Tribunal: TJMT
Processo: 1015617-68.2021.8.11.0000
Órgão julgador: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-04-04
Data de publicação: 2023-04-11

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO - PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO - DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE - TUTELA ANTECIPADA INDEFERIDA - ILEGALIDADE DA PROVA EMPRESTADA - DESPROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO - ILEGALIDADES INSANÁVEIS - PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA FORMAL OBSERVADO - CONTRADITÓRIO SUBSTANCIAL - NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA - INCOMPATIBILIDADE COM O RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA - DECISÃO MANTIDA.
1. No recurso de agravo de instrumento é cabível apenas a análise sobre o acerto, ou não, da decisão proferida na ação originária frente aos requisitos ensejadores da concessão da tutela liminar pugnada na peça inicial, sendo vedado ingressar no mérito de questões diversas das analisadas na decisão recorrida, sob risco violação ao princípio do duplo grau de jurisdição.
2. É cediço que o Poder Judiciário, quando atua no controle jurisdicional do Processo Administrativo, deve se limitar ao exame da regularidade do procedimento e legalidade do ato à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe vedada, via de regra, a incursão no mérito administrativo.
3. O controle jurisdicional do processo administrativo possui limites constitucionais, sendo necessária a comprovação, de plano, da violação ao direito invocado.
4. Para se aferir o contraditório substancial na esfera administrativa, é imperativa a instrução processual na esfera judicial, o que se mostra incompatível com o Recurso de Agravo de Instrumento, sob pena de supressão de instância. Logo, prudente e seguro que se aguarde a regular instrução probatória com a observância ao devido processo legal, a fim de se obter maiores elementos sobre a questão, quando então o Juízo dirigente do feito poderá melhor decidir quanto ao pedido da suspensão das sanções aplicadas.
5. Agravo de Instrumento desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1015617-68.2021.8.11.0000
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Inquérito / Processo / Recurso Administrativo]
Relator:
Des(a).
GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS

Turma Julgadora:

[
GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[LAZARO ROBERTO MOREIRA LIMA - CPF: 621.702.361-04 (ADVOGADO), E-TAG CONSTRUCOES E COMERCIO LTDA - EPP - CNPJ: 05.319.939/0001-37 (AGRAVANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO - PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO - DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE - TUTELA ANTECIPADA INDEFERIDA -
ILEGALIDADE DA PROVA EMPRESTADA - DESPROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO - ILEGALIDADES INSANÁVEIS - PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA FORMAL OBSERVADO - CONTRADITÓRIO SUBSTANCIAL - NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA - INCOMPATIBILIDADE COM O RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA - DECISÃO MANTIDA.

1. No recurso de agravo de instrumento é cabível apenas a análise sobre o acerto, ou não, da decisão proferida na ação originária frente aos
requisitos ensejadores da concessão da tutela liminar pugnada
na peça inicial, sendo vedado ingressar no mérito de questões diversas das analisadas na decisão recorrida, sob risco violação ao princípio do duplo grau de jurisdição.

2. É cediço que o Poder Judiciário, quando atua no controle jurisdicional do Processo Administrativo, deve se limitar ao exame da regularidade do procedimento e legalidade do ato à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe vedada, via de regra, a incursão no mérito administrativo.

3. O controle jurisdicional do processo administrativo possui limites constitucionais, sendo necessária a comprovação, de plano, da violação ao direito invocado.

4. Para se aferir o contraditório substancial na esfera administrativa, é imperativa a instrução processual na esfera judicial, o que se mostra incompatível com o Recurso de Agravo de Instrumento, sob pena de supressão de instância. Logo, prudente e seguro que se aguarde a regular instrução probatória com a observância ao devido processo legal, a fim de se obter maiores elementos sobre a questão, quando então o Juízo dirigente do feito poderá melhor decidir quanto ao pedido da suspensão das sanções aplicadas.

