Tribunal: TJMT
Processo: 1003285-14.2019.8.11.0041
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-11-13
Data de publicação: 2023-11-24

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – ATO ADMINISTRATIVO DE PERMISSÃO PRECÁRIA NÃO COMPROVADA – MERA TOLERÂNCIA – ILEGITIMIDADE ATIVA – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA.
1. O mandado somente é cabível para proteger direito e não simples interesse, além de pertencer ao próprio impetrante; não sendo possível reivindicar, em seu nome, direito alheio.
2. A atuação no transporte intermunicipal de Mato Grosso – sem contrato ou outro instrumento jurídico hábil, em razão de mera tolerância do Poder Público, não se mostra suficiente para lhe conferir a titularidade do direito subjetivo ora defendido, consistente na pretensão de explorar de forma exclusiva o serviço.
3. Recurso desprovido. Sentença mantida.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003285-14.2019.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Concessão / Permissão / Autorização]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[VERDE TRANSPORTES LTDA - CNPJ: 01.751.730/0001-97 (APELANTE), JOSE LUIS BLASZAK - CPF: 416.137.160-87 (ADVOGADO), THIAGO AFFONSO DIEL - CPF: 032.550.891-74 (ADVOGADO), PRESIDENTE DA AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - AGER, SR. FÁBIO CALMON (APELADO), LUARA SANTANA HENRY - CPF: 003.842.561-04 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (APELADO), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), SECRETARIA DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E LOGÍSTICA DO ESTADO DO MATO GROSSO - SINFRA (APELADO), VIAÇÃO NOVO HORIZONTE (TERCEIRO INTERESSADO), GEANDRE BUCAIR SANTOS - CPF: 688.175.331-49 (ADVOGADO), GEANDRE BUCAIR SANTOS - CPF: 688.175.331-49 (ASSISTENTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), VIACAO NOVO HORIZONTE LTDA - CNPJ: 60.829.264/0001-84 (APELADO), GEANDRE BUCAIR SANTOS - CPF: 688.175.331-49 (ADVOGADO), AGENCIA DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - AGER/MT (APELADO), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELADO), ARIES TRANSPORTES LTDA - ME - CNPJ: 05.643.777/0001-98 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – ATO ADMINISTRATIVO DE PERMISSÃO PRECÁRIA NÃO COMPROVADA – MERA TOLERÂNCIA – ILEGITIMIDADE ATIVA – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA.

1.
O mandado somente é cabível para proteger direito e não simples interesse, além de pertencer ao próprio impetrante; não sendo possível
reivindicar, em seu nome, direito alheio.

2. A atuação no transporte intermunicipal de Mato Grosso – sem contrato ou outro instrumento jurídico hábil, em razão de mera tolerância do Poder Público, não se mostra suficiente para lhe conferir a titularidade do direito subjetivo ora defendido, consistente na pretensão de explorar de forma exclusiva o serviço.

3. Recurso desprovido. Sentença mantida.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuida-se de Recurso de Apelação Cível interposto por VERDE TRANSPORTES LTDA., em face de ESTADO DE MATO GROSSO, VIAÇÃO NOVO HORIZONTE LTDA., AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, que denegou a ordem, sem julgamento de mérito, ante a ausência de legitimidade da Impetrante, mantendo o ato administrativo combatido.

Sustenta a Apelante que, nos autos, há farta documentação probatória pela sua legitimidade ativa, eis que demonstram a exploração dos serviços de forma precária e constante.

Destaca que firmou contrato com a Administração Pública, após a lavratura do TAC de 2007, que nunca houve qualquer impasse ou reclamação quanto a qualidade dos serviços prestados por esta recorrente.

Pontua que, em 30 de setembro de 2014, a AGER deferiu o pedido da empresa Viação Xavante Ltda. para explorar o mesmo trecho (Cuiabá e Guarantã do Norte - Cuiabá e Sinop), de forma precária, com base em legislação estadual já revogada – Lei Complementar Estadual no 149/2003.

Argumenta que, embora a AGER tenha se posicionado pela revogação posterior da aludida autorização, a SINFRA acolheu parecer da PGE/MT, para manter a decisão sob o argumento de que o objeto da exploração destas linhas estavam
sub judice
.

