Tribunal: TJMT
Processo: 1007647-12.2024.8.11.0000
Órgão julgador: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-05-22
Data de publicação: 2024-05-23

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXCLUSÃO DE AGENTES PÚBLICOS DO POLO PASSIVO. LEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA NA ORIGEM. INDÍCIOS DE ATO ÍMPROBO. DANO AO ERÁRIO.NECESSIDADE DE INSTRUÇÃO. RECURSO PROVIDO.
1 - Configura-se como equivocada a decisão que exclui agentes públicos do processo de improbidade, sem a devida análise sobre a integração das condutas individualizadas e sua contribuição para o evento danoso ao erário.
3 - A documentação apresentada, indica a necessidade de maior instrução processual para verificar a conduta de cada um dos agentes públicos, especialmente no que concerne a participação no desvio de verbas públicas e a existência de dolo específico.
4 - A exclusão prematura dos agentes públicos do polo passivo, sob a justificativa de inépcia da inicial por ausência de indícios de dolo, mostra-se precipitada, sendo necessária a análise aprofundada dos fatos e das provas, bem como a inecessária instrução processual.
5 - Revela-se adequada a aplicação do princípio da fungibilidade recursal, considerando a natureza interlocutória da decisão que não encerrou a lide, mas somente excluiu os agentes públicos do processo, cabendo, portanto, o manejo do agravo de instrumento.
Recurso conhecido e provido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1007647-12.2024.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito]
Relator:
Des(a).
LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO,

DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVANTE), CARLOS ROBERTO BIANCHI - CPF: 411.536.001-10 (AGRAVADO), JOSE CARLOS NEVES - CPF: 346.881.531-04 (AGRAVADO), ANA PAULA SIQUEIRA DA SILVA - CPF: 007.952.461-37 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CONSTRUMANA CONSTRUCOES LTDA - EPP - CNPJ: 03.744.864/0001-06 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVANTE), NUBIA NARCISO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 805.118.211-15 (ADVOGADO), ANGELINA HELENA DE AQUINO COSTA - CPF: 047.359.311-47 (ADVOGADO), GISELLE DA SILVA AMARAL - CPF: 015.509.672-90 (ADVOGADO), THAYNARA OLIVEIRA MEDEIROS - CPF: 073.278.261-90 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR (DES. LUIZ OCTÁVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXCLUSÃO DE AGENTES PÚBLICOS DO POLO PASSIVO. LEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA NA ORIGEM. INDÍCIOS DE ATO ÍMPROBO. DANO AO ERÁRIO.NECESSIDADE DE INSTRUÇÃO. RECURSO PROVIDO.

1 -
Configura-se como equivocada a decisão que exclui agentes públicos do processo de improbidade, sem a devida análise sobre a integração das condutas individualizadas e sua contribuição para o evento danoso ao erário.

3 - A documentação apresentada, indica a necessidade de maior instrução processual para verificar a conduta de cada um dos agentes públicos, especialmente no que concerne a participação no desvio de verbas públicas e a existência de dolo específico.

4 - A exclusão prematura dos agentes públicos do polo passivo, sob a justificativa de inépcia da inicial por ausência de indícios de dolo, mostra-se precipitada, sendo necessária a análise aprofundada dos fatos e das provas, bem como a inecessária instrução processual.

5 - Revela-se adequada a aplicação do princípio da fungibilidade recursal, considerando a natureza interlocutória da decisão que não encerrou a lide, mas somente excluiu os agentes públicos do processo, cabendo, portanto, o manejo do agravo de instrumento.

Recurso conhecido e provido.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de
Agravo de Instrumento
interposto pelo
Ministério Público Estadual
contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São José dos Quatro Marcos/MT, que na Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, registrada sob o n. 1000438-11.2020.8.11.0039,

na qual o Magistrado de Primeira Instancia
indeferiu
a petição inicial em relação às pessoas físicas (agentes públicos), sem resolução do mérito, e deu continuidade ao processamento contra a Pessoa Jurídica.

Relata que apesar dos documentos juntados aos autos, o Juízo de Primeira Instância extinguiu o processo contra os agentes públicos ao argumento de que não há indícios suficientes de dolo praticado pelos referidos agentes.

