Tribunal: TJMT
Processo: 0030277-84.2021.8.11.0000
Órgão julgador: RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-11-16
Data de publicação: 2023-11-23

Ementa:
EMENTA
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO – PRELIMINARES REJEITADAS - AMBIENTAL – ZONEAMENTO SOCIOECOLÓGICO-ECONÔMICO - ARTIGOS 10 A 23 DA LEI ESTADUAL No 9.523/2011 – DESVIRTUAMENTO À FINALIDADE DO ZSEE – CONVERSÃO DE ÁREAS PERTENCENTES ÀS CATEGORIAS DE USOS MENOS INTENSOS PARA AS DE USO MAIS INTENSO – PROTEÇÃO INEFICAZ DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E ÁREAS COM POTENCIAL HIDRÍCO – SUPRESSÃO DE TODAS AS SUBCATEGORIAS DE ÁREAS PROTEGIDAS PROPOSTAS – ALTERAÇÕES SEM CRITÉRIOS TÉCNICOS – DESOBEDIÊNCIA AO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO E DO DEVER DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO (ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA, ART. 263 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO E DECRETO FEDERAL N. 4.297/2002) – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
A declaração de inconstitucionalidade foi reconhecida somente de forma incidental com relação ao dever de proteção do meio ambiente disposto no art. 225 da CF, com reprodução obrigatória no art. 263 da CE, o que é perfeitamente possível em ACP, vez que não se busca, precipuamente, a apreciação da validade constitucional da lei em discussão.
A Constituição da República de 1988 consagrou, em seu artigo 225, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, atribuindo ao Poder Público e à coletividade a obrigação de defendê-lo e preservá-lo, e incumbindo à Administração Pública exigir estudo prévio de impacto ambiental quando necessário.
Em consonância com a evolução de uma consciência ecológica global, o Zoneamento Ecológico-Econômico é um instrumento essencial de gestão ambiental e tem por finalidade atender à necessidade cada vez mais tangente e emergencial de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente, de forma a garantir o desenvolvimento economicamente sustentável às presentes e futuras gerações.
O esvaziamento deliberado de categorias que buscam resguardar e gerir de maneira adequada territórios com elevado potencial florestal, hídrico, ecológico e áreas frágeis, para privilegiar atividades econômicas que torne menos eficiente a proteção do meio ambiente equilibrado afronta os artigos 225, da Constituição Federal e 263, da Constituição do Estado de Mato Grosso, principalmente diante da incompatibilidade com os critérios obrigatórios contidos no Decreto Federal n. 4.297/2002, que regulamenta o procedimento de zoneamento ecológico-econômico do Brasil.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

0030277-84.2021.8.11.0000
Classe:

ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE (216)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (ARGUINTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (ARGUIDO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO – PRELIMINARES REJEITADAS - AMBIENTAL – ZONEAMENTO SOCIOECOLÓGICO-ECONÔMICO -
ARTIGOS 10 A 23 DA LEI ESTADUAL No 9.523/2011
– DESVIRTUAMENTO À FINALIDADE DO ZSEE – CONVERSÃO DE ÁREAS PERTENCENTES ÀS CATEGORIAS DE USOS MENOS INTENSOS PARA AS DE USO MAIS INTENSO – PROTEÇÃO INEFICAZ DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E ÁREAS COM POTENCIAL HIDRÍCO – SUPRESSÃO DE TODAS AS SUBCATEGORIAS DE ÁREAS PROTEGIDAS PROPOSTAS – ALTERAÇÕES SEM CRITÉRIOS TÉCNICOS – DESOBEDIÊNCIA AO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO E DO DEVER DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO (ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA, ART. 263 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO E
DECRETO FEDERAL N. 4.297/2002)
–
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

A declaração de inconstitucionalidade foi reconhecida somente de forma incidental com relação ao dever de proteção do meio ambiente disposto no art. 225 da CF, com reprodução obrigatória no art. 263 da CE, o que é perfeitamente possível em ACP, vez que não se busca, precipuamente, a apreciação da validade constitucional da lei em discussão.

A Constituição da República de 1988 consagrou, em seu artigo 225, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, atribuindo ao Poder Público e à coletividade a obrigação de defendê-lo e preservá-lo, e incumbindo à Administração Pública exigir estudo prévio de impacto ambiental quando necessário.