Afirma que foi realizado
“certame de licitação para a concessão de linhas distintas, divididas por zonas denominadas de MIT 01 a MIT 08, sucessivamente. Neste certame, constatou-se a participação da empresa Viação Novo Horizonte Ltda, que por sua vez se habilitou e logrou êxito para operar tão somente os serviços dos denominados MIT 02 (Rondonópolis) e MIT 07 (Alta Floresta), bem como LOTE ll (Categoria Diferenciada) do Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros – STCRIP, em publicação no Diário Oficial no 27397, de 07 de dezembro de 2018 (Pag. 45), conforme consta anexo.”
(
sic
Id 122052231)

Sublinha a demonstração da sua legitimidade ativa, a par da documentação juntada aos autos, incluindo a existência de ações civis públicas onde figura como parte em razão da exploração do aludido trecho.

Pugna pelo provimento do recurso.

Contrarrazões apresentadas pelo desprovimento do recurso. (Id’s 122052237 e 122052238)

A douta Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra da Procuradora Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, opinou pelo desprovimento do recurso. (Id 129363652)

É o relato necessário.

VOTO

O cerne da questão é saber se a Impetrante, ora Apelante, tem legitimidade para impetrar mandado de segurança para obstar ato administrativo que deferiu a exploração do trecho Cuiabá e Guarantã do Norte - Cuiabá e Sinop, do qual detinha a concessão precária.

O MM. Juiz de direito entendeu que há nos autos elementos concretos que indiquem a legitimidade da Recorrente.

Transcrevo a sentença:

“(...)

O ato apontado como coator pela impetrante trata-se de decisão administrativa manifestada pela
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso – AGER
, publicada no Diário Oficial no 27397, de 07.12.2018, com o seguinte teor:

“Ata da Reunião Conjunta entre a Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados – AGER/MT e Secretaria de Infraestrutura e Logística de Mato Grosso – Sinfra/MT, realizada no dia 07 de dezembro de 2018”
. (Id. 17574971 - Pág. 1).

Referida publicação trouxe, ainda, o conteúdo da mencionada reunião, fazendo-se referência ao
“Processo no 435441/2018”
, ao
“Cumprimento de Compromisso de Ajustamento de Conduta n. 002/2018”
- originado da
“Recomendação Ministerial n. 001/2018, SIMP n. 000087-002/2018”
e à
“Ação homologatória n. 1039554-86.2018.8.11.0041”
da Vara Especializada Ação Civil Pública e Popular de Cuiabá-MT, feitos em que foram determinadas
“obrigações comuns para a Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados - AGER/MT e Secretaria de Infraestrutura e Logística de Mato Grosso- SINFRA/MT”
.

Como decorrência das obrigações advindas dos aludidos processos judiciais, o ato objeto deste
mandamus
trouxe, dentre outras, a seguinte decisão:

“7.
A AGER e a SINFRA definirão, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, sobre a possibilidade de a empresa Viação Novo Horizonte Ltda. realizar seccionamento tarifário em municípios polos do Mercado 08
, independentemente de a viagem ter origem e destino no Mercado 07. 7.1
Eventual negativa não poderá decorrer da mera existência de empresas atuando de forma precária no Mercado 08
, sendo que, até a definição prevista no caput, a concessionária não será obstada de promover o seccionamento”
.

[...]

2.
“Que todos os mercados ofertados devem ser ligados ao Mercado da Área Metropolitana de Cuiabá. Essas ligações devem ser atendidas de acordo com os padrões operacionais estabelecidos no programa de exploração com um mínimo de seções que a viabilizem; 3. Que o Projeto Básico trouxe em seu conteúdo a previsão de seccionamento em Mercado diverso daquele de onde se originou a ligação; 4. Que o art. 3o, inciso III do Decreto n. 1.020/2012 define “ponto de seção é a localidade diversa dos pontos terminais da ligação, onde poderá ser efetuada a venda de passagem, embarque, desembarque de passageiros, e se caracteriza como a referência ao fracionamento de passagens, previamente autorizado pela AGER/MT”, firmam o entendimento de que podem ser autorizadas às Concessionárias a realização de seções dentro de Mercado diverso daquele da sua concessão, independentemente da origem ou destino da viagem ou ligação”
.

A decisão acima destacada, no ponto em que tratou sobre a possibilidade da empresa
Viação Novo Horizonte Ltda.

“realizar seccionamento tarifário em municípios polos do Mercado 08, independentemente de a viagem ter origem e destino no Mercado 07”
,
é o cerne da insurgência da impetrante
, a qual afirma que tal disposição feriu direito líquido e certo seu.

Isso porque, segundo a impetrante, ela é titular do direito de
exploração dos serviços de transporte coletivo entre as cidades de Cuiabá e Guarantã do Norte
, assim como entre
Cuiabá e Sinop
, trechos esses cuja operação, a partir do ato combatido, foi permitida à empresa
Viação Novo Horizonte Ltda.
[Mercado 8]
.

