Tribunal: TJMT
Processo: 0000887-76.2015.8.11.0098
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-06-19
Data de publicação: 2023-06-27

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DESCUMPRIMENTO DE CALENDÁRIO ESCOLAR – PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ENQUANDRADO NO ART. 11, I E II, DA LEI No 8.429/92 – REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA SOBRE OS PROCESSOS PENDENTES DE JULGAMENTO – TEMA 1.199/STF – APLICABILIDADE – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.
A Lei n° 14.230/2021 introduziu significativas alterações na Lei n° 8.429/92, que versa sobre improbidade administrativa, dentre as quais a previsão de rol de taxativo de atos que atentam contra os princípios da administração e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da norma de regência. Essas alterações legislativas, por força do princípio relativo ao tempus regit actum e da interpretação da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, devem ser aplicadas no curso dos autos, não sendo possível a condenação dos agentes públicos com base em dispositivo que, ao tempo da solução da lide, já se encontra revogado.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000887-76.2015.8.11.0098
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[JOSE ROBERTO DE OLIVEIRA RODRIGUES - CPF: 483.336.461-15 (APELANTE), IGOR CHRISTIAN ADRIANO SALGUEIRO - CPF: 044.720.101-86 (ADVOGADO), VALDINEI RODRIGUES SALGUEIRO - CPF: 420.083.361-15 (ADVOGADO), CREUZA COSTA LEITE - CPF: 383.496.801-30 (APELANTE), ANDERSON ROGERIO GRAHL - CPF: 841.022.841-68 (ADVOGADO), FRANSERGIO ROJAS PIOVESAN - CPF: 120.673.658-51 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
– DESCUMPRIMENTO DE CALENDÁRIO ESCOLAR – PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ENQUANDRADO NO ART. 11, I E II, DA LEI No 8.429/92 – REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA SOBRE OS PROCESSOS PENDENTES DE JULGAMENTO – TEMA 1.199/STF – APLICABILIDADE – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.

A Lei n° 14.230/2021 introduziu significativas alterações na Lei n° 8.429/92, que versa sobre improbidade administrativa, dentre as quais a previsão de rol de taxativo de atos que atentam contra os princípios da administração e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da norma de regência. Essas alterações legislativas, por força do princípio relativo ao
tempus regit actum
e da interpretação da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, devem ser aplicadas no curso dos autos, não sendo possível a condenação dos agentes públicos com base em dispositivo que, ao tempo da solução da lide, já se encontra revogado.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por
José Roberto Oliveira Rodrigues
e
Creuza Costa Leite
contra a sentença que, nos autos da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa no 0000887-76.2015.8.11.0098, ajuizada em desfavor dos apelantes pelo
Ministério Público
, julgou procedente a pretensão ministerial e lhes condenou, pela prática do ato de improbidade tipificado no art. 11, I e II, da Lei no 8.429/92, às sanções de suspensão dos direitos políticos por três anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoas jurídicas da qual seja sócio majoritário, também pelo prazo de três anos (Id 158645361, p. 206/210).

Nas razões recursais os apelantes defendem, inicialmente, a nulidade da sentença por falta de fundamentação e cerceamento de defesa.

No mérito, postulam a sua reforma invocando a ausência de elementos caracterizadores de ato de improbidade administrativa no caso concreto, cuja configuração depende
“que o ato seja praticado dolosamente, contrário aos princípios da honestidade, lealdade, boa-fé etc., e gere perigo real de dano ao patrimônio público, aferindo-se, junto ao potencial ofensivo da conduta, o princípio da proporcionalidade na aplicação das sanções devidas”.

Alegam, neste contexto, que na hipótese em apreço não houve dano ao erário, como reconhecido na sentença recorrida, nem enriquecimento ilícito dos apelantes, muito menos restou demonstrado o elemento subjetivo (dolo ou culpa), necessário à configuração de improbidade administrativa.

Ao final, requerem a concessão de gratuidade judiciária e o provimento do recurso de apelação, absolvendo-os das penas aplicadas na sentença recorrida (Id 158645361, p. 222/244).

Em contrarrazões, o Ministério Público pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação
, considerando-se a Lei no 14.230/2021, que alterou a Lei no 8.429/92, excluiu a tipificação anteriormente imputada aos apelantes (Id 158645365).

A Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se pela prejudicialidade do apelo e a retificação da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais,
“ante as inovações inseridas na Lei no 8.429/92 que refletem diretamente na demanda”.
(Id 168397683)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Defiro, de início, o pedido de gratuidade judiciária formulado pelos recorrentes

em relação apenas às custas recursais, dispensando-os do pagamento do preparo do presente recurso, nos termos do art. 99, §§3o e 7o, do CPC.