Em consonância com a evolução de uma consciência ecológica global,
o Zoneamento Ecológico-Econômico é um instrumento essencial de gestão ambiental e tem por finalidade atender à necessidade cada vez mais tangente e emergencial de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente, de forma a garantir o desenvolvimento economicamente sustentável às presentes e futuras gerações.

O esvaziamento deliberado de categorias que buscam resguardar e gerir de maneira adequada territórios com elevado potencial florestal, hídrico, ecológico e áreas frágeis, para privilegiar atividades econômicas que torne menos eficiente a proteção do meio ambiente equilibrado afronta os artigos 225, da Constituição Federal e 263, da Constituição do Estado de Mato Grosso, principalmente diante da
incompatibilidade com os critérios obrigatórios contidos no Decreto
Federal n. 4.297/2002, que regulamenta o procedimento de zoneamento ecológico-econômico do Brasil.

R E L A T Ó R I O

Arguição Incidental de Inconstitucionalidade em Ação Civil Pública aviada pelo Ministério Público contra o Estado de Mato Grosso, cuja sentença julgou procedentes os pedidos contidos na inicial, para ratificar a liminar antes concedida e
anular
os artigos 10,
caput
, §1o, incisos I e II, assim como os artigos 11 a 23, todos da Lei Estadual no 9.523/2011
, que “
Instituiu a Política de Planejamento e Ordenamento Territorial do Estado de Mato Grosso e dá outras Providências
”, e criou o Zoneamento Socioeconômico e Ecológico de Mato Grosso -ZSEE/MT (IDs 124049059 a 124049063).

O Estado de Mato Grosso interpôs Apelação em que suscita, preliminarmente, a inadequação da via eleita sob o argumento de que é incabível controle concentrado de constitucionalidade em Ação Civil Pública, sobretudo quando visa a anulação de dispositivos legais, caracterizando-se como verdadeira Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Ainda em preliminar defende a ausência de interesse processual do Ministério Público, pois busca tornar nula parte de lei que, embora sancionada, está pendente de reconhecimento pela comissão coordenadora do Zoneamento Socioeconômico e Ecológico Federal e aprovação do Ministério do Meio Ambiente e da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, conforme estabelece o art. 21-A da Lei no 4.771, de 15-09-1965 (Código Florestal), vigente à época.

Argui

que a legislação precede de estudos técnicos e fundamentados, com observação a metodologia prevista no Decreto Federal n. 4.297/2002, além de ter corrigido erros no projeto originalmente proposto pelo Poder Executivo, com a adequação a realidade socioeconômica ambiental do Estado e em consonância com o clamor social.

Aduz que o projeto anterior valorizava demasiadamente aspectos ambientais em detrimento de ocupações socioeconômicas consolidadas há décadas.

Requer a reforma da sentença e, consequentemente, improcedência da Ação, com a manutenção integral da Lei Estadual no. 9.523/2011.

Contrarrazões ofertadas pela 16a Promotoria de Justiça de Defesa do Meio Ambiente de Cuiabá do Ministério Público, pelas quais afirma a ausência de dois elementos essenciais para a validade da Lei impugnada – “
forma e motivo
” (ID. 124049065 - Pág. 12).

A douta Procuradoria de Justiça Especializada em Defesa Ambiental e Ordem Urbanística pugnou pelo não acolhimento das preliminares e, no mérito, pelo não provimento do Recurso, destacando a inobservância dos requisitos necessários e imprescindíveis antecedentes à criação da Lei de Zoneamento, ficando evidente o vício formal “
na medida em que apresentou um substitutivo integral, quanto ao primeiro apresentado pelo Poder Executivo, que visivelmente foi elaborado ignorando estudos técnicos sérios e aprofundados, com total falta de observância à forma procedimental prevista no Decreto Federal no 4.297/2002, o que redundou, da mesma maneira, na ocorrência de vício pelo motivo, em razão das circunstâncias fáticas que autorizam a aprovação do ato legislativo em epígrafe, já que não está em conformidade com a realidade existente em Mato Grosso, situação que compromete a sua validade
” (ID. 124049068 - Pág. 25).

Submetidas a Remessa Necessária e a Apelação, a Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, à unanimidade, em cumprimento da cláusula de reserva de plenário (Súmula Vinculante n. 10 do STF), acolheu a arguição de inconstitucionalidade incidental por violação ao art. 225 da CF e determinou a remessa dos autos ao Órgão Especial, nos termos do voto do relator (IDs 124049068 e 124049069 - Pág. 59).

