Tribunal: TJMT
Processo: 1013869-64.2022.8.11.0000
Órgão julgador: PAULO DA CUNHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-05-11
Data de publicação: 2023-05-17

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA
GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
AUTOR: GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO
INTERESSADO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL N. 11.731/2022 – TRANSPARÊNCIA ACERCA DA DÍVIDA ATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ALEGADA AFRONTA AOS ARTIGOS 9o, 10, CAPUT, INCISO XV, 39, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO II, ALÍNEA ‘d’, 45, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO I, E 66, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – VÍCIO DE INICIATIVA – MATÉRIA QUE NÃO É DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO E NEM RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL – AFRONTA AO PRINCÍPIO DE SEPARAÇÃO DOS PODERES – ARTIGO 9o DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE (INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL) EM CONSONÂNCIA COM O PARECER DO SUBPROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA JURÍDICO E INSTITUCIONAL.
A Lei Estadual n. 11.731/2022, de autoria do Poder Legislativo, que dispõe sobre a transparência acerca da dívida ativa do Estado de Mato Grosso, apesar de não incidir em vício formal de inconstitucionalidade, afronta ao Princípio da Separação dos Poderes (art. 9o CE), ao substituir o mérito administrativo inserido no âmbito da discricionariedade do chefe do Poder Executivo para a escolha da categoria daquilo que se entende como ‘maiores devedores’.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1013869-64.2022.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
PAULO DA CUNHA

Turma Julgadora:

[DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (CUSTOS LEGIS), GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AUTOR), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AUTOR)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE, EM PARTE, O PEDIDO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

AUTOR: GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

INTERESSADO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL N. 11.731/2022 – TRANSPARÊNCIA ACERCA DA DÍVIDA ATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ALEGADA AFRONTA AOS ARTIGOS 9o, 10, CAPUT, INCISO XV, 39, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO II, ALÍNEA
‘d’
, 45, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO I, E 66, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – VÍCIO DE INICIATIVA – MATÉRIA QUE NÃO É DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO E NEM RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL – AFRONTA AO PRINCÍPIO DE SEPARAÇÃO DOS PODERES – ARTIGO 9o DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE (INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL) EM CONSONÂNCIA COM O PARECER DO SUBPROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA JURÍDICO E INSTITUCIONAL.

A Lei Estadual n. 11.731/2022, de autoria do Poder Legislativo, que dispõe sobre a transparência acerca da dívida ativa do Estado de Mato Grosso, apesar de não incidir em vício formal de inconstitucionalidade, afronta ao Princípio da Separação dos Poderes (art. 9o CE), ao substituir o mérito administrativo inserido no âmbito da discricionariedade do chefe do Poder Executivo para a escolha da categoria daquilo que se entende como ‘maiores devedores’.

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE ÓRGÃO ESPECIAL - DES. PAULO DA CUNHA

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) 1013869-64.2022.8.11.0000

AUTOR: GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

INTERESSADO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA

Egrégio Órgão:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Estado de Mato Grosso em face da Lei n. 11.731, de 6 de abril de 2022, que dispõe sobre a transparência acerca da dívida ativa do Estado de Mato Grosso.

Argumenta que a nova lei cria, no âmbito do Poder Executivo,
“uma nova modalidade de estruturação, divulgação e tratamento dos dados atinentes aos contribuintes devedores, dando-lhes, aos que atinge, inclusive, a pecha de “maiores devedores””
. E, nesse ponto, obriga ao Poder Executivo disponibilizar, no portal transparência fiscal do Estado, o nome do devedor (pessoa física ou jurídica), que esteja inscrita na dívida ativa e o valor atualizado do débito.

Alega que a norma cria uma espécie de cobrança indireta dos débitos, pois, em razão da exposição pública dos nomes dos devedores, sentir-se-ão compelidos a regularizar as pendências fiscais.

Afiança que, mesmo com o veto total do projeto de lei, a Assembleia Legislativa a promulgou, invadindo competência reservada ao chefe do Poder Executivo, nos moldes do artigo 39, parágrafo único, inciso II, alínea
‘d’
, c/c artigo 66, inciso V, da Constituição Estadual.