Transposta esta questão, ressai dos autos que a Promotoria de Justiça de Porto Esperidião, após denúncia anônima e instauração de inquérito civil, ingressou com ação civil pública de de improbidade administrativa em desfavor de José Roberto Oliveira Rodrigues e Creuza Costa Leite requerendo a condenação dos mesmos, pela prática do ato de improbidade tipificado no art. 11,
caput
, da Lei no 8.429/92, às penas do art. 12, III, do mesmo diploma legal.

Segundo o
Parquet
, os réus, na condição de Prefeito e Secretária de Educação à época dos fatos, violaram a Lei no 9.394/1996 ao se omitirem no cumprimento do calendário escolar do ano letivo de 2014, o qual determina a realização de carga horaria mínima anual de oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de 200 dias de efetivo trabalho escolar, causando, assim, prejuízo ao desenvolvimento estudantil de diversos alunos da municipalidade.

Após regular tramitação da demanda, o juízo
a quo
julgou procedente a pretensão e
ministerial e condenou os requeridos,
pela prática do ato de improbidade tipificado no art. 11, I e II, da Lei no 8.429/92
, às sanções de suspensão dos direitos políticos por três anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoas jurídicas da qual seja sócio majoritário, também pelo prazo de três anos (Id 158645361, p. 206/210).

Contra essa sentença
José Roberto Oliveira Rodrigues e Creuza Costa Leite
interpuseram o presente recurso de apelação, o qual, a meu ver, deve ser provido.

Com efeito, apesar da atecnia das razões recursais, assiste razão aos apelantes quando afirmam não ter se configurado improbidade administrativa no caso concreto.

Ocorre que a Lei n° 8.429/92, que regula a improbidade administrativa, sofreu, no curso dos autos, diversas e relevantes alterações pela Lei no 14.230/2021, passando a ter um novo sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa.

Dentre essas alterações encontra-se a modificação do
caput
e a revogação de vários incisos do art. 11, que dispõe sobre os atos ímprobos que atentam contra os princípios da administração pública, e que passou a ter a seguinte redação,
verbis
:

“Art.
11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I -
(revogado);

II -
(revogado)
;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.

IX -
(revogado)
;

X -
(revogado)
;

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no
§ 1o do art. 37 da Constituição Federal
, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.
(...)”
.

Em conformidade com a novel redação do art. 11, portanto, duas alterações se sobressaem:
a)
a substituição do rol das condutas que tipificavam ofensa aos princípios da administração pública, até então exemplificativo, por hipóteses taxativas, como se nota do uso da expressão
“caracterizada por uma das seguintes condutas”
inserta no
caput
, significando que eventual ação ou omissão dolosa não prevista nos incisos de tal dispositivo deve ser considerada atípica, isto é, não configura improbidade administrativa; e
b)
a revogação dos incisos I e II, que tipificavam como improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, respectivamente,
“praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência”
e
“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”
, as quais passaram a ser meros atos de irregularidade que não mais sujeita o infrator às penas por improbidade administrativa.

In casu
, conquanto a demanda de origem tenha sido proposta antes da entrada em vigor da Lei federal no 14.230/21, que alterou profundamente a Lei no 8.429/92, certo é que, por força do princípio
“tempus regit actum”
e do entendimento da jurisprudência sobre a matéria, deve ela ser examinada também sob o enfoque das alterações legislativas produzidas no âmbito da improbidade administrativa.

Oportuno destacar, neste contexto, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE no 843.989, submetido à repercussão geral (Tema 1.199), debruçou-se sobre a discussão referente à irretroatividade das alterações materiais previstas na Lei n° 14.230/2021 que sejam mais benéficas ao réu, como é o caso da revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA, consagrando a sua aplicação imediata, exceto em relação à eficácia da coisa julgada e ao processo de execução das penas e seus incidentes.

Nessa ocasião, o Pretório Excelso fixou as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos art. 9, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da lei 14.230/21 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do art. 5, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova lei 14.230/21 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na lei 14.230/21 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.

