Tribunal: TJMT
Processo: 0001216-70.2011.8.11.0020
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-09-25
Data de publicação: 2024-10-04

Ementa:
EMENTA:
DIREITO PÚBLICO - APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA –– IRREGULARIDADES APONTADAS EM RELATÓRIO DO TCE/MT – RESPONSABILIDADE DO GESTOR MUNICIPAL, EXCLUÍDO DA LIDE DIANTE DO FALECIMENTO – CONTADOR E SERVIDOR DO CONTROLE INTERNO – INEXISTÊNCIA DE PODERES PARA ORDENAR DESPESAS – AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TAIS FUNDAMENTOS – FALTA DE DIALETICIDADE - AUSÊNCIA DE DOLO – NÃO APONTAMENTO DE DANO AO ERÁRIO - SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
1.Os fundamentos da improcedência se referem ao cargo exercido pelos apelados, contador e controle interno, sem poderes para ordenar despesas.
2.Fundamento não combatido, caracterizando ausência de dialeticidade recursal.
3.Inexistência de demonstração de dolo e de dano ao erário.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001216-70.2011.8.11.0020
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), JURANI MARTINS DA SILVA - CPF: 181.131.091-53 (APELADO), JOAQUIM PINHO SOBRINHO - CPF: 817.127.231-20 (APELADO), SEBASTIAO GUSTAVO PRIMO PARREIRA - CPF: 732.895.231-87 (ADVOGADO), WANDIR ALLAN DE OLIVEIRA - CPF: 869.038.611-49 (ADVOGADO), VALTER RUBENS ALVES DIAS - CPF: 362.129.701-49 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

EMENTA:

DIREITO PÚBLICO - APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA –– IRREGULARIDADES APONTADAS EM RELATÓRIO DO TCE/MT – RESPONSABILIDADE DO GESTOR MUNICIPAL, EXCLUÍDO DA LIDE DIANTE DO FALECIMENTO – CONTADOR E SERVIDOR DO CONTROLE INTERNO – INEXISTÊNCIA DE PODERES PARA ORDENAR DESPESAS – AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TAIS FUNDAMENTOS – FALTA DE DIALETICIDADE - AUSÊNCIA DE DOLO – NÃO APONTAMENTO

DE DANO AO ERÁRIO - SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1.Os fundamentos da improcedência se referem ao cargo exercido pelos apelados, contador e controle interno, sem poderes para ordenar despesas.

2.Fundamento não combatido, caracterizando ausência de dialeticidade recursal.

3.Inexistência de demonstração de dolo e de dano ao erário.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

DESA. VANDYMARA G.R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara da Comarca de Alto Araguaia nestes autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, a qual julgou improcedente o pedido.

Em suas razões recursais, o Apelante alega que ajuizou a ação em razão de condutas dos apelados que atentaram contra os princípios da administração pública, e as alterações na Lei no 8.429/92 não invalidam as imputações nem alteram os fatos, dos quais se extrai o dolo específico dos apelados, que praticaram diversas irregularidades constatadas por equipe técnica do Tribunal de Contas do Estado – TCE/MT.

Narra as irregularidades apontadas no relatório do TCE/MT, aduzindo que se eram ilícitos e continuam ilícitos, não podendo subsistir a sentença que julgou improcedente por suposta mudança da causa de pedir, pois se à época as condutas foram capituladas no art. 11 da LIA, agora amoldam-se ao artigo 10, inciso XI.

Argumenta que a sentença foi motivada pela ausência de comprovação de dolo específico, contudo o STJ firmou entendimento pela possibilidade de configuração de improbidade na presença de dolo genérico.

Requer a reforma da sentença para que sejam aplicadas as sanções do art. 12, inciso II, da LIA.

Contrarrazões do apelado Joaquim Pinto Sobrinho no Id 224555758, pelo desprovimento do apelo, sustentando a impossibilidade de readequação típica dos fatos e a ausência de dolo específico.

Manifestação da Procuradoria de Justiça no Id 228686162, pelo desprovimento do recurso, tendo em vista que os fatos não importam em improbidade administrativa a ser imputada aos apelados.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

DESA. VANDYMARA G.R.PAIVA ZANOLO

RELATORA

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo Ministério Público contra a sentença que julgou improcedente o pedido.

Primeiramente, deve ser ressaltado que o processo foi extinto em relação ao requerido Jurani Martins da Silva, em razão de seu falecimento, conforme sentença que julgou extinto o processo constante do Id 224555685, fls. 218/250, contudo, continua constando nos cadastros do processo, inclusive como apelado.

Portanto,
determino que a secretaria promova a exclusão de Jurani Martins da Silva dos cadastros deste recurso no PJE.

Conforme relatado, a inicial aponta atos de improbidade aos apelados, fundamentada em relatório técnico do TCE/MT, que apontou irregularidades.

