Tribunal: TJMT
Processo: 1000271-73.2019.8.11.0024
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-09-03
Data de publicação: 2024-09-20

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM – CONFIGURADA – INTERVENÇAO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS – POSSIBILIDADE – RECURSO NÃO PROVIDO.
1. Segundo a doutrina no Código de Processo Civil hodierno, não se fala mais em condições da ação. Há apenas advertência de que para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade (art. 17). Diz o art. 485 do CPC que o órgão jurisdicional não resolverá o mérito em diversas hipóteses, entre essas quando verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual (art. 485, VI). Trata-se, assim, de requisitos para a apreciação do mérito[1]. A legitimidade (legitimatio ad causam), é a titularidade ativa e passiva da ação, na linguagem de Liebman[2]. “É a pertinência subjetiva da ação”.
2. No caso concreto, analisado por esta Corte, o dever de elaboração e fornecimento do projeto básico/executivo recaía sobre pessoa jurídica estranha aos autos, que obviamente, deveria tê-lo apresentado de forma completa para a Administração. Logo, revela-se flagrantemente impertinente a tentativa de transmitir de forma singular e integral à empresa executora da obra a responsabilidade pelas edificações realizadas com o devido amparo nos projetos fornecidos por empresa projetista contratada para esse fim e supervisionados pelo Estado de Mato Grosso.
3. Considerando a hipótese de que a desídia da empresa projetista poderia repercutir negativamente sobre o bom andamento da obra pública, bem como, tendo em vista que é defeso à empresa executora readequar eventuais inconsistências após três anos da conclusão, entrega e recebimento da obra, se afigura de forma cristalina a ilegitimidade da parte demandante/apelada para figurar no polo passivo da ação.
4. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos Poderes. Precedente: STF. Plenário. RE 684.612/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, redator do acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 01/7/2023 (Repercussão Geral – Tema 698) (Info 1101).
5. Preliminar de ilegitimidade acolhida. Recurso não provido. Sentença retificada.
[1] Marinoni, Luiz Guilherme Curso de processo civil teoria do processo civil, volume 1 [livro eletrônico] / Luiz Guilherme Marinoni, Sérgio Cruz Arenhart, Daniel Mitidiero. -- 5. ed. rev., atual. e ampl. -- São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2020. P. 260.
[2] LIEBMAN, Enrico Tullio. Op. cit., n. 14, p. 42.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000271-73.2019.8.11.0024
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Dano Ambiental, Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
MARCIO APARECIDO GUEDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), GUAXE CONSTRUTORA LTDA - CNPJ: 02.837.996/0001-10 (APELANTE), LAIS OLIVEIRA BASTOS RIBEIRO - CPF: 013.460.345-16 (ADVOGADO), RAQUEL ARRUDA SOUFEN - CPF: 379.769.638-80 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), LEONARDO DA SILVA CRUZ - CPF: 571.116.501-15 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), LETICIA STROBEL MOREIRA FERREIRA DE ALMEIDA - CPF: 058.286.291-40 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO. Participaram do julgamento a , Des. Marcio Aparecido Guedes, Des. Mario Roberto Kono de Oliveira e Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM – CONFIGURADA – INTERVENÇAO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS – POSSIBILIDADE – RECURSO NÃO PROVIDO.

1. Segundo a doutrina no Código de Processo Civil hodierno, não se fala mais em condições da ação. Há apenas advertência de que para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade (art. 17). Diz o art. 485 do CPC que o órgão jurisdicional não resolverá o mérito em diversas hipóteses, entre essas quando verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual (art. 485, VI). Trata-se, assim, de requisitos para a apreciação do mérito
[1]
.

A legitimidade (
legitimatio ad causam
), é a titularidade ativa e passiva da ação, na linguagem de Liebman
[2]
. “É a pertinência subjetiva da ação”.

2. No caso concreto, analisado por esta Corte, o dever de elaboração e fornecimento do projeto básico/executivo recaía sobre pessoa jurídica estranha aos autos, que obviamente, deveria tê-lo apresentado de forma completa para a Administração. Logo, revela-se flagrantemente impertinente a tentativa de transmitir de forma singular e integral à empresa executora da obra a responsabilidade pelas edificações realizadas com o devido amparo nos projetos fornecidos por empresa projetista contratada para esse fim e supervisionados pelo Estado de Mato Grosso.

3. Considerando a hipótese de que a desídia da empresa projetista poderia repercutir negativamente sobre o bom andamento da obra pública, bem como, tendo em vista que é defeso à empresa executora readequar eventuais inconsistências após três anos da conclusão, entrega e recebimento da obra, se afigura de forma cristalina a ilegitimidade da parte demandante/apelada para figurar no polo passivo da ação.

4. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos Poderes. Precedente: STF. Plenário. RE 684.612/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, redator do acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 01/7/2023 (Repercussão Geral – Tema 698) (Info 1101).

5. Preliminar de ilegitimidade acolhida. Recurso não provido. Sentença retificada.

[1]
Marinoni, Luiz Guilherme Curso de processo civil

teoria do processo civil, volume 1 [livro eletrônico] / Luiz Guilherme Marinoni, Sérgio Cruz Arenhart, Daniel Mitidiero. -- 5. ed. rev., atual. e ampl. -- São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2020. P. 260.