É o relatório.

Des. Rubens de Oliveira Santos Filho

Relator

V O T O R E L A T O R

• PRELIMINARES – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

O Estado de Mato Grosso insiste no argumento de que a Ação Civil Pública não pode ser utilizada para o controle concentrado de constitucionalidade.

Para tanto, diz que o MPE busca suspender dispositivos legais de caráter genérico e abstrato, já que não emanam efeitos diretos e concretos visto que vinculam decisões públicas e privadas sobre políticas, planos, programas, projetos e atividades que utilizarão os recursos naturais.

Defende que a demanda usurpa, por via disfarçada, a competência do STF.

Além de ter sido rejeitada pela Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, a referida tese já foi suscitada anteriormente,
a exemplo da contestação
e do AI 26.605/2012, na sentença e pela Câmara julgadora, no julgamento do mencionado Reexame Necessário/Apelação.

Nesse ponto, tanto o STJ quanto o STF têm entendimento consolidado no sentido de ser possível a arguição de inconstitucionalidade de determinada lei em Ação Civil Pública, desde que a título de causa de pedir e não de pedido principal. Confira-se:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO INCIDENTAL. POSSIBILIDADE. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF
. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1.
É possível o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegada inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes.
2. Agravo regimental a que se nega provimento
(ARE 1388609 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 01/03/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n, DIVULG 09-03-2023, PUBLIC 10-03-2023)

DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1.
O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes
. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2o, do CPC/1973
(RE 595213 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 01/12/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-291, DIVULG 15-12-2017, p. 18-12-2017).

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO PRINCIPAL. INVIABILIDADE.

1. De acordo com a jurisprudência desta Corte,
"a inconstitucionalidade de determinada lei pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa de pedir e não de pedido", como no caso em análise, pois, nessa hipótese, o controle de constitucionalidade terá caráter incidental (REsp 1.569.401/CE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/03/2016, DJe 15/03/2016)
.

2. Hipótese em que que a alegação de inconstitucionalidade da Lei n. 19.452/2016, deduzida pelo MP/GO, confunde-se com o pedido principal da causa, inviabilizando o manejo da presente ação civil pública.

3. Agravo interno desprovido
(AgInt no AREsp 1736396/GO, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/04/2022, DJe 27/04/2022).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do STJ entende possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos, em sede de ação civil pública, quando a controvérsia constitucional figurar como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do pedido principal.
2. Agravo interno não provido.

(STJ - AgInt no REsp: 1364679 MG 2013/0020067-7, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 19/02/2019, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/02/2019)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
AMBIENTAL. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. CONTROLE DIFUSO. CAUSA DE PEDIR
. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. I - Hipótese em que o Tribunal local entendeu por não caber na via eleita a declaração de inconstitucionalidade de lei em ação civil pública. II -
O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firme e consolidada de que "é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público"
(REsp 437.277/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 13.12.2004). Outros precedentes: REsp 1659824/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 30/6/2017; AgRg nos EDcl no REsp 1495317/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 10/3/2016, DJe 22/3/2016; e REsp 1659824/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 30/6/2017. III - No caso dos autos, fica claro que a arguição incidental de inconstitucionalidade do art. 18, § 4o, da Lei n. 12.651/2012, novo Código Florestal, não constitui pedido da ação civil pública, e sim fundamento vinculado à tese recursal de que é obrigatória a manutenção e a averbação de área de reserva legal no percentual mínimo exigido em lei. IV - Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que proceda à análise da arguição de inconstitucionalidade.

(STJ - AgInt no REsp: 1665331 MG 2017/0074902-1, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 06/09/2018, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 12/09/2018)

In casu,
a pretensão é de invalidação da Lei de Zoneamento de Mato Grosso (Lei no. 9.523/2011) ante o desrespeito aos critérios contidos no Decreto Federal no 4.297/2002, que regulamenta o procedimento de zoneamento ecológico-econômico do Brasil.

A Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85) contempla no seu objeto de tutela a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente (art. 1o, I), aos bens e direitos de valor artístico, estético, turístico e paisagístico (inciso II), e a ordem urbanística.