Salienta que a lei impugnada cria novas atribuições ao ente estatal, em especial à Procuradoria-Geral do Estado, atingindo também
“outras Secretarias, órgãos e entidades, que deverão contribuir para a classificação, atualização, gestão e fiscalização de todo o procedimento, em razão da alta carga jurídica, técnica, contábil e atuarial”
.

Garante que, além do vício de inciativa, a matéria, objeto da lei, é reservada a tratamento pela Lei Complementar, pois o inciso I do parágrafo único do artigo 45 da Constituição Estadual é taxativo ao prever que o Sistema Financeiro e Tributário deve ser regulado por meio de Lei Complementar.

No tocante à inconstitucionalidade material, sustenta que a norma impugnada afronta ao Princípio da Separação dos Poderes (art. 9o, CE), em razão ingerência administrativa, afetando, inclusive, a inviolabilidade do direito à vida privada e à intimidade das pessoas, maculando também o sigilo fiscal e o livre exercício de atividades profissionais e econômicas lícitas.

Nesse sentido, requer a concessão da medida cautelar para suspender a vigência da Lei n. 11.731/2022, com a atribuição de efeitos
ex tunc
, nos termos do artigo 11, § 1o, da Lei n. 9.868/99.

No mérito, pugna pela procedência da ação, com a declaração de inconstitucionalidade formal e material da Lei n. 11.731/2022, por violar ao artigo 9o, artigo 10,
caput
, e inciso XV, artigo 39, parágrafo único, inciso II, alínea
‘d’
, artigo 45, parágrafo único, inciso I e artigo 66, inciso V, da Constituição Estadual.

Adotei o procedimento do artigo 12 da Lei n. 9.868/99, aplicável por
interpretação extensiva
às ações diretas de inconstitucionalidade de competência originária dos Tribunais de Justiça dos Estados (Id.: 138102658).

A Assembleia Legislativa, nas informações, pretende seja a ação direta julgada improcedente, haja vista que o princípio da publicidade garante acesso às informações públicas de toda sociedade, inclusive, para acompanhamento e fiscalização social da Administração Pública, em atenção à edição da Lei n. 10.527/2011 (acesso a informações), que concretizou o direito já previsto constitucionalmente.

Aduz que o Código Tributário Nacional prevê que é autorizada a ampla divulgação e
“não constitui quebra do sigilo fiscal a divulgação de informações relativas a inscrições na Dívida Ativa da Fazenda Pública”
(Id.: 140029225).

O Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional sustenta que, apesar de não haver vício formal de constitucionalidade, uma vez que
“não toca nas matérias de competência privativa do Chefe do Executivo, a lei parlamentar agride o Princípio da Separação dos Poderes (art. 9o da CE/MT), especialmente ao substituir o mérito administrativo na escolha da categoria daquilo que se entende por “maiores devedores”
e, nesse ponto, manifesta-se pela procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 11.731/2022.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

AUTOR: GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

INTERESSADO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO

VOTO (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA (RELATOR)

Egrégio Órgão:

O Governador do Estado de Mato Grosso propõe ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Estadual n. 11.731/2022, de autoria do Poder Legislativo do Estado de Mato Grosso, que disciplina:

Lei n. 11.731, de 06 de abril de 2022
.

Autor: Deputado Wilson Santos

Dispõe sobre a transparência acerca da dívida ativa do Estado de Mato Grosso
.

O PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO
, no desempenho da atribuição conferida pelo art. 42, § 8o, da Constituição Estadual, promulga a seguinte Lei:

Art. 1o
Fica estabelecida a transparência dos dados acerca dos maiores inscritos na dívida ativa do Estado.

§ 1o
Consideram-se maiores devedores, para efeitos do disposto nesta Lei, as pessoas jurídicas com lançamento na dívida ativa de valores que somados, ultrapassem R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

§ 2o
Consideram-se maiores devedores, para efeitos do disposto nesta Lei, as pessoas físicas com lançamento na dívida ativa de valores que somados, ultrapassem R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

Art. 2o
O valor da dívida ativa e o nome do devedor deverão ser disponibilizados no site da transparência fiscal e atualizado a cada quadrimestre.