[2]
LIEBMAN, Enrico Tullio. Op. cit., n. 14, p. 42.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. MARCIO APARECIDO GUEDES
.

Egrégia Câmara,

Apelações interpostas pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
e
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT nos autos da Ação Civil Pública n° 1000271- 73.2019.8.11.0024 ajuizada em face dos apelantes, que julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público (ID. 203200711).

No caso em foco, a 1a Promotoria de Justiça Cível da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT do Ministério Público do Estado de Mato Grosso promoveu ação civil pública de obrigação de fazer em face dos apelantes, com fundamento nas apurações elencadas no Inquérito Civil Público no 042/2013 (SIMP n. 001275-005/2013).

O
Parquet
narra em sua exordial que a obra de pavimentação asfáltica tipo TSD em diversas Ruas do Bairro Cohab Véu de Noivas, no Município de Chapada dos Guimarães/MT, foi executada pela empresa GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA, em virtude de contrato decorrente da autorização do Secretário da SEPTU (Secretaria de Estado de Transporte e Pavimentação Urbana), conforme despacho exarado no Processo no 216436/2012-SETPU, que homologou a Licitação sob modalidade de Concorrência Pública Edital no 001/2012, conforme contrato no 164/2012/00/00/SETPU.

Afirma que irregularidade da obra chegou ao conhecimento do Ministério Público através de reclamação, encaminhada para a Ouvidoria, noticiando que, com a realização do serviço de asfaltamento no bairro, as águas pluviais iriam se juntar em um manilhamento, podendo provocar desmoronamento. O reclamante solicitou que o Ministério Público verifica-se se as obras estavam sendo feitas de forma apropriada.

Como diligências, solicitou-se ao Centro de Apoio Operacional – CAOP, Setor de Suporte à Diligências, a realização de perícia no local, a fim de verificar se, de fato, a obra de pavimentação asfáltica implicaria em prejuízo ambiental e, caso positivo, se existiam medidas paliativas e/ou compensatórias a serem adotadas, e que nos dias 28 de novembro de 2013, o Centro de Apoio Operacional - CAOP, Setor de Perícias e Suporte às Diligências, através de equipe técnica, efetuou perícia no Bairro Cohab, localizado nesta cidade, confeccionando o Relatório Técnico no 347/2013.

Informa que no dia 16 de outubro de 2014, foi encaminhado para o Ministério Público, pela Câmara Municipal de Chapada dos Guimarães e Associação de Moradores do Bairro Cohab véu de Noiva, reclamação sobre a obra de pavimentação asfáltica no bairro.

Em 20 de outubro de 2014, o Ministério Público elaborou notificação recomendatória, determinando que fosse notificada a empresa a fim de que: a) promovesse a imediata retomada da obra, com a alocação de maquinários e operários para concluir os serviços; e b) promovesse a adequação das obras de drenagem pluvial, atendendo as sugestões previstas no relatório técnico de vistoria 347/2013, e que durante audiência extrajudicial realizada nesta Promotoria de Justiça, a empresa GUAXE Construtora e Terraplanagem se comprometeu a retomar as obras no prazo de 20 (vinte) dias, disponibilizando operários, maquinários e materiais para concluir a pavimentação asfáltica e os demais serviços.

Conforme certidão elaborada pelo Técnico Administrativo desta Promotoria de Justiça, confeccionada em 17 de dezembro de 2014, a obra de pavimentação urbana foi retomada em 12 de novembro de 2014, porém em meados de dezembro foi paralisada.

De acordo com o certificado, houve terraplanagem em alguns trechos e depósito de pedra brita no pátio usado pela empresa, mas não houve correção nos defeitos do asfalto já feito, como demonstrado em registro fotográfico no local. Oficiada a empresa, esta informou que as obras foram paralisadas em virtude de fortes chuvas, bem como por conta do decreto número 2/2015, assinando pelo governador do Estado, que suspendeu por 90 (noventa) dias todos os contratos de obras do Estado de Mato Grosso.

Em resposta a solicitação ministerial, o Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística encaminhou ofício informando que havia ocorrido o quarto termo aditivo com a empresa, sendo que as obras iriam ser retomadas em abril de 2016. Em 1o de março de 2019, o Vereador do Município de Chapada dos Guimarães, Joair Siqueira, encaminhou reclamação para esta Promotoria de Justiça, noticiando que com relação ao dissipador de água da galeria pluvial, a obra ainda não tinha sido concluída, ressaltou ainda a preocupação da comunidade quanto a necessidade da construção do aludido dissipador, diante da possibilidade de agravar os danos ambientais e materiais na localidade

