Tribunal: TJMT
Processo: 1011441-46.2021.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-11-16
Data de publicação: 2023-11-23

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1011441-46.2021.8.11.0000
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL N. 11.416/2021 – INCORPORAÇÃO DE ÁREA DE INCONSISTÊNCIA TERRITORIAL AO MUNICÍPIO DE JACIARA – ALEGADO DESMEMBRAMENTO DE PARTE DE TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DE LEVERGER E INCORPORAÇÃO À COMUNA DE JACIARA – PRELIMINARES – DESCABIMENTO DA AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO – LEI DE EFEITOS CONCRETOS – REJEIÇÃO – DESTINATÁRIOS DETERMINÁVEIS NÃO INDIVIDUALIZADOS – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA – DÚVIDAS SOBRE O DESMEMBRAMENTO DE ÁREA DO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DE LEVERGER – ESCLARECIMENTO DE SITUAÇÃO DE FATO – ART. 9o, § 1o, DA LEI N. 9.868/99 – PROVIDÊNCIA ADOTADA DE OFÍCIO – ALEGAÇÃO PREJUDICADA – MÉRITO – ALEGADA AFRONTA AO ART. 176 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS SEM PRÉVIA CONSULTA PLEBISCITÁRIA – INEXISTÊNCIA – ÁREA DE INCONSISTÊNCIA TERRITORIAL – CONSOLIDAÇÃO JURÍDICA DE SITUAÇÃO FÁTICA PREEXISTENTE – AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.
“Os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos. Precedentes: ADI-MC 2.137, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 12.05.2000; e ADI 1.655, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, DJ 02.04.2004”. [STF – ADI: 5.472/GO, Rel. Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento 1o/8/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJE164 14.8.2018].
Diante da providência adotada de ofício, consoante faculdade conferida pelo § 1o do art. 9o da Lei n. 9.868/99, no sentido de requisitar informações adicionais ao Instituto de Terras de Mato Grosso – INTERMAT, após oportunizar às partes interessadas a formulação de quesitos, reputa-se prejudicada a preliminar de inadequação da via eleita.
Leis que promovem alterações de limites territoriais municipais, mesmo se tratando de alteração ou retificação de limites, independentemente da nomenclatura utilizada, depende de prévia consulta plebiscitária para sua aprovação, como verdadeira condição de procedibilidade, ex vi do art. 176 da Constituição do Estado de Mato Grosso, e art. 18, § 4o, da Constituição da República Federativa do Brasil.
Se a norma impugnada não usurpou território de nenhum município, mas apenas colocou sob o domínio territorial do Município de Jaciara área de inconsistência territorial cuja titularidade não pertencia a nenhuma comuna que a circundava, não há cogitar em ofensa ao texto constitucional.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1011441-46.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Desmembramento, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[NILTON LUIS FERREIRA DA SILVA - CPF: 987.048.341-00 (ADVOGADO), PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA - CNPJ: 26.802.306/0001-55 (AUTOR), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (REU), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE SANTO ANTONIO DO LEVERGER - CNPJ: 03.507.555/0001-12 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE SANTO ANTONIO DO LEVERGER - CNPJ: 03.507.555/0001-12 (AMICUS CURIAE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMDIADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1011441-46.2021.8.11.0000

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL N. 11.416/2021 – INCORPORAÇÃO DE ÁREA DE INCONSISTÊNCIA TERRITORIAL AO MUNICÍPIO DE JACIARA – ALEGADO DESMEMBRAMENTO DE PARTE DE TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DE LEVERGER E INCORPORAÇÃO À COMUNA DE JACIARA –
PRELIMINARES
– DESCABIMENTO DA AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO – LEI DE EFEITOS CONCRETOS – REJEIÇÃO – DESTINATÁRIOS DETERMINÁVEIS NÃO INDIVIDUALIZADOS – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA – DÚVIDAS SOBRE O DESMEMBRAMENTO DE ÁREA DO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DE LEVERGER – ESCLARECIMENTO DE SITUAÇÃO DE FATO – ART. 9o, § 1o, DA LEI N. 9.868/99 – PROVIDÊNCIA ADOTADA DE OFÍCIO – ALEGAÇÃO PREJUDICADA –
MÉRITO
– ALEGADA AFRONTA AO ART. 176 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS SEM PRÉVIA CONSULTA PLEBISCITÁRIA – INEXISTÊNCIA – ÁREA DE INCONSISTÊNCIA TERRITORIAL – CONSOLIDAÇÃO JURÍDICA DE SITUAÇÃO FÁTICA PREEXISTENTE –
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL
.

“Os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos. Precedentes: ADI-MC 2.137, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 12.05.2000; e ADI 1.655, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, DJ 02.04.2004”.
[STF – ADI: 5.472/GO, Rel. Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento 1o/8/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJE164 14.8.2018].

Diante da providência adotada de ofício, consoante faculdade conferida pelo § 1o do art. 9o da Lei n. 9.868/99, no sentido de requisitar informações adicionais ao Instituto de Terras de Mato Grosso – INTERMAT, após oportunizar às partes interessadas a formulação de quesitos, reputa-se prejudicada a preliminar de inadequação da via eleita.

Leis que promovem alterações de limites territoriais municipais, mesmo se tratando de alteração ou retificação de limites, independentemente da nomenclatura utilizada, depende de prévia consulta plebiscitária para sua aprovação, como verdadeira condição de procedibilidade,
ex vi
do art. 176 da Constituição do Estado de Mato Grosso, e art. 18, § 4o, da Constituição da República Federativa do Brasil.

Se a norma impugnada não usurpou território de nenhum município, mas apenas colocou sob o domínio territorial do Município de Jaciara área de inconsistência territorial cuja titularidade não pertencia a nenhuma comuna que a circundava, não há cogitar em ofensa ao texto constitucional.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1011441-46.2021.8.11.0000

AUTOR: PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA

REU: ESTADO DE MATO GROSSO, ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT, em face da Lei Estadual n. 11.416, de 14 de junho de 2021, que incorporou área de inconsistência territorial ao Município de Jaciara, retirando-a do Município de Santo Antônio de Leverger, em razão da inequívoca afronta à norma contida no art. 176 da Constituição do Estado de Mato Grosso, porquanto não houve consulta prévia, mediante plebiscito, à população das comunas envolvidas.

Assevera o requerente que a norma impugnada cuida da mesma área contida na Lei Estadual n. 10.403/2016, declarada inconstitucional pelo Órgão Especial deste Sodalício
[1]
, assim como pelo Supremo Tribunal Federal
[2]
.

Sustenta que houve divisão municipal sem plebiscito, assinalando que o município de Santo Antônio de Leverger deve permanecer com o mesmo território existente antes da lei invectivada.

Consigna que a nova lei estadual
“rasga municípios sem consulta plebiscitária anterior”
, e continua a dividir territórios abusivamente,
“driblando”
o que o TJMT e o STF decidiram.

Pondera que a norma impugnada foi batizada como
“adequação territorial”
, tratando-se, na verdade, de
“divisão de municípios”
, com violação à identidade de comunidades, alterando dados históricos e geográficos sem consulta aos principais interessados.

Assevera que a lei questionada foi editada com a suposta alegação de incorporar área de inconsistência territorial municipal à comuna de Jaciara, retirando mais de três mil quilômetros quadrados de Santo Antônio de Leverger.

Afiança que a aludida norma legal está causando, além de muita confusão, comoção entre os cidadãos de Santo Antônio de Leverger, porquanto permite que parte do seu patrimônio histórico-cultural seja apossado por outros entes federativos que jamais fizeram qualquer investimento público na localidade.

Prossegue o requerente salientando que a lei trouxe insegurança jurídica aos atuais gestores municipais, pois, pegos de surpresa, não tiveram tempo hábil para promover as adequações administrativas necessárias para suportar as alterações territoriais, sem falar nos cidadãos que ainda não sabem a quem recorrer para buscar auxílio dos serviços públicos.

Ressalta que além de não se preocupar em definir uma espécie de transição para as adequações necessárias, a norma impugnada não estabeleceu, por exemplo, o modo como se daria o ressarcimento dos investimentos públicos feitos nas localidades atingidas, dentre elas, os bens móveis e imóveis pertencentes aos municípios.

Conclui o requerente que a norma impugnada viola o art. 176 da Constituição Estadual, haja vista a ausência de consulta prévia, mediante plebiscito, à população dos municípios envolvidos, pois, a seu entender,
“inconsistências territoriais”
,
“retificação de divisas”
, são
“nomes pomposos”
que, quando alteram a área do município, configuram, sim, verdadeiro desmembramento que exige a permissão popular.

Postula, ao final, a procedência da presente ação, com a declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada.

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso suscita, preliminarmente, o descabimento da ação de controle abstrato em face de lei de efeitos concretos.

Consigna que a norma impugnada tem destinatários certos e trata de caso concreto, já consolidado com o decurso de vários anos [limites de municípios determinados].

Sustenta, ainda, que a presente ação direta depende de dilação probatória, tornando inviável sua análise em sede de controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que o autor traz diversos documentos a fim de provar a suposta subtração de parte do território do município de Santo Antônio de Leverger.

Todavia, segundo a ALMT, a autenticidade e a fidedignidade da documentação não podem ser aferíveis em ação de caráter objetivo, posto que a questão demandaria, inclusive, a realização de perícia.

Alega que a lei impugnada não teve como objetivo retirar território de município algum, mas apenas de consolidar limites territoriais definidos há tempos.

Discorre o Parlamento Estadual que
“não há norma em vigor definidora de territórios antes desta lei impugnada”
, razão pela qual, a seu viso,
“o inconformismo se funda em mapas e traçados feitos sem suporte legal algum e de duvidosa confiabilidade”
.

Salienta que
“os territórios foram delimitados longinquamente pelos próprios gestores então à frente dos Municípios ou do Poder Executivo Estadual, sem a participação do Poder Legislativo”,
aduzindo se tratar de
“fato muito mais grave do que a acusação de suposta criação de lei de divisão de municípios sem audiência pública”
.

Com isso, segundo a ALMT,
“anular a lei significa colocar aqueles habitantes locais em total desamparo, porque o Município de Jaciara detém a posse direta da área há décadas e presta todos os serviços públicos locais”
.

Diz ainda que o
“Município de Santo Antônio de Leverger nunca esteve na posse do território discutido, nunca prestou um serviço público sequer naquela região”
, afiançando que
“até o domicílio eleitoral ficará prejudicado”
.

Assinala que
“não houve divisão territorial”
, afastando a incidência da norma contida no art. 176 da Constituição Estadual, mas apenas consolidou situação fática existente há anos.

Destaca que
“essas divisas intermunicipais se fundamentaram em documentos legais, cartográficos e levantamentos técnicos adicionais, arquivados em meio analógico e digital no órgão oficial de Cartografia do Estado, os quais contemplam a definição dos limites intermunicipais”
.

Pleiteia, ao final, a improcedência da presente ação.

O Município de Santo Antônio de Leverger, por intermédio de sua procuradoria jurídica, requer o ingresso na presente ação direta de inconstitucionalidade na qualidade de
amicus curiae
, reiterando o pedido de procedência da pretensão contida na inicial.

O Estado de Mato Grosso manifestou-se nos autos, salientando que não houve qualquer divisão territorial entre municípios, afastando, assim, a incidência do art. 18, § 4o, da Constituição Federal, e do art. 176 da Carta Estadual, tratando-se, no caso, de
“consolidação jurídica da situação fática preexistente”
.

Ao final, ratifica a manifestação apresentada pela ALMT, pugnando pela extinção do processo por inadequação da via eleita e, no mérito, a improcedência da ação.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador-Geral de Justiça, Deosdete Cruz Júnior, opinou pelo
“não-conhecimento”
da ação, diante da necessidade de dilação probatória. Alternativamente, pela procedência da ação, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Estadual n. 11.416/2021, por ofensa ao art. 176 da Constituição Estadual.

Diante da necessidade de esclarecimento de circunstância de fato determinei, de ofício, com amparo na previsão contida no art. 9o, § 1o, da Lei n. 9.868/99
[3]
, a complementação de informações pelo INTERMAT, a fim de constatar a propalada retirada de mais de 3.000km
2
do município de Santo Antônio de Leverger, conforme asseverado pelo autor, oportunizando às partes interessadas a apresentação de quesitos.

Os quesitos foram formulados pelo Estado de Mato Grosso, pelo Partido Democrático Trabalhista, pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e pela Procuradoria-Geral de Justiça.

O Instituto de Terras do Estado de Mato Grosso apresentou o Parecer Técnico respondendo os quesitos formulados.

Apenas o Estado de Mato Grosso e a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso se manifestaram sobre o parecer técnico, reiterando o pedido de improcedência da presente ação direta.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, opinou pela improcedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

[1]
ADI n. 1005606-48.2019.8.11.0000, julgada em 12/9/2019.

[2]
ADIs 6408 e 6213.

[3]
Lei n. 9.868/99, art. 9o, § 1o:
Em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1011441-46.2021.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Antes de tudo, convém salientar que, a princípio, o presente julgamento abrangeria exclusivamente o pedido cautelar deduzido pela parte requerente, por meio do qual postulou a suspensão da eficácia da norma impugnada.

Porém, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a segurança jurídica, entendo plausível submeter o processo diretamente ao Órgão Especial para julgar definitivamente a ação, conforme faculdade prevista no art. 12 da Lei n. 9.868/99.

Assim, passo ao julgamento da demanda.

PRELIMINAR SUSCITADA PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA – EXTINÇÃO DA AÇÃO – NORMA DE EFEITO CONCRETO

Aduz a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso que a norma impugnada apenas formalmente é lei, porém desprovida de impessoalidade, generalidade e abstração.

Propugna, por isso, a extinção da presente ação, haja vista seu descabimento em face de lei de efeitos concretos.

A despeito dos argumentos aduzidos pela ALMT, entendo que não procede sua pretensão.

Neste ponto, faço minhas as palavras do eminente Procurador-Geral de Justiça, Deosdete Cruz Júnior, que, em seu parecer, cujos argumentos também adoto,
per relationem
, como razões de decidir, assim se manifestou sobre a questão:

“Visando afastar a primeira preliminar, cumpre assentar que a Lei Estadual n. 11.416/2021 não é uma norma de efeito concreto. Ela possui, em certa medida, destinatários determináveis, mas não individualizados, de modo que, nesse caso, incide o posicionamento do STF no sentido da possibilidade de conhecer da ação abstrata quando a determinabilidade dos destinatários não se confundir com a sua individualização.