Assevera que ‘
as condutas ímprobas comprovam o dolo específico nas condutas atribuídas aos requeridos’
e ‘
está presente na vontade livre e consciente de causar dano ao erário municipal, bem como enriquecer ilicitamente a empresa contratada CONSTRUMANÁ CONSTRUÇÕES LTDA., sem a efetiva contraprestação completa de quantidade e qualidade dos serviços contratados’.

Especifica que recentemente

o Superior Tribunal de Justiça

decidiu que para condenar o agente público não se exige dolo específico e a decisão atacada ‘
decidiu pela improcedência da pretensão inicial motivada pela ausência de comprovação do dolo específico na conduta atribuída aos agentes públicos requeridos’.

Afirma que o contrato firmado com a empreiteira foi aditivado inúmeras vezes (20 aditivos) e mesmo sem concluir a obra contratada efetuou o pagamento do valor integral.

Diante do exposto pretende ver reformada a decisão que indeferiu a petição inicial em relação aos agentes públicos – Carlos Roberto Bianchi, José Carlos Neves e Ana Paula Siqueira da Silva – a fim de manter os mesmos no polo passivo da ação civil pública.

Contrarrazões apresentadas em id. 211960694, asseverando preliminarmente

que o recurso de agravo de instrumento é inadmissível, vez que se trata de sentença que rejeitou o pedido inicial em relação às pessoas físicas, devendo ser atacada por meio de Recurso de Apelação. No mérito pugnam pela improcedência do recurso.

Parecer do Ministério Público pelo provimento do agravo (id. 213500672).

É o relatório

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de
Agravo de Instrumento
interposto pelo
Ministério Público Estadual
contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São José dos Quatro Marcos/MT, que na Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, registrada sob o n. 1000438-11.2020.8.11.0039,

na qual o Magistrado de Primeira Instancia
indeferiu
a petição inicial em relação às pessoas físicas (agentes públicos), sem resolução do mérito, e deu continuidade ao processamento contra a Pessoa Jurídica.

Destaca-se, inicialmente, que a apreciação do agravo de instrumento está limitada ao acerto ou desacerto da decisão agravada, não sendo viável o julgamento sobre o mérito da causa.

Para melhor entendimento transcrevo parte da decisão agravada,
verbis
:

“O autor atribuiu a cada um dos requeridos a suposta prática de ato improbo consistente em enriquecimento ilícito, previsto no
artigo 9o, inciso XI, da Lei n. 8.429/1992
. Vejamos:

Artigo 9o, da LIA.
Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1o desta Lei, e notadamente:

[...]

XI
- incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

[...]”.

Para tanto, o autor individualizou as condutas dos agentes públicos da seguinte maneira:

“[...]

Estes fatos demonstram de forma clarividente que, nem a arquiteta requerida ANA PAULA, nem o gestor municipal à época, nem o Secretário Municipal de Fazenda, ora requeridos, nem qualquer outro funcionário público, efetuavam qualquer controle administrativo e efetivo do andamento das obras, objeto do Termo Aditivo Contratual n.o 20, alusivo ao Contrato n.o 145/2010, o que revela o total descaso da Administração Pública municipal com o cumprimento da prestação de serviços efetuados pela empresa contratada, seja na extensão, seja na qualidade da execução dos serviços contratados.

Demais disso, quando da emissão do boletim de medição pela arquiteta ANA PAULA SIQUEIRA DA SILVA, conquanto esta fosse a responsável pelo acompanhamento da obra operacionalizada pela empresa requerida CONSTRUMANÁ CONSTRUÇÕES LTDA., não consta qualquer Termo Circunstanciado de Recebimento Provisório ou Definitivo de Obras nem pela mesma, nem pelo então alcaide, CARLOS ROBERTO BIANCHI, nem pelo Secretário de Fazenda, JOSÉ CARLOS NEVES, nem por qualquer outro funcionário público.

[...]

Por conta disso, infere-se que a conduta ilícita dos requeridos ANA PAULA SIQUEIRA DA SILVA, CARLOS ROBERTO BIANCHI e JOSÉ CARLOS NEVES causou prejuízos aos cofres do município, na monta de R$ 86.506,26 (oitenta e seis mil, quinhentos e seis reais e vinte e seis centavos), uma vez que, nos dias 1o e 23/12/2014, houve a autorização de empenho e liberação integral das verbas públicas pela municipalidade em favor da empresa acionada, sem a devida contraprestação de serviço da empresa.