A impetrante sustenta possuir com a administração uma relação contratual, que lhe autorizou a exploração do serviço naqueles mencionados trechos, no que denominou de
“concessão precária”
.

Entretanto, compulsando os autos, constata-se que a impetrante sequer fez prova do direito que afirma lhe pertencer, como fruto da concessão precária.

Em vários trechos da inicial, a impetrante sustentou seu direito decorrente da
“concessão precária”
, tendo mencionando
“o que se faz prova com o
documento anexo
”
,
“objeto de concessão precária comprovada pelo
documento anexo
”
,
“nos trechos de titularidade precária da Impetrante,
conforme se faz prova anexo
”
.

Inobstante tenha a impetrante afirmado que é
titular do direito
de exploração das linhas de ônibus cuja operação fora autorizada à
Viação Novo Horizonte Ltda.
, o documento trazido e mencionado como prova não lhe ampara.

Tal documento está juntado no Id. 17574970 - Pág. 1, e foi identificado pela impetrante, nos anexos à inicial, como
“CONCESSÃO PRECÁRIA - Cuiabá x Serra do Cachimbo (Guarantã do Norte) - Crt No 011-97”
.

Em exame ao referido documento
“CONCESSÃO PRECÁRIA - Cuiabá x Serra do Cachimbo”
– constata-se que se trata de um instrumento firmado em
17.07.1997
, pelo qual a Secretaria de Estado de Infraestrutura – através do extinto Departamento de Viação e Obras Públicas -, “outorgou”, pelo prazo de 10 (dez) anos, à empresa
Transportes Norte Maringá Ltda.
, a
“competência”
para explorar os serviços de transporte coletivo rodoviário intermunicipal.

Sequencialmente ao mencionado instrumento firmado em
17.07.1997
, consta ofício que teve como requerente a empresa
Transportes Norte Maringá Ltda.
, que em 03.05.2002, requereu à AGER a prorrogação da concessão dos serviços naquelas linhas (Id. 17574970 - Pág. 7). Não há, contudo, resposta a tal pedido de prorrogação.

Com efeito, a origem do direito defendido pela impetrante seria, em tese, a “concessão precária” que ela afirma ter recebido por instrumento formal (
“relação contratual”)
, e que lhe garantiria a exclusividade de exploração do serviço enquanto não concluído o procedimento licitatório.

Diante deste quadro fático, impõe-se reconhecer a
ilegitimidade da impetrante
, que não é parte na relação contratual apontada – relação essa que é premissa da fundamentação da titularidade do direito que teria sido atingido pelo ato apontado como coator.

Como ensina a doutrina de
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
,
“o direito líquido e certo deve apresentar alguns requisitos, além da certeza quanto aos fatos”
, e dentre tais requisitos, está o
“
direito subjetivo próprio do impetrante
no sentido de que o mandado somente é cabível para proteger direito e não simples interesse e esse direito deve pertencer ao próprio impetrante;
ninguém pode reivindicar, em seu nome, direito alheio, conforme decisões unânimes do STF in RTJ 110/1026 e RDA 163/77
”
[1]

.

Nessa mesma direção,
Marçal Justen Filho
ensina que,
“exige-se, por isso, que o impetrante evidencie a existência de uma relação jurídica, de direito público ou privado, de que resulte a
titularidade de um direito subjetivo
”
, bem como que
“é necessário que o impetrante
evidencie a titularidade de um direito subjetivo
, não sendo suficiente a mera existência de um interesse jurídico”
[2]
.

No caso, como demonstrado, o direito subjetivo que a impetrante afirma ser seu (concessão precária decorrente de relação contratual com a administração) não foi comprovado, pois o contrato juntado como prova do alegado tem como parte a empresa
Transportes Norte Maringá Ltda
.
Além disso, não há qualquer evidencia de que a ora impetrante
Verde Transportes
tenha, por alguma causa não indicada, se tornado substituta processual daquela pessoa jurídica.

Não bastasse isso, o documento trazido como “prova” da denominada “concessão precária” teve como previsão a outorga do serviço pelo prazo de 10 (dez) anos a partir da assinatura do instrumento (1997), de modo que, tal autorização encerrou-se no ano de 2007.

Observa-se, ainda, que a impetrante asseverou ter firmado contrato com a Administração Pública após a
lavratura do TAC de 2007
, o que também não foi comprovado.