Nesse sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO. GUERRA FISCAL. REQUISITO DE FRUIÇÃO DE REGIME FAVORECIDO TRIBUTÁRIO E ECONÔMICO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE. INDÚSTRIA AUTOMOBILÍSTICA. SUBSÍDIOS FISCAIS E ECONÔMICOS. DISCRIMINAÇÃO TRIBUTÁRIA EM RAZÃO DA ORIGEM. DESIGUALDADES REGIONAIS. DESENVOLVIMENTO NACIONAL. FEDERALISMO FISCAL COOPERATIVO E DE EQUILÍBRIO. DESESTABILIZAÇÃO CONCORRENCIAL. LIVRE INICIATIVA E LIBERDADE DE CONTRATAR.

1. Os conceitos de determinabilidade e individualização não se confundem, de modo que a lei possuir destinatário determináveis não retira o caráter abstrato e geral de seus mandamentos normativos, nem acarreta em sua definição como lei de efeitos concretos. Precedentes: ADI-MC 2.137, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 12.5.2000; e ADI 1.655, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, DJ 2.4.2004 [STF – ADI: 5.472/GO, Rel. Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento 1o/8/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJE164 14.8.2018].

Ademais, ainda que a asserção da AL/MT estivesse correta, o que não ocorre sob as luzes da jurisprudência do STF, a demanda deveria ser conhecida por se tratar de lei formal. A ADI-MC 4.043, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, representou viragem jurisprudencial acerca da cognoscibilidade de lei de efeitos concretos. Na oportunidade restou assentado que os atributos da generalidade e da abstração somente seriam necessários para o ato normativo a que se refere o art. 102, I, da CF/88, para fins de equiparabalidade com leis em sentido formal. Em tons mais claros, sendo lei em sentido formal, é possível sofrer controle de constitucionalidade independentemente do conteúdo vertido na norma.

Para melhor elucidar o raciocínio, vale destacar o seguinte trecho do voto proferido pelo Min. Gilmar Mendes:

“Outra há de ser, todavia, a interpretação, se se cuida de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras, conformadas sem o atributo da generalidade e abstração. Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador ou do desiderato do próprio constituinte, que exige que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei (
v.g.
, lei de orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia e fundação pública). Ora, se a Constituição submete a lei ao processo de controle abstrato, até por ser este o meio próprio de inovação na ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da ordem constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa garantia da Constituição, isentando um número elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito provavelmente, de qualquer forma de controle. É que muitos desses atos, por não envolverem situações subjetivas, dificilmente poderão ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da jurisdição ordinária [STF, Pleno, Medida Cautelar em Adin 4048-1 – DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14-5-2008, DJ 22-8-2008].

Assim, essa preliminar deve ser afastada visto que a norma atacada não é revestida de efeito concreto, mas apenas possui determinibilidade; e, ainda que fosse, poderia ser apanhada pelo TJ/MT, pois, conforme a jurisprudência do STF, leis em sentido formal podem, independentemente do seu conteúdo, serem objeto de controle abstrato de constitucionalidade”.

À vista do exposto,
rejeito
a preliminar.

PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA SUSCITADA PELA ALMT – NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA

A presente preliminar está superada, pois, em conformidade com a faculdade prevista na Lei n. 9.868/99, determinei de ofício que o Instituto de Terras do Estado de Mato Grosso – INTERMAT, esclarecesse algumas circunstâncias de fato, conforme se infere em trecho do despacho proferido no Id. 122318958,
verbis
:

“Entretanto, no caso em testilha, inexistindo certeza da alegada incorporação de parte do território do Município de Santo Antônio de Leverger ao Município de Jaciara, entendo não ser o caso de extinção da ação sem resolução de mérito, em razão da inadequação da via eleita, ou de não conhecimento da ação, conforme opinou a PGJ.

Digo isso porque, consoante dispõe o art. 9o, § 1o, da Lei n. 9.868/99,
‘em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria’
.

Sobre o tema, disciplina Luís Roberto Barroso
[1]
,
verbis
:

‘O art. 9o da Lei n. 9.868/99, em seus §§ 1o e 2o, contém inovações que merecem referência destacada. No § 1o prevê-se que, em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria. Supera-se, dessa forma, e em boa hora, a crença dominante de que a ação direta não comportaria fase probatória, devido a seu caráter estritamente objetivo. Na moderna dogmática jurídica, os fatos, a natureza dos problemas e as consequências práticas das soluções preconizadas desempenham papel de crescente importância na interpretação constitucional. Já não corresponde mais às demandas atuais uma interpretação asséptica e distanciada da vida real, fundada apenas no relato da norma’.

Nesse diapasão, com a resposta apresentada pelo INTERMAT em seu parecer técnico, prescindível se patenteia a dilação probatória conforme asseverado pela ALMT, razão pela qual
afasto
a aludida questão isagógica e, de consequência, passo à análise do mérito da presente Ação Direta de Inconstitucional.

DO MÉRITO

Pelo que se depreende dos autos, o Governador do Estado de Mato Grosso, Mauro Mendes Ferreira, sancionou a Lei Estadual n. 11.416, de 14 de junho de 2021, que incorporou área de
inconsistência territorial
municipal ao Município de Jaciara, contendo o seguinte teor:

“
Art. 1o
Ficam consolidadas as divisas intermunicipais do Município de Jaciara
, estabelecidas pelo memorial descritivo e mapa constantes nos Anexos I a II desta Lei, os quais compreendem a delimitação geográfica deste Município.

§ 1o As divisas intermunicipais ora consolidadas fundamentam-se em documentos legais, cartográficos e levantamentos técnicos adicionais, arquivados em meio analógico e digital no órgão oficial de Cartografia do Estado, os quais contemplam a definição dos limites intermunicipais.

§ 2o As expressões técnicas utilizadas na elaboração do memorial descritivo (Anexo I) são convencionadas, para efeitos desta Lei, com as seguintes significações:

I -
área de inconsistência territorial municipal - área sem destinação territorial municipal ocasionada pela sua não descrição em nenhum memorial descritivo das leis que definem as divisas dos municípios que a circunda, ou seja, área que segundo o conjunto de leis atualmente em vigor não é descrita como território municipal;

II - segue pelo rio, ribeirão, córrego, sangradouro ou lagoa - significa o limite situado sobre a linha de talvegue destes cursos ou reservatórios de água, sendo que no caso de ocorrência de ilhas, onde se observa o início de dois ou mais seguimentos de linhas de talvegues, e não se tem determinada a linha de talvegue mais profunda, segue sobre uma linha equidistante às margens, até o início novamente de apenas um seguimento de linha de talvegue;

III - curso de água - canal de drenagem ou de escoamento de água, podendo ser: rio, ribeirão, córrego ou sangradouro;

IV - reservatório de água - unidade hidráulica de acumulação e passagem de água;

V - talvegue - linha de maior profundidade no leito fluvial;

VI - rio - curso de água natural, maior que riacho ou córrego, e desemboca em outro rio, lagoa ou mar;

VII - ribeirão - riacho grande;

VIII - córrego - ou riacho, curso de água menor do que um rio;

IX - sangradouro - ou vertedouro, canal natural que liga duas lagoas, um rio e uma lagoa, ou dois rios;

X - corixo - canal que liga águas de baías, lagoas e alagados às águas de rios próximos, por ocasião das cheias, sendo intermitentes durante o período de estiagem;

XI - jusante - direção em que correm as águas de uma corrente fluvial;

XII - montante - direção no sentido contrário de a jusante, ou seja, caminhamento na direção da cabeceira de um curso de água;

XIII - cabeceira - local onde inicia um curso de água, mesmo que este seja de forma intermitente;

XIV - confluência - local de junção ou ponto de encontro entre dois ou mais cursos de água;

XV - desaguadouro - desembocadura ou foz, ponto onde um corpo de água fluente como um rio, deságua em outro corpo de água que pode ser outro rio, lagoa, ou baía;

XVI - baía - entrada de água rodeada por terra;

XVII - divisor de águas - ou linha de cumeeira, que separa duas bacias hidrográficas;

XVIII - bacia hidrográfica - é uma área drenada por um sistema conectado de cursos de águas, tal que toda vazão efluente é descarregada através de uma única saída;

XIX - borda da escarpa - ou linha de escarpa, aba ou beirada de escarpa, chapada ou serra, linha de ruptura do relevo caracterizada por uma mudança abrupta na altitude entre os terrenos delimitados, limite entre um planalto e uma depressão;

XX - escarpa - rampa de terrenos com inclinação igual ou superior a 45o (quarenta e cinco graus), que delimitam relevos de tabuleiros, chapadas e planaltos, estando limitada no topo pela ruptura positiva de declividade (linha de escarpa) e no sopé por ruptura negativa de declividade, englobando os depósitos de colúvio que se localizam próximo ao sopé da escarpa;

XXI - chapada - ou tabuleiro, paisagem de topografia plana, com declividade média inferior a 10% (dez por cento), aproximadamente 6o (seis graus) e superfície superior a 10 ha (dez hectares), terminada de forma abrupta em escarpa, caracterizando-se a chapada por grandes superfícies a mais de 600 m (seiscentos metros) de altitude;

XXII - serra - cadeia de elevações mais ou menos consideráveis, formando vários picos e vertentes;

XXIII - morro - elevação do terreno com cota do topo em relação a sua base entre 50 e 300 m (cinquenta e trezentos metros) e encostas com declividade superior a 30% (trinta por cento) na linha de maior declividade;

XXIV - planalto - elevada extensão de terra mais ou menos plana;

XXV - depressão - área abaixo da região circunvizinha;

XXVI - linha de cota altimétrica - linha imaginária de relevo, que apresenta todos os pontos de mesmo valor de altitude ou cota, expressa em metros;

XXVII - rodovia - ou estrada pública que atravessa certa extensão territorial, ligando dois ou mais pontos e através da qual as pessoas, animais e veículos transitam;

XXVIII - estrada vicinal - ou estrada rural, não pavimentada, destinada principalmente a dar acesso às propriedades rurais e povoações relativamente pequenas;

XXIX - encontro - ponto ou local de junção entre dois ou mais elementos geográficos descritos;

XXX - azimute - medida angular entre o norte geográfico e um determinado alinhamento, expresso em graus com variação de 0° a 360o (zero a trezentos graus), contados em sentido horário;

§ 3o O Anexo I consiste na descrição dos limites intermunicipais, e o Anexo II na representação do mapa do Município de Jaciara.

Art. 2o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

A presente questão, conquanto aparentemente complexa, é de singeleza ímpar,
dispensando-se maiores digressões.

Digo isso porque, enfrentando questão semelhada, qual seja, a
consolidação de divisas intermunicipais
de diversas comunas deste Estado, o Supremo Tribunal Federal assim decidiu:

“DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. MUNICÍPIO.
DESMEMBRAMENTO
.
AUSÊNCIA DE CONSULTA PLEBISCITÁRIA PRÉVIA
. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 18, § 4o, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE.

1. Decisão de Tribunal de Justiça local que julga inconstitucional norma estadual, empregando como parâmetro de controle norma de reprodução obrigatória, não obsta o conhecimento de ação direta pelo Supremo Tribunal Federal.

2. As
Leis n. 10.403/2016
e
n. 10.500/2017
, do Estado de Mato Grosso,
promoveram alterações de limites territoriais municipais

sem prévia consulta plebiscitária às populações
, violando, portanto o disposto no artigo 18, § 4o, da Constituição da República.

3. Ação direta conhecida e julgada procedente”
[2]
.

Para melhor compreensão dos fatos, transcrevo, abaixo, excertos do voto proferido pelo eminente Relator, Ministro Edson Fachin,
ipsis litteris
:

“
O Partido Democrático Trabalhista propõe ação direta para que este Supremo Tribunal Federal declare a inconstitucionalidade das Leis do Estado de Mato Grosso n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017.

As normas impugnadas têm o seguinte teor:

‘LEI N. 10.403, DE 2 DE JUNHO DE 2016

Art. 1o
Ficam consolidadas as divisas intermunicipais dos Municípios de Acorizal, Barão de Melgaço, Cuiabá, Jangada, Nossa Senhora do Livramento, Santo Antônio de Leverger e Várzea Grande
, estabelecidas pelos memoriais descritivos e mapas constantes dos Anexos I a VIII desta Lei, os quais compreendem a delimitação geográfica destes municípios.

§ 1o As divisas intermunicipais ora consolidadas fundamentam-se em documentos legais, cartográficos e levantamentos técnicos adicionais, arquivados em meio analógico e digital no órgão oficial de Cartografia do Estado, os quais contemplam a definição dos limites intermunicipais.