Nesta esteira, vislumbra-se que o ex-prefeito CARLOS ROBERTO BIANCHI, sem medir as consequências de seus atos, principalmente, de descaso ou má administração do dinheiro público, deixou de instruir devidamente a execução da obra de pavimentação asfáltica da Avenida São Paulo, sem a juntada de projeto básico que definisse exatamente a extensão da obra.

[...]

Importa salientar que o requerido JOSÉ CARLOS NEVES, na condição de Secretário de Fazenda do município de São José dos Quatro Marcos, responsável pela gestão dos recursos monetários municipais, subscreveu juntamente com o alcaide as notas de empenho e liquidação da obra executada de forma incompleta, executando, dessa forma, o pagamento integral das despesas relativas ao 20o Termo Aditivo do Contrato n.o 145/2010, sem checar minimamente se, por conta do andamento dos serviços contratados, estava autorizada a realização da despesa pública. pronta para ser empenhada quitada, em infringência ao disposto nos arts. 62 e 63, § 2o e inciso III, ambos da Lei n.o 4.320/64 e art. 73, inciso I, alíneas “a” e “b”, da Lei n.o 8.666/92.

[...]”.

Em suma, o autor descreveu que o então Gestor Municipal (
Carlos Roberto
)

contratou a pessoa jurídica requerida, por meio de procedimento licitatório, para realizar 2 (duas) obras públicas, dando origem a um contrato com vários aditivos.

Por outro lado, a requerida
Ana Paula
(então Fiscal de Obras), no desempenho de suas atividades, emitiu documento público atestado a execução integral do objeto licitatório.

Com base nisso, o então Gestor Municipal (
Carlos Roberto
) e o então Secretário de Fazenda (
José Carlos
), após os trâmites administrativos próprios, autorizaram o pagamento total à pessoa jurídica requerida pelos serviços prestados.

Ocorre que, como sustentou o autor, efetivamente a obra não executada em sua integralidade, pois havia pendências: não procedeu à execução de sarjetas e meio-fio até a segunda vistoria/autoria externa do TCE-MT (28/04/2016), bem como os serviços realizados tiveram de ser novamente executadas, por apresentarem deficiência na qualidade de sua execução.

Dessa situação decorre o apontado enriquecimento ilícito.

Todavia, em nenhum dos argumentos despendidos ou nos documentos que integram a inicial há indícios de que os agentes públicos requeridos, de algum modo, “
incorporaram ao seu patrimônio pessoal bens, rendas, verbas ou valores do acervo patrimonial”
com essa transação e, se isso aconteceu, tenham agido com dolo específico.

Portanto, em relação aos agentes públicos requeridos, a inicial se revela inepta, tendo em vista que aponta elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência da hipótese prevista no artigo 9o, inciso XI, da LIA, tampouco se encontra instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes do dolo imputado.

Nesse contexto, impõe-se o reconhecimento da inépcia da inicial por se encontra em descordo com o artigo 17, §6o, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Por tais razões,
INDEFIRO A PETIÇÃO INICIAL
em relação aos agentes públicos requeridos (pessoas físicas), com fundamento nos artigos 321, parágrafo único, c.c. artigo 17, §6o, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), para julgar extinto o processo, sem resolução do mérito, conforme dispõe o artigo 485, incisos I e VI, do Código de Processo Civil.

Sem custas e honorários, em observância ao princípio da simetria e em conformidade o disposto no artigo 18 da Lei n. 7.347/1985 e por não estar caracterizada hipótese de má-fé do órgão ministerial – art. 23-B, §2o, Lei n. 8.429/1992.

Ciência às partes acerca desta decisão.

Retire-se dos registros o nome dos referidos requeridos.

Ficam desconstituídas quaisquer restrições/constrições de bens e direitos em decorrência
desta ação
, podendo a parte interessada, mediante a apresentação de cópia desta decisão, diligenciar para o regular cancelamento”.