Neste ponto, ainda que o direito subjetivo alegado pela impetrante fosse considerado provado pela aparência – dada sua atuação no setor mesmo após o
TAC de 2007
, persistiria o óbice do pressuposto processual em análise.

Isso porque, não há no
“Termo de Ajustamento de Conduta”
firmado em 2007 (Id. 18384794 - Pág. 1), margem para cogitar-se que a impetrante passou a ser
titular exclusiva
do direito de explorar o serviço de transporte no trecho defendido.

De fato, se a impetrante atuava, desde então, no transporte intermunicipal de Mato Grosso – sem contrato ou outro instrumento jurídico hábil, isso se dava por mera tolerância do Poder Público,
o que não é suficiente para lhe conferir a titularidade do direito subjetivo ora defendido
, consistente na pretensão de explorar de forma exclusiva o serviço.

Sendo assim, ausente indispensável condição da ação, qual seja,
legitimidade

da impetrante
, impõe-se a denegação do mandado de segurança e consequente extinção do feito, nos termos do art. 6o, § 5o, da Lei no 12.016⁄2009 c/c art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Ademais disso, não há falar-se em ato ilegal praticado pela autoridade impetrada, pois o ato acoimado de coator decorre do cumprimento de decisão judicial transitada em julgado, a qual só pode ser desconstituída por ação anulatória ou rescisória, nas hipóteses legais.

Por tais fundamentos,
DENEGO a segurança
, com fundamento no art. 6o, § 5o, da Lei no 12.016⁄2009, pelo que julgo o feito extinto sem julgamento de mérito.

Ressai dos autos que a

Impetrante, ora Apelante busca a concessão da ordem para proteger suposto direito líquido e certo, qual seja, a

exclusividade de linha de transporte de passageiros fundamentada em uma “
permissão precária
”.

Registro que a exploração do transporte coletivo de passageiros deve preceder de procedimento de licitação pública para a concessão/permissão do serviço, em homenagem aos princípios da isonomia, da moralidade e da legalidade, bem assim a escolha da melhor proposta para a população.

À luz desse enfoque, o

Supremo Tribunal Federal,

julgou o

RE no 264.621/CE, Rel. Min. Joaquim Barbosa, ressaltando que a concessão/permissão de serviço público deve

ser precedida de licitação, eis que o interesse genérico e potencial dos usuários não autoriza a supressão da exigência constitucional/legal. Vejamos:

“SERVIÇO PÚBLICO CONCEDIDO. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. AÇAO DECLARATÓRIA. PEDIDO DE RECONHECIMENTO DE DIREITO DE EMPRESA TRANSPORTADORA DE OPERAR PROLONGAMENTO DE TRECHO CONCEDIDO. AUSÊNCIA DE LICITAÇAO.

Afastada a alegação do recorrido de ausência de prequestionamento dos preceitos constitucionais invocados no recurso. Os princípios constitucionais que regem a administração pública exigem que a concessão de serviços públicos seja precedida de licitação pública. Contraria os arts. 37 e 175 da Constituição federal decisão judicial que, fundada em conceito genérico de interesse público, sequer fundamentada em fatos e a pretexto de suprir omissão do órgão administrativo competente, reconhece ao particular o direito de exploração de serviço público sem a observância do procedimento de licitação. Precedentes. Recurso extraordinário conhecido e a que se dá provimento.”

Nessa linha de intelecção, extrai-se do caderno processual que
a impetrante, ora Apelante, diversamente do alegado, não detém a permissão precária para atuar no aludido trecho, na verdade, trata-se de mera tolerância da Administração, eis que não trouxe aos autos nenhum documento capaz de comprovar a suposta permissão.

Com efeito, ninguém pode reivindicar em nome próprio direito que não possui, sendo certo que a
atuação no transporte intermunicipal de Mato Grosso – sem contrato ou outro instrumento jurídico hábil, em razão de mera tolerância do Poder Público, não se mostra suficiente para conferir a titularidade do direito subjetivo ora defendido,
qual seja,

a exclusividade na exploração do serviço.

Deste modo, se a impetrante/apelante não comprovou, ser permissionária do serviço mencionado, inexiste direito líquido e certo a ser protegido.

Portanto, inexiste legitimidade para o pleito, pois seria necessário que detivesse, ainda que de forma precária, a permissão para explorar aludido trecho, e não apenas a mera tolerância da Administração.

Feitas essas considerações, NEGO PROVIMENTO ao presente recurso, mantendo inalterada a sentença recorrida pelos seus próprios e jurídicos fundamentos.

É o voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/11/2023