§ 1o
As informações deverão ser disponibilizadas em ordem da maior dívida para a menor.

§ 2o
O site da transparência fiscal deverá ter um link em destaque que leve diretamente para a informação.

Art. 3o
O descumprimento do previsto nesta Lei acarretará as sanções previstas na Lei Complementar no 04 de 15 de outubro de 1990.

Art. 4o
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos após 90 (noventa) dias.

Assembleia Legislativa do Estado, em Cuiabá, 06 de abril de 2022.

Deputado
EDUARDO BOTELHO

Presidente

Com o intuito de conferir à pecha de inconstitucionalidade formal à Lei n. 11.731/2022, de iniciativa parlamentar, o autor da ação sustenta que,
mesmo com o veto total do projeto de lei, a Assembleia Legislativa promulgou a norma, invadindo competência reservada ao chefe do Poder Executivo, nos moldes do artigo 39, parágrafo único, inciso II, alínea
‘d’
, c/c artigo 66, inciso V, da Constituição Estadual.

Sob esta perspectiva, salienta que:
(a)
a divulgação de nomes dos devedores no sítio eletrônico causa constrangimento ilegal ou uma forma coercitiva de pagamento do tributo;
(b)
sua matéria é destinada à reserva de lei complementar, pois trata do Sistema Financeiro e Tributário atinentes ao crédito tributário;
(c)
cria novas atribuições à Procuradoria-Geral do Estado;
(d)
a norma invade competência privativa do chefe do Poder Executivo (art. 39 CE).

Inicialmente, impende destacar que a Lei n. 11.731/2022, ao dispor sobre a transparência de dados acerca dos maiores devedores inscritos na dívida ativa do Estado, impondo ao Poder Executivo a obrigação de disponibilizar, no sítio eletrônico,
listagem com o valor da dívida
e o
nome do devedor
, não configura, como alegado pelo Governador do Estado de Mato Grosso, constrangimento ilegal ou forma a coagir o devedor ao pagamento.

O Supremo Tribunal Federal já consolidou entendimento de não haver inconstitucionalidade formal e/ou material na lei cujo projeto tenha sido de iniciativa do Poder Legislativo, pelo qual se estabelece a obrigatoriedade ao Poder Executivo de concretizar o
princípio constitucional da publicidade
pela divulgação de dados ou informações na imprensa oficial ou na internet.

Confira-se:

“
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei no 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade
.

1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como “norma geral”.

2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1o, II, e).

3.
A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública
(art. 37, caput, CF/88).

4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente” (ADI n. 2.444, relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 02- 02-2015) (destaquei).

“Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei no 5.883/19 do Município de Valinhos/SP. Detalhamento das dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da administração pública municipal direta e indireta. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Princípio da separação dos poderes. Autonomia municipal. Inexistência de violação. Precedentes. Agravo não provido.

1. O diploma impugnado não viola o princípio da separação dos poderes nem fere a autonomia municipal, não adentrando nas matérias de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1o, da Constituição).

2. Não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa. Precedentes: ADI no 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE no 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; e RE no 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 25/9/19.

3.
A norma em comento presta-se para dar concretude ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o qual exige que seja dada transparência aos atos administrativos. A publicidade é exigível tanto para viabilizar o controle dos atos administrativos quanto para proteger direitos de particulares em suas relações com a administração pública
.
Precedentes:
ADI no 2.444/RS, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15; RE no 613.481-AgR, de minha relatoria, DJe de 9/4/14; e RE no 770.329, Rel. Mi. Roberto Barroso, DJe de 5/6/14. A lei questionada enquadra-se, portanto, no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas. 4. Agravo regimental não provido.” (RE n. 1.315.870-AgR, relator Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 29-06-2022) (grifei).