5. Agravo de Instrumento desprovido.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Cuida-se de Recurso de Agravo de Instrumento com pedido de antecipação de tutela recursal interposto
por
E-TAG CONSTRUCOES E COMERCIO LTDA - EPP
contra a decisão
interlocutória proferida pelo
Juízo da 1a Vara Especializada em Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá

nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo n.o 1023040-53.2021.8.11.0041,
em que foi indeferido o pedido liminar de suspensão “
da eficácia da sanção de declaração de inidoneidade aplicada
” (
vide
decisão ao id. 99836488 - pp. 2/6).

Em suas razões (id. 99836485), o Agravante sustenta, em síntese:

- a ausência de autorização judicial para a produção da captação ambiental por terceiro em desfavor da Agravante, sendo tal prova ilícita;

- não houve a nulidade dos atos decisórios proferidos pela comissão processante suspeita;

- conquanto a nova comissão processante tenha anulado o Termo de Indiciamento que conduziria à reabertura da instrução, a nova comissão, contrariamente,
“
volveu provas e documentos para emitir juízo apriorístico de absolvição de parte das empresas sem que o PAR tenha sido concluído
”
, enquanto condenou outras;

- teria sido determinada à Agravante a produção de prova diabólica, consistente na demonstração de sua inocência;

- diante da anulação do Termo de Indiciamento, argumenta como imperiosa a
“
reabertura do prazo de defesa e renovação da instruçã
o”
;

- o Procedimento Administrativo de Responsabilização é nulo pelo excesso de prazo, por ultrapassar em muito o prazo disposto no art. 3o do Decreto Estadual n.o 522/2016;

- por envolver recurso federal, é de competência do Poder Executivo Federal a promoção do processo administrativo e, não, do Poder Executivo Estadual, consoante enunciado da Súmula n.o 208 do STJ;

- houve
violação ao contraditório e à ampla defesa ante ao indeferimento do pedido de produção de provas
;

- é ilícita a
prova emprestada processada por comissão declarada suspeita;

- a imprescindibilidade da produção de prova pericial “
para verificação se houve execução ou não dos objetos contratados pelo Estado, as medições de tais obras e pagamentos
”, além da colheita de outras informações por meio de ofícios;

- não haveria provas robustas que incriminem a Agravante ou de qualquer outra ilegalidade que legitime a sanção aplicada;

- não foi dispensado o “
mesmo tratamento e isenção
” à Agravante pela comissão da
Controladoria-Geral do Estado de Mato Grosso (
CGE/MT), visto tê-la condenado enquanto inocentou
outras empresas processadas pelos mesmos fatos, o que ofende ao princípio da igualdade e isonomia;

- não haveria qualquer ponderação quanto às sanções impostas à Agravante.

Com base nesses fundamentos, pugna pelo “
reconhecimento das preliminares arguidas de litispendência, que caso rejeitada a preliminar de nulidade e modificação de competência em razão de conexão ou continência
”, pela
concessão do efeito ativo ao presente recurso
“
suspendendo a decisão do PAR
” e, no mérito, postula o seu
provimento, sendo reformada a decisão agravada
, para conceder a tutela de urgência vindicada.

Foi indeferido o pedido de efeito suspensivo pleiteado (id.
103551953
).

Interposto Recurso de Agravo Regimental (id. 106310478), não foi ele conhecido, conforme decisão proferida no id. 133013697.

Em contrarrazões pelo desprovimento do recurso
(id. 139215656), o
ESTADO DE MATO GROSSO
sustenta:

- a necessária manutenção da decisão agravada, diante do não atendimento do binômio “
probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo
”;

- que houve a observância ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal, não padecendo o Processo Administrativo de qualquer vício de ilegalidade, tanto que “
Através do Parecer no 002/PGE/2021 a Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso analisou a legalidade do PAR 252824/2016, instaurado em face de 23 (vinte e três) pessoas jurídicas do ramo da construção civil, a partir da ‘Operação Rêmora’, deflagrada pelo Ministério Público Estadual, concluindo que fora observado o devido processo legal com o mais amplo direito de defesa a todas as empresas envolvidas
”.

A Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra do preclaro Dr. Ezequiel Borges de Campos, manifestou-se pelo desprovimento do Agravo de Instrumento (id. 120592487).

Autos conclusos por redistribuição (id. 157344708).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Colenda Câmara:

Como relatado, trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento, com pedido de antecipação de tutela recursal, interposto
por
E-TAG CONSTRUCOES E COMERCIO LTDA - EPP
contra a decisão
interlocutória proferida pelo
Juízo da 1a Vara Especializada em Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá,

nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo n.o 1023040-53.2021.8.11.0041,
indeferindo o pedido liminar de suspensão “
da eficácia da sanção de declaração de inidoneidade aplicada
” (
vide
decisão ao id. 99836488 - pp. 2/6).

Colhe-se dos autos que, como desdobramento da
“Operação Rêmora” deflagrada pelo Ministério Público Estadual, a Controladoria Geral do Estado de Mato Grosso instaurou Processo Administrativo de Responsabilização sob n.o 252824/2016, com o escopo de se apurar atos ilícitos praticados por pessoas jurídicas contra a Administração Pública, dentre elas a Agravante
E-TAG CONSTRUCOES E COMERCIO LTDA - EPP
.

Finda a instrução administrativa, em 08/03/2021, foi proferida decisão reconhecendo a participação da Agravante no suposto esquema de direcionamento de contratos de licitação na SEDUC e, como consectário, sendo-lhe aplicada a sanção de multa administrativa, além de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública por 02 (dois) anos e enquanto durarem os motivos determinantes da punição, ou até que seja promovida a reabilitação perante a autoridade que aplicou a penalidade (
vide
id. 99836489 - p. 32).

Almejando a declaração de ilegalidade da prova usada como base de sua condenação no citado Processo Administrativo de Responsabilização, bem como a anulação das penalidades dele advindas, o ora Agravante ajuizou, em 24/06/2021, Ação Anulatória de Ato Administrativo, com Pedido de Concessão Liminar de Tutela Provisória, autuado sob n.o 1023040-53.2021.8.11.0041.

Entendendo, contudo, ausentes os requisitos para a concessão da tutela pleiteada,
o Juízo singular proferiu decisão de indeferimento, com os seguintes argumentos:

“(...)

No caso concreto, a requerente busca a suspensão de penalidade imposta no Processo Administrativo de Responsabilização n° 252824/2016, supostamente eivado de vícios
.

Extrai-se do ventre do caderno processual eletrônico que por meio da Portaria 198/2016/CGE-COR/SEDUC o Secretário-Controlador Geral do Estado e Secretário de Educação Esporte e Lazer instauraram Processo Administrativo de Responsabilização n° 252824/2016 para apurar atos ilícitos praticados contra a administração pública por 22 (vinte e duas) empresas, dentre as quais está a requerente E-TAG CONSTRUÇÕES E COMÉRCIO LTDA.

Pelo que consta, no curso do PAR foram angariadas provas de que as pessoas jurídicas burlaram os procedimentos licitatórios realizados pela SEDUC.

Na ocasião, foi apurado que a fraude teria sido arquitetada em reunião gravada (em formatação audiovisual), realizada no dia 09/10/2015, por ação controlada da GAECO com prévia comunicação ao Juízo da Vara Especializada em Crime Organizado, Ordem Tributária e Econômica e Administração Pública da Comarca de Cuiabá (Operação RÊMORA).

Após meses de instrução administrativa, em 08/3/2021 foi proferida decisão terminativa no PAR reconhecendo a participação da empresa requerente em esquema de direcionamento de contratos de licitação, dentre outros atos ilícitos
.