Diante dos fatos acima narrados, o MPE/MT propôs a presente ação requerendo, em síntese, a tutela jurisdicional para: i) condenar a empresa GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA, nas obrigações de fazer consistentes em: 1) retomar a obra da pavimentação asfáltica do bairro Cohab Véu de Noiva, uma vez que foram encontradas falhas que devem ser reparadas, bem como para finalizar as galerias pluviais, atendendo as considerações apontadas no relatório técnico em anexo, visando a reparação do dano ambiental proveniente das obras de pavimentação e minorar prejuízos ambientais decorrentes do escoamento de água superficial; 2) monitorar a escarpa do vale onde ocorre o deságue das águas pluviais, responsabilizando-se pela retirada de sedimentos; 3) realizar monitoramento dos compartimentos dissipadores de velocidade e, havendo necessidade, promover sua limpeza, tendo em vista eventual soterração por carreamento de sedimentos, bem como realizar melhoria nos dutos a fim de evitar processos erosivos e futuros soterramentos; 4) executar a limpeza do local onde ocorre o deságue da água no vale, uma vez que comprometeu a sustentação da mata nativa e o uso do meio ambiente, objetivando a recomposição natural da região; e ii) condenar o ESTADO DO MATO GROSSO nas obrigações de fazer consistente em: 1) desenvolver projeto específico relacionado ao sistema de drenagem pluvial, uma vez que, conforme Relatório Técnico de Vistoria 341/2013, foram constatadas falhas no projeto anterior; 2) contratar técnico de vistoria para a elaboração de relatório, com o escopo de acompanhar a retomada das obras pela empresa GUAXE com segurança técnica, bem como planejamento de execução objetivando a reparação do dano ambiental proveniente das obras de pavimentação e minorar prejuízos ambientais decorrentes do escoamento de água superficial; e 3) fiscalizar o andamento da obra e, no momento da entrega conferir a execução de todos os serviços (ID. 203200220).

Em primeira instância, a ação restou julgada procedente, tendo o magistrado, prolator da sentença, tecido o seguinte dispositivo:

(...)

“Diante do exposto, julgo procedentes os pedidos iniciais, condenando os requeridos à obrigação de fazer consistente em realizar as providências de natureza técnicas apontadas no relatório técnico n° 347/2013 elaborado pelo Núcleo de Suporte a Diligências do Ministério Público do Estado de Mato Grosso (fls. 51-60PDF), consistente em: a)
condenar a empresa GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
, nas obrigações de fazer consistentes em: 1) retomar a obra da pavimentação asfáltica do bairro Cohab Véu de Noiva, uma vez que foram encontradas falhas que devem ser reparadas, bem como para finalizar as galerias pluviais, atendendo as considerações apontadas no relatório técnico em anexo, visando a reparação do dano ambiental proveniente das obras de pavimentação e minorar prejuízos ambientais decorrentes do escoamento de água superficial; 2) monitorar a escarpa do vale onde ocorre o deságue das águas pluviais, responsabilizando-se pela retirada de sedimentos; 3) realizar monitoramento dos compartimentos dissipadores de velocidade e, havendo necessidade, promover sua limpeza, tendo em vista eventual soterração por carreamento de sedimentos, bem como realizar melhoria nos dutos a fim de evitar processos erosivos e futuros soterramentos; 4) executar a limpeza do local onde ocorre o deságue da água no vale, uma vez que comprometeu a sustentação da mata nativa e o uso do meio ambiente, objetivando a recomposição natural da região; e b)
condenar o ESTADO DO MATO GROSSO nas obrigações de fazer consistente
em: 1) desenvolver projeto específico relacionado ao sistema de drenagem pluvial, uma vez que, conforme Relatório Técnico de Vistoria 341/2013, foram constatadas falhas no projeto anterior; 2) contratar técnico de vistoria para a elaboração de relatório, com o escopo de acompanhar a retomada das obras pela empresa GUAXE com segurança técnica, bem como planejamento de execução objetivando a reparação do dano ambiental proveniente das obras de pavimentação e minorar prejuízos ambientais decorrentes do escoamento de água superficial; e 3) fiscalizar o andamento da obra e, no momento da entrega conferir a execução de todos os serviços. Para tanto, fixo, a partir da publicação desta sentença, o prazo de 60 dias para apresentação do projeto e 120 dias para início da execução da obra (...)”.
Grifos não originais – ID. 203200711.

Irresignadas, as partes interpuseram recursos de apelação.

Em suas razões recursais a
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
alega preliminarmente a sua ilegitimidade passiva já que a conduta danosa, segundo sua argumentação foi
“a falta de projeto, tanto na licitação como na fase posterior à constatação da necessidade”
e no mérito requer a reforma da sentença para julgar
improcedentes todos os pedidos da exordial, considerando que:

1. A apelante executou as obras na sua completude, conforme objeto contratual firmado e conforme o projeto da obra, havendo diversos documentos nos autos em que a Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística – SINFRA ratifica esse entendimento, sobretudo quando atesta que não houve nenhum apontamento da empresa Guaxe quanto a possíveis erros no projeto da obra durante a sua execução. Portanto, não houve a necessidade de correção do que foi executado pela empresa;

2. Conforme a teoria do risco integral, no âmbito do direito ambiental, apelante não possuía e nem possui a expertise e competência para ter ciência dos riscos de itens que não estavam contidos no projeto, pois outra empresa possuía essa função, por meio de outro contrato público, não sendo cabível a sua responsabilização;

3. O sistema de drenagem foi se tornando insuficiente ao longo do tempo e da habitação, haja vista que, de acordo com as provas dos autos, foi considerando suficiente à época das obras, de modo que eventual dano ambiental posterior configura caso fortuito – (ID. 203200712)

Por sua vez, o
ESTADO DE MATO GROSSO
alega que a sentença deve ser reformada, uma vez que a intervenção do Poder Judiciário não pode se dar de forma indiscriminada, sem que exista alguma omissão estatal violadora do “
mínimo existencial
” de direitos fundamentais protegidos constitucionalmente.

