Tribunal: TJMT
Processo: 0003698-74.2014.8.11.0023
Órgão julgador: EDSON DIAS REIS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-02-27
Data de publicação: 2024-03-04

Ementa:
E M E N T A
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE RESSARCIMENTO – PROCEDÊNCIA – VERBAS PROVENIENTES DE CONVÊNIO COM O ESTADO E MUNICÍPIO – NÃO RECONHECIMENTO DA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRETENSÃO EXCLUSIVA DE RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO – APLICAÇÃO ISOLADA – IMPOSSIBILIDADE – PRECEDENTES DO STJ - SENTENÇA REFORMADA – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
1. “Da leitura do art. 12 da Lei 8.429/1992, alterado pela Lei 14.230/2021, extrai-se que o ressarcimento do dano ao Erário não é propriamente penalidade, mas, sim, obrigação decorrente do prejuízo causado, e deve vir acompanhado de pelo menos uma das sanções referidas no mencionado dispositivo legal”(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.993.087/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/6/2023, DJe de 27/6/2023).
2. O ressarcimento ao erário na ação de improbidade é decorrente justamente da ocorrência dos atos de improbidade administrativa, razão pela qual se não há demonstração da presença desses, não há como acolher a pretensão condenatória pleiteada pelo Ministério Público, por não se tratar de causa de pedir distinta.
3. Recurso conhecido e desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003698-74.2014.8.11.0023
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
EDSON DIAS REIS

Turma Julgadora:

[DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CLEUSELI MISSASSI HELLER - CPF: 362.737.161-53 (APELANTE), IVAN CARLOS SANTORE - CPF: 019.601.539-19 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO - CNPJ: 03.238.631/0001-31 (APELADO), SORAYA CRISTINE CARVALHO DUARTE - CPF: 631.784.609-00 (ADVOGADO), NIUCEIA MARIA CORREA - CPF: 690.920.870-68 (ADVOGADO), EDWIN DE ALMEIDA COSTA registrado(a) civilmente como EDWIN DE ALMEIDA COSTA - CPF: 862.621.221-68 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO - CNPJ: 03.238.631/0001-31 (REPRESENTANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE RESSARCIMENTO – PROCEDÊNCIA – VERBAS PROVENIENTES DE CONVÊNIO COM O ESTADO E MUNICÍPIO – NÃO RECONHECIMENTO DA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRETENSÃO EXCLUSIVA DE RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO – APLICAÇÃO ISOLADA – IMPOSSIBILIDADE – PRECEDENTES DO STJ - SENTENÇA REFORMADA – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1. “Da leitura do art. 12 da Lei 8.429/1992, alterado pela Lei 14.230/2021, extrai-se que o ressarcimento do dano ao Erário não é propriamente penalidade, mas, sim, obrigação decorrente do prejuízo causado, e deve vir acompanhado de pelo menos uma das sanções referidas no mencionado dispositivo legal”(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.993.087/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/6/2023, DJe de 27/6/2023).

2. O ressarcimento ao erário na ação de improbidade é decorrente justamente da ocorrência dos atos de improbidade administrativa, razão pela qual se não há demonstração da presença desses, não há como acolher a pretensão condenatória pleiteada pelo Ministério Público, por não se tratar de causa de pedir distinta.

3. Recurso conhecido e desprovido.

R E L A T Ó R I O

APELANTE(S):

CLEUSELI MISSASSI HELLER

APELADO(S):

MUNICÍPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR
EDSON DIAS REIS (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação interposto por
CLEUSELI MISSASSI HELLER
em face da sentença proferida pelo juízo da 2a
Vara Civil da Comarca de Peixoto de Azevedo
/MT, M.M. Juiz Evandro Juarez Rodrigues, nos autos da “Ação de Ressarcimento por danos ao erário” n. 0019527-90.2004.8.11.0041, a qual julgou procedentes os pedidos formulados na inicial para condenar CLEUSELI MISSASSE RELLER ao ressarcimento ao erário do MUNICÍPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO/MT o montante de R$ 367.874,74 (trezentos e sessenta e sete mil, oitocentos e setenta e quatro reais e setenta e quatro centavos), extinguindo o feito com resolução do mérito, a teor do que dispõe o artigo 487, I do CPC.

Como causa de pedir recursal
, afirma a parte apelante, em sede preliminar, que houve o cerceamento de defesa em razão da ausência de individualização de sua conduta que tenha desaguado na obrigação de ressarcir.