§ 2o As expressões técnicas utilizadas na elaboração dos memoriais descritivos e documentos cartográficos são convencionadas, para efeitos desta Lei, com a seguinte significação:

I - segue pelo rio, ribeirão, córrego, sangradouro ou lagoa – significa o limite situado sobre a linha de talvegue destes cursos ou reservatórios de água. No caso de ocorrência de ilhas, onde se observa o início de dois ou mais seguimentos de linhas de talvegue, e não se tem determinada a linha de talvegue mais profunda, segue sobre uma linha equidistante às margens, até o início novamente de apenas um seguimento de linha de talvegue;

II - curso de água - canal de drenagem ou de escoamento de água, podendo ser: rio, ribeirão, córrego ou sangradouro;

III - reservatório de água – unidade hidráulica de acumulação e passagem de água;

IV - talvegue – linha de maior profundidade no leito fluvial;

V - rio – curso de água natural, maior que riacho ou córrego, e desemboca em outro rio, lagoa ou mar;

VI - ribeirão – riacho grande;

VII - córrego ou riacho - curso de água menor do que um rio;

VIII - sangradouro – ou vertedouro, canal natural que liga duas lagoas, um rio e uma lagoa, ou dois rios;

IX - jusante - direção em que correm as águas de uma corrente fluvial;

X - montante - direção no sentido contrário de à jusante, ou seja, caminhamento na direção da cabeceira de um curso de água;

XI - cabeceira – local onde inicia um curso de água, mesmo que este seja de forma intermitente;

XII - confluência - local de junção ou ponto de encontro entre dois ou mais cursos de água;

XIII - desaguadouro – desembocadura ou foz, ponto onde um corpo de água fluente como um rio deságua em outro corpo de água que pode ser outro rio, lagoa ou baía;

XIV - baía – entrada de água rodeada por terra;

XV - divisor de águas – ou linha de cumeeira que separa duas bacias hidrográficas;

XVI - bacia hidrográfica – área drenada por um sistema conectado de cursos de água, tal que toda vazão efluente é descarregada através de uma única saída;

XVII - borda da escarpa - linha de escarpa, aba ou beirada de escarpa, chapada ou serra, linha de ruptura do relevo caracterizada por uma mudança abrupta na altitude entre os terrenos delimitados, limite entre um planalto e uma depressão;

XVIII - escarpa – rampa de terrenos com inclinação igual ou superior a quarenta e cinco graus, que delimita relevos de tabuleiros, chapadas e planaltos, estando limitada no topo pela ruptura positiva de declividade (linha de escarpa) e no sopé por ruptura negativa de declividade, englobando os depósitos de colúvio que se localizam próximo ao sopé da escarpa;

XIX - chapada - ou tabuleiro, paisagem de topografia plana, com declividade média inferior a 10% (dez por cento), aproximadamente seis graus e superfície superior a dez hectares, terminada de forma abrupta em escarpa, caracterizando-se a chapada por grandes superfícies a mais de seiscentos metros de altitudes;

XX - serra – cadeia de elevações mais ou menos consideráveis, formando vários picos e vertentes;

XXI - morro – elevação do terreno com cota do topo em relação a sua base entre cinquenta e trezentos metros e encostas com declividade superior a 30% (trinta por cento) na linha de maior declividade;

XXII - planalto – elevada extensão de terra mais ou menos plana;

XXIII - depressão – área abaixo da região circunvizinha;

XXIV - linha de cota altimétrica - linha imaginária de relevo que apresenta todos os pontos de mesmo valor de altitude ou cota, expressa em metros;

XXV - rodovia - ou estrada pública que atravessa certa extensão territorial, ligando dois ou mais pontos e através da qual as pessoas, animais e veículos transitam;

XXVI - estrada vicinal - ou estrada rural, não pavimentada, destinada principalmente a dar acesso às propriedades rurais e povoações relativamente pequenas;

XXVII - encontro - ponto ou local de junção entre dois ou mais elementos geográficos descritos;

XXVIII - azimute - medida angular entre o norte geográfico e um determinado alinhamento, expresso em graus com variação de 0° a 360o, contados em sentido horário.

§ 3o O Anexo I consiste na descrição dos limites municipais, e os Anexos II a VIII na representação dos mapas dos municípios: Acorizal, Barão de Melgaço, Cuiabá, Jangada, Nossa Senhora do Livramento, Santo Antônio de Leverger e Várzea Grande.

Art. 2o
Fica dispensada a consulta plebiscitária até que o limite de cedência atinja o percentual de 10% (dez por cento) da área do município origem
, percentual resultante do cálculo matemático das áreas acrescidas e subtraídas da resolução de todas as inconsistências territoriais existentes de determinado município, caracterizando uma redefinição de limite municipal.

§ 1o
Fica estabelecido o limite de cedência para cada inconsistência territorial até o percentual de 5% (cinco por cento) da área total do município origem ou cedente, sem a necessidade de consulta plebiscitária.

§ 2o Entende-se por inconsistência territorial o não entendimento correto da divisa intermunicipal, seja por erro técnico do documento que define as divisas intermunicipais, ou seja, pela não efetiva administração pública municipal de atendimento às necessidades socioeconômicas e geográficas da população local.

Art. 3o A divisão territorial consolidada pela presente Lei compreende
7 (sete) municípios matogrossenses
e será atualizada quinquenalmente.

Parágrafo único. Será efetuada a atualização parcial sempre que houver alteração de fronteiras municipais durante o interstício fixado no
caput
, devendo ser reeditados os memoriais descritivos e mapas cartográficos dos municípios envolvidos, contemplando-se neles as alterações ocorridas.

Art. 4o Os municípios poderão solicitar ao órgão responsável do Estado a reordenação das divisas municipais, a locação de marcos divisórios em suas respectivas divisas territoriais, com custos materiais para a municipalidade.

Parágrafo único. A lei disciplinará a caracterização, implantação e manutenção dos marcos de divisas intermunicipais a que se refere o
caput
.

Art. 5o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas disposições em contrário’.

‘LEI N. 10.500, DE 18 DE JANEIRO DE 2017

Art. 1o Ficam consolidadas as divisas intermunicipais dos Municípios de Alto Araguaia, Alto Garças, Alto Taquari, Araguaiana, Araguainha, Barra do Garças, Campinápolis, Campo Verde, Chapada dos Guimarães, Dom Aquino, Gaúcha do Norte, General Carneiro, Guiratinga, Itiquira, Jaciara, Juscimeira, Nobres, Nova Brasilândia, Nova Xavantina, Novo São Joaquim, Paranatinga, Pedra Preta, Planalto da Serra, Poconé, Pontal do Araguaia, Ponte Branca, Poxoréu, Primavera do Leste, Ribeirãozinho, Rondonópolis, Rosário Oeste, Santo Antônio do Leste, São José do Povo, São Pedro da Cipa, Tesouro e Torixoréu
, e estabelecidas pelos memoriais descritivos e mapas constantes nos Anexos I a XXXVII desta Lei, os quais compreendem a delimitação geográfica destes Municípios.

§ 1o As divisas intermunicipais ora consolidadas fundamentam-se em documentos legais, cartográficos e levantamentos técnicos adicionais, arquivados em meio analógico e digital no órgão oficial de Cartografia do Estado, os quais contemplam a definição dos limites intermunicipais.

§ 2o As expressões técnicas utilizadas na elaboração dos memoriais descritivos e documentos cartográficos são convencionadas, para efeitos desta Lei, com a seguinte significação:

I - segue pelo rio, ribeirão, córrego, sangradouro ou lagoa – significa o limite situado sobre a linha de talvegue destes cursos ou reservatórios de água. No caso de ocorrência de ilhas, onde se observa o início de dois ou mais seguimentos de linhas de talvegues, e não se tem determinada a linha de talvegue mais profunda, segue sobre uma linha equidistante às margens, até o início novamente de apenas um seguimento de linha de talvegue;

II - curso de água – canal de drenagem ou de escoamento de água, podendo ser: rio, ribeirão, córrego ou sangradouro;

III - reservatório de água – unidade hidráulica de acumulação e passagem de água;

IV - talvegue – linha de maior profundidade no leito fluvial;

V - rio – curso de água natural, maior que riacho ou córrego, e que desemboca em outro rio, lagoa ou mar;

VI - ribeirão – riacho grande; VII - córrego – ou riacho, curso de água menor do que um rio;

VIII - sangradouro – ou vertedouro, canal natural que liga duas lagoas, um rio e uma lagoa, ou dois rios;

IX - corixo – canal que liga águas de baías, lagoas e alagados às águas de rios próximos, por ocasião das cheias, sendo intermitentes durante o período de estiagem;

X - jusante – direção em que correm as águas de uma corrente fluvial;

XI - montante – direção no sentido contrário de a jusante, ou seja, caminhamento na direção da cabeceira de um curso de água;

XII - cabeceira – local onde inicia um curso de água, mesmo que este seja de forma intermitente;

XIII - confluência – local de junção ou ponto de encontro entre dois ou mais cursos de água;

XIV - desaguadouro – desembocadura ou foz, ponto onde um corpo de água fluente como um rio deságua em outro corpo de água, que pode ser outro rio, lagoa ou baía;

XV - baía – entrada de água rodeada por terra;

XVI - divisor de águas – ou linha de cumeeira, que separa duas bacias hidrográficas;

XVII - bacia hidrográfica – é uma área drenada por um sistema conectado de cursos de águas, tal que toda vazão efluente é descarregada através de uma única saída;

XVIII - borda da escarpa – ou linha de escarpa, aba ou beirada de escarpa, chapada ou serra, linha de ruptura do relevo caracterizada por uma mudança abrupta na altitude entre os terrenos delimitados, limite entre um planalto e uma depressão;

XIX - escarpa – rampa de terrenos com inclinação igual ou superior a 45o (quarenta e cinco graus), que delimitam relevos de tabuleiros, chapadas e planaltos, estando limitada no topo pela ruptura positiva de declividade (linha de escarpa) e no sopé por ruptura negativa de declividade, englobando os depósitos de colúvio, que se localizam próximo ao sopé da escarpa;

XX - chapada – ou tabuleiro, paisagem de topografia plana, com declividade média inferior a 10% (dez por cento), aproximadamente 6o (seis graus) e superfície superior a 10 ha (dez hectares), terminada de forma abrupta em escarpa, caracterizando-se a chapada por grandes superfícies a mais de 600 m (seiscentos metros) de altitude;

XXI - serra – cadeia de elevações mais ou menos consideráveis, formando vários picos e vertentes;

XXII - morro – elevação do terreno com cota do topo em relação a sua base entre 50 m (cinquenta metros) e 300 m (trezentos metros) e encostas com declividade superior a 30% (trinta por cento) na linha de maior declividade;

XXIII - planalto – elevada extensão de terra mais ou menos plana;

XXIV - depressão – área abaixo da região circunvizinha;

XXV - linha de cota altimétrica - linha imaginária de relevo, que apresenta todos os pontos de mesmo valor de altitude ou cota, expressa em metros;

XXVI - rodovia – ou estrada pública que atravessa certa extensão territorial, ligando dois ou mais pontos e através da qual as pessoas, animais e veículos transitam;

XXVII - estrada vicinal – ou estrada rural, não pavimentada, destinada principalmente a dar acesso às propriedades rurais e povoações relativamente pequenas;

XXVIII - encontro – ponto ou local de junção entre dois ou mais elementos geográficos descritos; e

XXIX - azimute – medida angular entre o norte geográfico e um determinado alinhamento, expresso em graus com variação de 0° a 360o (zero a trezentos e sessenta graus), contados em sentido horário.

§ 3o O Anexo I consiste na descrição dos limites municipais, e os Anexos II a XXXVII na representação dos mapas dos municípios de Alto Araguaia, Alto Garças, Alto Taquari, Araguaiana, Araguainha, Barra do Garças, Campinápolis, Campo Verde, Chapada dos Guimarães, Dom Aquino, Gaúcha do Norte, General Carneiro, Guiratinga, Itiquira, Jaciara, Juscimeira, Nobres, Nova Brasilândia, Nova Xavantina, Novo São Joaquim, Paranatinga, Pedra Preta, Planalto da Serra, Poconé, Pontal do Araguaia, Ponte Branca, Poxoréu, Primavera do Leste, Ribeirãozinho, Rondonópolis, Rosário Oeste, Santo Antônio do Leste, São José do Povo, São Pedro da Cipa, Tesouro e Torixoréu.

Art. 2o Fica dispensada a consulta plebiscitária até que o limite de cedência atinja o percentual de 10% (dez por cento) da área do município origem, percentual resultante do cálculo matemático das áreas acrescidas e subtraídas resultante da resolução de todas as inconsistências territoriais existentes de determinado município, caracterizando uma redefinição de limite municipal.

§ 1o Fica estabelecido o limite de cedência para cada inconsistência territorial até o percentual de 5% (cinco por cento) da área total do município origem ou cedente, sem a necessidade de consulta plebiscitária.

§ 2o Entende-se por inconsistência territorial o não entendimento correto da divisa intermunicipal, seja por erro técnico do documento que define as divisas intermunicipais, seja pela não efetiva administração pública municipal de atendimento às necessidades socioeconômicas e geográficas da população local.

Art. 3o A divisão territorial consolidada pela presente Lei compreende
36 (trinta e seis) municípios matogrossenses
e será atualizada quinquenalmente.

Parágrafo único. Será efetuada a atualização parcial sempre que houver alteração de fronteiras municipais durante o interstício fixado no
caput
, devendo ser reeditados os memoriais descritivos e mapas cartográficos dos municípios envolvidos, contemplando-se neles as alterações ocorridas.

Art. 4o Os municípios poderão solicitar ao órgão responsável do Estado a reordenação das divisas municipais e a locação de marcos divisórios em suas respectivas divisas territoriais, com custos materiais para a municipalidade. Parágrafo único A lei disciplinará a caracterização, implantação e manutenção dos marcos de divisas intermunicipais a que se refere o
caput
.

Art. 5o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário’.

O Partido-Requerente sustenta que a lei viola o art. 18, § 4o, da Constituição Federal, o qual exige,
para o desmembramento de municípios
, a
realização de consulta prévia
,
mediante plebiscito
,
da população envolvida
.

Destaca ser fato público e notório que
não foi realizado nenhum plebiscito nos Municípios afetados pelas leis impugnadas
e que a jurisprudência é unânime em equiparar a retificação de divisas municipais ao desmembramento, já que ambas implicam em alteração do território, exigindo em ambos os casos o procedimento do art. 18, § 4o, da Constituição Federal.

Colaciona diversos precedentes desta Suprema Corte nos quais foi questionada a constitucionalidade de leis estaduais assemelhadas às que são objeto da presente ação direta.

Requer, em sede de liminar, a suspensão dos efeitos das Leis estaduais n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017.

No mérito, requer a declaração de inconstitucionalidade das normas.

Após despacho na forma do art. 12 da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, manifestou-se nos autos o Governador do Estado de Mato Grosso, pugnando pela improcedência da ação direta. Argumenta inexistir a necessidade de observância do art. 18, §4o da Constituição da República,
uma vez tratar-se o caso de simples consolidação de divisas intermunicipais
, cujo objetivo é solucionar um ambiente de incerteza e de constantes conflitos territoriais. As leis vergastadas
teriam sido precedidas por comissão legislativa que empreendeu estudos técnicos e contou com a participação de representantes dos municípios afetados
.

O Governador do Estado de Mato Grosso aduz, por fim, que o art. 18, §4o da CRFB/88 alberga norma de eficácia limitada, competindo à lei estadual a fixação dos parâmetros necessários para a realização de plebiscito. Nestes termos, conclui, as Leis do Estado de Mato Grosso n. 10.403, de 2016 e n. 10.500, de 2017 teriam validamente dispensado, de forma expressa, a consulta plebiscitária.

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso reforçou os argumentos manejados pelo Governador de Estado. Insistiu sobre o fato de que
as normas impugnadas não se referem a criação ou desmembramento de municípios, mas apenas disciplinam divisas territoriais já existentes
. Afirmou também terem os entes afetados participado da fase embrionária do projeto legislativo, inexistindo quaisquer questionamentos acerca das inconsistências territoriais detectadas.