Com efeito,
saliento que a
política pública de transparência adotada pelo Poder Legislativo
, além de encontrar amparo nas
regras de transparência e publicidade
, seguiu à regulamentação nacional constante no artigo 2o da Portaria n. 636/2020, da Procuradoria-Geral da Fazenda da União, que dispõe sobre a divulgação de informações relativas à dívida ativa da União e do FGTS e seus devedores.

No tocante à alegação de que a matéria tratada na lei impugnada – publicação dos nomes dos devedores e valores da dívida ativa – deveria ser
reservada à lei complementar em razão de versar sobre matéria atinente ao Sistema Financeiro e Tributário
(inciso I do parágrafo único do artigo 45 da Constituição Estadual), digo que os dispositivos não cuidam de normas gerais próprias do crédito tributário, pois não interferem na regulamentação acerca da definição do crédito, versando, apenas, sobre a transparência dos dados acerca dos maiores inscritos na dívida ativa do Estado (nome do devedor e valor), a serem disponibilizados no sítio eletrônico de transparência fiscal e atualizados quadrimestralmente.

Nesse sentido, já se posicionou o Supremo Tribunal Federal:

DIREITO CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. AVERBAÇÃO DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA (CDA) EM ÓRGÃOS DE REGISTRO E INDISPONIBILIDADE DE BENS DO DEVEDOR EM FASE PRÉ-EXECUTÓRIA.

1. Ações diretas contra os arts. 20-B, § 3o, II, e 20-E da Lei no 10.522/2002, com a redação dada pela Lei no Lei no 13.606/2018, que (i) possibilitam a averbação da certidão de dívida ativa em órgãos de registros de bens e direitos, tornando-os indisponíveis, após a conclusão do processo administrativo fiscal, mas em momento anterior ao ajuizamento da execução fiscal; e (ii) conferem à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional o poder de editar atos regulamentares.

2. Ausência de inconstitucionalidade formal. Matéria não reservada à lei complementar.
Os dispositivos impugnados não cuidam de normas gerais atinentes ao crédito tributário, pois não interferem na regulamentação uniforme acerca dos elementos essenciais para a definição de crédito. Trata-se de normas procedimentais, que determinam o modo como a Fazenda Pública federal tratará o crédito tributário após a sua constituição definitiva
(...)” (ADI n. 5.931, relator Ministro Marco Aurélio, Ministro Luis Roberto Barroso – redator p/ o acórdão, Plenário do STF, julgado em 9/12/2020) (grifei).

“Direito Constitucional, tributário e processual civil. Ações diretas de inconstitucionalidade. Averbação da Certidão de Dívida Ativa (CDA) em órgãos de registro e indisponibilidade de bens do devedor em fase pré-executória. 1. Ações diretas contra os arts. 20-B, § 3o, II, e 20-E da Lei no 10.522/2002, com a redação dada pela Lei no Lei no 13.606/2018, que (i) possibilitam a averbação da certidão de dívida ativa em órgãos de registros de bens e direitos, tornando-os indisponíveis, após a conclusão do processo administrativo fiscal, mas em momento anterior ao ajuizamento da execução fiscal; e (ii) conferem à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional o poder de editar atos regulamentares. 2. Ausência de inconstitucionalidade formal. Matéria não reservada à lei complementar.
Os dispositivos impugnados não cuidam de normas gerais atinentes ao crédito tributário, pois não interferem na regulamentação uniforme acerca dos elementos essenciais para a definição de crédito. Trata-se de normas procedimentais, que determinam o modo como a Fazenda Pública federal tratará o crédito tributário após a sua constituição definitiva
. 3. Constitucionalidade da averbação da certidão de dívida ativa em registros de bens e direitos em fase anterior ao ajuizamento da execução fiscal.
A mera averbação da CDA não viola o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a reserva de jurisdição e o direito de propriedade. É medida proporcional que visa à proteção da boa-fé de terceiros adquirentes de bens do devedor, ao dar publicidade à existência da dívida. Além disso, concretiza o comando contido no art. 185, caput, do Código Tributário Nacional, que presume “fraudulenta a alienação ou oneração de bens ou rendas, ou seu começo, por sujeito passivo em débito para com a Fazenda Pública, por crédito tributário regularmente inscrito como dívida ativa”
(...) 5. Procedência parcial dos pedidos, para considerar inconstitucional a parte final do inciso II do § 3o do art. 20-B, onde se lê “tornando-os indisponíveis”, e constitucional o art. 20-E da Lei no 10.522/2002, ambos na redação dada pela Lei no 13.606/2018” (ADI 5886, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-061

DIVULG 30-03-2021

PUBLIC 05-04-2021).