Afirma que no presente caso, não restou demonstrado pelo recorrido a omissão voluntária do ente público em sanar os problemas enumerados na inicial, de modo que não é possível enquadrar o presente caso concreto aos parâmetros diagnosticados pelo STF, o que também afasta a probabilidade do direito alegado pelo parquet, razão pela qual a sentença merece reforma, para que sejam julgados improcedentes os pedidos formulados na peça inaugural (ID. 203200720).

As contrarrazões aos recursos foram apresentadas ao ID. 203200724, pugnando pelo desprovimento de ambas as apelações.

Remetidos os autos com vistas à Procuradoria Geral de Justiça, o eminente Procurador de Justiça de Defesa Ambiental e da Ordem Urbanística Dr. Hélio Fredolino Faust, apresentou parecer manifestando-se pelo desprovimento dos apelos (ID. 131908686).

É o relatório.

Incluam-se em pauta.

Intimem-se.

Cumpra-se

Cuiabá, data registrada no sistema.

MARCIO APARECIDO GUEDES

Relator

V O T O R E L A T O R

Trata-se de apelações interpostas pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
e
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT nos autos da Ação Civil Pública n° 1000271- 73.2019.8.11.0024 ajuizada em face dos apelantes, que julgou procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público (ID. 203200711).

De início, é necessário esclarecer que apelação é o recurso cabível contra a sentença e as decisões interlocutórias não impugnáveis por agravo de instrumento (art. 1.009, §1°, CPC). Tal recurso é cabível contra toda e qualquer sentença, tenha ou não sido apreciado o mérito, em jurisdição contenciosa ou voluntária (art. 724, CPC), em processo de conhecimento ou de execução.

Como qualquer outro recurso, a apelação produz o efeito devolutivo. Por força do efeito devolutivo, são transferidas ao órgão
ad quem
[1]
as questões suscitadas pelas partes no processo, com o objetivo de serem reexaminadas. O efeito devolutivo pode ser analisado em relação à sua profundidade e à sua extensão.

Quanto à extensão, o grau de devolutividade é definido pelo recorrente no pedido recursal. Significa dizer que, ao deduzir o pedido de nova decisão, o recorrente delimita a extensão da devolutividade, a fim de que o tribunal possa julgar o recurso. O recorrente definirá o capítulo da sentença apelada que ele pretende que seja reexaminado pelo tribunal.

Trata-se da aplicação do aforismo
tantum

devolutum quantum appellatum
[2]
, valendo dizer que, nesse caso, a matéria a ser apreciada pelo tribunal "
é delimitada pelo que é submetido ao órgão ad quem a partir da amplitude das razões apresentadas no recurso. O objeto do julgamento pelo órgão ad quem pode ser igual ou menos extenso comparativamente ao julgamento do órgão a quo, mas nunca mais extenso
[3]
".

Por sua vez, a profundidade do efeito devolutivo "
é medida pelo material jurídico e fático com que o órgão ad quem poderá trabalhar
". A profundidade do efeito devolutivo consiste em determinar em que medida competirá ao tribunal a respectiva apreciação - sempre, é óbvio, dentro dos limites da matéria impugnada.

No apelo apresentado a demandada/apelante
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
alega sua ilegitimidade passiva em caráter
preliminar
.

As questões preliminares têm prioridade no julgamento da causa, e podem ser materiais (de mérito – por exemplo, a prescrição ou a decadência) ou processuais (por exemplo, pressupostos processuais). O art. 938, CPC, refere-se a ambas, existindo, portanto, questões preliminares a serem analisadas no recurso, tem o órgão jurisdicional de julgá-las prioritariamente, não conhecendo das questões posteriores se a solução dada às questões preliminares for com elas incompatível, salvo se puder julgar a questão posterior no mérito de maneira favorável a quem aproveitaria o acolhimento da questão preliminar (art. 488, CPC)
[4]
.

Passa-se, pontualmente, a analisar a questão expendida na preliminar de aventada pela demandada/apelante
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
.

De sua percuciente fundamentação, destaca-se os seguintes excertos:

[...]

Do conteúdo da presente ação, é possível apreender que a acusação aqui versada se trata de
tentativa de responsabilidade objetiva por dano ambiental
. Ocorre, contudo, que a responsabilização deveria
:(a) ser do agente responsável pelo local (via pública municipal), isto é, o agente municipal, que sequer foi mencionado no SIMP; ou (b) do responsável pela obra, isto é, o Estado de Mato Grosso, por danos ocorrido no processo de licitação, sendo o responsável inclusive por danos colaterais previsíveis; e (c) a responsabilidade pelo projeto era da empresa CPOL – CONSULTORIA E PROJETOS DE OBRAS LTDA, que também não é parte na ação
. No caso, entretanto, como se verá, ao invés de o apelado analisar o dano e verificar quem seria o ente responsável pela sua ocorrência, buscou desde já penalizar a empresa.