Portanto, a declaração de inconstitucionalidade foi reconhecida somente de forma incidental e com relação ao dever de proteção do meio ambiente disposto no art. 225 da CF, o que é perfeitamente possível em ACP, vez que não se busca, precipuamente, a apreciação da validade constitucional da lei em discussão.

Desse modo, rejeita-se as preliminares de inadequação da via eleita e de ausência de interesse processual do Ministério Público.

• MÉRITO (ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE)

O Ministério Público, por meio da Ação Civil Pública n. 0001067-82.2011.8.11.0082, que tramitou na Vara Especializada do Meio Ambiente, visa à declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei n. 9.523/2011 que instituíram o Zoneamento Socioeconômico Ecológico de Mato Grosso.

Em síntese, se insurge a parte autora sob a justificativa de que os estudos entregues pela Assembleia Legislativa – que deram suporte ao projeto que substituiu o originalmente confeccionado que, ao final, foi aprovado e sancionado, tornando-se a Lei Estadual n. 9.523/2011, não somente alteraram,
sem o devido respaldo técnico
, todo o trabalho realizado por diversos especialistas mas, também,
foram elaborados em desacordo com as normas procedimentais previstas no Decreto Federal 4.297/2002 que, ao regulamentar o art. 9, inciso II, da Lei Federal n. 6.938/81, estabeleceu critérios para o Zoneamento Socioeconômico Ecológico no Brasil
.

Observados os limites objetivos da demanda em julgamento, necessário frisar que a solução da controvérsia exige adequado detalhamento, sobretudo com relação ao conceito e a finalidade do zoneamento socioeconômico e ecológico à luz do direito ambiental.

A partir da influência da Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano (1972), a Lei n. 6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), traz diversos mecanismos de controle ambiental, dentre os quais está o zoneamento.

Em consonância com a evolução de uma consciência ecológica, este diploma é considerado, no âmbito nacional, o marco inicial desta matéria ao tratá-la como direito próprio e autônomo, em razão de ter introduzido
um novo tratamento normativo.

A esse respeito, explicam Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer:

“
A Lei 6.938/81 alinhou-se com inovações legislativas antecedentes verificadas em outros países e no cenário internacional, como ocorreu, neste último caso, por meio da Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano (1972)
. De modo emblemático, destacam-se também, no cenário norte-americano, a National Environmental Policy Act (1970), a Clean Air Act (1970) e a Clean Water Act (1972), bem como, já no cenário europeu, os dispositivos específicos sobre proteção ecológica trazidos pelas Constituições portuguesa (1976) e espanhola (1978). Tais legislações, entre outras, exerceram forte influência e impulsionaram a elaboração e aprovação da Lei 6.938/81. A LPNMA estabeleceu, em linhas gerais, a sistematização da proteção jurídica dos valores ecológicos no sistema jurídico brasileiro, rompendo com a proteção fragmentária (e sem fundamento propriamente ecológico) até então prevalecente. Para Antonio Herman Benjamin, a Lei 6.938/81, além de ser verdadeiro marco inicial da proteção jurídica do meio ambiente no Brasil, representa uma (re)orientação radical de rumo na matéria, “dando início à fase holística, na qual o ambiente passa a ser protegido de maneira integral, vale dizer, como sistema ecológico integrado (resguardam-se as partes a partir do todo) e com autonomia valorativa (é, em si mesmo, bem jurídico)”.
A Lei 6.938/81 consagrou o meio ambiente como um bem jurídico autônomo dotado de especial proteção no ordenamento jurídico brasileiro, o que não existia anteriormente
.

Numa perspectiva progressista para a época e antecipando o que estava por vir na CF/1988, a Lei 6.938/81 identificou, de forma até mesmo surpreendente, a importância da qualidade, do equilíbrio e da segurança ambiental para assegurar proteção adequada à dignidade e à vida humanas
, conforme se pode depreender da leitura do seu art. 2o, caput, tudo de modo a guardar perfeita sintonia com o projeto jurídico-constitucional instaurado em 1988, sobretudo no que diz com a consagração de um direito fundamental ao meio ambiente sadio, seguro e ecologicamente equilibrado.”

(SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de Direito Ambiental – 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021, pág. 328/329).

Já a Constituição Federal de 1988 veio a consagrar, através do seu paradigmático art. 225, a fase de “
constitucionalização
” da proteção ambiental.

