotadas.

Argumenta, ainda, que a sentença viola o princípio da separação dos poderes e da legalidade orçamentária, requerendo a reforma da decisão de primeiro grau para que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais.

Contrarrazões apresentadas no Id.
225801565
, pelo não provimento
do recurso.

O órgão ministerial se manifestou no Id.
239630180
, pugnando pelo não provimento do apelo.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Como relatado, cuida-se
de
recurso de a
pelação
c
ível interpost
o
pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra a sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível de Cáceres
(MT)
que, nos autos da
a
ção
c
ivil
p
ública
n.
1005826-96.2017.8.11.0006 proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, julgou procedentes os pedidos formulados, condenando o
e
nte
e
statal a adotar uma série de medidas para regularizar o funcionamento da Central Regional de Regulação de Cáceres
(MT)
.

A controvérsia cinge-se à análise da necessidade de intervenção do Poder Judiciário para garantir a regularização do funcionamento da Central Regional de Regulação de Cáceres
(MT)
.

C
onforme requerido na
a
ção
c
ivil
p
ública
,
o Ministério Público do Estado de Mato Grosso

objetiva compelir o
r
equerido à obrigação de fazer consistente no saneamento de irregularidades que teriam sido

constatadas no
i
nquérito
c
ivil n
.
015/2015
, por meio da
ado
ção das seguintes medidas:
(i)

disponibilização de material e de recursos humanos, adequados e

suficientes para o atendimento da população dela usuária
;
(
ii
)
realização da reforma do prédio onde funciona a Central Regional

de Regulação, no prazo de 120 (cento e vinte) dias
; e
(
iii
)

que s
eja adotado o sistema de regulação presencial, nos casos de

urgência e emergência, tal
como ocorre na Capital do Estado, para

melhoria da qualidade dos serviços de atendimento e regulação de

pacientes.

Pois bem.

De início, imperioso registrar que a Constituição da República
,
em seus artigos 196 e seguintes, dispõe que:

“
Art. 196.
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
(Vide ADPF 672)

I -
descentralização
, com direção única em cada esfera de governo;

II -
atendimento
integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

§1o O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes”.

Na Lei n. 8.080/1990 assim dispôs o legislador:

“Art. 2o A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.

§1o O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação.

(...).

Art. 4o O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS)”.

No caso,
analisando as provas carreadas aos autos, o d.
J
uízo
a quo
conclui
u
pela procedência do
s
pedido
s
inicia
is
formulado
s
pelo MPE-MT
e
condenou o Estado de Mato Grosso a adotar
as
medidas
necessárias
para garantir o adequado funcionamento da Central Regional de Regulação de Cáceres
(MT)
, dentre elas a reforma do prédio
e
a aquisição
de novos equipamentos
,
cujos trechos das razões de decidir
destaco
(Id. 219937195):

“[...].

Outrossim
, no que tange ao princípio da reserva do possível, vejamos a lição de
Dirley
da Cunha Júnior e Marcelo
Novelino
(2014, p. 14/15):

Dentre os fundamentos do Estado brasileiro, a dignidade da pessoa humana possui um papel de destaque. Núcleo axiológico do constitucionalismo contemporâneo
, constitui
o valor constitucional supremo e, enquanto tal, deve servir, não apenas como razão para a decisão de casos concretos, mas principalmente como diretriz para a elaboração, interpretação e aplicação das normas que compõem a ordem jurídica em geral, e o sistema de direitos fundamentais, em particular. Como consequência da consagração da dignidade humana no texto constitucional impõe-se o reconhecimento de que a pessoa não é simplesmente um reflexo da ordem jurídica, mas, ao contrário, deve constituir o seu objetivo supremo, sendo que na relação entre o indivíduo e o Estado deve haver sempre uma presunção em favor do ser humano e de sua personalidade. O indivíduo deve servir de limite e fundamento do domínio político da República, pois o Estado existe para o homem e não o homem para o Estado. A positivação constitucional impõe que a dignidade, apesar de ser originariamente um valor moral, seria reconhecida também como um valor tipicamente jurídico, revestido de
normatividade: a sua consagração como fundamento do Estado brasileiro não significa uma atribuição de dignidade às pessoas, mas sim a imposição aos poderes públicos do dever de respeito à proteção da dignidade dos indivíduos, assim como a promoção dos meios necessários a uma vida digna.

Dessa forma, quando se trata de aplicação da teoria do mínimo existencial deverá haver uma ponderação com a teoria da reserva do possível, no qual o direito à saúde deve sobrepor as regras orçamentárias já que as prestações materiais do Estado para a garantia da dignidade da pessoa devem prevalecer e ter prioridade nas destinações orçamentárias, considerando-se que está em jogo a vida e a dignidade da pessoa humana.

