Tribunal: TJMT
Processo: 1020031-07.2024.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2024-10-17
Data de publicação: 2024-10-30

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR – LEIS ESTADUAIS QUE ALTERARAM A FORMA DE PAGAMENTO DE PEDÁGIO, INSTITUÍRAM ISENÇÕES E VEDAÇÕES AO PAGAMENTO DESTE SERVIÇO E CRIARAM OBRIGAÇÃO ÀS CONCESSIONÁRIAS – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – LEIS IMPUGNADAS EM VIGOR HÁ ANOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO ESTADUAL – AUSÊNCIA DE PERICULUM IN MORA – MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.
1. Para a concessão de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade é imprescindível a presença cumulativa dos requisitos atinentes à relevância da fundamentação em que se assenta o pedido e ao receio de dano difícil ou incerta reparação, caso a pretensão venha a ser atendida somente por ocasião do exame do mérito da demanda.
2. Estando as leis impugnadas em vigor há longos anos, sem notícias de prejuízos irreversíveis à Administração Pública e à coletividade, indefere-se a medida cautelar pela ausência de urgência que caracteriza o requisito relativo ao periculum in mora.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1020031-07.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Processo Legislativo]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[PROCURADORIA GERAL DO ESTADO (AUTOR), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MATO GROSSO (REU), GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (AUTOR)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE INDEFERIU A LIMINAR, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR – LEIS ESTADUAIS QUE ALTERARAM A FORMA DE PAGAMENTO DE PEDÁGIO, INSTITUÍRAM ISENÇÕES E VEDAÇÕES AO PAGAMENTO DESTE SERVIÇO E CRIARAM OBRIGAÇÃO ÀS CONCESSIONÁRIAS – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – LEIS IMPUGNADAS EM VIGOR HÁ ANOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO ESTADUAL – AUSÊNCIA DE
PERICULUM IN MORA
– MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.

1. Para a concessão de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade é imprescindível a presença cumulativa dos requisitos atinentes à relevância da fundamentação em que se assenta o pedido e ao receio de dano difícil ou incerta reparação, caso a pretensão venha a ser atendida somente por ocasião do exame do mérito da demanda.

2. Estando as leis impugnadas em vigor há longos anos, sem notícias de prejuízos irreversíveis à Administração Pública e à coletividade, indefere-se a medida cautelar pela ausência de urgência que caracteriza o requisito relativo ao
periculum in mora
.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de

ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo
Exmos. Srs. Governador do Estado de Mato Grosso
e
Procurador-Geral do Estado de Mato Grosso
visando à declaração de inconstitucionalidade das Leis estaduais no 8.976/2008, 10.016/2013, 10.321/2015, 10.578/2017, 11.161/2020 e 11.491/2021, de iniciativa parlamentar, que, dentre outras providências, dispõem sobre a forma de pagamento, isenção e vedação de cobrança de pedágio nas rodovias estaduais e criam obrigações às concessionárias que prestam esse serviço público.

Nas razões os requerentes sustentam, em síntese, que as leis impugnadas padecem de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, pois
“afrontam o princípio constitucional da reserva de administração, o qual restringe a atuação legislativa em matérias sujeitas à competência administrativa do Poder Executivo, em consonância com o princípio da separação dos poderes, conforme art. 2o da Constituição Federal e art. 9o, caput, da Constituição do Estado de Mato Grosso”
.

Defendem, neste contexto, que é pacífico no Supremo Tribunal Federal que
“compete ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis que possam interferir em contratos de concessão de serviços públicos, na medida em que incide em matéria sujeita à reserva de administração do Poder Executivo”
.