No mérito, alega que em momento algum houve a demonstração do elemento subjetivo, necessário à condenação

do apelado

à sanção de ressarcimento dos danos ao erário municipal.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso para a improcedência do pedido da exordial referente ao ressarcimento do dano causado ao erário municipal.

Contrarrazões no id. 126669717 – p. 69/75.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pelo desprovimento do recurso – id. 129300161.

É o relatório.

Edson Dias Reis

Juiz de Direito Convocado

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR EDSON DIAS REIS (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Como se vê do relatório, trata-se de recurso de apelação interposto por
CLEUSELI MISSASSI HELLER
em face da sentença proferida pelo juízo da 2a
Vara Civil da Comarca de Peixoto de Azevedo
/MT, M.M. Juiz Evandro Juarez Rodrigues, nos autos da “Ação de Ressarcimento por danos ao erário” n. 0019527-90.2004.8.11.0041, a qual julgou procedentes os pedidos formulados na inicial para condenar CLEUSELI MISSASSE RELLER ao ressarcimento ao erário do MUNICÍPIO DE PEIXOTO DE AZEVEDO/MT o montante de R$ 367.874,74 (trezentos e sessenta e sete mil, oitocentos e setenta e quatro reais e setenta e quatro centavos), extinguindo o feito com resolução do mérito, a teor do que dispõe o artigo 487, I do CPC.

Pertinente à irresignação recursal, colhe-se o seguinte trecho, no qual o juízo
a quo
julgou procedente o pedido de ressarcimento de dano ao erário em relação ao apelante,
in verbis
:

“(...) Com efeito, o ressarcimento de prejuízos ao erário tem uma função compensatória, visando a reparação de prejuízos causados ao patrimônio público por atos ilícitos, sejam eles crimes, infrações disciplinares, atos de improbidade ou meros atos de gestão ilícita de dinheiro público.

(...)

De acordo com as provas colacionadas, a Requerida realizou pagamentos a empresa contratada de maneira irregular, sem verificar as medições e fiscalizar efetivamente a realização da obra pública, havendo sérios e concretos elementos de desvio de dinheiro público pela Requerida.

A Controladoria do Estado de Mato Grosso por meio de sua equipe, após análise "in loco" verificou irregularidades envolvendo recursos públicos estaduais, quando da construção do CENTRO MULTIUSO DE PEIXOTO DE AZEVEDO/MT, notificando o Município.

Conclusão óbvia, é a de que, de fato, foram realizados pagamentos por serviços previamente contratados e pagos com recursos do Contrato de Repasse, consubstanciando pagamento ilegal à empresa contratada, por serviços por ela não realizados, diante das provas dos autos.

A Requerida somente nega, por negar, sem apresentar qualquer elemento indicando que a obra foi realizada nos termos do contrato e o emprego das verbas, foram regularmente pré-aprovadas por pessoas habilitadas, que indicaram a realização das medições da obra. Nada.

Referida obra sequer foi concluída, conforme se verifica das fotos dos autos, fato visível do Fórum da Comarca de Peixoto de Azevedo, posto que a obra fica em frente ao prédio do Fórum, estando depredada e abandonada.

Não havendo qualquer prova ou indício de prova por parte da Requerida no sentido de cobrar a empresa, após promover o pagamento dos valores, para a realização da obra, dando causa, induvidosamente a despesas ilícitas calculadas no valor de R$ 367.874,74 (trezentos e sessenta e sete mil, oitocentos e setenta e quatro

reais e setenta e quatro centavos), conforme convênio, gerando o dever de restituir tal importância ao Município de Peixoto de Azevedo/MT, uma vez que comprovada documentalmente.

(...)

Não comprovado o emprego de recursos públicos recebidos pelo ente municipal mediante convênio, é de ser julgado procedente o pedido para condenar o responsável a recompor o patrimônio público desfalcado.

(...)”

Inconformado, insurge-se o requerido, ora recorrente.

Por se confundir com o mérito, passo a analisar a preliminar arguida em conjunto com as insurgências recursais.

Em síntese, tem-se que a r. sentença, embora reconheça que a ação de ressarcimento tenha função compensatória diante de prejuízos causados ao patrimônio público por atos ilícitos, ainda que por meros atos de gestão ilícita de dinheiro público, não tratou da comprovação do dolo específico de agir nos eventuais atos de improbidade ou atos de gestão que tenham dado causa ao prejuízo agora indicado.