Não se pode olvidar que a sanção de declaração de inidoneidade é aplicada em razão de fatos graves demonstradores da falta de idoneidade da empresa para licitar ou contratar com o Poder Público em geral, em razão do princípio da moralidade.

É fato incontroverso que foi observado, pela Administração Pública, a ampla defesa e o contraditório de todas as empresas, inclusive, da requerente, que, aliás, teve acatado pedido de suspeição da comissão julgadora, com consequente destituição/nomeação de novos servidores e anulação de atos administrativos
.

A decisão administrativa afastou as irresignações da empresa requerente inerente a ‘realização de produção de prova’ e ‘conversão do julgamento em diligência’, ao dispor que ‘a comissão indeferiu a produção de prova em virtude de já haver ocorrido à oportunidade para tanto; direito precluso’, enquanto ressaltou a ‘ausência de recurso sobre a negativa de conversão em do julgamento em diligência’.

Nessas condições, numa análise sumária, não é possível aferir a presença do
fummus boni iuris

(sic.)
ante a ausência de vícios aparentes no processo administrativo de responsabilização, que teria, a princípio, o condão de afastar a lisura das investigações e conclusões
.

Importante ressaltar que o sistema positivo brasileiro admite apenas o controle jurisdicional dos atos da Administração Pública, o que faz para examinar aspectos relacionados à legalidade e à legitimidade.
Não compete, portanto, ao Poder Judiciário analisar a oportunidade ou conveniência do ato administrativo
.

Vê-se, portanto, que, embora a situação fática se releve insustentável e lamentável ao ponto de vista da empresa requerente, o deferimento da tutela antecipada exige a presença dos requisitos do art. 300, ausentes no caso ora examinado.

Atento às considerações averbadas em linhas pretéritas e às especificidades da situação fática processual, a concessão da medida liminar é medida temerária, ante a presunção de legalidade do ato administrativo.

Nestas condições, INDEFIRO o pedido liminar
.

(...)”
. (g. n.).

Feitas essas necessárias colocações iniciais, vê-se que a questão recursal se limita, apenas, no julgamento do acerto ou não da decisão recorrida, em especial, sobre os requisitos ensejadores da concessão do pretendido, sendo, portanto, vedada a análise, nessa seara recursal, de questões não decididas pelo Juízo
a quo
, sob risco de se adentrar no mérito da causa.

Vale dizer que a questão central a ser dirimida, em sede de cognição sumária, é se houve ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa no Processo Administrativo de Responsabilização sob n.o 252824/2016, a autorizar a concessão da tutela antecipada pretendida, com a suspensão das penalidades impostas à Agravante.

Dito isso, é cediço que o Poder Judiciário, quando atua no controle jurisdicional do Processo Administrativo, deve se limitar ao exame da regularidade do procedimento e à legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe vedada, via de regra, incursão no mérito administrativo.

Do exame dos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, não vislumbro, de plano, indícios de violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, em sede de processo administrativo, a justificar a
suspensão “
da eficácia da sanção de declaração de inidoneidade aplicada
”
, isso porque, a despeito das argumentações trazidas pela parte Agravante, não ficou comprovado o
fumus boni iuris
, já que a íntegra do processo administrativo em comento sequer foi juntada a este recurso, em que se limitou a dele colacionar partes insuficientes.

Em verdade, averíguo que parte significante da documentação carreada se resume a um único Acórdão do STF composto por 441 (quatrocentas e quarenta e uma) laudas (id. 99836494 - pp. 1/441) que, além de nada corroborar para o provimento deste recurso, é facilmente obtido no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal
(
https://jurisprudencia
.stf.jus.br/pages/search/sjur447799/false
), não permitindo aferir, portanto, a violação dos supraditos princípios do contraditório e da ampla defesa pela
comissão da
Controladoria-Geral do Estado de Mato Grosso (
CGE/MT)
.