Asseguram que
“caso determinado dispositivo implique em qualquer interferência em contratos celebrados entre o Poder Executivo e as concessionárias de serviços públicos, a competência recai exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, especialmente quando se tratar de lei que disponha sobre organização administrativa e atribuições de Secretarias e órgãos do Poder Executivo Estadual”
, nos termos do art. 39, parágrafo único, II, alínea “d” e art. 66, II e V, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Asseveram que,
“No caso em apreço, as leis estaduais impugnadas claramente tratam da política tarifária e das condições de prestação do serviço público de pedágio, interferindo diretamente na gestão e administração desse serviço”
, o que resulta na sua inconstitucionalidade
“visto que os dispositivos normativos ora impugnados são oriundos de leis produzidas por iniciativa do Poder Legislativo e seu conteúdo versa sobre tema que interfere de forma direta e indubitável nos contratos de concessão de serviços públicos firmados com a Administração”.

Citam, na sequência, julgados deste e de outros tribunais de justiça em reforço de sua tese.

Ressaltam que as leis impugnadas também estão maculadas por inconstitucionalidade material, pois, por meio delas,
“o Poder Legislativo Estadual se utilizou do processo legislativo para impor ao Poder Executivo regras atinentes aos contratos de concessão de serviços públicos atinentes às rodovias estaduais”
, afrontando o princípio da separação dos poderes, previsto no art. 9o,
caput
, e os arts. 131, §1o, III e IV e 129, X, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Salientam que as concessionárias de serviços públicos, que administram o serviço de pedágio das rodovias estaduais, sujeitam-se a procedimento licitatório no qual é definida a política tarifária a ser aplicada (arts. 175, parágrafo único, III, da Constituição Federal e 131, §1o, III, da Constituição Estadual) e que,
“ao modificar as condições previamente estabelecidas nos instrumentos contratuais de concessão, as leis estaduais interferem indevidamente no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, violando o disposto no art. 129, inciso X da Constituição do Estado de Mato Grosso, o qual reproduz integralmente a redação do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal”
.

Aduzem, na sequência, que
“apenas o Poder Concedente poderia propor alterações no contrato e desde que mantenha o equilíbrio econômico-financeiro deste, o que restou completamente inviabilizado pelas leis estaduais impugnadas, na medida em que alteram o pacto firmado com as concessionárias”
.

Explicitam que a
“criação de forma de pagamento de pedágio, a criação de obrigações à concessionária, a isenção de pagamento de pedágio e a vedação à cobrança de pedágio ensejam potencialmente a caracterização de Fato do Príncipe, de forma a onerar as concessionárias, o que representa um risco alocado ao Poder Concedente”
, bem como que
“as disposições elaboradas pelo Poder Legislativo acabam por extrapolar suas atribuições, prejudicando sobremaneira o poder discricionário legalmente designado ao Poder Executivo, na figura do Poder Concedente”
.

Expõem, na sequência, que os atos impugnados ofendem também o art. 9o,
caput
, da Constituição Federal, que versa sobre o princípio da separação dos poderes,
“pois não observam a independência orgânica do Poder Executivo, ao impor-lhe, verticalmente, obrigações no contexto de sua esfera de atribuições, bem como normas que regulam a sua relação jurídica com seus contratos de concessão”
.

Afiançam, nesta linha, que
“quando, a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, por meio da edição de leis que equivalem, na prática, a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência que deve existir entre os poderes estatais”
.

Na sequência, em defesa da concessão de medida cautelar no presente feito, ressaltam que o
fumus boni iuris
reside na inconstitucionalidade formal e material das normas impugnadas,
“na medida em que houve usurpação de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo Estadual, gerando novas despesas não previstas e tampouco legalmente estabelecidas, ofendendo a independência orgânica do Poder Executivo”
. Quanto ao
periculum in mora
, afirmam decorrer do fato de que
“caso os atos normativos impugnados não sejam suspensos liminarmente, provocar-se-á desordem administrativa, insegurança jurídica no trato com as concessionárias e agravará ainda mais a situação econômica do ente federado, contribuindo diretamente para o aumento de gastos administrativos, com risco de danos irreversíveis à sociedade, ao Estado e ao erário”
.