Do não conhecimento do recurso
:

Os agravados,
Carlos Roberto Bianchi, José Carlos Neves e Ana Paula Siqueira da Silva, asseveram que a sentença indeferiu a inicial em relação aos agravantes e ‘
analisando os requisitos de admissibilidade constata-se que o recurso não deve ser conhecido, eis que manifestamente inadmissível, nos termos do artigo 932, III, do CPC’
. Que o recurso cabível seria a apelação.

O comando judicial atacado (id. 144522173 dos autos de origem)
possui natureza de decisão interlocutória
, nos termos do art. 203, §§ 1o e 3o, do CPC, já que não pôs fim ao processo.

Logo, o recurso cabível é o agravo de instrumento, conforme art. 1.015, parágrafo único, do CPC.

Nesse sentido, alinho:

AÇÃO DE COBRANÇA. SEGURO DE VIDA. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM RELAÇÃO À UM DOS RÉUS. RECURSO CABÍVEL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ERRO INESCUSÁVEL. I.
A decisão que extingue parcialmente o processo pelo reconhecimento da ilegitimidade passiva de algum ou alguns dos réus é interlocutória, sendo cabível a interposição do agravo de instrumento, na forma dos arts. 203, § 2o, e 1.015, caput e VII, do CPC.
Ademais, inaplicável o Princípio da Fungibilidade Recursal ao caso dos autos, já que a interposição do agravo de instrumento caracteriza erro inescusável, por conta da inexistência de dúvida quanto ao procedimento que seria cabível. II. De acordo com o art. 85, § 11, do CPC, ao julgar recurso, o Tribunal deve majorar os honorários fixados anteriormente ao advogado vencedor, levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observados os limites estabelecidos nos §§ 2o e 3o para a fase de conhecimento. APELAÇÃO NÃO CONHECIDA. ( Apelação Cível No 70075118455, Quinta Câmara Cível, TJRS, Relator Jorge André Pereira Gailhard, 27/09/2017) (destaquei)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXCLUSÃO DE LITISCONSORTE. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO ADEQUADO. APELAÇÃO. ERRO GROSSEIRO. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. INADMISSÍVEL. 1.
O recurso cabível contra a decisão de recebe parcialmente a ação de improbidade administrativa é o agravo de instrumento e não a apelação, conforme entendimento da Corte Superior. 2. Improvido o agravo interno
. (TRF-4 - AC: 50045661920194047104 RS 5004566-19.2019.4.04.7104, Relator: MARGA INGE BARTH TESSLER, Data de Julgamento: 22/09/2020, TERCEIRA TURMA) (destaquei).

Assim,
a preliminar não merece acolhimento
.

Do mérito
:

A irresignação do agravante se refere à exclusão das pessoas físicas (agentes públicos) do polo passivo da Ação de Improbidade Administrativa e de Reparação de Danos c/c Pedido de Indisponibilidade de Bens movida em desfavor da empresa
Construmaná Construções Ltda.
E dos agentes públicos
Carlos Roberto Bianchi, José Carlos Neves, Ana Paula Siqueira da Silva
.

Pela teoria da asserção, a legitimidade da parte, enquanto condição da ação, é aferida à luz da pertinência subjetiva dos fatos alegados na inicial.

No caso em comento, afirma o Ministério Público terem
Carlos Roberto Bianchi, José Carlos Neves, Ana Paula Siqueira da Silva
concorrido para a prática do ato ímprobo, pois os indícios indicam condutas dolosas e a vontade livre e consciente de praticar os fatos típicos, causando, por isso, prejuízo ao erário. Não bastasse, diz o
Parquet
que ‘
a conduta dos agentes não se resume tão somente aos tipos de violações supramencionados, o dolo dos Requeridos está presente na vontade livre e consciente de causar dano ao erário municipal, bem como enriquecer ilicitamente a empresa contratada CONSTRUMANÁ CONSTRUÇÕES LTDA., sem a efetiva contraprestação completa de quantidade e qualidade dos serviços contratados’
. (id. 207631735)

O Ministério Público asseverou que os agravados, agindo com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos retromencionados praticaram os atos de improbidade administrativa, indicados na inicial, por meio de ação e omissão dolosa, ocasionando, por meio de suas condutas prejuízo ao erário.