Portanto, a Lei n. 11.731/2022 não versa sobre normas gerais atinentes ao crédito tributário, trata-se de norma que determina o modo como a Fazenda Pública dará publicidade (transparência) aos ‘maiores devedores’ da dívida ativa do Estado de Mato Grosso e, por esse motivo, não interfere na regulamentação da constituição do crédito tributário.

No que concerne à
invasão de competência privativa do chefe do Poder Executivo
, o Governador do Estado alega que a norma objurgada ofende a alínea
‘d’
do inciso II do artigo 39 da Constituição Estadual.

No âmbito estadual, as matérias de competência privativa do chefe do Poder Executivo estão elencadas no artigo 39, parágrafo único, da Constituição Estadual:

“Art. 39. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, à Procuradoria Geral de Justiça, à Procuradoria Geral do Estado e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
(A expressão “à Procuradoria-Geral do Estado” foi declarada inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal, pela ADI no 291-0, julgada em 07.04.2010, publicada no DJE em 10.09.2010)

Parágrafo único
. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e indireta ou aumento de sua remuneração, observado o disposto na Seção III, Capítulo V, deste Título;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;

c) organização do Ministério Público, da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública, observado o disposto na Constituição Federal;

d)
criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da Administração Pública
.

III - fixem ou modifiquem os efetivos da Polícia Penal”.
(Inciso acrescentado pela EC no 96, D.O. 07.01.2021)
(destaquei).

O parágrafo único do artigo 39 da Constituição Estadual disciplina ao Governador do Estado a competência privativa para deflagrar leis que disponham, entre outras, sobre a criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da Administração Pública, na qual não se enquadra matéria abrangida pela Lei n. 11.731/2022, editada pelo Poder Legislativo, haja vista não tratar de organização de órgão da Administração Pública, mas apenas dispõe sobre transparência acerca da dívida ativa do Estado de Mato Grosso.

O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo não significa que ela deva ser sempre de iniciativa do chefe do Poder Executivo. Assim, o Poder Legislativo, ao editar a Lei n. 11.731/2022, não interferiu na esfera de competência atribuída ao Poder Executivo, mas somente se valeu de sua competência legislativa para criar obrigações destinadas a satisfazer os princípios da publicidade e da transparência.

A propósito:

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (STF: ARE n. 878.911-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 01-10-2016).

“A competência privativa do chefe do Poder Executivo não resulta usurpada quando a matéria regulada não invade a estrutura ou a atribuição de seus órgãos, tampouco o regime jurídico de servidores públicos (STF: ARE n. 878911 RG - Relator: Min. Gilmar Mendes).

Confira-se, ainda, julgado deste Tribunal de Justiça: ADI n. 1018462-10.2020.8.11.0000 – Relatora: Des.a Maria Erotides Kneip Baranjak.

Além do mais, como bem pontuou o Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional,
“a PGE/MT e os demais órgãos administrativos, inegavelmente já realizam atividade de gerir, fiscalizar e administrar os débitos tributários, incluindo-se aqui a sua identificação, lançamento e execução, de modo que a norma parlamentar não inaugura atribuição que já não esteja dentro da linha de atividades regularmente exercidas pela PGE/MT”
.

Assim, apesar de a lei não se revestir em vício formal de inconstitucionalidade, pois a matéria não é de competência privativa do chefe do Poder Executivo,
afronta ao Princípio da Separação dos Poderes
, disposto no artigo 9o da Constituição Estadual, ao dispor sobre a escolha da categoria dos ‘maiores devedores’, tanto das pessoas físicas quanto das pessoas jurídicas.