A sentença de improcedência fundamentou-se na ausência de dolo, apontando especificamente a atuação dos apelados, como servidores ocupantes dos cargos de contador e de auditor, sem poderes para ordenar despesas, pois as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas tem relação com a atuação do ordenador de despesas (gestor municipal), o qual era o réu desta ação, faleceu e foi extinto o processo em relação a ele.

Os fundamentos da sentença apelada neste sentido, de que os apelados, como mero contador e servidor do controle interno, não tinham poderes para ordenar despesas, encontram-se nos seguintes trechos:

“De início, cabe destacar que da leitura da inicial nota-se que ao autor não menciona sequer qual princípio administrativo teria sido violado pelos demandados, sendo a causa de pedir consubstanciada exclusivamente na transcrição literal de relatório (n. 7330-0/2009) da Corte de Contas, no qual teriam sido apuradas algumas irregularidades financeiras nas contas de governo do município de Ponte Branca/MT, relativas ao exercício financeiro de 2008.

Por outro lado, como descrito no relatório desta sentença,
a pretensão foi extinta quanto ao Prefeito de Ponte Branca à época dos fatos (2008), Jurani Martins da Silva (falecido em 2016), tendo continuidade apenas em face de Joaquim Pinho, que atuava como contador, e de Valter Rubens, titular do cargo de agente administrativo, sendo nomeado para a função de controlador interno em 2007.

O destaque a essa circunstância se revela importante, pois as irregularidades apuradas pelo Tribunal de Contas guardam nítida relação com o papel de ordenador de despesas e executor do orçamento público municipal, funções, portanto, alheias à atuação de Joaquim e de Valter, ora requeridos.

Nessa perspectiva, a primeira e mais relevante irregularidade constada pela Corte de Contas, sendo classificada como “gravíssima”, diz respeito à não aplicação do percentual mínimo de 25% da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento de ensino, já que o município, no ano de 2008, aplicou 24,31%.

Inobstante a reprovabilidade dessa infração financeira, configurando descumprimento de expresso comando constitucional (art. 212, CF) – a propósito, este julgador já reconheceu improbidade administrativa em conduta dessa natureza em processo diverso (Autos n. 545-71.2011.811.0109, comarca de Marcelândia/MT, sentença de 19/10/2016) -, tem-se que na espécie não é possível imputar tal conduta aos reclamados, enquanto contador (Joaquim) e agente administrativo exercente da função de controlador interno, pois eles não têm a responsabilidade funcional pela definição da destinação dos recursos públicos.
Logo, afigura-se manifesta a ausência de causalidade entre a conduta dos réus e a infração em questão, não havendo falar em dolo.

O mesmo se diga em relação às seguintes irregularidades, classificadas como “grave” e “outras irregularidades” no relatório do Tribunal de Contas: a) abertura de créditos orçamentários por excesso de arrecadação (item 3.F-25); abertura de crédito orçamentário sem autorização legislativa (item 4.F-02); e c) insuficiência de disponibilidade financeira no valor de R$ 546.094,64, implicando em déficit financeiro calculado na forma do § 2o do art. 43 das Lei 4.4320/64 (item 1 do tópico “outras irregularidades).

Com efeito,
tais infrações decorrem de atos ou omissões do Chefe do Poder Executivo, enquanto responsável pela execução orçamentária e abertura de créditos, pelo que se mostra descabido pretender impor responsabilidade administrativa e civil aos requeridos com base nessas circunstâncias fáticas constatadas pelo órgão de fiscalização.

(...)

Com efeito, a

deficiência estrutural e administrativa do órgão se deve à conduta negligente da autoridade máxima do ente federativo, que deixou que adotar as providências necessárias ao regular funcionamento do controle interno da administração municipal, de modo que não se mostra juridicamente viável responsabilizar, com fundamento em dolo, o servidor subordinado (Valter Rubens) que foi nomeado pelo Chefe do Executivo para a função de controlador interno, para qual sequer ostentava o grau de escolaridade exigido, não sendo também adequadamente instruído para o cumprimento das atribuições inerentes à referida função.

Nessa perspectiva, a imperícia do agente administrativo nomeado como controlador interno não pode ser concebida como conduta dolosa voltada à violação dos princípios da Administração Pública. As faltas funcionais por ele praticadas no desempenho da função, dada a carência de instrução para esse exercício, inobstante possam autorizar sanções na seara administrativa disciplinar, não se afiguram idôneas a caracterizar a má-fé, desonestidade ou intenção manifesta de agredir os valores que inspiram a atuação do Poder Público. A propósito, já assentou o STJ que “a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé” (STJ-AgInt-REsp: 1620097/MG, rel. Min. Og Fernandes, 2a Turma, DJe 03/08/2021). Logo, não se vislumbra improbidade administrativa na conduta do requerido Valter Rubens.

(...)

Por sua vez,
no que tange ao reclamado Joaquim Pinheiro, que laborava como contador da Prefeitura, observa-se que a petição inicial sequer se dá o trabalho de vincular os supostos atos ímprobos a alguma ação ou omissão imputável ao reclamado, limitando-se a copiar teor do relatório do Tribunal de Contas.