Mencionam, neste ponto, que, mesmo que se entenda pela inexistência de perigo da demora em razão de as legislações impugnadas estarem em vigor há anos,
“o critério da conveniência permite a concessão da medida cautelar ora requerida, visto que, repita-se, uma situação patente de inconstitucionalidade, como a descrita na presente ação declaratória, afigura-se extremamente perniciosa ao nosso sistema jurídico”
.

Ao final, requerem o deferimento de medida cautelar, com a suspensão da eficácia das leis impugnadas com efeitos
ex tunc
e, no mérito, a procedência da ação direta, declarando-se, nos mesmos efeitos, a inconstitucionalidade formal e material das Leis estaduais no 11.161/2020, no 11.491/2021, no 8.976/2008 (que alteraram a Lei estadual no 8.620/2006), no 10.016/2013, no 10.578/2017 e no 10.321/2015 (que alterou a Lei estadual no 6.142/1992). (Id 228056156)

Notificada, a Assembleia Legislativa de Mato Grosso, por sua Mesa Diretora, apresentou as informações solicitadas, refutando as alegações postas na inicial e requerendo, ao fim, a improcedência da ação direta de inconstitucionalidade,
“declarando-se constitucional, por força do caráter dúplice, as Leis Estaduais no 11.161/2020, 11.491/2021, 8.976/2008, 10.016/2013, 10.578/2017 e 10.321/2015, ante a ausência de qualquer violação à Constituição do Estado de Mato Grosso”
. (Id 236208194).

Cumprindo o disposto no §1° do art. 172 do Regimento Interno deste Sodalício, submeto ao egrégio plenário o pedido de medida cautelar formulado pelos requerentes desta ação direta de inconstitucionalidade.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Os Exmos. Srs. Governador e Procurador-Geral do Estado de Mato Grosso pleiteiam, na presente ação direta de inconstitucionalidade, a concessão de medida cautelar para suspender, com efeitos
ex tunc
, a eficácia das Leis estaduais no 8.976/2008, no 11.161/2020 e no 11.491/2021 (que alteraram a Lei estadual no 8.620/2006), no 10.016/2013, no 10.321/2015 (que alterou a Lei estadual no 6.142/1992) e no 10.578/2017, as quais
dispõem sobre forma de pagamento, isenção e vedação de cobrança de pedágio nas rodovias estaduais e a criação de obrigação às concessionárias que prestam este serviço público, nos seguintes moldes:

As Leis estaduais no 8.976, de 18 de setembro de 2008, no 11.161, de 01 de julho de 2020, e no 11.491, de 26 de agosto de 2021, alteraram a Lei estadual no 8.620, de 28 de dezembro de 2006, que instituiu a cobrança de pedágio nas rodovias estaduais, quanto aos beneficiários de isenção do pedágio (Lei no 8.976/2008); quanto à forma de pagamento do preço do pedágio e à imposição de emissão de nota fiscal eletrônica ao consumidor pelas concessionárias do serviço público (Lei no 11.161/2020); e quanto à possibilidade de pagamentos instantâneos autorizados pelo Banco Central do Brasil (Lei no 11.491/2021).

A Lei estadual no 10.016, de 17 de dezembro de 2013, por sua vez, instituiu isenção do pagamento de pedágio aos veículos de transporte escolar, dentre outras providências.

Outrossim, a Lei no 10.321, de 21 de setembro de 2015, alterou a Lei no 6.142, de 17 de dezembro de 1992, que dispõe sobre a criação de Estradas Parque no Estado de Mato Grosso e dá outras providências, para estabelecer a vedação de criação do sistema de pedágio ou qualquer tipo de cobrança pelo tráfego e uso das rodovias denominadas “Estradas-Parque” e “Rodovias Turísticas” no Estado de Mato Grosso.

Por fim, a Lei no 10.578, de 04 de agosto de 2017, estabeleceu a obrigação de as concessionárias divulgar o cronograma de obras no programa de exploração previsto no instrumento de concessão firmado junto ao Governo do Estado.