Nesse ponto, dispõem os §§ 1o e 2o do artigo 1o da Lei n. 11.731/2020 que:

“§ 1o Consideram-se maiores devedores, para efeitos do disposto nesta Lei, as pessoas jurídicas com lançamento na dívida ativa de valores que somados, ultrapassem R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

§ 2o Consideram-se maiores devedores, para efeitos do disposto nesta Lei, as pessoas físicas com lançamento na dívida ativa de valores que somados, ultrapassem R$ 50.000,00 (quinhentos mil reais).

Embora se reconheça que a lei, em seu aspecto formal, não fere à Constituição Estadual, pois não trata de matéria reservada privativamente à competência do chefe do Poder Executivo, bem como não versa sobre matéria a ser disciplinada por Lei Complementar, em seu
aspecto material
, ao definir como ‘maiores devedores’ a pessoa jurídica com dívida ativa superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), e a pessoa física com valor superior a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), estabelecendo tratamento diferenciado, atinge ao mérito administrativo próprio do Poder Executivo, responsável por gerir e fiscalizar os débitos tributários.

O princípio constitucional da reserva da administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência do Poder Executivo.

Nesse ponto:

“O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais” (ADI 2364 MC, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2001, DJ 14-12-2001 PP-00023

EMENT VOL-02053-03 PP-00551)

Portanto, não cabe ao Poder Legislativo escolher e classificar o que se considera ‘maiores devedores’, limitando a divulgação dos nomes de devedores em razão da expressividade do valor da dívida.

Em reforço, trago excerto da manifestação do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, ao assegurar que
“a limitação da divulgação dos devedores tão somente a classificação de “maiores devedores” acaba provocando, em verdade, uma mitigação do princípio da publicidade e transparência, pois não há razão jurídica que ampare a limitação da divulgação somente a essa categoria quando a norma poderia abarcar todos os devedores que possuem débito inscrito em dívida ativa, assim, como é feito no âmbito da União por meio da Portaria PGFN no 636/2020”
.

Ressalto que, ainda que se pudesse suscitar a ideia de se declarar inconstitucional apenas os §§ 1o e 2o do artigo 1o da
Lei n. 11.731/2022, que disciplinam a categoria dos maiores devedores (pessoas jurídicas e físicas), ainda assim persistiria o vício de inconstitucionalidade material.

É que a Portaria
n. 636, de 9 de janeiro de 2020, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, embora preveja no artigo 2o a possibilidade de divulgação dos nomes de pessoas físicas ou jurídicas que possuam débitos com a Fazenda Nacional, inscritos na dívida ativa, o artigo 3o trata das possibilidades em que

a divulgação não contempla as dívidas em que
“tenha ocorrido qualquer hipótese de suspensão da exigibilidade do crédito, nos termos da lei; tenha sido ajuizada ação, com o objetivo de discutir a natureza da obrigação ou o seu valor, com o oferecimento da garantia idônea e suficiente ao Juízo, na forma da lei”
.

Vale dizer: a lei estadual, diferentemente da Portaria PGFN n. 636/2020,
não destacou
, em seu texto,
as hipóteses de débitos que não estão abarcadas pela divulgação
, como, por exemplo, os casos de suspensão da exigibilidade do crédito, ou, ainda, as hipóteses de ações ajuizadas para se discutir a natureza da obrigação ou o seu valor, podendo induzir o consulente a avaliar de forma equivocada a situação jurídica do devedor e, assim, prejudicar o próprio propósito da norma que é justamente o de informar.

Destarte, embora a Lei n. 11.731/2022 não contenha vício de iniciativa, reveste-se de vício material, por afrontar ao artigo 9o da Constituição Estadual (princípio da Separação dos Poderes), por classificar, de forma arbitrária, os maiores devedores e escolher o valor da dívida atinente a essa categoria, usurpando competência atinente ao Poder Executivo.

Pelo exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação direta de inconstitucionalidade com a declaração de inconstitucionalidade material da Lei Estadual n. 11.731/2022, oriunda do Poder Legislativo, por afrontar ao artigo 9o da Constituição Estadual (ofensa ao princípio da Separação dos Poderes).

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/05/2023