A Advocacia-Geral da União se manifestou em parecer que ficou assim ementado:

‘Constitucional. Leis n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017, ambas do Estado de Mato Grosso, que
redefinem os limites territoriais de Municípios localizados no âmbito de referido estado
. Desmembramento de parcelas de área dos entes municipais e incorporação da área separada ao território da municipalidade limítrofe. Diplomas legais editados sem a realização de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações das municipalidades envolvidas. Previsões normativas que contemplam comandos expressos de dispensa à consulta plebiscitária, até que o limite de cedência atinja o percentual de 10% (dez por cento) da área do Município original. Violação do disposto no artigo 18, § 4o, da Constituição da República, que condiciona a validade do desmembramento de ente municipal à edição de lei complementar federal que preveja o período em que essa medida possa ser adotada. Precedentes dessa Suprema Corte. Manifestação pela procedência do pedido formulado pelo requerente” (eDOC 31, p. 1).

Em virtude da existência de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso declarando inconstitucional a Lei n. 10.403, de 2 de junho de 2016, a Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela procedência do pedido:

‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS ESTADUAIS 10.403/2016 E 10.500/2017 DO ESTADO DE MATO GROSSO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL 10.403/2016 PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PREJUDICIALIDADE PARCIAL. CONSOLIDAÇÃO TERRITORIAL POR DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS. DISPENSA CONSULTA PLEBISCITÁRIA. VIOLAÇÃO DO ART. 18, § 4o, DA CF. PROCEDÊNCIA PARCIAL.

1. Transitado em julgado acórdão do Tribunal de Justiça que, em ADI estadual, declara a inconstitucionalidade da lei local, com fundamento na jurisprudência do STF e com efeitos
ex tunc
, torna prejudicada, no ponto, ação ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal com idêntica pretensão.

2. Viola o art. 18, § 4o, da Constituição Federal a lei estadual que realizar alteração e desmembramento do território de municípios com dispensa da realização de consulta prévia plebiscitária às populações diretamente interessadas. Precedentes.

– Parecer pelo conhecimento parcial da ação e, nesta extensão, pela procedência do pedido, para que seja declarada inconstitucional a Lei 10.500/2017 do Estado do Mato Grosso’.

É, em síntese, o relatório.

[...]

2. DOS PARÂMETROS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Na redação dada pela Emenda Constitucional n. 15/1996, o art. 18, §4o da Constituição da República determina que:
‘A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei’
.

O Legislador Constitucional acrescentou regra de natureza exceptiva no art. 96 do ADCT:
‘Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação’
.

O Supremo Tribunal Federal tem enfatizado a importância de realização de plebiscitos nas hipóteses enumeradas no art. 18, §4o. Trata-se, portanto, de
requisito de formação legítima da vontade popular
, no marco de um Estado de Direito Democrático. A título exemplificativo:

‘Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 2.900/1998 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ALTERAÇÃO DOS LIMITES TERRITORIAIS DOS MUNICÍPIOS DE SEROPÉDICA E DE ITAGUAÍ. AUSÊNCIA DE CONSULTA PLEBISCITÁRIA PRÉVIA. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 18, § 4o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EVENTUAL VÍCIO NO PROCESSO DE EMANCIPAÇÃO MUNICIPAL NÃO PODE SER CORRIGIDO POR MERA RETIFICAÇÃO LEGISLATIVA, SEM O ATENDIMENTO AOS REQUISITOS PREVISTOS NO ARTIGO 18, § 4o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE CONVALIDAÇÃO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 57/2008. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE.

1. Lei estadual que dispõe sobre criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios possui natureza normativa e abstrata, desafiando o controle concentrado.

2. A Lei 2.900/1998 do Estado do Rio de Janeiro, em virtude da generalidade dos efeitos que irradia e a força prospectiva que ostenta, é passível de impugnação mediante ação direta de inconstitucionalidade, porquanto inova no sistema jurídico pátrio e reveste-se da abstração que caracteriza a norma legal. Precedentes.

3. Lei estadual que altera os limites territoriais de municípios sem a realização de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações envolvidas contraria o disposto no artigo 18, § 4o, da Constituição Federal.

4. A alteração dos limites geográficos de municípios jamais prescinde da consulta plebiscitária prevista no artigo 18, § 4o, da Constituição Federal, qualquer que seja a extensão da alteração territorial verificada. Precedentes: ADI 2.921, Rel. Min. Ayres Britto, Red. p/ o acórdão: Min. Dias Toffoli, Plenário, DJ de 22/3/2018; ADI 1.262, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 12/12/1997; ADI 1.034, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 25/2/2000; ADI 2.812/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 28/11/2003; ADI 2.967, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de 19/3/2004; ADI 3.149, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJ de 1o/4/2005.

5. O processo de emancipação municipal viciado não pode ser corrigido por mera retificação legislativa, sem a observância do artigo 18, § 4o, da Constituição Federal. Deveras, uma vez criada a nova entidade federativa, não se admite a alteração da lei que a formalizou sem novo processo de incorporação, fusão ou desmembramento, com prévia consulta plebiscitária às populações envolvidas.

6. O plebiscito consultivo conflui para concretizar o princípio da soberania popular, da cidadania e da autonomia federativa, de forma que as populações afetadas possam exercer efetivamente suas prerrogativas de autogoverno. A criação, fusão, incorporação ou desmembramento municipal produz efeitos de ordem social, política e econômica, com sensíveis ressonâncias tributárias e institucionais, as quais afetaram de forma direta e imediata a população envolvida. Nesse prisma,
a consulta plebiscitária é verdadeira condição de procedibilidade da norma que altera limites municipais, constituindo relevante meio de exercício da soberania popular
.

7. A Emenda Constitucional 57, de 2008, que acrescentou o artigo 96 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, não é apta a convalidar o desmembramento municipal previsto na Lei 2.900/1998 do Estado do Rio de Janeiro. É que a indigitada emenda somente convalidou aqueles atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de municípios cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época.

8.
In casu
, a lei impugnada não observou a legislação do Estado do Rio de Janeiro vigente no período do desmembramento do Município de Seropédica, que exigia a realização de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.

9. A presente demanda reclama uma análise precisa quanto ao efeito repristinatório que poderá provir de eventual declaração de inconstitucionalidade da Lei fluminense 2.900/1998. É que esta lei revogou parcialmente a Lei estadual 2.446/1995, a qual foi declarada parcialmente inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Destarte, há fato-jurídico processual, consolidado em coisa julgada, que deve ser resguardado em eventual efeito repristinatório.

10. A declaração de inconstitucionalidade da Lei estadual 2.900/1998 não desconstitui a coisa julgada que se formara na decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Consectariamente, declarada a nulidade da lei ora impugnada, subsiste a coisa julgada material que assentou a inconstitucionalidade parcial da lei de criação do Município de Seropédica (Lei fluminense 2.446/1995) e que fixou a demarcação territorial municipal vigente hodiernamente.

11. Os limites que atualmente dividem os Municípios de Seropédica e Itaguaí são justamente aqueles fixados no bojo do acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. O presente julgamento, desta feita, não importa em alterações fáticas dos limites territoriais vigentes nas municipalidades.

12. Ação direta conhecida e julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 2.900/1998 do Estado do Rio de Janeiro’ (ADI 1825, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-124 DIVULG 19-05-2020 PUBLIC 20-05-2020, grifos meus).

A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal tem se caracterizado por ampliar o escopo semântico dos substantivos ‘criação’, ‘incorporação’, ‘fusão’ e ‘desmembramento’, para evitar que a regra do art. 18, §4o seja violada por medidas que, a pretexto de simplesmente fixar fronteiras territoriais, acabem por contornar as exigências de consulta plebiscitária
. Cito:

‘EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: cabimento contra lei de criação, incorporação, fusão e desmembramento: jurisprudência do STF: precedentes. II. Município: desmembramento. A subtração de parte do território de um município substantiva desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe a constituir o âmbito espacial de uma nova entidade municipal, seja quando for ela somada ao território de município preexistente. III. Município: desmembramento: EC 15/96: inconstitucionalidade da criação, incorporação, fusão e do desmembramento de municípios desde a promulgação da EC 15/96 e até que lei complementar venha a implementar sua eficácia plena, o que, entretanto, não ilide a imediata revogação do sistema anterior (precedente: ADInMC 2381, 20.06.01, Pertence, DJ 24.5.2002). IV. Município: desmembramento: exigibilidade de plebiscito.
Seja qual for a modalidade de desmembramento proposta, a validade da lei que o efetive estará subordinada, por força da Constituição, ao plebiscito, vale dizer, à consulta prévia das ‘populações diretamente interessadas’
- conforme a dicção original do art. 18, § 4o - ou ‘às populações dos Municípios envolvidos’ - segundo o teor vigente do dispositivo’ (ADI 2632, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 05/02/2004, DJ 12-03-2004 PP-00037 EMENT VOL-02143-02 PP00238).

3. DA APLICAÇÃO DO DIREITO AO CASO

Depreendo dos elementos trazidos aos autos que a disciplina das divisas municipais imprimida pelas Leis do Estado de Mato Grosso n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017 violou o art. 18, §4o da Constituição da República,
uma vez que
modificou delimitações geográficas
sem a realização de plebiscito
.

Malgrado o argumento segundo o qual o trabalho de atualização dos limites territoriais responderia à necessidade de afastar inconsistências existentes nos memoriais descritivos das leis de criação dos respectivos municípios, e de corrigir eventuais sobreposições territoriais (art. 2o, § 2o, comum às duas leis), evidencia-se que
o agregado das medidas modificou delimitações geográficas preexistentes
. Do ponto de vista das hipóteses normativas do art. 18, §4o da CRFB/88,
verificou-se o desmembramento de parcelas de áreas territoriais dos entes implicados
, ainda que a finalidade última da legislação tenha sido a de operar simples correção.

O art. 2o,
caput
, comum às Leis n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017 é particularmente indicativo desta dinâmica, criando ressalva não permitida ao art. 18, §4o da CRFB/88.

‘Art. 2o Fica dispensada a consulta plebiscitária até que o limite de cedência atinja o percentual de 10% (dez por cento) da área do município origem, percentual resultante do cálculo matemático das áreas acrescidas e subtraídas da resolução de todas as inconsistências territoriais existentes de determinado município, caracterizando uma redefinição de limite municipal’.

Como pude demonstrar na seção anterior deste voto, a jurisprudência da Corte se inclinou no sentido de
afirmar que a consulta plebiscitária independe de consideração sobre a extensão da alteração geográfica
(cf., por todos, ADI 2.921, Rel. Min. Ayres Britto, Red. p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, Plenário, julgada em 9/8/2017, DJ de 22/3/2018).

Uma vez constatada a inexistência da consulta plebiscitária, e a inaplicabilidade temporal da exceção prevista no art. 96 do ADCT, concluo pela não conformidade das Leis n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017 com a Constituição da República.

4. DO DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto pela procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade das Leis n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017, do Estado de Mato Grosso”.

De igual modo, o Órgão Especial deste Tribunal, em julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.
1005606-48.2019.8.11.0000
[3]
, de Relatoria da Desembargadora Clarice Claudino da Silva, declarou a inconstitucionalidade da
Lei Estadual n. 10.403/2016
.

Colho de trechos do voto proferido pela eminente Relatora:

“É cediço que a Lei Estadual 10.403/2016 é objeto de debates desde a sua criação e entrada em vigor.

O referido ato normativo já foi objeto de Agravo de Instrumento interposto em virtude de decisão proferida por Juiz singular que suspendeu os efeitos da Lei, de Ação Direta de Inconstitucionalidade no STF, que não foi conhecida ante a ilegitimidade do Autor e, atualmente, é tema da ADI n. 6.213, ajuizada pelo Partido Trabalhista Brasileiro em 7/8/2019, distribuída para a relatoria do Ministro Edson Fachin que, em 12/8/2019, determinou a intimação da Assembleia Legislativa e do Governador deste Estado para que prestem as informações necessárias.

O Autor daquela lide objetiva a declaração de inconstitucionalidade da Lei sob os mesmos fundamentos aludidos neste feito, contudo sustenta violação ao § 4.o, do artigo 18, da Constituição Federal, o qual dispõe que
‘
a
criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei’
.

Neste caso, o Requerente sustenta a inconstitucionalidade em virtude de afronta formal ao que estabelece o artigo 176 da Constituição Estadual, cuja redação tem o seguinte teor:

‘Art. 176 A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-á por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual e dependerão de consulta prévia mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas’.

Toda essa controvérsia tem pertinência porque o texto normativo impugnado, a pretexto de
‘
consolidar as divisas intermunicipais dos Municípios de Acorizal, Barão de Melgaço, Cuiabá, Jangada, Nossa Senhora do Livramento, Santo Antônio de Leverger e Várzea Grande’
, resultou por
alterar os limites dos referidos Municípios
, sem respeitar a norma constitucional pertinente.

Em outros termos,
o texto da Lei impugnada contém evidente alteração nas coordenadas referentes aos limites territoriais dos Municípios envolvidos
e isso ocorreu sem a prévia consulta às populações interessadas, sem a realização prévia de plebiscito, tal como determina o artigo 176 da Constituição deste Estado.

Nessa esteira,
ainda que a finalidade da norma impugnada tenha sido consolidar divisas territoriais já existentes e solidificadas há tempos
, tal como foi afirmado pela Assembleia Legislativa deste Estado, em verdade, o ato normativo
desmembrou parcela do território municipal de Santo Antônio de Leverger
, medida para a qual os preceitos constitucionais vigentes impõem a realização de consulta plebiscitária.

Aliás, a ofensa ao artigo 176 da Constituição Estadual fica mais evidente quando se observa o que dispõe o artigo 2o da Lei 10.403/2016.
In verbis
:

‘Art. 2.o Fica dispensada a consulta plebiscitária até que o limite de cedência atinja o percentual de 10% (dez por cento) da área do município origem, percentual resultante do cálculo matemático das áreas acrescidas e subtraídas da resolução de todas as inconsistências territoriais existentes de determinado município, caracterizando uma redefinição de limite municipal’.

Da leitura extrai-se, sem grande dificuldade, que a Lei objeto desta Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, de forma expressa,
dispensa a prévia consulta plebiscitária e utiliza o termo ‘cedente’ para aqueles Municípios que tiveram os limites territoriais reduzidos
.

Logo, considerando que a norma estadual impugnada alterou limites territoriais de Municípios sem observar o devido processo legislativo nos moldes preconizados pela Constituição do Estado de Mato Grosso – já que não houve prévio plebiscito às populações interessadas – a declaração de sua inconstitucionalidade é medida que se impõe.

