Tribunal: TJMT
Processo: 1020724-59.2022.8.11.0000
Órgão julgador: GUIOMAR TEODORO BORGES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-11-30
Data de publicação: 2023-12-07

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – LEI N. 11.372/2021 – MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – DISPONIBILIZA MONITORES EM ÔNIBUS MUNICIPAIS ESCOLARES – VÍCIO DE INICIATIVA – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - NATUREZA AUTORIZATIVA QUE NÃO DESABONA A INCONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO PROCEDENTE.
A lei questionada, que institui a presença de monitores de ônibus escolares municipais, em tese, viola o princípio da separação de poderes, além de ofender o princípio da legalidade orçamentária.
A natureza de lei autorizativa não desabona a conclusão de sua inconstitucionalidade.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1020724-59.2022.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos, Transporte Terrestre, Processo Legislativo]
Relator:
Des(a).
GUIOMAR TEODORO BORGES

Turma Julgadora:

[DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[EXCELENTÍSSIMO SR. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, Senhor JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO (ZÉ CARLOS DO PÁTIO) (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS (AUTOR), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (AUTOR), TIAGO BRAGA GAMA - CPF: 984.829.472-49 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. VENCIDOS OS DESEMBARGADORES ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, JUVENAL PEREIRA DA SILVA, MÁRCIO VIDAL E CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – LEI N. 11.372/2021 – MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – DISPONIBILIZA MONITORES EM ÔNIBUS MUNICIPAIS ESCOLARES – VÍCIO DE INICIATIVA – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - NATUREZA AUTORIZATIVA QUE NÃO DESABONA A INCONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO PROCEDENTE.

A lei questionada, que institui a presença de monitores de ônibus escolares municipais, em tese, viola o princípio da separação de poderes, além de ofender o princípio da legalidade orçamentária.

A natureza de lei autorizativa não desabona a conclusão de sua inconstitucionalidade.

R E L A T Ó R I O

Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1020724-59.2022.8.11.0000

Autor: Prefeito Municipal de Rondonópolis

Réu: Câmara Municipal de Rondonópolis

RELATÓRIO

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Rondonópolis, Sr. José Carlos Junqueira de Araújo
, com pedido liminar, contra a Lei n. 11.372/2021 daquele Município, que dispõe sobre monitores de ônibus escolares.

Explica que na hipótese, a lei autoriza a disponibilização de monitores de ônibus escolares, cargo inexistente no município, para acompanhamento dos estudantes que utilizam os ônibus escolares municipais.

Alega, no entanto, que a criação de cargos, funções ou empregos públicos constitui matéria de competência privativa do Executivo. Nesse sentido, diz que o Poder Legislativo Municipal invadiu a esfera de atribuições do Chefe do Poder Executivo, o que a torna inconstitucional por vício formal e material, ao violar o princípio da separação dos poderes.

Realça ainda, que referida lei viola o princípio do equilíbrio orçamentário, ao criar despesas para outro poder, inclusive sem indicar de qual fonte viria tais recursos.

Sustenta a violação aos artigos 195, IV e 162, III, da Constituição Estadual de Mato Grosso.

Requer o deferimento da suspensão cautelar da norma impugnada.
No mérito, pugna pela procedência da ação para declarar o ato normativo inconstitucional.

Cautelar deferida para suspender a eficácia e consequente aplicação da Lei 11.372/2021 do município de Rondonópolis. (id. 166517658)

Sem manifestação da Câmara Municipal de Rondonópolis. (Certidão id. 177676175)

A d. Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de lavra do i. Procurador de Justiça, Dr. Marcelo Ferra de Carvalho, manifesta-se pela procedência da ação. (id. 180206163)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pela Prefeitura Municipal de Rondonópolis, contra Lei Municipal n. 11.372/2021, de 28 de abril de 2021, promulgada pelo Legislativo daquele município, que dispõe sobre monitores de ônibus escolares.

A lei impugnada – Lei Municipal n. 11.372/2021 – autoriza a Prefeitura Municipal a disponibilizar, para acompanhamento dos munícipes que utilizam o sistema de transporte municipal, monitores de ônibus escolares. Nesse sentido, extrai-se:

LEI No 11.372 – DE 28 DE ABRIL DE 2021

Dispõe sobre monitores de ônibus escolares.

O PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS – ESTADO DE MATO GROSSO, no uso de suas atribuições legais, FAÇO SABER QUE A CÂMARA MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS DECRETOU O PREFEITO NÃO SE MANIFESTOU e eu Vereador RONALDO CÍCERO CARDOSO, na qualidade de 1o Vice-Presidente, e nos termos do § 8o do art. 59 da Lei Orgânica do Município, promulga os seguintes dispositivos da Lei:

Art. 1o Fica autorizada a Prefeitura Municipal de Rondonópolis a disponibilizar, para acompanhamento dos munícipes que utilizam o sistema de transporte municipal, “monitores de ônibus escolares”.

§ 1o A disponibilidade de monitores de ônibus escolares para acompanhamento dos estudantes que utilizam os ônibus escolares municipais, trazendo mais segurança aos mesmos.

Art. 2o Respeitadas às disponibilidades orçamentárias e financeiras e levadas em consideração por ocasião da assinatura a de cada instrumento, será estabelecido em conformidade com o período de atuação assistencial.

Art. 3o Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

Rondonópolis (MT), 28 de abril de 2021; 105o da Fundação e 67o da Emancipação Política (Lei 3621).

Ronaldo Cícero Cardoso

Vice-Presidente da Câmara Municipal

Ao que se nota, a lei questionada assegura a presença de monitores de ônibus escolares municipais. Sob tal viés, acaba por criar cargos e funções, além de alterar os contornos do regime jurídico de servidores públicos da administração pública municipal, matéria de competência privativa do Executivo, de modo a violar o sistema de reserva de iniciativa do Poder Executivo e, por consequência, em violação ao princípio da separação de poderes, como disposto no art. 195 da Constituição do Estado de Mato Grosso,
in verbis
:

“Art. 195. O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre: (...)

I - matéria orçamentária e tributária

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

Aliás, como bem consignado no parecer do i. Procurador de Justiça (id. 180206163):

No caso, é precisamente com esse desígnio que age a norma atacada. A Lei no 11.372/2021, de autoria - frise-se - da Câmara Municipal, na verdade, vai muito além de promover uma mera alteração em regime jurídico de servidor, e acaba inovando no ordenamento jurídico para inaugurar um cargo na Administração Pública Municipal (monitores de ônibus escolares).

Dentro desse contexto, de fato, a lei impugnada apresenta vício formal de inconstitucionalidade, por se tratar de matéria privativa do Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido:

AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DE N.o 12.233, DE 26 DE MAIO DE 2022, DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – INSTITUIÇÃO DE PROGRAMA PRÉ-NATAL ODONTOLÓGICO A SER GERENCIADO PELA SECRETARIA MUNICIPAL DA SAÚDE - VÍCIO DE INICIATIVA - ATRIBUIÇÃO PARA A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO DO MUNICÍPIO - INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO E NÃO DO PODER LEGISLATIVO - AFRONTA AOS ARTIGOS 190 E 195, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CONFIGURADA - PEDIDO JULGADO PROCEDENTE.

A Lei de n.o 12.233, de 26 de maio de 2022, criada pela Câmara Municipal de Rondonópolis, ao dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do município, ainda, com ônus ao erário, incide em flagrante violação ao princípio constitucional da separação dos poderes (artigo 190 da Carta Estadual).

Conforme as balizas dispostas no inciso III do parágrafo único do artigo 195 da Constituição do Estado de Mato Grosso, compete, privativamente, ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa para a criação, estruturação e atribuição para a organização e funcionamento da administração do município.
(N.U 1003897-36.2023.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, SERLY MARCONDES ALVES, Órgão Especial, Julgado em 20/07/2023, Publicado no DJE 29/07/2023)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL No 32/2017, QUE REVOGA A LEI COMPLEMENTAR No 29/2017 DE SANTO AFONSO/MT – ATO NORMATIVO DE INICIATIVA PARLAMENTAR – ALTERAÇÃO DE LEI QUE INSTITUI E ORGANIZA A CARREIRA DOS SERVIDORES DO PODER EXECUTIVO DO MUNICÍPIO - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - VÍCIO FORMAL – PROCEDÊNCIA DA AÇÃO (PRECEDENTES DO TJ/MT E DO STF).