Ressalto que se tem a completa inexistência de prova acerca do dolo específico para que haja a condenação da apelante CLEUSELI MISSASSI HELLER pela prática dos atos de improbidade administrativa, pois não houve elementos fáticos a demonstrar que a ex-gestora tenha agido no intuito específico causar enriquecimento ilícito ou mesmo lesão aos cofres públicos, como asseverado na sentença de primeiro grau.

Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que é cabível a propositura de ação civil pública que tenha como fundamento a prática de ato de improbidade administrativa, tendo em vista a natureza difusa do interesse tutelado, mostrando-se lícita a cumulação do pedido de ressarcimento
quando
sustentada nas disposições da Lei n. 8.429/1992.

A propósito:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONTRATO DECORRENTE DE PROCESSO LICITATÓRIO. CUMULAÇÃO DE MULTA CIVIL COM RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE. EFEITO TRANSLATIVO. INSTÂNCIA ESPECIAL. INAPLICABILIDADE. TEMA 1.199/STF. CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CULPOSA TRANSITADA EM JULGADO. IRRETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021.

1. Hipótese em que foi dado provimento aos Recursos Especiais da União e do MPF - os únicos admitidos na origem - para reconhecer a possibilidade de cumulação de ressarcimento ao Erário com a penalidade de multa civil e determinar o retorno dos autos à origem a fim de que se proceda à dosimetria da pena.

2. Consoante a jurisprudência do STJ, "a multa civil não se confunde com a penalidade de ressarcimento integral do dano, pois possui natureza jurídica diversa. Enquanto esta visa a recomposição do patrimônio público afetado, aquela tem caráter punitivo do agente ímprobo" (AgRg no REsp 1.122.984/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 9.11.2010).

3.
Ademais, da leitura do art. 12 da Lei 8.429/1992, alterado pela Lei 14.230/2021, extrai-se que o ressarcimento do dano ao Erário não é propriamente penalidade, mas, sim, obrigação decorrente do prejuízo causado, e deve vir acompanhado de pelo menos uma das sanções referidas no mencionado dispositivo legal, de forma que o entendimento no sentido da plena possibilidade de cumulação da reparação com a multa continue incólume no novo regime
.

4. Não há como analisar a alegação do ora agravante de que inexiste dolo apto a caracterizar o ato de improbidade e o pedido de anulação das sanções impostas, conforme o disposto na Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. Isso porque a apreciação do mérito no STJ exige a observância da técnica processual adequada, pois "o efeito translativo é próprio dos recursos ordinários (apelação, agravo, embargos infringentes, embargos de declaração e recurso ordinário constitucional), e não dos recursos excepcionais, como é o caso do Recurso Especial" (REsp 1.366.921/PR, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 13.3.2015).

5. Considere-se que no Tema 1.199 o STF reconheceu que a "norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes"; sendo aplicável, apenas, aos "atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente". No caso, o capítulo da condenação do agravante pela prática do ato de improbidade administrativa já transitara em julgado diante da inadmissão de seus recursos (fls. 8.303-8.309, e-STJ), não havendo notícias de interposição dos respectivos Agravos. Pendente, assim, apenas o capítulo atinente à reparação do dano e sanções aplicáveis (nos termos da decisão ora agravada), e não o da condenação do agente pela prática de improbidade administrativa, que já é definitiva.

6. Igualmente, não houve o efeito devolutivo da questão referente à condenação do recorrente, uma vez que o seu Recurso Especial não foi admitido pelo tribunal de origem (fls. 8.303-8.309, e-STJ) e não se interpôs Agravo em Recurso Especial, operando-se o trânsito em julgado da matéria, como o próprio recorrente reconheceu à fl. 8.317, e-STJ, ao pedir que fosse "certificado o trânsito em julgado do presente feito em relação a si". Ademais, os Recursos Especiais da União e do MPF não guardam pertinência com a matéria trazida pelo recorrente. Nesse sentido: EDcl no AgInt nos EAREsp n. 1.531.531/MA, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, Corte Especial, DJe de 25/2/2022.