De acordo com os autores da ação direta, referidos diplomas legais estariam maculados pela inconstitucionalidade formal na medida em que decorreram de iniciativa parlamentar em matéria sujeita à competência privativa do Governador do Estado e, portanto, à reserva da administração (concessão do serviço público de pedágio), violando, assim, os arts. 9o,
caput
, 39, parágrafo único, II, “d” e 66, I e V, da Constituição do Estado de Mato Grosso. Além disso, padeceriam de inconstitucionalidade material, pois alteraram unilateralmente a política tarifária e as condições de prestação do serviço público de pedágio, interferindo, desse modo, na gestão dos contratos administrativos de concessão e impactando no equilíbrio contratual econômico-financeiro, em contrariedade aos arts. 9o,
caput
, 131, §1o, III e 129, X, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Pois bem. Como se sabe, a concessão de medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade é uma exceção à regra segundo a qual os atos normativos são presumidamente constitucionais e, portanto, depende da demonstração dos requisitos relativos à relevância do fundamento em que se assenta o pedido (
fumus boni iuris
) e ao receio de dano difícil ou de incerta reparação caso a pretensão venha a ser atendida somente por ocasião do exame do mérito (
periculum in mora
).

In casu
, após examinar detidamente os autos, entendo que a medida cautelar deve ser indeferida
.

Ocorre que, conquanto se possa entrever a plausibilidade do direito invocado (
fumus boni iuris
), pois o
Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do Poder Legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo,
não se vislumbra, ao menos nesta fase de cognição sumária, a presença do requisito relativo ao
periculum in mora
, que se traduz no receio de a demora de decisão judicial poder causar dano grave ou de difícil reparação ao direito ou ao bem tutelado.

Com efeito, na hipótese, além de as leis impugnadas já estarem em vigor no ordenamento jurídico estadual há muitos anos (2008, 2013, 2015, 2017, 2020 e 2021), o que constitui indício relevante da inexistência do requisito do
periculum in mora
, os requerentes também não comprovaram, objetivamente, que a espera pelo julgamento do mérito da ação direta poderá ocasionar prejuízos irreversíveis à Administração Pública e à coletividade, limitando-se a afirmar, de forma genérica, que
“caso os atos normativos impugnados não sejam suspensos liminarmente, provocar-se-á desordem administrativa, insegurança jurídica no trato com as concessionárias e agravará ainda mais a situação econômica do ente federado, contribuindo diretamente para o aumento de gastos administrativos, com risco de danos irreversíveis à sociedade, ao Estado e ao erário”
. (Id 228056156)

Diante disso, e considerando que não foi demonstrada situação de excepcionalidade a justificar a utilização apenas do critério da conveniência para a suspensão da eficácia das normas impugnadas, como defendido na petição inicial, resta desautorizada a concessão da medida cautelar
, pois ausente um de seus requisitos necessários.

Em situação semelhante, aliás, já decidiu o Supremo Tribunal Federal e o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, veja-se:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ESTADUAL No 5.206/2001, DO ESTADO DO PIAUÍ - EXAME DO PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR - PRETENDIDA APLICAÇÃO IMEDIATA DO ART. 10, §3o, DA LEI No 9.868/99 - INDEFERIMENTO -
INEXISTÊNCIA DA ALEGADA SITUAÇÃO DE URGÊNCIA - AJUIZAMENTO TARDIO DA AÇÃO DIRETA - AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS NECESSÁRIOS À CONCESSÃO DO PROVIMENTO LIMINAR
- PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO”
. (ADI 2674 MC-AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 04/12/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-030 DIVULG 12-02-2015 PUBLIC 13-02-2015)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – SUSPENSÃO DE DISPOSITIVOS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA MUNICIPAL – QUÓRUM DE APROVAÇÃO – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA - REQUISITO DO PERICULUM IN MORA NÃO DEMONSTRADO – MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.