De acordo com o STF, a consulta plebiscitária é exigida
ainda que se trate de alteração ou retificação de limites de Municípios
. Confira-se:

[...] A jurisprudência da Corte se consolidou no sentido de que os requisitos constitucionais previstos no art. 18, § 4o, da Lei Maior devem ser sempre observados, mesmo quando não se trate propriamente de criação, mas de alteração ou retificação de limites, especialmente a exigência de realização de consulta plebiscitária. [...]
(ADI 2921, Relator (a): Min. AYRES BRITTO, Relator (a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 21-03-2018 PUBLIC 22-03-2018).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 51 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DO ESTADO DA PARAÍBA.
REDEFINIÇÃO DOS LIMITES TERRITORIAIS DO MUNICÍPIO DO CONDE. DESMEMBRAMENTO DE PARTE DE MUNICÍPIO E INCORPORAÇÃO DA ÁREA SEPARADA AO TERRITÓRIO DA MUNICIPALIDADE LIMÍTROFE, TUDO SEM A PRÉVIA CONSULTA, MEDIANTE PLEBISCITO, DAS POPULAÇÕES DE AMBAS AS LOCALIDADES
. OFENSA AO ART. 18, § 4o DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. [...]. 3. Pesquisas de opinião, abaixo-assinados e declarações de organizações comunitárias, favoráveis à criação, à incorporação ou ao desmembramento de município, não são capazes de suprir o rigor e a legitimidade do plebiscito exigido pelo § 4o do art. 18 da Carta Magna. Precedente: ADI 2.994, rel. Min. Ellen Gracie, DJ 04.06.04. A esse rol de instrumentos ineficazes que buscam driblar a exigência de plebiscito expressa no art. 18, § 4o, da Constituição Federal, soma-se, agora, este de emenda popular ao projeto de Constituição estadual. 4. Ação direta cujo pedido se julga procedente, com a aplicação de efeitos ex nunc, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99.
(ADI 3615, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2006, DJ 09-03-2007 PP-00025 EMENT VOL-02267-01 PP-00143 LEXSTF v. 29, n. 341, 2007, p. 64-83). (Sem grifos no original)

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 8.264/02, DO ESTADO DA BAHIA. REDEFINIÇÃO DOS LIMITES TERRITORIAIS DO MUNICÍPIO DE SALINAS DA MARGARIDA. DESMEMBRAMENTO DE PARTE DE MUNICÍPIO E INCORPORAÇÃO DA ÁREA SEPARADA AO TERRITÓRIO DA MUNICIPALIDADE LIMÍTROFE, TUDO SEM A PRÉVIA CONSULTA, MEDIANTE PLEBISCITO, DAS POPULAÇÕES DE AMBAS AS LOCALIDADES. OFENSA AO ART. 18, § 4o DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

1 - Pesquisas de opinião, abaixo-assinados e declarações de organizações comunitárias, favoráveis à criação, à incorporação ou ao desmembramento de município, não são capazes de suprir o rigor e a legitimidade do plebiscito exigido pelo § 4o do art. 18 da Carta Magna.

2 - O descumprimento da exigência plebiscitária tem levado este Supremo Tribunal Federal a declarar, por reiteradas vezes, a inconstitucionalidade de leis estaduais ‘redefinidoras’ dos limites territoriais municipais. Precedentes: ADI 2.812, Rel. Min. Carlos Velloso, julg. em 09.10.2003, ADI 2.702, Rel. Min. Maurício Corrêa, julg. 05.11.2003 e ADI 2.632-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 29.08.2003. [...]
(ADI 2994, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 12/05/2004, DJ 04-06-2004 PP-00028 EMENT VOL-02154-02 PP-00007 EMENT VOL-02240- PP-00085).

CRIAÇÃO OU DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS. PLEBISCITO. CONSULTA PRÉVIA. EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL. REVOGAÇÃO. PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE.

1. Criação ou desmembramento de Município. Limites territoriais. Imprescindibilidade de prévia consulta às populações envolvidas, mediante plebiscito. Precedentes.

2. Lei Estadual 175/94, revogada pela Lei 633/01. Subsistência dos efeitos da norma anterior. Impossibilidade. A nova redação legislativa não convalidou as normas estaduais, que infringiam o texto originário do § 4o do artigo 18 da Constituição Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
(ADI 2660, Relator (a): Min. Maurício Corrêa. Tribunal Pleno, julgado em 04/02/2004, DJ 12-03-2004 PP-00036 EMENT VOL-02143-02 PP-00264).

Assim, tenho que deve ser declarada a inconstitucionalidade da Lei 10.403/2016 e, tendo em vista que a norma atacada foi publicada em 2/6/2016 e tem pouco tempo de vigência, deve ser atribuído efeito
ex tunc
à declaração.

Com efeito, ao que se extrai do
website
do STF, em casos semelhantes a este, em que foi declarada a inconstitucionalidade da norma por falta de consulta plebiscitária, o Supremo Federal, em sua maioria, procedeu à declaração de inconstitucionalidade da norma estadual sem restringir a eficácia de sua decisão seja quanto ao tempo, seja quanto à regra da nulidade, porquanto atinentes à concretização dos postulados da soberania popular e da cidadania.

A título de exemplo, oportuna a transcrição de precedente do Pretório Excelso:

[...] 3. Aplicação, no acórdão impugnado - tal como ocorrido em vários outros julgados que trataram sobre as tentativas de desmembramento de municípios sem a consulta popular exigida pelo art.
18
,
§ 4o
, da
Constituição Federal
-, da regra segundo a qual as decisões do Supremo Tribunal Federal em ação direta de inconstitucionalidade possuem eficácia ex tunc, tendo em vista a nulidade do ato normativo atacado desde a sua edição.

4. Os embargos declaratórios e a excepcional fixação de eficácia ex nunc nas decisões proferidas em ação direta de inconstitucionalidade não se prestam para o alcance de pretensões político-eleitorais.

5. Agravo regimental não conhecido e embargos de declaração rejeitados.
(ADI 2994
ED
, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 31/05/2006, DJ 04-08-2006 PP-00025 EMENT VOL-02240-01 PP-00136 LEXSTF v. 28, n. 333, 2006, p. 43-48).

Diante do exposto e em consonância com o parecer da Procuradoria Geral de Justiça,
julgo procedente o pedido e declaro a inconstitucionalidade da Lei Estadual no 10.403/2016, com efeitos
ex tunc
, em virtude da violação formal ao artigo 176, da Constituição do Estado de Mato Grosso
.

Para assegurar direitos e prevenir responsabilidades, no que concerne aos repasses constitucionais e mudança de domicílios de eleitores, determino a remessa de ofícios aos Municípios envolvidos, ao Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Mato Grosso, ao Tribunal de Contas da União (TCU), e ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), informando o teor desta decisão”.

De igual modo, na sessão ocorrida em 17/2/2022, este Órgão Especial julgou procedente a
ADI n. 1008064-38.2019.8.11.0000
[4]
– que postulou a declaração de inconstitucionalidade das Leis Estaduais n. 6.629/1995 e n. 10.500/2017 –, de relatoria do eminente Des. Márcio Vidal, conforme se depreende de excertos de seu voto-condutor,
verbis
:

“Com efeito, os dispositivos, supostamente violados, nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, que versam sobre a matéria de alterações territoriais, exigem a realização de plebiscito prévio à consumação da legislação. Veja-se:

Art. 18, CRF. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

§ 4o A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Art. 25, CE/MT. Cabe à Assembleia Legislativa, com a sanção do Governador do Estado, não exigida esta para o especificado no art. 26, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, especialmente:

IV - criação, incorporação, fusão, subdivisão ou desmembramento de Municípios, observado o disposto no art. 18, § 4o, da Constituição Federal;

Art. 176, CE/MT. A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-á por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual e dependerão de consulta prévia mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. § 1o A demonstração da preservação da continuidade e da unidade histórico-cultural do ambiente urbano caberá a organismos oficiais. § 2o A instalação de novo Município dar-se-á com a eleição e posse do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores.

Art. 177, CE/MT. Os requisitos indispensáveis para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, fixados em lei complementar, versarão, entre outros, sobre: I - número mínimo de habitantes; II - condições para instalação da Prefeitura, Câmara Municipal e funcionamento do Judiciário; III - existência de centro urbano; IV - preservação da continuidade territorial; V - formas de representação à Assembleia Legislativa e aprovação da maioria absoluta dos votos dos respectivos eleitores.

Ademais, o Supremo Tribunal Federal tem entendimento, firmado há anos, sobre a questão e é incontroverso:
qualquer legislação que objetiva a modificação dos parâmetros territoriais de municípios subordina-se ao resultado da consulta pública
.

A propósito, transcrevo julgados que confirmam o posicionamento da Corte Suprema:

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei no 3.196, de 15 de março de 1999, do Estado do Rio de Janeiro. Alteração dos limites territoriais dos Municípios de Cantagalo e de Macuco. Violação do art. 18, § 4o, da Constituição Federal. Precedentes. Ausência de convalidação pela Emenda Constitucional no 57/2008. Lei no 2.497, de 28 de dezembro de 1995, do Estado do Rio de Janeiro. Controle de norma de direito pré-constitucional por ação direta. Impossibilidade. Não conhecimento. Ação da qual se conhece parcialmente e a qual se julga parcialmente procedente. 1. A Lei no 3.196/1999 estabeleceu novos limites territoriais para os Municípios de Cantagalo e Macuco sem que fossem observadas as disposições do art. 18, § 4o, da Constituição Federal, inclusive sem a realização da imprescindível consulta popular. A jurisprudência da Corte se consolidou no sentido de que os requisitos constitucionais previstos no art. 18, § 4o, da Lei Maior devem ser sempre observados, mesmo quando não se trate propriamente de criação, mas de alteração ou retificação de limites, especialmente a exigência de realização de consulta plebiscitária. Precedentes: ADI no 1.262/TO, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de 12/12/97; ADI no 1.034/TO, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 25/2/2000; ADI no 2.812/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 28/11/03; ADI no 2.632//BA, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 12/3/04; ADI no 2.994/BA, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 4/6/04. 2. A Emenda Constitucional no 57/2008 convalidou os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de municípios que tenham obedecido, cumulativamente, a dois requisitos: 1) publicação da lei até 31 de dezembro de 2006 e 2) atendimento aos requisitos estabelecidos na legislação do respectivo estado à época de sua criação. Embora atenda à primeira exigência, a Lei no 3.196/1999 não atende aos requisitos estabelecidos na legislação do Estado do Rio de Janeiro vigente à época de sua criação, os quais exigiam a realização de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas, razão pela qual a lei estadual não restou convalidada pela Emenda Constitucional no 57/2008. 3. A Lei no 2.497/1995 ingressou no ordenamento jurídico sob a vigência do § 4o do art. 18 da Constituição, com sua redação original. No entanto, na época em que a presente ação foi proposta, já vigorava a redação dada ao dispositivo pela EC no 15/1996, o que põe a questão em termos de um pretendido controle de norma de direito pré-constitucional via ação direta, oque é rechaçado por firme jurisprudência da Corte. 4. A Lei no 2.497/1995 foi invalidada por decisão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro. Portanto, a declaração de inconstitucionalidade da Lei estadual no 3.196/1999 restaura os limites territoriais fixados pelos Decretos-Lei 1.055 e 1.056/1943, não se fazendo necessária a modulação dos efeitos da decisão de declaração de inconstitucionalidade da Lei no 3.196/1999. 5. Ação direta da qual não se conhece relativamente à Lei estadual no 2.497, de 28 de dezembro de 1995. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei no 3.196, de 15 de março de 1999, do Estado do Rio de Janeiro. (STF – ADI 2921, Relator(a): Min. Ayres Britto, Relator(a) p/ Acórdão: Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2017, Acórdão Eletrônico DJe-056 Divulg 21-03-2018, Public. 22-03-2018).

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI 8.264/02, DO ESTADO DA BAHIA – REDEFINIÇÃO DOS LIMITES TERRITORIAIS DO MUNICÍPIO DE SALINAS DA MARGARIDA – DESMEMBRAMENTO DE PARTE DE MUNICÍPIO E INCORPORAÇÃO DA ÁREA SEPARADA AO TERRITÓRIO DA MUNICIPALIDADE LIMÍTROFE, TUDO SEM A PRÉVIA CONSULTA, MEDIANTE PLEBISCITO, DAS POPULAÇÕES DE AMBAS AS LOCALIDADES – OFENSA AO ART. 18, § 4o DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1 - Pesquisas de opinião, abaixo-assinados e declarações de organizações comunitárias, favoráveis à criação, à incorporação ou ao desmembramento de município, não são capazes de suprir o rigor e a legitimidade do plebiscito exigido pelo § 4o do art. 18 da Carta Magna. 2 - O descumprimento da exigência plebiscitária tem levado este Supremo Tribunal Federal a declarar, por reiteradas vezes, a inconstitucionalidade de leis estaduais ‘redefinidoras’ dos limites territoriais municipais. Precedentes: ADI 2.812, Rel. Min. Carlos Velloso, julg. em 09.10.2003, ADI 2.702, Rel. Min. Maurício Corrêa, julg. 05.11.2003 e ADI 2.632-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 29.08.2003. 3 - As questões relativas à idoneidade da lei de criação de município como objeto do controle concentrado e às consequências da eficácia limitada da norma inscrita no art. 18, § 4o da CF, já foram suficientemente equacionadas no julgamento cautelar da ADI 2.381, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 14.12.2001. Ações diretas de inconstitucionalidade julgadas procedentes. (STF – ADI 2994, Relator(a): Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 12/05/2004, DJ 04-06-2004).

CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIOS – LIMITES – ALTERAÇÃO –- NATUREZA DO ATO. Na dicção da ilustrada maioria, o ato mediante o qual são modificados limites geográficos de municípios é de natureza normativa e abstrata, desafiando o controle concentrado. MUNICÍPIOS – LIMITES –- ALTERAÇÃO –- FORMALIDADE. A alteração dos limites territoriais de municípios não prescinde da consulta plebiscitária prevista no artigo 18 da Constituição Federal, pouco importando a extensão observada (STF – Tribunal Pleno – ADI 1034 – Rel. Min. Marco Aurélio – j. 24/03/1997).