[...]

a
apelada se limitou a informar que a obra foi feita pela empresa apelante sob contratação do Estado de Mato Grosso, sem sequer avaliar efetivamente a conduta de cada um dos agentes, ou mesmo avaliar minimamente o dano para compreender o nexo de responsabilidade de cada uma das participantes
, deixando de pleitear a punição para as efetivamente responsáveis.

[...]

a empresa apelante retornou as obras e cumpriu os pontos que lhe cabiam, conforme consta do SIMP e das manifestações da Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística – SINFRA ao longo do processo. Contudo, frisa-se que o projeto de drenagem do desaguadouro de água da escarpa do vale
não é parte do projeto pelo qual a empresa foi contratada
.

[...]

Vemos então que é repisado diversas vezes ao longo do processo que a responsabilidade sobre o deságue das águas não estava previsto no escopo de trabalho da empresa, e que
o projeto não abrangia tal necessidade.
Inclusive, como se verá, há nos autos análise da projetista contratada, que assume que efetuou a análise do deságue, mas entendeu que seria suficiente considerando o número de moradores da época.

[...]

Demonstra-se, portanto, a ilegitimidade da parte apelante, já que a conduta danosa foi a falta de projeto, tanto na licitação como na fase posterior à constatação da necessidade (art. 485, VI, do CPC
). (ID. 203200712 - Grifos não originais).

Forte nessas razões, a demanda/apelante requer que seja acolhida a sua ilegitimidade passiva, já que a conduta danosa foi causada, de acordo com seu entendimento, pela ausência de projeto, tanto na licitação como na fase posterior à constatação da necessidade (art. 485, VI, do CPC).

Pois bem.

No sentir deste julgador, a partir dos contornos fáticos fixados pela instância ordinária, resta, efetivamente, caracterizada a ilegitimidade da demandada/apelante
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
para figurar no polo passivo da presente ação.

Explico. Segundo a doutrina no Código de Processo Civil hodierno, não se fala mais em condições da ação. Há apenas advertência de que para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade (art. 17). Diz o art. 485 do CPC que o órgão jurisdicional não resolverá o mérito em diversas hipóteses, entre essas quando verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual (art. 485, VI). Trata-se, assim, de requisitos para a apreciação do mérito
[5]
.

Sem necessidade à esta apreciação de maiores digressões acerca do interesse processual, destaco apenas sobre a legitimidade (no caso a
legitimatio ad causam
), que é, na linguagem de Liebman a titularidade ativa e passiva da ação
[6]
. A legitimidade, é portanto, para a doutrina, a pertinência subjetiva da ação
[7]
.

A parte, em sentido processual, é um dos sujeitos da relação processual contrapostos diante do órgão judicial, isto é, aquele que pede a tutela jurisdicional (autor) e aquele em face de quem se pretende fazer atuar dita tutela (réu). Mas, para que o provimento de mérito seja alcançado, para que a lide seja efetivamente solucionada, não basta existir um sujeito ativo e um sujeito passivo. É preciso que os sujeitos sejam, de acordo com a lei, partes legítimas, pois se tal não ocorrer o processo se extinguirá, como já mencionado, sem resolução do mérito.

Entende Arruda Alvim que “
estará legitimado o autor quando for o possível titular do direito pretendido, ao passo que a legitimidade do réu decorre do fato de ser ele a pessoa indicada, em sendo procedente a ação, a suportar os efeitos oriundos da sentença
”
[8]
.

No caso em foco, a empresa demandada/apelante
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
foi contratada em
29/07/2012
para, frise-se: executar
“
obra de pavimentação asfáltica
” objeto do Edital de Concorrência Pública 01/2012, cuja responsável pelo projeto básico/executivo em questão era a empresa
CPOL – CONSULTORIA E PROJETOS DE OBRAS LTDA
, conforme as planilhas anexas ao ID. 203200228 e seguintes.

Contudo, revisitando os autos, causa estranheza a este julgador, que ao tratar da avença contratual que trata de obra de engenharia, sendo esta indissociável do projeto que lhe precedeu, a empresa projetista
CPOL – CONSULTORIA E PROJETOS DE OBRAS LTDA
, embora tenha prestado esclarecimentos em âmbito administrativo, sequer tenha figurado como parte na presente ação.

É necessário esclarecer que as licitações e contratações de obras e serviços de engenharia pela Administração Pública na época da propositura da ação civil pública que ora se debate, eram disciplinadas pela Lei no 8.666/1993, que estabelecia que, nestas operações, devem ser observadas três etapas sequencialmente, quais sejam, a elaboração de um projeto
básico, depois, de um projeto executivo e, por fim, a execução das obras e serviços
(art. 7o, I, II e III).