Não verificada a presença dos requisitos da medida cautelar pretendida, por ausência do periculum in mora, tendo em vista o ato normativo impugnado estar vigente há quase 20 (vinte) anos, deve ser indeferido o pleito
. (Precedente: N.U 1003756-85.2021.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, PAULO DA CUNHA, Órgão Especial, Julgado em 22/04/2021, Publicado no DJE 20/05/2021)”.
(N.U 1001112-72.2021.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, Órgão Especial, Julgado em 09/12/2021, Publicado no DJE 24/01/2022)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO LIMINAR – REQUISITOS LEGAIS – FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA – AUSÊNCIA – LIMINAR INDEFERIDA.

1. O deferimento da medida cautelar in limine litis exige comprovação, de imediato, da plausibilidade do direito invocado – fumus boni iuris – e a possibilidade de dano irreparável ou de difícil reparação na demora em se obter provimento judicial;
neste particular, o longo período transcorrido desde a vigência da norma impugnada, sem a demonstração de quaisquer prejuízos, realçou a inexistência do periculum in mora
.

2. Medida liminar indeferida”.
(N.U 1019605-68.2019.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, JUVENAL PEREIRA DA SILVA, Órgão Especial, Julgado em 12/03/2020, Publicado no DJE 04/05/2020)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 6.122 DE 31 DE OUTUBRO DE 2016, DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ, QUE DISPÕE SOBRE A AUTORIZAÇÃO E A REGULAMENTAÇÃO DA ENTRADA DE CHARANGAS EM EVENTOS ESPORTIVOS NOS ESTÁDIOS – SUPOSTA VIOLAÇÃO AO ART. 193, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DE MATO GROSSO – PRETENDIDA A SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO ATO LEGISLATIVO IMPUGNADO – DESCABIMENTO – SEGURANÇA DOS TORCEDORES GARANTIDA PELO JUIZADO ESPECIAL DO TORCEDOR E PELA POLÍCIA MILITAR – AUSÊNCIA DO PERICULUM IN MORA INDISPENSÁVEL PARA O DEFERIMENTO DA MEDIDA DE URGÊNCIA NOS MOLDES EM QUE FOI REQUESTADA – LIMINAR INDEFERIDA.

A medida liminar em ação direta de inconstitucionalidade pressupõe a presença, concomitante, dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, não ficando configurada a urgência que caracteriza este último requisito, quando a norma impugnada se encontra em vigência há alguns meses sem notícias de prejuízos irreversíveis e de perturbação à segurança
”.
(N.U 1001657-84.2017.8.11.0000, TRIBUNAL PLENO CÍVEL, LUIZ FERREIRA DA SILVA, Tribunal Pleno, Julgado em 25/05/2017, Publicado no DJE 08/06/2017)

Por efeito, não estando presentes os pressupostos legais cumulativos necessários à concessão da medida cautelar pleiteada, deve ser mantida a eficácia das leis impugnadas pelo menos até que o mérito da ação direta seja submetido ao colegiado competente deste Sodalício.

Posto isso, INDEFIRO a medida cautelar formulada na presente ação direta de inconstitucionalidade, ante a ausência do requisito relativo ao
periculum in mora
.

Determino, outrossim, que seja notificada a Assembleia Legislativa do Estado Mato Grosso para ciência desta decisão e para prestar as informações que julgar necessárias quanto ao mérito da demanda, no prazo de 10 (dez) dias, nos moldes do art. 172,
caput
, do RITJ/MT.

Determino, ainda, a retificação da autuação para que seja excluído o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e incluído o Procurador-Geral do Estado como parte requerente da demanda.

Deixo de citar o Procurador-Geral do Estado de Mato Grosso, nos moldes do §2° do art. 125 da Constituição do Estado de Mato Grosso, tendo em vista ser um dos requerentes da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Após, colha-se, em igual tempo, o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/10/2024