Compete ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa dos projetos de lei a respeito do regime jurídico dos servidores públicos, nos termos do que estabelece o art. 195, parágrafo único, inciso II, da Constituição Estadual. Verificada afronta direta ao referido artigo, bem como ao princípio da harmonia e independência entre os poderes (art. 9o e 190, ambos da CE/MT), afigura-se inconstitucional a normativa, por vício formal.
(N.U 1011173-55.2022.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, Órgão Especial, Julgado em 20/10/2022, Publicado no DJE 07/11/2022)

De outra via, nem se alegue que a lei contém mera autorização. A natureza de lei autorizativa não desabona a conclusão de sua inconstitucionalidade. Realça-se que, ainda que a lei contenha autorização (lei autorizativa) ou permissão (norma permissiva), padece de inconstitucionalidade.

Em essência, houve invasão da gestão pública, assunto da alçada exclusiva do Chefe do Poder Executivo, violando sua prerrogativa de análise da conveniência e da oportunidade das providências previstas na lei.

Sobre o tema, em análise da natureza das leis autorizativas votadas contra a vontade de quem poderia solicitar a autorização:

“(...) insistente na prática legislativa brasileira, a ‘lei’ autorizativa constitui um expediente, usado por parlamentares, para granjear o crédito político pela realização de obras ou serviços em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, passam eles, de autores do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço autorizado. Os constituintes consideraram tais obras e serviços como estranhos aos legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa parlamentar das leis. Para compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente autorizativa é a ‘lei’ que - por não poder determinar - limita-se a autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela Constituição, pois estão dentro da competência constitucional desse Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se tornou padrão: ‘Fica o Poder Executivo autorizado a...’ O objeto da autorização - por já ser de competência constitucional do Executivo - não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas ‘autorizado’ pelo Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa parlamentar, pois jamais teria cabimento o Executivo se autorizar a si próprio, muito menos onde já o autoriza a própria Constituição. Elas constituem um vício patente
"
(Sérgio Resende de Barros. “Leis Autorizativas”, in Revista da Instituição Toledo de Ensino, Bauru, ago/nov 2000, p. 262).

Sob tal viés, a lei que autoriza o Poder Executivo a agir em matérias de sua iniciativa privada implica, em verdade, uma determinação, sendo, portanto, inconstitucional.

Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei Municipal no 6.357/23, de Catanduva, de iniciativa parlamentar, que "autoriza a implantação do serviço 'Disque Denúncia' e dá outras providências" violação aos arts. 5o, 47, II e XIV, e 144, todos da Constituição Estadual, bem como ao art. 61, § 1o, II, "b", da Constituição Federal, e à Tese 917 do STF criação de serviço na estrutura da Administração Pública matéria reservada à Administração - cabe apenas ao Chefe do Executivo a direção superior da administração e a iniciativa de leis que tratem da organização administrativa e de serviços públicos, como é o caso dos chamados "disque denúncia" natureza autorizativa da lei não a socorre, uma vez que não é dado a um poder conceder ao outro permissão para exercer suas incumbências constitucionais art. 1o, parágrafo único, ademais, que cria obrigação específica para o Poder Executivo, determinando a forma de execução do serviço ingerência sobre atos administrativos ausência de previsão de dotação orçamentária, entretanto, não implica a existência de vício de inconstitucionalidade por desrespeito ao art. 25 da CE, mas apenas a inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que aprovada ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 6.357/23, de Catanduva.”

(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade no 2152951-42.2023.8.26.0000 - Relator (a): Vico Mañas; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 09/08/2023; Data de Registro: 10/08/2023).

Diante da violação do princípio da separação dos poderes, consubstanciado no vício de iniciativa, de rigor a declaração da inconstitucionalidade da lei municipal impugnada.

Posto isto, julga-se procedente o pedido, a fim de declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 11.372/2021 do município de Rondonópolis.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

V O T O

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta por José Carlos Junqueira de Araújo, Prefeito Municipal de Rondonópolis, em face da Lei Municipal n. 11.372/2021, que
“autoriza a Prefeitura Municipal a disponibilizar, para acompanhamento de munícipes que utilizam o sistema de transporte municipal, ‘monitores de ônibus escolares’”
, contendo o seguinte teor:

“LEI N. 11.372 – DE 28 DE ABRIL DE 2021

Dispõe sobre monitores de ônibus escolares.

O PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS – ESTADO DE MATO GROSSO, no uso de suas atribuições legais, FAÇO SABER QUE A CÂMARA MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS DECRETOU O PREFEITO NÃO SE MANIFESTOU e eu Vereador RONALDO CÍCERO CARDOSO, na qualidade de 1o Vice-Presidente, e nos termos do § 8o do art. 59 da Lei Orgânica do Município, promulga os seguintes dispositivos da Lei:

Art. 1o Fica autorizada a Prefeitura Municipal de Rondonópolis a disponibilizar, para acompanhamento dos munícipes que utilizam o sistema de transporte municipal, ‘monitores de ônibus escolares’.

§ 1o A disponibilidade de monitores de ônibus escolares para acompanhamento dos estudantes que utilizam os ônibus escolares municipais, trazendo mais segurança aos mesmos.

Art. 2o Respeitadas às disponibilidades orçamentárias e financeiras e levadas em consideração por ocasião da assinatura a de cada instrumento, será estabelecido em conformidade com o período de atuação assistencial.

Art. 3o Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

Rondonópolis (MT), 28 de abril de 2021; 105o da Fundação e 67o da Emancipação Política (Lei 3621).

Ronaldo Cícero Cardoso

Vice-Presidente da Câmara Municipal

Não obstante a conclusão exarada pelo conspícuo Relator, Des. Guiomar Teodoro Borges, segundo o qual
“a lei impugnada acaba por criar cargos e funções, matéria de competência privativa do Executivo”
, contrariando
“o sistema de reserva de iniciativa de leis”
, entendo que estamos diante de
norma puramente autorizativa
, e não impositiva, razão pela qual mantenho meu entendimento firmado por ocasião do julgamento da cautelar desta ADI.

Digo isso porque a norma impugnada
não
possui o condão de criar o cargo de
monitor escolar
, tampouco obriga o Prefeito Municipal a fazê-lo, mas apenas autoriza que o Alcaide disponibilize tal serviço, sem prever qualquer sanção ao Administrador caso não a cumpra.

Por mais que a presença de monitores em ônibus escolares
possa
implicar em aumento de despesas, como bem salientou o douto Relator, caso implementado o serviço proposto, fato é que a própria norma objurgada determina peremptoriamente que:
“Respeitadas as disponibilidades orçamentárias e financeiras e levadas em consideração por ocasião da assinatura de cada instrumento, será estabelecido em conformidade com o período de atuação assistencial”
.

Portanto, a lei em questão não causará qualquer embaraço na administração pública municipal, não prejudicando
“a efetivação de outros programas em desenvolvimento”
.

Consoante já decidiu o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, por meio do Tema 917:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1o, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”
.

Nesse sentido:

“[...] 1. A lei impugnada não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo previstas no art. 61, § 1o, da Constituição Federal.

2. O diploma impugnado não implica aumento nas despesas do poder público municipal. Ainda que assim não fosse, é da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive reiterada em sede de repercussão geral (ARE no 878.911/RJ-RG), que nem toda lei que acarrete aumento de despesa para o Poder Executivo é vedada à iniciativa parlamentar. Para que isso ocorra, é necessário que, cumulativamente, a legislação tenha tratado de alguma das matérias constantes do art. 61, § 1o, da Constituição Federal”
[1]
.

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido”
[2]
.

Se a norma impugnada não dispõe sobre nenhuma matéria de iniciativa privativa do Prefeito Municipal
[3]
, não há falar que o Poder Legislativo esteja se imiscuindo na gestão administrativa, inocorrendo a suscitada ofensa ao princípio da separação de poderes.

À vista do exposto, peço vênia ao eminente Relator, Des. Guiomar Teodoro Borges, e
JULGO IMPROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, mantendo-se hígida a norma impugnada.

É como voto.

[1]
STF, RE 729726 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 6/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-245 DIVULG 25-10-2017 PUBLIC 26-10-2017.

[2]
STF, ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/9/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016.

[3]
Constituição Estadual, art. 195, parágrafo único: “São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre: I - matéria orçamentária e tributária; II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal; IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração”.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/11/2023