Para Paulo de Bessa Antunes:

“
A Constituição Federal de 1988 elevou o meio ambiente à condição de direito de todos e bem de uso comum do povo, modificando o conceito jurídico de meio ambiente, tal como ele estava definido pela Lei da Política Nacional de Meio Ambiente. Em razão da alta relevância do bem jurídico tutelado, a Lei Fundamental estabeleceu a obrigação do Poder Público e da Comunidade de preservá-lo para as presentes e futuras gerações
. Foram criadas duas situações distintas: a primeira, de (i) não promover degradação; a segunda, de (ii) promover a recuperação de áreas já degradadas. A Constituição fez uma escolha clara pela conservação que, necessariamente, tem que ser interpretada de maneira dinâmica. A Constituição criou a obrigação de zelo para com o meio ambiente. Não se olvide, contudo, que o conceito de uso comum de todos rompe com o tradicional enfoque de que os bens de uso comum só podem ser bens públicos. Não, a Constituição Federal estabeleceu que, mesmo sob a égide do domínio privado, podem ser fixadas obrigações para que os proprietários assegurem a fruição, por todos, dos aspectos ambientais de bens de sua propriedade.”

(ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. – 19. ed. rev. e atual. – São Paulo: Atlas, 2017,
pág
. 95)

O art. 225 da CF, (com repetição obrigatória no art. 263 da CE), que determina que “
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações
”, tem sido considerado pela doutrina e pelo STF uma extensão do art. 5o da Constituição.

A propósito:

O direito à integridade do meio ambiente – típico direito de terceira geração – constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social.
Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) – que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade,
os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade
.

[MS 22.164, rel. min. Celso de Mello, j. 30-10-1995, P, DJ de 17-11-1995.]

Meio ambiente. Direito à preservação de sua integridade (CF, art. 225). Prerrogativa qualificada por seu caráter de metaindividualidade.
Direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão) que consagra o postulado da solidariedade. Necessidade de impedir que a transgressão a esse direito faça irromper, no seio da coletividade, conflitos intergeneracionais.
Espaços territoriais especialmente protegidos (CF, art. 225, § 1o, III). Alteração e supressão do regime jurídico a eles pertinente. Medidas sujeitas ao princípio constitucional da reserva de lei. Supressão de vegetação em área de preservação permanente. Possibilidade de a administração pública, cumpridas as exigências legais, autorizar, licenciar ou permitir obras e/ou atividades nos espaços territoriais protegidos, desde que respeitada, quanto a estes, a integridade dos atributos justificadores do regime de proteção especial.
Relações entre economia (CF, art. 3o, II, c/c art. 170, VI) e ecologia (CF, art. 225). Colisão de direitos fundamentais. Critérios de superação desse estado de tensão entre valores constitucionais relevantes. Os direitos básicos da pessoa humana e as sucessivas gerações (fases ou dimensões) de direitos (RTJ 164/158, 160-161). A questão da precedência do direito à preservação do meio ambiente: uma limitação constitucional explícita à atividade econômica (CF, art. 170, VI).
Decisão não referendada. Consequente indeferimento do pedido de medida cautelar. A preservação da integridade do meio ambiente: expressão constitucional de um direito fundamental que assiste à generalidade das pessoas.

[ADI 3.540 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 1o-9-2005, P, DJ de 3-2-2006.]

O art. 225, § 1o, V, da CF (a) legitima medidas de controle da produção, da comercialização e do emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportam risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, sempre que necessárias, adequadas e suficientes para assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; (b) deslegitima, por insuficientes, medidas incapazes de aliviar satisfatoriamente o risco gerado para a vida, para a qualidade de vida e para o meio ambiente; e (c) ampara eventual vedação, banimento ou proibição dirigida a técnicas, métodos e substâncias, quando nenhuma outra medida de controle se mostrar efetiva. (...)
À luz do conhecimento científico acumulado sobre a extensão dos efeitos nocivos do amianto para a saúde e o meio ambiente e à evidência da ineficácia das medidas de controle nela contempladas, a tolerância ao uso do amianto crisotila, tal como positivada no art. 2o da Lei 9.055/1995, não protege adequada e suficientemente os direitos fundamentais à saúde e ao meio ambiente equilibrado (arts. 6o; 7o, XXII; 196; e 225 da CF), tampouco se alinha aos compromissos internacionais de caráter supralegal assumidos pelo Brasil e que moldaram o conteúdo desses direitos, especialmente as Convenções 139 e 162 da OIT e a Convenção de Basileia.