É de se notar, ainda, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se tem caracterizado por ampliar o escopo semântico dos substantivos ‘criação’, ‘incorporação’, ‘fusão’ e ‘desmembramento’, para evitar que a regra do art. 18, §4o, seja violada por medidas que, a pretexto de, simplesmente, fixar fronteiras territoriais, acabem por contornar as exigências de consulta plebiscitária. Confira-se:

EMENTA. I. Ação direta de inconstitucionalidade: cabimento contra lei de criação, incorporação, fusão e desmembramento: jurisprudência do STF: precedentes. II. Município: desmembramento. A subtração de parte do território de um município substantiva desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe a constituir o âmbito espacial de uma nova entidade municipal, seja quando for ela somada ao território de município preexistente. III. Município: desmembramento: EC 15/96: inconstitucionalidade da criação, incorporação, fusão e do desmembramento de municípios desde a promulgação da EC 15/96 e até que lei complementar venha a implementar sua eficácia plena, o que, entretanto, não ilide a imediata revogação do sistema anterior (precedente: ADInMC 2381, 20.06.01, Pertence, DJ 24.5.2002). IV. Município: desmembramento: exigibilidade de plebiscito. Seja qual for a modalidade de desmembramento proposta, a validade da lei que o efetive estará subordinada, por força da Constituição, ao plebiscito, vale dizer, à consulta prévia das
‘populações diretamente interessadas’
- conforme a dicção original do art. 18, § 4o - ou
‘às populações dos Municípios envolvidos’
- segundo o teor vigente do dispositivo. (ADI 2632, Relator(a): Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 05/02/2004, DJ 12-03-2004 PP-00037 EMENT VOL-02143-02 PP-00238).

Na espécie, da leitura das Leis Estaduais n. 6.629/1995 e n. 10.500/2017, extrai-se que ambas decretaram a demarcação de territórios dentro do Estado de Mato Grosso. Enquanto a primeira diz respeito, especificamente, ao município de Barra do Garças, a segunda abrange 36 (trinta e seis) municípios, e, ainda que a parte Requerida
defenda que a lei apenas formalizou situações territoriais concretizadas pelo tempo, o fato é que, para a Suprema Corte, qualquer ato legal que indique alteração de divisas territoriais não prescinde de plebiscito
, procedimento que não foi realizado nas edições de ambas as leis.

Assim, não obstante o argumento de que o trabalho de atualização dos limites territoriais responderia à necessidade de afastar inconsistências existentes nos memoriais descritivos das leis de criação dos respectivos municípios, e de corrigir eventuais sobreposições territoriais, evidencia-se que os mencionados atos normativos promoveram a modificação das delimitações geográficas preexistentes.

Logo, do ponto de vista das hipóteses normativas do artigo 18, §4o da CRFB e artigos 25, inciso IV, 176 e 177 da Constituição Estadual, verificou-se o desmembramento de parcelas de áreas territoriais dos entes implicados, ainda que a finalidade última da legislação tenha sido a de operar simples correção, sem que tenha sido realizada a consulta plebiscitária.

Forte nessas razões, julgo
PROCEDENTE
esta ação para declarar a inconstitucionalidade das Leis Estaduais n. 6.629/1995 e n. 10.500/2017, por violarem o disposto no artigo 18, § 4o, da Constituição da República, e artigos 25, inciso IV, 176 e 177 da Constituição Estadual”.

Pelo que pude apreender dos autos, a situação fática prevista na Lei Estadual n. 11.416/2021 possui
alguma
semelhança com as situações descritas nas Leis n. 10.403/2016 e n. 10.500/2017, ambas declaradas inconstitucionais pelo Órgão Especial deste Sodalício, e também pelo STF.

Todas as leis acima citadas versam[ram] sobre a
consolidação de divisas intermunicipais
.

A diferença é que a Lei n. 10.403/2016 compreendeu a divisão territorial de
7 [sete] municípios
, enquanto a Lei n. 10.500/2017 abrangeu
36 [trinta e seis] comunas
.

Na hipótese vertente, diferentemente daqueloutras situações, a norma impugnada disciplina a
incorporação de área de inconsistência territorial
municipal à comuna de
Jaciara
.

Não existe aqui a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de
municípios
, a exigir a consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas
[5]
.

A Assembleia Legislativa, órgão do qual emanou a norma impugnada, sustenta, em suas informações, que
não houve divisão territorial
, mas apenas a
consolidação da situação fática
existente há anos,
verbis
:

“Todavia, não houve divisão territorial, o que afasta a incidência da norma do art. 18, §4o, da Constituição Federal e do art. 176 da Carta Estadual.

A lei em testilha tão somente consolidou situação fática existente há anos, onde os municípios envolvidos, sobretudo os habitantes, cada qual no seu território, entendiam com sendo os limites municipais.

[...]

A lei deixou claro que apenas consolidou divisas entre os municípios, e essas divisas intermunicipais fundamentaram-se em documentos legais, cartográficos e levantamentos técnicos adicionais, arquivados em meio analógico e digital no órgão oficial de Cartografia do Estado, os quais contemplam a definição dos limites intermunicipais.

Foi necessária essa consolidação porque a formação das cidades no Estado de Mato Grosso não ocorreu de forma planejada, decorreu de agrupamento de pessoas, ou famílias que passaram a viver próximas umas das outras em determinada localidade, por algum motivo.

Em razão disso, municípios, e os moradores locais, definiram os limites territoriais há muito tempo, imputando a jurisdição de determinada localidade a uma urbe específica, o que implica no poder de tributar, de fiscalizar, de investir, no domicílio eleitoral, no dever de prestar serviços públicos e de administrar aquela cidade que estava até determinado limite ora consolidado, dentre outras questões de relevância constitucional.

Importante mencionar que pareceres de Comissões Parlamentares Permanentes ora anexados atestam que foram nomeados representantes dos municípios envolvidos na consolidação dos limites, e garantida a participação dos habitantes locais, através de audiência pública e pesquisas.

É o que pode ser comprovado com texto da própria lei impugnada e com documentos encartados no projeto que deu origem à lei e que nestas informações se acostam.

Outro documento acostado, oriundo da Prefeitura de Jaciara, prova que esta municipalidade atende moradores da zona rural com serviços de assistência social, que estão localizados dentro dos limites territoriais consolidados pela lei impugnada.

Igualmente, junta-se prova de que os serviços de educação são prestados pelo município de Jaciara dentro da área também consolidada pela legislação impugnada.

Toda manutenção de estradas dentro da área consolidada é realizada pela Prefeitura de Jaciara, como demonstra o ofício anexado a esta peça.

O serviço de saúde também é atendido pela Administração Pública de Jaciara dentro da área consolidada pela legislação impugnada, consoante atesta o Secretário Municipal (em anexo).

Outros documentos comprobatórios, como declarações, abaixo-assinado, mapas, estudos, dentre outros, também estão acostados, provando que não houve divisão, nem subtração de área, mas a consolidação da situação fática.

Destarte, não houve divisão territorial, mas tão apenas a consolidação jurídica do que já existia de fato, conferindo segurança jurídica aos limites já definidos há tempos pelos documentos e levantamentos citados.

[...]

A consolidação territorial já existia há tempos, a lei impugnada apenas a declarou e a tornou juridicamente existente, registrando por norma os limites municipais.

Portanto, inexiste inconstitucionalidade na norma impugnada, porque não houve divisão territorial, mas somente a consolidação jurídica da situação fática preexistente acerca dos limites territoriais”.

Entretanto, o ponto nevrálgico da questão é sopesar se a norma impugnada modificou delimitações geográficas preexistentes.

As provas dos autos mostram que não.

Se ficasse documentalmente comprovado que parte do território do município de Santo Antônio de Leverger foi abruptamente arrancado e transferido para a comuna de Jaciara, ainda que sob o pretexto de se tratar de
“inconsistência territorial”
, por óbvio que seria o caso de se reconhecer a inconstitucional formal da lei impugnada.

Porém, conforme bem acentuado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso em suas informações,
“o Município de Santo Antônio de Leverger
nunca esteve na posse do território discutido
, nunca prestou um serviço público sequer naquela região”,
como se vê:

“Antes de adentrar no mérito e com a devida vênia ao autor da ação, não há norma em vigor definidora de territórios antes desta lei impugnada. Logo, o inconformismo se funda em mapas e traçados feitos sem suporte legal algum e de duvidosa confiabilidade.

Os territórios foram delimitados longinquamente pelos próprios gestores então a frente dos Municípios ou do Poder Executivo Estadual, sem a participação do Poder Legislativo, fato muito mais grave do que a acusação de suposta criação de lei de divisão de municípios sem audiência pública.

Nessa senda, o pedido para restabelecer ao
status quo ante
significa remeter a questão territorial à total insegurança jurídica, às cercas imaginárias de propriedade, pois não há norma anterior que defina o território exato de cada município.

Outrossim, anular a lei significa colocar aqueles habitantes locais em total desamparo, porque
o Município de Jaciara que detém a posse direta da área há décadas e presta todos os serviços públicos locais
.

O
Município de Santo Antônio de Leverger nunca esteve na posse do território discutido, nunca prestou um serviço público sequer naquela região
.

Com a anulação da lei, quem sai perdendo são os habitantes locais, que ficarão desamparados. Até o domicílio eleitoral ficará prejudicado”.

Nesse diapasão, inexistindo certeza e segurança de que a área incorporada, de fato, pertença a Santo Antônio de Leverger, não há como reconhecer a inconstitucionalidade da norma impugnada.

Como se viu, a situação em comento exigiu mais esclarecimentos do que aqueles trazidos na exordial desta ação, máxime para constatar se houve a retirada da área do município de Santo Antônio de Leverger e sua incorporação à comuna de Jaciara, como bem destacou o Procurador-Geral de Justiça, Deosdete Cruz Júnior, em seu parecer:

“Ora, como averiguar se a norma verdadeiramente retirou área do Município de Santo Antônio de Leverger para consolidar aumento territorial do Município de Jaciara/MT, sem realizar uma perícia técnica na área afetada, analisar mapas cartográficos e memoriais descritivos, realizar geoprocessamento, entre outros elementos probatórios igualmente vertendo análise de matéria fática e que clamam invariavelmente pela adoção de uma dilação probatória?

Cuida-se, a toda evidência, de uma indagação retórica, que comporta somente uma resposta: não há como se identificar corretamente os contornos legais da consolidação promovida pela lei sem imprimir ao feito um momento de dilação probatória, pois somente com essa medida é possível revelar, sem margem para a dúvida, que as alterações do limite territorial foram ou não promovidas regularmente”.

Some-se a isso que somente mediante dilação probatória as partes envolvidas poderiam comprovar quem efetivamente presta serviço público naquela região.

Insista-se: a situação posta nos autos é diversa daquelas enfrentadas nas ADI’s 1005606-48.2019.8.11.0000 e 1008064-38.2019.8.11.0000, porquanto nestas
não houve dúvidas acerca da realização da divisão territorial de diversos município
, incidindo, assim, a exigência contida no art. 176 da Constituição Estadual.

Tanto que as próprias Leis Estaduais n. 10.403/2016 e 10.500/2017 – reconhecidamente inconstitucionais – estabeleciam em seu bojo a dispensa de consulta plebiscitária, se o limite de cedência não ultrapassasse o percentual de 10% [dez por cento] do território, o que, ao fim e ao cabo, constituía burla ao plebiscito, de cariz constitucional.

Aqui, conquanto a norma impugnada tenha determinada a consolidação das divisas intermunicipais do Município de Jaciara, fundamentando-se em documentos legais, cartográficos e levantamentos técnicos adicionais, arquivados em meio analógico e digital no órgão oficial de Cartografia do Estado, os quais contemplam a definição dos limites intermunicipais, não há prova cabal, a despeito dos mapas, memorial descritos e outros documentos acostados aos autos, de que a área em questão pertence a Santo Antônio de Leverger.

Insisto em dizer que, houvesse prova de que o Município de Jaciara, por meio da lei impugnada, incorporou área territorial do Município de Santo Antônio de Leverger, sem consulta plebiscitária às populações interessadas, erigida como
“verdadeira condição de procedibilidade da norma que altera limites municipais”
– nas elegantes palavras do insigne Procurador-Geral de Justiça –, por certo que haveria de se reconhecer a inconstitucionalidade pleiteada.

Entretanto, no caso em testilha, ficou comprovado, à exaustão, a existência
“de uma área sem jurisdição municipal ou isolada, ou ainda área de inconsistência territorial, área que não consta nos memoriais descritivos de nenhum município que a circunda”
, consoante se infere do Parecer Técnico n. 16/2021, elaborado pelo Instituto de Terras de Mato Grosso, a pedido da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, cujos trechos abaixo transcrevo:

“Entre os municípios de Campo Verde, Jaciara, Juscimeira e Santo Antônio de Leverger
ocorre uma área sem jurisdição municipal ou isolada, ou ainda área de inconsistência territorial, área que não consta nos memoriais descritivos de nenhum município que a circunda
, segundo a legislação em vigor dos municípios de Campo Verde, Juscimeira e Santo Antônio de Leverger, e para Jaciara em vigor até a data de 14 de junho de 2021.

Ou seja, a legislação do município de Campo Verde é a Lei Estadual n. 5.574, de 23/2/1990, que alterou o artigo 2o da Lei Estadual n. 5.314, de 04/07/1988 que criou este município. Para Juscimeira, a legislação é a Lei Estadual n. 4.148, de 10/12/1979, que criou o município de Juscimeira, desmembrado do município de Jaciara. E a Resolução n. 932, de 17 de julho de 1925, é a legislação vigente de Santo Antônio de Leverger, que define o seu limite com a referida área de inconsistência territorial, pela aba da serra do Brigadeiro Jerônimo.

Para Jaciara, a legislação em vigor até a data de 14 de junho de 2021, era a Lei Estadual n. 5.906, de 20/12/1991, que criou o município de São Pedro da Cipa, desmembrado dos municípios de Jaciara e Dom Aquino, e reeditou os limites do município de Jaciara.

A descrição dessa inconsistência territorial encontra-se detalhada na página 98 do Relatório constante no ANEXO I.

Para a resolução desta inconsistência territorial foram realizadas as atividades: Oficina de trabalho que ocorreu de 05 a 09 de maio de 2014, vistoria de campo entre 25 e 27 de junho de 2014, e a audiência pública em 15 de junho de 2015, na Sala Milton Figueiredo da Assembleia Legislativa de Mato Grosso. Os registros fotográficos dessas atividades encontram-se no ANEXO II, em formato de mídia digital (CD).

Na oficina de trabalho, os municípios registraram suas propostas e na sequência encaminharam ao órgão de cartografia do Estado a documentação que indicasse a administração nesta área de inconsistência territorial.