Ademais, vejamos o entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito de caso semelhante no Agravo Regimental no RE 642536/AP.

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA. SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE LOCAL. PODER JUDICIÁRIO. DETERMINAÇÃO DE ADOÇÃO DE MEDIDAS PARA A MELHORIA DO SISTEMA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA.
AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. A repercussão geral é presumida quando o recurso versar questão cuja repercussão já houver sido reconhecida pelo Tribunal, ou quando impugnar decisão contrária
a
súmula ou a jurisprudência dominante desta Corte (artigo 323, § 1o, do RISTF).

2. A controvérsia objeto destes
autospossibilidade
, ou não, de o Poder Judiciário determinar ao Poder
Executivo a adoção de providências administrativas visando a melhoria da qualidade da prestação do serviço de saúde
por hospital da rede
públicafoi
submetida à apreciação do Pleno do Supremo Tribunal Federal na SL 47-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 30.4.10.

3. Naquele julgamento, esta Corte, ponderando os princípios do mínimo existencial e da reserva do possível, decidiu que, em se tratando de direito à saúde, a intervenção judicial é possível em hipóteses como a dos autos, nas quais o Poder Judiciário não está inovando na ordem jurídica, mas apenas determinando que o Poder Executivo cumpra políticas públicas previamente estabelecidas.

4. Agravo regimental a que se nega provimento.”.

Nesta mesma linha de intelecção, não há que se falar em violação à separação de poderes quando a omissão dos demais poderes, somada a premente
necessidade de resguardo/concretização de direito fundamentais, basilares a ordem democrática, mas verdadeira imposição constitucional à atuação do Poder Judiciário.

Ressalto que, o saneamento dessas irregularidades é um pilar fundamental para o funcionamento adequado de qualquer instituição de saúde. A ineficiência administrativa, e a desorganização estrutural agravam as condições de atendimento, prolongando o sofrimento dos pacientes e colocando em risco suas vidas. A melhoria na prestação de serviços de saúde não é apenas uma questão de gestão interna, mas um dever do Estado para com a sociedade.

[...].”

Com efeito, em suas razões recursais, o Estado de Mato Grosso
sustenta que
a sentença
viola o princípio da separação dos poderes, na medida em que o Judiciário estaria se imiscuindo em que
stões de mérito administrativo que
competem exclusivamente ao Poder Executivo.

Todavia,
verifico que, conforme amplamente consolidado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), a intervenção judicial em políticas públicas é admissível nos casos em que se configura omissão do Poder Executivo em assegurar direitos fundamentais, especialmente em se tratando do direito à saúde.

No julgamento do Tema 698 de repercussão geral, o STF assentou que
"a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes".

A propósito, nesse sentido é a jurisprudência
dessa
c. Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo em caso semelhante. Vejamos:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO
– REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – REFORMA E ADEQUAÇÃO DE INFRAESTRUTURA – PEDIATRIA DO HOSPITAL E PRONTO SOCORRO MUNICIPAL DE VÁRZEA GRANDE – NECESSIDADE DEMONSTRADA – OMISSÃO DO ENTE PÚBLICO – INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO – SITUAÇÃO EXCEPCIONAL – SAÚDE, DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E ACESSIBILIDADE – DIREITOS ASSEGURADOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – RATIFICAÇÃO DA SENTENÇA.

Havendo comprovação de irregularidades na Pediatria do Hospital e Pronto-Socorro Municipal, mostra-se justificável a determinação contida na sentença prolatada, para que seja realizada reforma e adequação estrutural, em respeito ao direito constitucional à saúde, à dignidade da pessoa humana e à acessibilidade.

Inexiste violação ao primado da Separação e Independência entre os Poderes, se o Judiciário determina ao ente público municipal que proceda à realização de obras necessárias em prédio público, em nome do respeito aos direitos fundamentais, culposamente, omitidos pelo Poder Público”
.

(N.U 1031816-96.2020.8.11.0002, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO,
Rel. DES.
M
Á
RCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 19
.
2
.
2024,
p
ublicado no DJE 28
.
2
.
2024)
.
[sem destaque no original].

Nesses termos, uma vez constatada a omissão administrativa, em desacordo com os princípios constitucionais, não há que se falar em ofensa ao princípio da separação dos poderes, tampouco em indevida ingerência do Poder Judiciário nas funções constitucionalmente atribuídas ao Poder Executivo.

Além disso, é imperioso
registrar
que o Estado não logrou
êxito em
demonstrar nos autos a inexistência de omissão quanto ao cumprimento de sua obrigação constitucional de garantir o acesso pleno e eficaz aos serviços de saúde.