[ADI 4.066, rel. min. Rosa Weber, j. 24-8-2017, P, DJE de 7-3-2018.]

Da interpretação do art. 225 da Constituição Federal, fundamento normativo do Estado de Direito e governança ambiental, infere-se estrutura jurídica complexa decomposta em duas direções normativas. A primeira voltada ao reconhecimento do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em uma perspectiva intergeracional. A segunda relacionada aos deveres de proteção e responsabilidades atribuídos aos poderes constituídos, aos atores públicos e à sociedade civil em conjunto
. A preservação da ordem constitucional vigente de proteção do meio ambiente, densificada nos seus deveres fundamentais de proteção, impõe-se, pois, como limite substantivo ao agir legislativo e administrativo. O que significa dizer que tanto a Política Nacional do Meio Ambiente, em todas as suas dimensões, quanto o sistema organizacional e administrativo responsável pela sua implementação, a exemplo do Sistema Nacional do Meio Ambiente, dos Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais, devem traduzir os vetores normativos do constitucionalismo ecológico e do federalismo cooperativo.

[ADI 4.757, rel. min. Rosa Weber, j. 13-12-2022, P, DJE de 17-3-2023.]

No que tange ao zoneamento ambiental, o art. 9o da Lei 6.938/81 apresenta um rol exemplificativo taxativo de instrumentos da PNMA no âmbito da tutela administrativa, dentre eles esse instituto, o qual é regulamentado pelo Decreto 4.297/2002, que
estabeleceu os critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil (ZEE), além de determinar outras providências
. No art. 2o do referido diploma, tem-se o conceito de ZEE como o:

“(...)
instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população
”.

Seu objetivo geral está descrito no art. 3o que diz:

Art. 3 O ZEE tem por objetivo geral
organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas
.

Parágrafo único. O ZEE, na distribuição espacial das atividades econômicas,
levará em conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais
.

Acerca deste instrumento, Terence Trennepohl esclarece que:

“Em linhas gerais,
o ZEE tem como objetivo viabilizar o desenvolvimento sustentável a partir da compatibilização do desenvolvimento socioeconômico com a proteção ambiental.
Para tanto, parte do diagnóstico dos meios físico, socioeconômico e jurídico-institucional e do estabelecimento de cenários exploratórios para a proposição de diretrizes legais e programáticas para cada unidade territorial identificada, estabelecendo, inclusive, ações voltadas à mitigação ou correção de impactos ambientais danosos porventura ocorridos.

De fato, dadas as especificidades econômicas, sociais, ambientais e culturais existentes, as vulnerabilidades e as potencialidades também são distintas, e, consequentemente, o padrão de desenvolvimento não pode ser uniforme.
Uma característica do ZEE é justamente valorizar essas particularidades, que se traduzem no estabelecimento de alternativas de uso e gestão que oportunizam as vantagens competitivas do território.

(...) Ou seja,
o ZEE busca contribuir para racionalizar o uso e a gestão do território, reduzindo as ações predatórias e apontando as atividades mais adaptadas às particularidades de cada região, melhorando a capacidade de percepção das inter-relações entre os diversos componentes da realidade e, por conseguinte, elevando a eficácia e efetividade dos planos, programas e políticas, públicos e privados, que incidem sobre um determinado território, espacializando-os de acordo com as especificidades observadas
. (...)” (https://antigo.mma.gov.br/gestao-territorial/zoneamento-territorial.html)

Assim, sob o viés do direito ambiental, o zoneamento ecológico-econômico visa estabelecer uma política racional e ordenada de ocupação do território. E a sua elaboração em âmbito estadual deve estar em conformidade com os zoneamentos nacional e regional, como dispõe o Decreto 4.297/2002.

Por conseguinte, em aplicação aos termos da lei vigente no ordenamento jurídico brasileiro, impõe-se o reconhecimento de que
o direito à preservação do meio ambiente é uma limitação constitucional explícita à atividade econômica
(CF, art. 170, VI)
, e o ZEE, como instrumento de organização espacial, perfectibiliza “
as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais”

(art. 2 do Decreto 4.297/2002).