Considerando a questão dos municípios de Jaciara e Santo Antônio de Leverger, temos que
o município de Jaciara entregou os seguintes materiais: um mapa contendo as rotas de seus ônibus escolares, com coordenadas geográficas das comunidades, fazendas atendidas e planilha de custos assinada por responsável do setor. Também entregou documentação de atendimentos na área de saúde nas comunidades e uma listagem de abaixo-assinado, registrada em cartório, dos moradores das fazendas existentes na parte da área de inconsistência territorial indicada por Jaciara, onde reivindicaram que fossem redefinidas para este município
(ANEXO III).

O município de
Santo Antônio de Leverger não entregou documentação que indicasse administração nesta área de inconsistência territorial
, no período entre a Oficina de Trabalho e a Audiência Pública.

Foi realizada pesquisa no local da área de inconsistência territorial para checagem das informações entregues e aplicação dos questionários que viessem apontar a administração exercida de fato na área, dado pelo relacionamento socioeconômico e geográfico da população residente (ANEXO IV).

A pesquisa realizada na área informada por Jaciara mostrou que,
em relação às vias não asfaltadas que dão acesso à esta área de inconsistência territorial em análise, 61% dos entrevistados responderam que Jaciara realiza sua manutenção, 23% seria por fazendeiros, 8% por Campo Verde e 8% não souberam responder. 100% responderam recorrer aos serviços urbanos de comércio e prestação de serviços em geral, 100% disseram recorrer ao seu atendimento de saúde disponibilizado e 100% confirmaram as rotas dos ônibus escolares apresentadas por Jaciara, constatando, desta forma, a veracidade da documentação apresentada e a significativa presença de Jaciara nesta área.
Tomando como referência
a Fazenda Nossa Senhora Aparecida, um dos pontos mais remotos desta área indicada por Jaciara, a sua distância até a sede urbana de Jaciara é cerca de 68km
, sendo que 54km não estão asfaltados (estradas vicinais e MT-457) e 14km da MT-457 estão asfaltados.
A distância desta mesma fazenda até à sede de Santo Antônio de Leverger é cerca de 171 km
, sendo que 64 km não estão asfaltados (estradas vicinais e MT-140) e 107 km estão asfaltados (MT-407, MT-040, BR-163/BR-364 e BR-070), ou por Mimoso, no entanto, conforme informações dos moradores desta região, esta via está em condições precárias, com várias pontes sem condições de serem transitadas.

Assim, diante dos resultados apresentados, considerou-se que:

*
o município de Jaciara exerce forte presença administrativa na parte que indicou da área de inconsistência territorial
;

*
a população residente nas fazendas situadas na parte indicada por Jaciara está mais próxima de sua sede urbana, do que a de Santo Antônio de Leverger
e

*
a vontade expressada pela população desta parte da área isolada é de serem redefinidos para o município de Jaciara,
conforme pesquisa local e listagem de abaixo-assinado com 257 assinaturas de moradores das fazendas: Bom Jesus, Brumado das Emas, Ouro Verde, Marialva, Arco Íris [...] (ANEXO III).

Assim, diante do exposto, quanto ao limite entre Santo Antônio de Leverger e a parte da área de inconsistência territorial informada por Jaciara,
conclui-se que deve permanecer para Santo Antônio de Leverger o limite conforme legislação vigente, ou seja, pela aba da Serra de São Jerônimo (linha de cota altimétrica de 400m), e para Jaciara a consolidação desta parte da área de inconsistência territorial
”.

De toda sorte, para melhor esclarecimento de circunstância de fato, determinei a realização de estudo mais aprofundado pelo INTERMAT, oportunizando às partes interessadas a apresentação de quesitos.

Com a apresentação do novo parecer técnico elaborado pelos profissionais técnicos lotados no Instituto de Terras de Mato Grosso, não tenho a menor dúvida de que a situação posta na norma impugnada
não cuida de desmembramento de municípios
, sob qualquer denominação, a exigir a prévia consulta plebiscitária.

Para melhor subsidiar meu posicionamento, transcrevo abaixo,
ipsis litteris
, respostas apresentadas pelos experts lotados no INTERMAT, os quais esclarecem, indene de dúvida,
“que não consta atualmente e também não constava no histórico de legislações territoriais do município de Santo Antônio de Leverger a descrição da área referente ao território acrescido ao município de Jaciara pela Lei Estadual n. 11.416, de 14/6/2021”
,
verbis
:

“
Quesitos formulados pela Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso

1) Existe alguma prova de domínio do território tido como subtraído do município de Santo Antônio de Leverger? Em caso positivo, é possível atestar a sua legitimidade técnica/oficialidade?

Não consta atualmente e também não constava no histórico de legislações territoriais do município de Santo Antônio de Leverger a descrição da área referente ao território acrescido ao município de Jaciara na Lei Estadual no 11.416 de 14/06/2021.

Ocorria entre os municípios de Santo Antônio de Leverger, Campo Verde, Jaciara e Juscimeira, uma área denominada isolada ou de inconsistência territorial,
área não descrita em nenhum memorial técnico das leis territoriais dos municípios que a circundava
.

Nesta divisa com a área isolada ou de inconsistência territorial, para o município de Santo Antônio de Leverger vigora a Resolução no 932 de 17/07/1925, para Campo Verde vigora a Lei Estadual no 5.314 de 04/07/1988, para Jaciara vigorava a Lei Estadual no 5.906 de 20/12/1991 e para Juscimeira vigora a Lei Estadual no 4.148 de 10/12/1979, e de acordo com a aplicação destes documentos legais, a área em referência entre estes municípios não é descrita em seus memoriais técnicos.

Com exceção, das tentativas de solução de correção desta inconsistência territorial dada pelas Leis Estaduais revogadas n. 10.403/2016 e 10.500/2017, e agora pela Lei Estadual no 11.416/2021,
esta área de inconsistência territorial, em nenhum momento da história legal territorial dos municípios que a circundam, ou seja, Santo Antônio de Leverger, Campo Verde, Jaciara e Juscimeira, foram a estes pertencentes. Esta área em referência, antes da criação destes municípios pertencia em lei anteriormente em vigor, ao município de Cuiabá
.

[...]

A Lei Estadual no 11.416 de 14/06/2021 atende os resultados dos trabalhos realizados durante os anos de 2015 e 2017, fruto do Termo de Cooperação Técnica no 001/2015 celebrado entre a Assembleia Legislativa de Mato Grosso e o Governo do Estado, por meio da Secretaria de Estado de Planejamento - SEPLAN que teve o seguinte resultado:

O município de Jaciara entregou um mapa contendo as rotas dos ônibus escolares, bem como as coordenadas geográficas das comunidades e fazendas atendidas nesta área. Também entregou documentação de atendimentos de saúde das comunidades, e abaixo-assinado registrado em cartório dos moradores das fazendas aí assentadas requerendo serem definidos para Jaciara.

O município de Juscimeira entregou um mapa contendo as rotas dos ônibus escolares, bem como as coordenadas geográficas das comunidades e fazendas atendidas. Também entregou documentação de atendimento de saúde e de comprovantes de matrículas escolares das comunidades assentadas na área isolada.

O município de Campo Verde entregou abaixo-assinado das comunidades Bom Jardim, Santo Antônio da Fartura, da Formiga, Bigorna, São Vicente, Serrana, Mata Mata e Córrego do Ouro e todos reivindicam serem redefinidos para Campo Verde.

O município de Santo Antonio de Leverger não entregou documentação que comprove administração na área isolada, no período entre a Oficina de Trabalho e a Audiência Pública.

Vistoria da SEPLAN: Foi realizada pesquisa no local da área isolada entre os municípios de Santo Antônio de Leverger, Jaciara, Juscimeira, e Campo Verde, com obtenção de coordenadas geográficas destes locais, com base nos documentos entregues pelos municípios e aplicação de questionários.

Assim, a checagem das informações prestadas por Jaciara baseou-se nos documentos entregues:

Abaixo-assinado – Com 257 assinaturas de moradores das fazendas: Bom Jesus, Brumado das Emas, Ouro Verde, Marialva, Arco-Iris, Sto. Antônio, Babilônia, Pedra Grande, São Paulo, Colibri, Bela Vista, Santa Lúcia, São João do Prata, Girassol do Prata, Caeté, Caeté II, Vertente, São José da Serra, Bacuri, Nossa Senhora de Aparecida, Santa Maria, Alvorada da Serra, Mari e Viacampus.

Mapa - Carta imagem, informada na Oficina de Trabalho, que mostra as rotas dos ônibus escolares que atuam na parte da área isolada.

Documento - Uma planilha de custo anual, assinada pelo Diretor de Transporte Escolar, Sr. Eric Edras de Souza Mendonça e que descrimina quatro linhas:

Linha Fazenda Vertente – Com 280 Km por dia, percorrem o itinerário: faz. Cascata da Andorinha, fundo da Polícia Federal Rodoviária, faz. Boa Esperança, faz. Flor do Cerrado, faz. São José da Serra, faz. Morro da Padroeira, faz. Vertente, Barracão da Vertente para as escolas do município de Jaciara: Santa Rosa e Maria Villany e para as escolas estaduais: Antônio Ferreira Sobrinho, São Francisco e Arthur Ramos nos períodos matutino e vespertino.

Linha Fazenda Colibri – Com 300 Km por dia, percorrem o itinerário: faz. Bom Jesus, faz. Colibri, faz. Nossa Senhora Aparecida, faz. Via Campos, faz. Santa Lúcia, faz. São Paulo para as escolas do município de Jaciara: Amélia Freire Gomes e Maria Villany e para as escolas estaduais: Antônio Ferreira Sobrinho, São Francisco e Arthur Ramos no período matutino.

Linha Região do Prata - Com 198 Km por dia, percorrem o itinerário: Barracão Girassol, faz. Caeté, faz. Santa Maria, faz. Ideal III, faz. Ideal II e faz. Santa Terezinha para as escolas Maria Villany, Delmondes, Magda Ivana, Antônio Ferreira Sobrinho, São Francisco e Arthur.

Linha Região da Pedra Grande - Com 126 Km por dia, percorrem o itinerário: Retiro da Vertente, faz. Bacurí, faz. Babilônia, faz. Bom Será, faz. Ouro Verde e faz. Pedra Grande para a escola 7 de Abril e baldeações.

Foram visitadas as fazendas de acordo com as informações apresentadas nos documentos entregues pelo município de Jaciara, quadro abaixo.

[...]

Foi aplicada a pesquisa a 13 famílias com o seguinte resultado:

Como é a infraestrutura viária de acesso e qual município a mantém?

O acesso à região da área isolada atendida por Jaciara é pela rodovia MT-457, parcialmente asfaltada, MT-140 não asfaltada e para as fazendas, com estradas vicinais não asfaltadas. Em relação às estradas que dão acesso a fazendas, 61% responderam que a manutenção é realizada por Jaciara, 23% por fazendeiros, 8% por Campo Verde e 8% não souberam responder.

Qual a localidade mais recorrida para o acesso a bens e serviços?

100% responderam recorrer primeiramente ao município de Jaciara quando necessitam de mantimentos e serviços urbanos, e destes, 23% disseram que além de Jaciara vão também a Campo Verde e Rondonópolis.

Qual a localidade mais recorrida para acesso à saúde de pronto atendimento?

100% disseram recorrer ao atendimento de saúde ofertado por Jaciara.

Qual é a localidade que mantém os serviços de educação na região?

100% afirmaram ser mantidos por Jaciara, confirmando desta forma as rotas informadas por este município. O morador da fazenda Santa Lúcia afirmou que as três crianças de sua família são transportadas por ônibus de Jaciara para estudarem em suas escolas, informou ainda, que de sua fazenda para Jaciara a distância é de 60 Km e para Santo Antônio de Leverger é de 160 Km pela MT-140 sem asfalto e BR-163 asfaltada passando por Cuiabá. Por Mimoso as pontes deste trecho estão sem manutenção e algumas caíram.

[...]

Os trabalhos de vistoria na parte da área isolada informada por Juscimeira baseou-se nos documentos:

Mapa - que mostra as rotas dos ônibus escolares que atuam na parte da área isolada informada.

Documento – fichas de atendimento na área de saúde e planilha de custos dos ônibus escolares referente à área informada.

Da mesma forma, foram realizadas visitas às fazendas informadas por Juscimeira, conforme quadro abaixo.

[...]

A pesquisa foi aplicada a 06 famílias com o seguinte resultado:

Como é a infraestrutura viária de acesso e qual município a mantém?

67% responderam que a manutenção das estradas é realizada pelos próprios fazendeiros e 33% não souberam responder.

Qual a localidade mais recorrida para o acesso a bens e serviços?

68% disseram que recorrem à cidade de Rondonópolis para fazerem suas compras e utilizaram os serviços ofertados por este centro urbano, 16% disseram que vão a São Lourenço de Fátima, distrito de Juscimeira, para realizarem suas compras por ser mais próxima e, ainda, 16% disseram ir para Campo Verde, pois algumas agrovilas possuem escritório naquela Cidade.

Qual a localidade mais recorrida para o acesso à saúde de pronto atendimento?

50% disseram que para os casos mais simples recorrerem a São Lourenço de Fátima, e para os casos mais graves recorrerem a Jaciara ou Rondonópolis. 50% disseram que vão direto para Rondonópolis.

Qual a localidade que mantém os serviços de educação na região?

100% responderam que o transporte escolar é realizado por Juscimeira, sendo que o ônibus conduz os alunos do ensino básico para São Lourenço de Fátima ou por Kombi que os conduz de São Lourenço de Fátima para a cidade de Juscimeira. Uma moradora residente há 20 anos em uma agrovila, com 9 famílias, relatou: “nunca vi ninguém de Santo Antônio de Leverger aqui, a gente sofre muito com esta situação, tenho um filho na idade da pré-escola e os vereadores da oposição de Juscimeira não deixam pegar as crianças pequenas para estudar”

[...]

E, a vistoria relacionada às informações prestadas por Campo Verde, baseou-se nos documentos entregues:

Abaixo-assinado – De moradores das comunidades da área informada por Campo Verde, sendo: 212 assinaturas de Santo Antônio da Fartura, 173 assinaturas de Córrego do Ouro, 112 assinaturas de Serrana, 98 assinaturas de Bigorna, 91 assinaturas de Bom Jardim, 76 assinaturas de São Vicente, 57 assinaturas de Mata Mata e 45 assinaturas de Formiga.

O quadro abaixo mostra as comunidades visitadas conforme informações prestadas por Campo Verde.

[...]

Foi aplicada a pesquisa a 11 famílias com o seguinte resultado:

Como é a infraestrutura viária de acesso e qual município a mantém?