Imperioso anotar que, na inicial da ação civil pública, narra o
Parquet
:

“(...) infere-se que a conduta ilícita dos requeridos ANA PAULA SIQUEIRA DA SILVA, CARLOS ROBERTO BIANCHI e JOSÉ CARLOS NEVES causou prejuízos aos cofres do município, na monta de R$ 86.506,26 (oitenta e seis mil, quinhentos e seis reais e vinte e seis centavos), uma vez que, nos dias 1o e 23/12/2014, houve a autorização de empenho e liberação integral das verbas públicas pela municipalidade em favor da empresa acionada
.

As ilegalidades revelam que houve a quitação antecipada da obra pública contratada
.

Apurou-se também que, quando da vistoria efetivada pela Secretaria de Controle Externo de Obras e Serviços de Engenharia, vinculada ao TCE/MT, que a única medição efetuada pela arquiteta e urbanista, ANA PAULA SIQUEIRA DA SILVA, inscrita no CAU n.o A53889-2, foi realizada em visível desconformidade com a realidade fática do andamento da obra, que, claramente, se mostrava inacabada a olhos nus, a revelar a má-fé da profissional incumbida da fiscalização da obra, devido à ausência ou deficiência da qualidade de sua atuação, acarretando no pagamento antecipado da obra, o que causou graves prejuízos ao erário municipal, em virtude de liquidação irregular de despesas, razão que merece a responsabilização dos requeridos CONSTRUMANÁ CONSTRUÇÕES LTDA., ANA PAULA SIQUEIRA DA SILVA e CARLOS ROBERTO BIANCHI.”

De acordo com a doutrina, improbidade administrativa constitui: “
uma violação ao princípio constitucional da moralidade, princípio basilar da Administração Pública, estabelecido no caput do art. 37 da CF (...) na qualidade de “corolário da moralidade administrativa, temos a probidade administrativa (art. 37, § 4.o, da CF).
Dever do agente público de servir à ‘coisa pública’, à Administração, com honestidade, com boa-fé, exercendo suas funções de modo lícito, sem aproveitar-se do Estado, ou das facilidades do cargo, quer para si, quer para terceiros
” (...)
” (Gajardoni Fernando da Fonseca, Cruz, Luana Pedrosa de Figueiredo, Cerqueira, Luís Otávio Sequeira de e Favreto, Rogério. Comentários à Lei de Improbidade Administrativa. Ed. 2020. Capítulo I Artigo 1o. Página RL-1.2.)

Restou incontroverso nos autos que
Carlos Roberto Bianchi
, na função de Prefeito Municipal de São José dos Quatro Marcos, contratou a empresa
Construmaná
obra de pavimentação e duplicação da Avenida São Paulo, região central da municipalidade, e que
José Carlos Neves,
era

Secretário Municipal de Fazenda à época e
Ana Paula Siqueira da Silva
, servidora municipal restou nomeada

Fiscal do Contrato.

Destaca-se que respectivo contrato foi aditivado 20 vezes e no momento da entrega da obra os valores foram integralmente quitados, mesmo estando pendentes de execução de várias etapas da obra contratada (sarjetas e meio-fio).

Pertinente especificar que o agravante individualizou as condutas dos agravados enquadradas nos dispositivos previstos no artigo 9o, XI, da Lei no 8.429/1999, dessa feita pertinente averiguar as condutas dos agravados em razão do exercício do cargo ocupado è época dos fatos relatados na ação de improbidade.

O Superior Tribunal de Justiça admite "
a possibilidade de ajuizamento de ação de improbidade em face de agentes políticos
, em razão da perfeita compatibilidade existente entre o regime especial de responsabilização política e o regime de improbidade administrativa previsto na Lei n. 8.429/92, cabendo, apenas e tão-somente, restrições em relação ao órgão competente para impor as sanções quando houver previsão de foro privilegiado ratione personae na Constituição da República vigente
"
(REsp 1.282.046, RJ, Relator o Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 27.2.2012).

Portanto, há de se reconhecer a legitimidade passiva dos agravados para responder pelo ato de improbidade administrativa que lhes é imputado.

Isso posto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/05/2024