Em outras palavras, o zoneamento ambiental é uma verdadeira ferramenta de gestão socioambiental.

No presente caso,
os estudos técnicos se iniciaram em 1995, após a contratação licitatória pelo governo estadual de uma empresa de consultoria. Já sob a coordenação da Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado, envolveu diversos
experts
da área, dentre ambientalistas, agrônomos, pesquisadores, biólogos, geólogos etc., sendo que em 2004 foi apresentado a primeira versão do projeto de lei, todavia em 2005 foi retirado da Assembleia Legislativa, tendo sido contratada a Embrapa Solos do Rio de Janeiro (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária) que, segundo as justificativas apresentadas pelo Gabinete do Governador em mensagem encaminhada à ALMT em 2008, em conjunto com a equipe técnica da SEMA e SEPLAN, propuseram adequações das categorias de uso e diretrizes de zonas, culminando no segundo substitutivo ao PL (Id. 123397487 - Pág. 29).

Em 26-03-2010 os profissionais contratados pela ALMT para dar suporte técnico ao ZEE Mato-grossense encaminharam abaixo assinado em que esclareceram que não participaram da elaboração do PL aprovado, oriundo do terceiro substitutivo, devido a interferências partidárias (ID
123397488 - Pág. 5).

Essa informação é confirmada nas próprias diretrizes da Lei em questão, como se vê do ID 123397488 - Pág. 5.

Nesse documento é possível verificar a supervalorização do viés econômico sobre o ambiental e, inclusive, apontou-se que se procurou viabilizar um modelo que unisse desenvolvimento e conservação e que, “
historicamente, a gestão ambiental ou dos recursos naturais do estado de Mato Grosso”
tinha sido
“marcada por algumas ações, inclusive arbitrárias, de combate ao desmatamento, às queimadas e à exploração ambiental
”, sendo que havia uma “
grande preocupação na implementação de um sistema que garantisse a continuidade das atividades econômicas
” (Id. 123397489 - Pág. 21).

O terceiro substitutivo ao PL que deu origem à Lei no 9.523/2011 foi rejeitado pela própria equipe técnica do governo estadual que elaborou em 2010 o parecer técnico conjunto da SEPLAN e SEMA no qual houve orientação de veto com extensa explicação acerca das inadequações e inconsistências técnicas, jurídicas e conceituais, do documento apresentado pelas lideranças partidárias (Id. 124042565 - Pág. 7).

Nesse ponto, importante registrar que a própria Procuradoria do Estado, por meio do Procurador Patryck de Araújo Ayala, cujo currículo é vasto na área ambiental, também se manifestou em 15-12-2010 pela inconstitucionalidade do terceiro substitutivo.

Apesar das inúmeras preocupações de ambientalistas e estudiosos amplamente externadas na mídia à época, além dos próprios integrantes dos órgãos estaduais, a Lei n. 9.523 foi sancionada sem nenhum veto pelo então Governador do Estado, Silval Barbosa, em total desconformidade com o propósito do ZSEE de gerir o território de maneira sustentável, já que o texto aprovado procurou solidificar o uso atual da região, isto é, manter o
status quo
de exploração desordenada e à serviço de interesses particulares.

Tanto que a
própria Comissão Nacional do Zoneamento reprovou a Lei de Mato-grossense, tendo consignado a incompatibilidade de vários critérios obrigatórios contidos no Decreto Federal no 4.297/2002, falhas técnicas e jurídicas, e recomendado ao Governo do Estado refazer o trabalho seguindo as bases metodológicas e legais do processo (
https://www.icv.org.br/noticias/comissao-nacional-do-zoneamento-reprova-lei-de-mato-grosso/
em 06-10-2023>).

Desse modo, o ZEE previsto pelos
os arts. 10 a 23 da Lei Estadual no 9.523/2011 deturpou completamente a natureza dessa ferramenta ao tentar consolidar e, até mesmo, intensificar a exploração desordenada e irrestrita dos territórios, de modo que deve ser extirpada da legislação estadual pela sua patente inconstitucionalidade.

Com essas considerações, julgo procedente o Incidente de Arguição e
reconheço a inconstitucionalidade dos
arts. 10 a 23 da Lei Estadual no 9.523/2011
, por manifesta afronta ao artigo 225 da CF, com reprodução obrigatória no art. 263 da Constituição do Estado de Mato Grosso
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/11/2023