73% disseram que a manutenção das vias de acesso às comunidades desta região era realizada por Campo Verde e 27% informaram ser de Santo Antônio de Leverger. Uma moradora da comunidade Córrego do Ouro relatou que tem uma linha de ônibus particular que os leva para Cuiabá e para Santo Antônio da Fartura.

Qual a localidade mais recorrida para o acesso a bens e serviços?

Também 73% disseram recorrer à cidade de Campo Verde para fazerem suas compras de mantimentos, utilizar dos serviços urbanos e pagar as contas mensais, e 27% disseram ir direto para Cuiabá.

Qual a localidade mais recorrida para o acesso à saúde de pronto atendimento?

100% informaram que recorrem aos serviços ofertados por Campo Verde e, destes, 64% vão ao posto de saúde mantido por Campo Verde em Santo Antônio da Fartura. A moradora da comunidade Córrego do Ouro relata: “o posto de Santo Antônio da Fartura tem médico duas vezes por semana e dentista nas quintas feiras, e o de Córrego do Ouro que é mantido por Santo Antônio de Leverger teve médico há 8 meses”. E 36% vão direto para a cidade de Campo Verde ou para o posto de saúde do Vale do Sol também em Campo Verde.

Qual a localidade que mantém os serviços de educação na região?

55% informaram que as crianças de suas famílias estudam em escolas de Santo Antônio da Fartura nos períodos matutino e vespertino (cerca de 300 alunos), que foram construídas e são mantidas, inclusive o transporte escolar por Campo Verde, à noite passam a ser administradas pelo Estado (cerca de 80 alunos). 45% estudam na escola de Córrego do Ouro, mantida por Santo Antônio de Leverger (cerca de 100 alunos)”.

Os peritos concluíram que
“os estudos realizados indicaram que a área isolada deveria ser destinada aos municípios que já executam os serviços públicos à população desta área de inconsistência territorial.

Desta forma, a Lei Estadual no 11.416 de 14/06/2021 atende em parte o resultado dos estudos, ficando ainda sem solução esta questão de inconsistência territorial, para os municípios de Campo Verde e Juscimeira.

Ressalta-se que para minimizar os prejuízos dos moradores destas áreas de inconsistência territoriais ainda existentes, como mostra o mapa acima, estas áreas são considerados territórios isolados do município de Cuiabá, conforme Parecer Técnico PGE – Processo no 625423/2019, que conclui que a área de inconsistência territorial ou área “sem jurisdição” territorial deve ser destinada para o município que a contemplou em lei territorial municipal imediatamente anterior, até que esta situação seja solucionada pelos entes competentes do Estado”.

Outro ponto de suma relevância consiste na afirmação segundo a qual
“os serviços públicos do território em questão são prestados pelo município de Jaciara. O município de Santo Antônio de Leverger não apresentou documentação que indicasse prestação de serviço público nesta área em referência”
.

Assinalou-se, ainda, que,
“diante dos resultados apresentados, considerou-se que:

·
o município de Jaciara exerce forte presença administrativa na parte que indicou da área isolada;

·
a população residente nas fazendas situadas na parte indicada por Jaciara estão mais próximas de sua sede urbana, do que a de Santo Antônio de Leverger e

·
a vontade expressada pela população desta parte da área isolada é de serem redefinidos para o município de Jaciara, conforme pesquisa local e listagem de abaixo-assinado com 257 assinaturas de moradores das fazendas: Bom Jesus, Brumado das Emas, Ouro Verde, Marialva, Arco Iris, Sto. Antônio, Babilônia, Pedra Grande, São Paulo, Colibri, Bela Vista, Santa Lúcia, São João do Prata, Girassol do Prata, Caeté, Caeté II, Vertente, São José da Serra, Bacuri, Nossa Senhora de Aparecida, Santa Maria, Alvorada da Serra, Mari e Viacampus;

·
o município de Juscimeira exerce significativa presença administrativa na parte que indicou da área isolada e

·
a população residente nas fazendas situadas na parte indicada por Juscimeira estão mais próximas de sua sede urbana do que a de Santo Antônio de Leverger, distante deste cerca de 278 km.

·
o município de Campo Verde exerce forte presença administrativa na área por este indicada,

·
a população residente nas comunidades situadas na área indicada por Campo Verde estão mais próximas de sua sede urbana (43 km), do que a de Santo Antônio de Leverger (98 km) e

·
a vontade expressa, da população na área indicada, de serem redefinidos para o município de Campo Verde, conforme abaixo-assinado de 864 assinaturas, sendo 212 de Santo Antônio da Fartura, 173 de Córrego do Ouro, 112 de Serrana, 98 de Bigorna, 91 de Bom Jardim, 76 de São Vicente, 57 de Mata Mata e 45 de Formiga.

Portanto, quanto à administração publica e oferta de serviços urbanos na área de inconsistência territorial entre os municípios de Santo Antônio de Leverger, Campo Verde, Jaciara e Juscimeira, ficou demonstrado ser verídico as documentações entregues por Campo Verde, Jaciara e Juscimeira. E o município de Santo Antônio de Leverger não entregou documentação de comprovação de execução de linhas de ônibus escolares, e de manifestação de vontade dos moradores desta área.

O estudo propôs que a parte administrada de fato por cada um dos municípios que entregaram documentação fosse anexada a estes, e o limite do município de Santo Antônio de Leverger, permanecesse inalterado de acordo com o limite dado pela legislação vigente, ou seja, a Resolução no 932 de 17/07/1925”.

Por todas essas razões, até se pode discutir se a área denominada isolada ou de inconsistência territorial deveria ser destinada ou não ao Município de Jaciara.

Digo isso porque, conforme salientado pelo INTERMAT, a Lei Estadual n. 11.416/2021 atende em parte o resultado dos estudos, ficando ainda sem solução a questão de inconsistência territorial quanto aos municípios de Campo Verde e Juscimeira, que também marcam nele suas presenças.

Porém, a norma impugnada definitivamente não é inconstitucional, porque não retirou parte do território do município de Santo Antônio de Leverger, conforme asseverado na petição inicial.

As outras comunas teoricamente interessadas,
in casu
, Campo Verde e Juscimeira, deverão reivindicar, pela via processual adequada, ou até mesmo politicamente, parte dessa área isolada ou de inconsistência territorial, se assim reputarem adequado.

Porém, como bem destacou o INTERMAT em seu parecer técnico,
“a área de inconsistência territorial ou área ‘sem jurisdição’ territorial deve ser destinada para o município que a contemplou em lei territorial municipal imediatamente anterior, até que esta situação seja solucionada pelos entes competentes do Estado”
.

Neste mesmíssimo sentido, aliás, se manifestou o Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, cujos fundamentos também adoto,
per relationem
, como razões de decidir,
verbis
:

“No contato inicial com o feito, antes de aportar o laudo técnico, a posição ministerial era a de que a norma estadual violava o art. 176 da CE/MT, pois
‘ao proceder com retificação de divisas entre dois Municípios, é difícil não enxergar nesse cenário uma espécie de mitigação da fração do espaço territorial de um deles, tanto é assim que o Município de Santo Antônio de Leverger pede para ingressar no feito como
amicus curiae
, alegando justamente que essa nova delimitação territorial retirou porção do território do Município’
(cf. ID no 100799492).

Essa posição, no entanto, merece ser revista.

Ela foi firmada partindo da premissa de que a norma estadual mitigava fração do espaço territorial de algum município, muito possivelmente de Santo Antônio de Leverger, que era o ente federado apontado pelo autor da ação como tendo parte do seu território usurpado.

Contudo, como visto, o laudo técnico é categórico ao afirmar que
a área litigiosa nunca pertenceu ao Município de Santo Antônio de Leverger
, que
as suas fronteiras territoriais permaneceram inalteradas
após a promulgação da norma e que os mapas cartográficos apresentados pelo ente municipal decorrem de fonte não oficial.

A área acrescida ao município de Jaciara, portanto, não provoca mitigação territorial do município de Santo Antônio de Leverger
.
O atual cenário processual não é o mesmo daquele existente nos autos da ADIs 6.408 e 6.213, ambas do STF, e ADI n. 1008064-38.2019.8.11.0000 do TJ/MT, onde havia, de fato, lapidação de território alheio.

Aqui o cenário é outro. A área acrescida ao município de Jaciara por meio da Lei Estadual no 11.416/2021 (norma objeto) refere-se à parte da área isolada ou área de inconsistência territorial entre os municípios de Santo Antônio de Leverger, Campo Verde, Jaciara e Juscimeira - esta área, vale frisar, não consta na descrição de nenhum memorial técnico das legislações territoriais em vigor destes municípios.

Não há, portanto, criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Municípios, onde o imperativo da consulta plebiscitária encontra sua força máxima, mas mera iniciativa do Estado de Mato Grosso visando sanear essas áreas de inconsistências territoriais.

Como bem apontado pelo laudo técnico, essas zonas territoriais nebulosas, onde não é possível identificar o município responsável pelo cuidado da região, provocam
‘disputas municipais e instabilidade legal, tanto internamente ao município como entre os municípios, no caso interno, como exemplo, pode–se citar a situação do atendimento de populações que oficialmente não constam em seus territórios, mas que se encontram próximas de seus centros urbanos, a oposição partidária nestes casos, pratica constante ameaça à administração local de realizar improbidade administrativa; e entre os municípios observa-se a injustiça fiscal, ou seja, por vezes o município que realiza os serviços públicos não é o mesmo município beneficiado com as arrecadações tributárias e repasses de recursos previstos conforme área territorial’
.

No caso em tela, o laudo aponta que existe uma forte atuação do Município de Jaciara/MT na área de inconsistência territorial, a saber:

‘→ o município de Jaciara exerce forte presença administrativa na parte que indicou da área isolada,

→ a população residente nas fazendas situadas na parte indicada por Jaciara estão mais próximas de sua sede urbana, do que a de Santo Antônio de Leverger e

→ a vontade expressada pela população desta parte da área isolada é de serem redefinidos para o município de Jaciara, conforme pesquisa local e listagem de abaixo-assinado com 257 assinaturas de moradores das fazendas: Bom Jesus, Brumado das Emas, Ouro Verde, Marialva, Arco Iris, Sto. Antônio, Babilônia, Pedra Grande, São Paulo, Colibri, Bela Vista, Santa Lúcia, São João do Prata, Girassol do Prata, Caeté, Caeté II, Vertente, São José da Serra, Bacuri, Nossa Senhora de Aparecida, Santa Maria, Alvorada da Serra, Mari e Viacampus. [...] Os habitantes do território considerado inconsistente em referência neste processo se consideram parte do município de Jaciara’.

Diante do exposto, tudo leva a crer que a Lei n. 11.416/2021 do Estado de Mato Grosso, apoiada em estudo técnico, apenas promoveu a consolidação jurídica de situação fática preexistente, qual seja, colocou sob o domínio territorial do Município de Jaciara área de inconsistência territorial na qual o ente municipal já exercia forte influência, prestando serviços públicos essenciais como educação, saúde e transporte.

Essa modificação territorial não usurpou território de município algum, especialmente de Santo Antônio de Leverger, que sequer procurou, no momento oportuno, demonstrar sua atuação na área
.
A norma estadual apenas incorporou ao domínio do Município de Jaciara, em razão da sua forte atuação no local e pelo fato de a população se identificar como sendo natural daquele local, área de inconsistência territorial cuja titularidade não pertencia a nenhum dos municípios que circundava a área, circunstância que afasta a incidência do art. 176 da Carta Estadual
”.

Fixadas tais premissas, não há falar em inconstitucionalidade da norma impugnada, por inexistir ofensa a qualquer cláusula ou princípio constitucional.

À vista do exposto, em consonância com o parecer ministerial,
JULGO IMPROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT, em face da Lei Estadual n. 11.416/2021, mantendo-se hígida a norma impugnada.

É como voto.

[1]
O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 216.

[2]
STF,
ADI 6408, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 21/6/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-164

DIVULG 17-8-2021

PUBLIC 18-8-2021.

[3]
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI 10.403/2016 – ALTERAÇÕES DE LIMITES TERRITORIAIS DE MUNICÍPIOS – HIPÓTESE DE DESMEMBRAMENTO – IMPRESCINDIBILIDADE DE PRÉVIA CONSULTA PLEBISCITÁRIA – INOBSERVÂNCIA DA REGRA DO ARTIGO 176 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO - PEDIDO ACOLHIDO – INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA COM EFEITO
EX TUNC
. A jurisprudência do STF consolidou-se no sentido de que mesmo quando se trata de alteração ou retificação de limites municipais, é imprescindível a realização de consulta plebiscitária. No caso concerto, o texto normativo impugnado, a pretexto de “consolidar as divisas intermunicipais dos Municípios de Acorizal, Barão de Melgaço, Cuiabá, Jangada, Nossa Senhora do Livramento, Santo Antônio de Leverger e Várzea Grande”, resultou por alterar os limites dos referidos Municípios, sem respeitar a norma do artigo 176 da Constituição do Estado de Mato Grosso. Se a norma estadual impugnada alterou limites territoriais de Municípios sem observar o devido processo legislativo nos moldes preconizados pela Constituição do Estado de Mato Grosso – já que não houve prévio plebiscito às populações interessadas – a declaração de sua inconstitucionalidade, com efeito ex tunc, é medida que se impõe. (N.U 1005606-48.2019.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, CLARICE CLAUDINO DA SILVA, Órgão Especial, Julgado em 12/09/2019, Publicado no DJE 19/09/2019)

[4]
DIREITO CONSTITUCIONAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS N. 6.629/1995 e 10.500/2017 – REDEFINIÇÃO DOS LIMITES TERRITORIAIS DE MUNICÍPIOS – DESMEMBRAMENTO – ALTERAÇÃO TERRITORIAL – INOBSERVÂNCIA DA CONSULTA PÚBLICA PRÉVIA – PREVISÃO DA REALIZAÇÃO DE PLEBISCITO COMO REQUISITO INDISPENSÁVEL – VIOLAÇÃO AO ARTIGO 18, §4o, DA CRF E ARTIGOS 25, INCISO IV, 176 E 177 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DE MATO GROSSO – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. As Leis Estaduais n. 6.629/1995 e n. 10.500/2017, ao promoverem alterações dos limites territoriais municipais, sem prévia consulta plebiscitária às populações, violam o disposto no artigo 18, § 4o, da Constituição da República e artigos 25, inciso IV, 176 e 177 da Constituição Estadual. (N.U 1008064-38.2019.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARCIO VIDAL, Órgão Especial, Julgado em 17/2/2022, Publicado no DJE 9/3/2022).

[5]
CE. Art. 176 A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-á por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/11/2023