Aliás, analisando as escassas partes do Processo Administrativo de Responsabilização sob n.o 252824/2016, verifica-se que a Agravante teve, a todo tempo, pleno acesso aos autos do processo administrativo, inclusive apresentando pedido de suspeição da comissão julgadora, acatado pela Administração Pública, não havendo que se falar em cerceamento à ampla defesa e ao contraditório.

Destarte, conforme consignado pelo Juízo do Primeiro Grau, não se encontram demonstrados,
in initio litis
, elementos suficientes a afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo.

No que concerne os demais supostos vícios a macular o Processo Administrativo de Responsabilização n.° 252824/2016, denoto que estão relacionados ao que a doutrina processual denomina de contraditório e ampla defesa substancial, porém neste momento processual de cognição horizontal, dada a superficialidade de apreciação dos fatos, o contraditório e a ampla defesa que se analisa é apenas e tão somente no seu aspecto formal.

Assim, para se aferir o contraditório substancial na esfera administrativa, como pretendido pela Agravante, é imperativa a instrução processual na esfera judicial, o que se mostra incompatível com o Recurso de Agravo de Instrumento, sob pena de supressão de instância.

Logo, prudente e seguro que se aguarde a regular instrução probatória, com a observância ao devido processo legal, a fim de se obter maiores elementos sobre a questão, quando então o Juízo dirigente do feito poderá melhor decidir quanto ao pedido da
suspensão “
da eficácia da sanção de declaração de inidoneidade aplicada
”
.

Nesse sentido, a jurisprudência deste Sodalício:

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃOANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL – PEDIDO LIMINAR DE SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS - PERIGO DE DANO OU RISCO AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO E FUMUS BONI IURIS - AUSÊNCIA DE DEPÓSITO INTEGRAL (ART. 151, II, DO CTN) – RECURSO DESPROVIDO.
1 - A teor do artigo 300 do CPC, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. 2. No caso, não estão presentes os requisitos necessários para o acolhimento do pleito de suspensão da exigibilidade do crédito tributário. 3.
contraditório, inexistindo prova segura de que tenha ocorrido ilícito administrativo. Além do mais, tratando-se de juízo de cognição sumária, é prudente que se aguarde a instrução do feito, a fim de obter-se maiores elementos sobre a questão,
sendo oportuno ressaltar que o pedido de antecipação da tutela poderá ser renovado, desde que acompanhado de novos elementos probatórios. 4. O artigo 151, inciso II do CTN prescreve a possibilidade de suspensão do débito tributário mediante o depósito do montante integral, todavia, caso não se faça o depósito, a suspensão somente é possível diante de uma certeza quase absoluta do direito do Autor. 5. Recurso desprovido.”
(TJMT. RAI 1002933-19.2018.8.11.0000. Relatora: Desa.
Maria Erotides Kneip
, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo. DJE 29/11/2019) (g.n.)

Portanto, e
m detida análise dos argumentos recursais à luz da documentação carreada ao presente recurso, entendo restar suficientemente demonstrado, neste momento, que o Processo Administrativo de Responsabilização n.° 252824/2016 observou ao devido processo legal, com as garantias da ampla defesa e do contraditório, inexistindo prova segura de que tenha ocorrido ilícito administrativo, de tal sorte que não vislumbro motivo para alterar o entendimento firmado pelo Juízo de primeiro grau, porquanto ausente o requisito da probabilidade do direito nas alegações da parte Agravante
, devendo assim ser mantida a
decisão agravada,
por seus próprios fundamentos,

Por derradeiro, no que toca o pleito de “
reconhecimento das preliminares arguidas de litispendência, que caso rejeitada a preliminar de nulidade e modificação de competência em razão de conexão ou continência
” (sic.), percebo que não guardam aderência com qualquer dos fundamentos tecidos neste recurso, sequer se constatando no corpo do Agravo de Instrumento a formulação de tese atinente à ocorrência de litispendência, de modo que o pedido não merece ser conhecido.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao presente Agravo de Instrumento.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/04/2023