Consoante definição dada pelo art. 6o, inciso IX do referido diploma legal, o projeto básico é o “
conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução
”, devendo o projeto conter determinados elementos, tais como
“soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem”.

Acerca do fornecimento do projeto básico, a já revogada Lei no 8.666/93 era expressa no sentido de que devia ser
provido pela Administração Pública
(ainda que elaborado por terceiro) antes da realização da licitação da respectiva obra, tendo em vista que é com base nele e em suas especificações que os licitantes poderão formular suas propostas e, assim, garantir-se-á entre tantas outras questões fundamentais o caráter competitivo do certame, além da eficiência administrativa. No que diz respeito ao projeto executivo, a Lei no 8.666/1993 permite no art. 9o, § 2o que se atribua ao contratado o encargo de elaborá-lo.

Portanto, no caso em comento o dever de elaboração e fornecimento do projeto básico/executivo recaía sobre a pessoa jurídica
CPOL
que obviamente, deveria tê-lo apresentado de forma completa para a Administração.

Logo, revela-se flagrantemente impertinente a tentativa de transmitir de forma singular e integral à empresa
executora da obra
GUAXE – CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM LTDA
a responsabilidade pelas edificações realizadas com o devido amparo nos projetos fornecidos pela
CPOL – CONSULTORIA E PROJETOS DE OBRAS LTDA
e supervisionados pelo Estado de Mato Grosso, por meio da Secretaria de Estado de Cidades.

Edificações estas que na data de propositura da demanda (2019), segundo os próprios autos já não careciam de reparos por parte da empresa executora dentro dos limites do contrato administrativo.

Tanto é assim, que o Ministério Público ainda no ano
2014
promoveu uma audiência extrajudicial com a Associação dos Moradores do Município para tratar do atraso referente à conclusão da obra - ID. 203200236 – fls. 5/7, de forma que a demandada/apelante
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em resposta, apresentou os pontos que lhe competiam,
concluindo e finalizando a obra no ano de 2016
.

Neste espeque, considera-se que ali se findaram as responsabilidades assumidas pela empresa
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,
completando ao que dispõe o Quarto Termo Aditivo n. 164/2012, firmado em 22/10/2015, cujo termo se assentou por prazo determinado até 14/01/2016 - juntado ao ID. 203200240, cunhando o ato jurídico de perfectibilidade, necessária à sua imutabilidade.

Tal conclusão emerge do fato que por meio da Nota Técnica n. 142570/2019 de
30/04/2019
a Secretaria de Estado de Cidades,
reconhece expressamente
que a obra realizada pela empresa
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está totalmente concluída e executada conforme o projeto licitado (ID. 203200697 – fl. 4)

É imperioso destacar que na mesma decisão administrativa, a Secretaria de Estado de Cidades convoca a empresa projetista
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para se manifestar acerca das possíveis falhas do projeto.

Deste modo, o que se tem é que somente
três anos
após o encerramento do contrato, e depois dos pedidos de providências formulados pelo MPE/MT é que a Secretaria de Estado de Cidades, buscou nominar os possíveis responsáveis pelos fatos narrados no
Inquérito Civil Público no 042/2013 (SIMP n. 001275-005/2013).

Entretanto, a Secretaria de Estado de Cidades, não atribui à executora do contrato qualquer responsabilidade, e

naquela ocasião, o que se verifica é que os esforços da entidade administrativa estão voltados a fazer
cumprir o contrato
formulado com a empresa
projetista
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. É o que se evidencia pelo Despacho no Processo Administrativo n. 214026/2019 de
24/05/2019
no qual o

Secretário de Estado das Cidades à época, informa que
após vistoria
no local da obra “
a
empresa projetista
teria se comprometido a elaborar um
projeto complementar
relativo ao desague das águas pluviais da obra no prazo de 60 (sessenta) dias sem ônus para a Administração
”. (ID. 203200697 – fl.22). Não há entretanto, outras informações acerca do cumprimento de tal compromisso firmado.

Nesse sentido, e considerando toda a cronologia afeta ao caso concreto, é de se considerar que os profissionais envolvidos na apuração dos fatos, apontam a todo o tempo para o
projeto inicial
e suas possíveis inadequações, ou acerca de necessidade de
projeto complementar
e não para a
execução de fato
da obra que foi devidamente licitada.

Assim, considerando a hipótese de que a desídia da empresa projetista poderia repercutir negativamente sobre o bom andamento da obra pública, bem como que é defeso à empresa executora readequar eventuais inconsistências após 8 (oito) anos da conclusão total do contrato, entrega e recebimento da obra em favor do Estado, se afigura de forma cristalina a ilegitimidade da
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para figurar no polo passivo da ação.

Até porque, o contrato administrativo detinha prazo determinado, não incluindo por óbvio a execução de projeto complementar a qualquer tempo.

Devo esclarecer que não se trata de escusa desarrazoada à demandada/apelante, e sim porque é sensível a impossibilidade de transmitir a empresa contratada os poderes de Estado, de modo que não caberia a
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corrigir o projeto estrutural fornecido pelo próprio Estado, que o adquiriu de terceiro estranho à lide, bem como não seria razoável exigir-se que a
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deveria
incluir trecho não originalmente previsto no contrato,
como é o caso da obra de desague destacado pelo MPE/MT
.