Embora afirme
e demonstre
que algumas providências estavam em andamento,
por meio de nota de empenho
de
aquisição de materiais para a unidade,
os documentos apresentados não
se mostraram

suficientes para comprovar a integralidade das medidas necessárias à regularização do serviço, tampouco que foram cumpridas dentro de um prazo razoável.

Merece registro ainda, por oportuno, que outras medidas, a exemplo do Contrato n. 147/2019/SES-MT, firmado entre a Secretaria Estadual de Saúde e a empresa ENGEFAP ENGENHARIA LTDA, para execução de reparos, adequações e modernizações, somente
foram adotadas pelo Estado de Mato Grosso
após a propositura da presente ação coletiva.

A precariedade da situação da estrutura da unidade vivenciada quando do ajuizamento da ação coletiva é corroborada pelo
relatório técnico produzido em julho de 2022 e juntados aos autos pela própria parte ora recorrente, como forma de demonstrar as providências por ela adotadas, bem como para ratificar a tese de suposta ausência de omissão no presente caso (Id. 225801516).

Registre-se, por oportuno, que o c. Superior Tribunal de Justiça adotou entendimento de que “
a Administração Pública se submete ao império da lei, até mesmo no que toca à conveniência e oportunidade do ato administrativo:
uma vez demonstrada
a
necessidade (...), cumpre ao Poder Judiciário proceder à outorga da tutela específica para que a Administração destine verba própria do orçamento para esse fim
” (RSTJ 187/219, 2a Turma).
[sem destaque no original].

De igual modo, é certo que a ausência de previsibilidade orçamentária não pode ser suscitada pelo ente federativo como forma de frustrar a
implementação
da política pública em questão, por ceder espaço frente à necessária proteção dos direitos resguardados constitucionalmente, em especial quando constatada omissão arbitrária, dada a prevalência do direito fundamental à saúde.

Logo, considerando que a demanda versa acerca de direito fundamental (direito à saúde), não pode o Poder Público demandado se limitar a alegar afronta ao princípio da separação dos poderes ou a escassez de recursos para atender tal demanda.

Neste contexto, resta claro que a decisão de primeiro grau deve ser
ratificada
,
ao menos em parte, para manter a condenação da Fazenda Pública nas obrigações de:
(i)

disponibilização de material e de recursos humanos, adequados e

suficientes para o atendimento da população dela usuária
; e
(
ii
)
realização da reforma do prédio onde funciona a Central Regional

de Regulação, no prazo de 120 (cento e vinte) dias
,
uma vez que se coaduna
m
com a jurisprudência do STF e com o entendimento consolidado deste Tribunal no sentido de que, havendo
omissão do Poder Executivo na implementação de políticas públicas indispensáveis à efetivação de direitos fundamentais, cabe ao Poder Judiciário determinar as medidas necessárias para assegurar o cumprimento desses direitos.

Todavia, quanto
à
determinação para que
seja adotad
o
o sistema de regulação presencial, nos casos de

urgência e emergência, tal como ocorre na Capital do Estado,

sob
o argumento de que resultaria em
melhoria da qualidade dos serviços de atendimento e regulação de
pacientes, tenho que a referida obrigação
deve ser afastada, uma vez que extrapola a competência do Judiciário.

Nesse sentido, essa c. Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo já decidiu que
“A determinação deve restringir-se a sanar a omissão grave caracterizada nos autos sem, contudo, determinar ações de programas que devem ser fruto de planejamento da gestão pública do poder executivo estadual”
, de modo que
“O papel intervencionista do Poder Judiciário, sob pena de incorrer em interferência em outro poder, não pode ir além da imposição de medidas emergenciais para garantir direitos fundamentais”
. (N.U 1003095-22.2017.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, Rel. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 04.3.2024,
p
ublicado
no DJE 13.3.2024).

Desse modo, como já consignado, tenho que a determinação da forma de funcionamento do sistema de regulação
, assim como de qualquer especificação
de material e
/ou o
quantum

de
nomeação de
recursos humanos

deve
m
ser afastada
s
,
uma vez que extrapola
m
a competência do Judiciário,
motivo pelo qual o recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso comporta parcial provimento.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação cível
interposto pelo Estado de Mato Grosso para reformar em parte a sentença apelada
, afastando
a obrigação de
ado
ção d
o sistema de regulação presencial, nos casos de

urgência e emergência, tal como ocorre na Capital do Estado
, assim como de qualquer especificação
de material e
/ou o
quantum

de
nomeação de
recursos humanos
,
sem prejuízo da obrigação de comprovar a
implementação
de medidas efetivas para solucionar os problemas detectados, no prazo de 120 (cento e vinte) dias.

Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC
na hipótese
, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/11/2024