7. Agravo Interno não provido.

(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.993.087/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/6/2023, DJe de 27/6/2023.) (g.n.)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. LEI 8.429/1992. APLICABILIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS. DOLO. AFERIÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. SÚMULA 7/STJ. PENALIDADES. ACUMULAÇÃO. POSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

1. É firme desta Corte o "entendimento no sentido de que 'é cabível a propositura de ação civil pública que tenha como fundamento a prática de ato de improbidade administrativa, tendo em vista a natureza difusa do interesse tutelado. Também mostra-se lícita a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva nesta ação, porque sustentada nas disposições da Lei n. 8.429/92" (REsp 757.595/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA)" (REsp 1.516.178/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 30/06/2015).

2. A jurisprudência do STJ também firmou-se no sentido de que "o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (art. 127, caput, da CF) e, dentre outras funções, "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos" (art. 129, III, da CF)" (REsp 1289609/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 02/02/2015).

3. Assim, pode-se concluir que o
Ministério Público é parte legítima para pleitear o ressarcimento de dano ao erário sempre que o ato ilícito subjacente à lesão seja a prática de ato ímprobo. Ademais, na hipótese vertente, o pedido deduzido pelo Parquet Estadual, qual seja, o de aplicação das penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa (na qual se inclui o ressarcimento ao erário), coaduna-se perfeitamente com o expediente processual adotado pelo autor.
4. O Superior Tribunal de Justiça, na esteira do que decidiu o STF, pacificou sua jurisprudência no sentido "de que os agentes políticos se submetem às disposições da Lei n. 8.429/1992, em que pese a submissão também ao regime de responsabilidade político-administrativa previsto no Decreto-Lei 201/67" (AgRg no REsp 1.368.359/ES, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 26/10/2017). Nesse mesmo sentido: AI 790.829-AgR/RS, Rel. MINISTRA CÁRMEN LÚCIA, SEGUNDA TURMA, DJe 19/10/2012.

5. Segundo o arcabouço fático delineado no acórdão, restaram claramente demonstrados os requisitos necessários à configuração do ato de improbidade administrativa. Nesse contexto, a alteração das conclusões adotadas pelas instâncias ordinárias, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 6. É possível a acumulação das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992. Precedente: AgRg no AREsp 390.129/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 17/11/2015. 7. A revisão das penalidades aplicadas em ações de improbidade administrativa também implica o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que, como consignado, esbarra na já mencionada Súmula 7/STJ, salvo em hipóteses excepcionais, nas quais, da leitura do acórdão recorrido, exsurgir a desproporcionalidade entre o ato praticado e as sanções aplicadas, o que não é o caso vertente. Precedente: AgRg no AREsp 341.211/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 17/06/2015.

8. Agravo interno improvido.

(AgInt nos EDcl no AREsp n. 437.764/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/2/2018, DJe de 12/3/2018.) (g.n.)

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PENALIDADES. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO ISOLADA DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES.

1.
A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que, "caracterizada a improbidade administrativa por dano ao Erário, a devolução dos valores é imperiosa e deve vir acompanhada de pelo menos uma das sanções legais que, efetivamente, visam a reprimir a conduta ímproba e a evitar o cometimento de novas infrações" (REsp 1.184.897/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 27/4/2011).

2. A revisão das penalidades aplicadas em ações de improbidade administrativa implica o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que esbarra na já mencionada Súmula 7/STJ, salvo em hipóteses excepcionais, nas quais, da leitura do acórdão recorrido, exsurgir a desproporcionalidade entre o ato praticado e as sanções aplicadas.

3. No caso vertente, as sanções aplicadas guardam estrita relação com o grau de reprovabilidade dos atos de improbidade praticados pelo agravante, não havendo que se falar em ofensa ao art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no AREsp n. 132.846/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 6/3/2018, DJe de 21/3/2018.)

Logo, o ente público que se considera lesado (Município de Peixoto de Azevedo) e também o Ministério Público são legitimados a pleitear o ressarcimento do dano ao erário, desde que se configure também a prática de ato ímprobo, não se podendo extrair a conclusão de que se trata de causa de pedir independente do ato de improbidade.

Partindo dessas premissas, a pretensão do ressarcimento ao erário decorre justamente da ocorrência dos atos de improbidade, razão pela qual se se não resta configurada a prática dos atos de improbidade pelo apelante, não há a possibilidade de imposição do ressarcimento na presente ação.

Ante o exposto,
conheço do recurso e DOU-LHE provimento
para reformar a r. sentença de primeiro grau, julgando improcedente o pedido de ressarcimento ao erário.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/02/2024