Inobstante a empresa
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seja apta, dentro da consecução de suas atividades típicas, a promover obras diversas, lhe escapa ao escopo de executora da obra de engenharia, refazer o projeto básico/executivo para englobar algo que originalmente a Administração não previa, em virtude de que tal conduta encontrava vedação expressa em lei.

Veja-se o texto da lei vigente à época:

Art.7
°
As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

§4
°
É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executiv
o
[9]
.
(Grifos não originais).

Nesse sentido o TJMT já decidiu que toda e qualquer alteração que se venha a fazer aos projetos (de obras públicas) deverá ser primeiramente submetida à consideração da Administração. Veja-se:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – ADMINISTRATIVO – AÇÃO ANULATÓRIA - TOMADA DE PREÇO – PENALIDADE – INEXECUÇÃO TOTAL DA OBRA – PREVISÃO EDITAL - RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA

1. Considerando que a administração entendeu que o projeto original atendia suficientemente as finalidades do objeto licitado e o interesse público, não pode o licitante deixar de cumprir com a obra no prazo estipulado, sendo devida a aplicação da multa administrativa.

2. Há previsão no Edital de que toda e qualquer alteração que se venha a fazer aos projetos, memoriais, normas, manuais, instruções e especificações, com a devida justificativa, deverá ser primeiramente submetida à consideração da Autarquia “ÁGUAS DO PANTANAL”, a quem caberá decidir sobre a orientação a ser adotada e que a inexecução parcial ou total do objeto do Edital torna possível a aplicação das sanções de até 10% sobre o valor total do contrato, nos casos de inexecução total do objeto.

3. Recurso desprovido.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 1004979-26.2019.8.11.0006, Relator: GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Data de Julgamento: 13/12/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 23/01/2023)
Grifos não originais.

No que tange a responsabilidade de empresa projetista colaciono o seguinte julgado:

AGRAVO DE INSTRUMENTO - ADMINISTRATIVO - OBRA PÚBLICA - POSSÍVEL FALHA NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO - OMISSÃO DA PROJETISTA QUANTO AOS QUESTIONAMENTOS EFETUADOS PELO PODER PÚBLICO -NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR NÃO EVIDENCIADA - INDEFERIMENTO DA TUTELA PROVISÓRIA RATIFICADO.

1. O regime jurídico dos contratos administrativos confere à Administração a prerrogativa de impor sanções decorrentes da inexecução total ou parcial do pacto (art. 58, IV, Lei 8.666/1993). É uma decorrência do direito público, que desequilibra as relações jurídicas em homenagem ao interesse público primário.

2. Hipótese em que alegadamente empresa projetista deixou de responder os questionamentos surgidos após o término do contrato quando se constataram eventuais falhas mediante a tentativa de execução daquilo que fora por si planejado, sendo por isso penalizada com a suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração pelo prazo de um ano (art. 87, III, Lei 8.666/1993).

3. Conduta omissiva que tem o potencial de configurar inexecução parcial do contrato, indicando tipicidade e culpabilidade, sobretudo porque repercutiu sobre o bom andamento das obras. Sanção, além do mais, bem dosada, afastando eventual desproporcionalidade da medida. Aparente regularidade do processo administrativo que impede a suspensão do ato administrativo sancionador.

4. Recurso desprovido.

(TJ-SC - AI: 50458213020228240000, Relator: Hélio do Valle Pereira, Data de Julgamento: 10/11/2022, Quinta Câmara de Direito Público).
Grifos não originais.

Ademais, não se pode olvidar que o Relatório Técnico n. 347/2013, que acompanha o procedimento investigativo, não é contemporâneo à ação civil pública que a acompanha, visto que a obra foi finalizada pela demandada/apelante, repise-se somente no ano de
2016
.

Outrossim, destaco que o próprio Estado contratante não constatou que a obra detinha qualquer inadequação tendo inclusive recebido a construção ao final sem qualquer ressalva.

Ao arremate deste ponto, verifico que da análise de toda a dinâmica dos fatos foi possível observar que o autor imputou à demandada/apelante a responsabilidade acerca do dano, mesmo diante da divergência sobre a adequação do projeto original para a finalidade da obra licitada, o que faz emergir a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, visto se tratar de mera executora de projeto anteriormente contratado pela Administração.

Com essas considerações, a preliminar de ilegitimidade passiva ventilada pela
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deve ser

acolhida
.

Lado outro, o apelo do
ESTADO DE MATO GROSSO
, é singelo, isto porque extrai-se de sua argumentação, que a sentença deve ser reformada, ao pretexto que a intervenção do Poder Judiciário não pode se dar de forma indiscriminada, sem que exista alguma omissão estatal violadora do “
mínimo existencial
” de direitos fundamentais protegidos constitucionalmente.

Ocorre que tal raciocínio deve ser rechaçado, considerando que tal postulado não se aplica quando invocado genericamente, sem elementos que comprovem a absoluta escassez de recursos para fazer face às despesas decorrentes do atendimento à determinação judicial e muito menos oposta frente ao descumprimento de direitos fundamentais. Neste sentido é a posição consolidada do Superior Tribunal de Justiça (vide AgRg no AREsp 790.767/MG).