Assim, ainda que a controvérsia decidida pelo Supremo Tribunal Federal no ARE no 843.989 não se refira propriamente à revogação dos incisos I e II

do art. 11 da Lei no 8.429/92, a tese jurídica ali fixada deve ser adotada por analogia no caso concreto, pois, ao reconhecer que
a Lei no 14.230/21 deve ser aplicada para os processos em curso nos quais se discute a prática de ato culposo de improbidade administrativa, o Pretório Excelso entendeu, em essência, que, uma vez revogada a tipificação do ilícito administrativo, não há como se proceder à condenação com base na mesma.

A propósito, veja-se:

“
A norma mais benéfica prevista pela Lei no 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; uma vez que, nos termos do artigo 5o, XXXVI:

“XXXVI a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.

Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade,
em relação a redação anterior da LIA
, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10,
vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada
.

Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja,
tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada
. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas - que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal -; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário.

Entretanto,
em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente
”.
Grifei.

Destarte, conquanto a deliberação pela retroatividade da Lei n° 14.230/2021, nos termos das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no ARE
n° 843989 (
Tema 1.199), tenha se limitado à hipótese de tipicidade culposa quando não ocorrida ainda a coisa julgada, o mesmo entendimento, por razões de coerência e porque
“ubi eadem ratio ibi idem jus”
(onde há o mesmo fundamento haverá o mesmo direito), deve ser aplicado nas outras situações que envolvem atipicidade superveniente, como é o caso da revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92, máxime quando se tratar de processo ainda pendente de julgamento.

Portanto, à luz da orientação advinda do Supremo Tribunal Federal, evidente que a modificação do
caput
e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA,
nos quais foram enquadradas as condutas atribuídas aos apelantes
, impossibilita a condenação dos mesmos por ato de improbidade administrativa no caso concreto, devendo ser reformada a sentença recorrida em decorrência da superveniente atipicidade da conduta apenada.

No mesmo sentido, vejam-se os seguintes julgados deste e do Tribunal de Justiça mineiro,
verbis
:

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DESVIO DE VERBA PÚBLICA DESTINADA À MERENDA ESCOLAR – ARGUIÇÃO DE NULIDADE DO JULGAMENTO POR CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PARA O JULGAMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – SENTENÇA CONDENATÓRIA POR VIOLAÇÃO AO ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/92 – REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92 PELA LEI No 14.230/21 – ROL TAXATIVO – CONDENAÇÃO AFASTADA – RETIFICAÇÃO DA SENTENÇA E JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS VEICULADOS NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA – EMBARGOS PREJUDICADOS.

Como a conduta atribuída às Embargantes tipificada no art. 11, inciso I, da Lei no 8.429 /92 foi revogada pela Lei no 14.230 /21 não há como manter a condenação imposta na sentença
, haja vista a aplicação imediata da lei mais benéfica nos termos do art. 5o, inciso XL, da Constituição Federal”.
(N.U 0019770-16.2011.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 05/12/2022, Publicado no DJE 18/12/2022)

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N.o 8.429/91. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.o 14.230/21. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO MAIS BENÉFICA. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II, DO ART. 11. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. MANIFESTA INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO PROVIDO. 1. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (Tema n.o 1199), a nova redação trazida pela Lei n.° 14.230/21 é aplicável aos atos de improbidade administrativa culposos, praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. 2. Em relação à improbidade administrativa das condutas dos agentes públicos, com enquadramento no artigo 10, nota-se que com o advento da novel legislação, passou a exigir, expressamente, a prova do dolo para sua caraterização. 3.
Uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei n.o 14.230/21 ocorreu no enunciado do art. 11 da Lei n.o 8.429/91 (atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública), cujo rol passa a ser taxativo. 4. Tendo em vista que a conduta imputada aos réus não se enquadra, atualmente, nas hipóteses específicas dos incisos do referido artigo, é imperioso concluir que está ausente, a tipicidade, sob o foco da Lei de Improbidade
”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.22.294401-9/001, Relator(a): Des.(a) Wagner Wilson , 19a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/05/2023, publicação da súmula em 10/05/2023)

Enfim, uma vez revogados os incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92 pela Lei n° 14.230/2021, descabida a condenação dos apelantes pela prática de atos de improbidade tipificados em tais tipos legais, máxime porque não é admitida a alteração, no curso dos autos, da capitulação efetuada na petição inicial da ação de improbidade administrativa, pois, de acordo com o art. 17, §10-F,
“Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I – condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”
.

Posto isso,
dou provimento
ao apelo interposto por
José Roberto Oliveira Rodrigues e Creuza Costa Leite
para, reformando a sentença recorrida, julgar improcedentes os pedidos deduzidos na inicial, ante a não configuração de improbidade administrativa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/06/2023