Nada obstante, como já destacado acima, inexiste qualquer pertinência lógica entre a atuação de um contador e as irregularidades financeiras referentes à aplicação ou não aplicação de recursos públicos e à abertura de créditos adicionais orçamentários, apuradas no relatório da Corte de Contas.

(...)

Trata-se, pois, de irregularidades decorrentes do descumprimento de normas legais e infralegais que dispõem sobre aspectos formais da prestação de contas pelo município. Contudo, como já dito alhures, a ilegalidade não se confunde com a improbidade, sob pena de se desvirtuar o regime de responsabilização disciplinado pela LIA, cuja finalidade é punir o administrador desonesto, que deliberadamente, pratica condutas direcionadas a ofender os valores e princípios norteadores da Administração Pública.

As falhas funcionais do contador, no caso em tela, ao que se observa, não descambam para o campo da desonestidade ou má-fé, sendo certo que o órgão ministerial não se desincumbiu minimamente de demonstrar que as irregularidades acima transcritas tenham implicado em ofensa ao bem jurídico tutelado pelo artigo 11 da LIA, inexistindo evidências de dolo específico do requerido em transgredir os princípios administrativos.

Não foi comprovado nos autos o plus de ofensividade na conduta dos reclamados, o que exige a demonstração de circunstâncias que vão além da irregularidade e ilegalidade, denotando a ação intencional e dolosa do agente público, marcada pelo tom da má-fé e deslealdade.

Conforme se extrai das razões recursais, não foram combatidos os fundamentos da sentença apelada, incorrendo em violação ao princípio da dialeticidade recursal.

Não há qualquer elemento, nas razões recursais, que impugne a fundamentação de que os apelados, como mero contador e controlador interno, não tinham responsabilidade funcional sobre a definição e destinação dos recursos públicos, inexistindo nexo de causalidade entre suas condutas e as irregularidades apontadas no relatório do tribunal de contas.

Também não há, nas razões recursais, impugnação quanto à afirmação do julgador de primeiro grau de que as irregularidades constantes do relatório do TCE/MT decorrem de omissões do chefe do Poder Executivo.

Ressalta-se que a inicial e o recurso não apontam condutas que possam ser atribuídas aos apelados, limitando-se a relatar irregularidades constantes na análise pelo TCE/MT, das contas do exercício de 2008 do Município de Ponte Branca, as quais consistem, sinteticamente, em aplicação de percentual menor que o estabelecido em educação; dotações orçamentárias por excesso de arrecadação sem o respectivo decreto; falta de assinatura em balanço, não consolidação de balanço orçamentário, déficit financeiro.

Tampouco é apontado qual seria o dano ao erário, para justificar o pedido recursal de ressarcimento ao erário.

Nota-se que tais ausências foram detectadas pela Procuradoria Geral de Justiça em seu parecer, o que se evidencia no seguinte trecho:

Apesar das desconformidades administrativas, o Ministério Público não apresentou, efetivamente, provas do dano sofrido pelo ente federado, legitimando a pretendida condenação pela prática do ato de dano ao erário tipificado no artigo 10, caput, XI da Lei no 8.429/92.

Ausente, ainda, a individualização da responsabilidade de cada um dos apelados, que à época dos fatos desempenhavam as funções de contador municipal e chefe do controle interno (servidor efetivo com formação distinta da exigida pelo cargo ocupado) de Ponte Branca, respectivamente.

Os fatos em análise foram atribuídos ao gestor público, como ordenador de despesas e executor do orçamento público municipal e com o seu falecimento, a demanda prosseguiu contra os recorridos, porquanto o objeto da causa não importa em ressarcimento de valores ao erário.”

Como afirmado na sentença, não se evidencia que os apelados, contador e controle interno, tenham agido com dolo para a prática de irregularidades, tampouco que tenham praticado condutas que causaram lesão ao erário.

Com isso, não há que se falar em nova capitulação legal dos fatos, pois para que possa haver a condenação pelo art. 10, XI, da LIA, é necessária a demonstração de dolo.

Neste sentido:

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES – REJEITADA – PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA E NULIDADE DE SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – NÃO ACOLHIMENTO – MÉRITO – LESÃO AO ERÁRIO OU PERDA PATRIMONIAL – INEXISTENCIA – DOLO – NÃO COMPROVAÇÃO – SENTENÇA REFORMADA – IMPROCEDENCIA DOS PEDIDOS FORMULADOS NA INICIAL –

RECURSOS PROVIDOS.

(...)

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário e que enseje efetiva e comprovada perda patrimonial; elementos não verificados no caso.

A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade. Inteligência do artigo 17-C, §1o, da Lei no 8.429/92.

Recursos de Apelação Cível providos. Improcedência dos pedidos formulados na inicial.

(N.U 0011456-30.2015.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 13/12/2022, Publicado no DJE 19/12/2022)

Da mesma forma, não houve comprovação de dano ao erário, aliás, sequer houve o apontamento de qual seria o dano a ser ressarcido.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO ao recurso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/09/2024