É cediço, outrossim que a atuação do Poder Judiciário em matéria de concretização de direitos sociais é permeada por complexidades e críticas. Contudo, como leciona o Juiz Federal e Professor Márcio André Lopes Cavalcante “
em cenários em que a inércia administrativa frustra a realização de direitos fundamentais, não há como negar ao Poder Judiciário algum grau de interferência para a implementação de políticas públicas. Negar a possibilidade de atuação jurisdicional nessa matéria equivaleria a negar a própria efetividade do direito social constitucionalmente assegurado, retornando à ultrapassada ideia de que tais direitos seriam normas meramente programáticas ou principiológicas
”
[10]
.

Nesse sentido, no caso concreto, por se tratar da hipótese de configuração de danos ambientais, permeada por descumprimento de contratos firmados pela Administração Pública, a intervenção do Poder Judiciário não viola o princípio da separação dos Poderes. Assim é o entendimento da jurisprudência do STF que assentou:

A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos Poderes. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.

(...)

STF. Plenário. RE 684.612/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, redator do acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 01/7/2023 (Repercussão Geral – Tema 698) (Info 1101).

De tal modo o recurso apresentado pelo Estado de Mato Grosso deve ser julgado
improcedente.

Destarte, registro que, inobstante no ordenamento jurídico brasileiro, a regra geral seja de que a pretensão de exigir a reparação dos danos seja submetida à prescrição, a reparação do dano ao meio ambiente, é cunhada de indisponibilidade, tendo sido reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal a imprescritibilidade no que toca à recomposição dos danos ambientais. (STF. Plenário. RE 654833, Rel. Alexandre de Moraes, julgado em 20/04/2020-Repercussão Geral – Tema 999)
[11]
, bem como são imprescritíveis ações que visem o ressarcimento ao erário prevista no art. 37, § 5o, da CF, deste modo, o ilustre Ministério Público, no uso do seu mister, poderá buscar eventuais responsáveis pelos danos que insurgirem das avenças promovidas pelo Estado.

Destaco por fim que, eventual responsabilidade da empresa que elaborou o projeto não foi alvo da análise de primeiro grau, de forma que qualquer incursão nesse sentido, culminaria em supressão de instância.

CONCLUSÃO

Com essas considerações,
ACOLHO A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA
, suscitada nas razões de apelação da parte
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, o que faço para retificar a sentença objurgada, e julgo extinto o feito sem resolução de mérito com relação a essa, com fundamento no art. 485, VI do CPC.

Ante o acolhimento da preliminar,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação do
ESTADO DE MATO GROSSO
, razão pela qual devem ser decotadas as menções à parte considerada ilegítima no ato sentencial, mantendo, porém, a sentença no que tange a condenação para que o Estado de Mato Grosso desenvolva “
projeto específico relacionado ao sistema de drenagem pluvial, uma vez que, conforme Relatório Técnico de Vistoria 341/2013, foram constatadas falhas no projeto anterior, no prazo de 60 dias
”.

É como voto.

[1]

Verbete em latim que significa juízo de instância superior ou de segundo grau de jurisdição.

[2]
Somente a matéria efetivamente impugnada poderá ser objeto de revisão pelo Tribunal.

[3]
Didier Jr., Fredie. Curso de direito processual civil: o processo civil nos tribunais, recursos, ações de competência originária de tribunal e querela nullitatis, incidentes de competência originária de tribunal / Fredie Didier Jr., Leonardo Carneiro da Cunha — 13. Ed — Salvador: Ed. JusPodivm, 2016. v. 3. p. 161.

[4]
Marinoni, Luiz Guilherme. Codigo de processo civil comentado [livro eletronico] / Luiz Guilherme Marinoni, Sergio Cruz Arenhart, Daniel Mitidiero. -- 7. ed. -- Sao Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2021. p. 802.

[5]
Marinoni, Luiz Guilherme Curso de processo civil

teoria do processo civil, volume 1 [livro eletrônico] / Luiz Guilherme Marinoni, Sérgio Cruz Arenhart, Daniel Mitidiero. -- 5. ed. rev., atual. e ampl. -- São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2020. P. 260.

[6]
LIEBMAN, Enrico Tullio. Op. cit., n. 14, p. 42.

[7]
Theodoro Júnior, Humberto, 1938- Curso de Direito Processual Civil – vol. I: teoria geral do direito processual civil, processo de conhecimento, procedimento comum / Humberto Theodoro Júnior. – 60. ed. – [2. Reimpr.]. – Rio de Janeiro: Forense, 2019. P. 254.

[8]
ARRUDA ALVIM NETTo, José Manoel de. Op. cit., I, p. 319.

[9]
Texto da 8.666/93 – atualmente revogada pela Lei no 14.133, de 2021).

[10]
Como citar este texto

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Parâmetros para nortear as decisões judiciais a respeito de políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 20/08/2024

[11]
Info 983 – Supremo Tribunal Federal.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/09/2024