Tribunal: TJMT
Processo: 1024218-29.2022.8.11.0000
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-05-30
Data de publicação: 2023-06-14

Ementa:
AGRAVO INTERNO – DECISÃO QUE REDIRECIONOU O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO AO ENTE PÚBLICO ESTADUAL – INSURGÊNCIA – DIREITO À SAÚDE – FORNECIMENTO DO PROCEDIMENTO DE VITRECTOMIA POSTERIOR COM INFUSÃO DE PERFLUOCARBONO/ÓLEO DE SILICONE/ENDOLASER OLHO ESQUERDO - ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO – REJEIÇÃO – DEVER DO ESTADO (LATO SENSU) – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA – INTELIGÊNCIA DO ART. 196 DA CF – SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES PÚBLICOS NAS DEMANDAS DE SAÚDE – TEMA N. 793 DO STF – PRECEDENTES DO STJ E DOS TRIBUNAIS PÁTRIOS – NECESSIDADE DE DISPONIBILIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO CIRÚRGICO – ALTA COMPLEXIDADE – DIRECIONA AO ESTADO O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO - DECISÃO MANTIDA - RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1024218-29.2022.8.11.0000
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Cirurgia, Eletiva]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (AGRAVADO), JOAO BATISTA CARDOSO - CPF: 571.922.601-00 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO. (participaram do Julgamento: Des. Mario Roberto Kono de Oliveira, Desa. Maria Aparecida Ribeiro (Convocada), Desa. Helena Maria Bezerra Ramos (convocada)).

E M E N T A

AGRAVO
INTERNO –
DECISÃO QUE REDIRECIONOU O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO AO ENTE PÚBLICO ESTADUAL
– INSURGÊNCIA – DIREITO À SAÚDE –
FORNECIMENTO DO
PROCEDIMENTO DE VITRECTOMIA POSTERIOR COM INFUSÃO DE PERFLUOCARBONO/ÓLEO DE SILICONE/ENDOLASER OLHO ESQUERDO

-
ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO – REJEIÇÃO – DEVER DO ESTADO (LATO SENSU) – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA – INTELIGÊNCIA DO ART. 196 DA CF – SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES PÚBLICOS NAS DEMANDAS DE SAÚDE –
TEMA
N.
793
DO STF – PRECEDENTES DO STJ E DOS TRIBUNAIS PÁTRIOS – NEC
ESSIDADE DE DISPONIBILIZAÇÃO
DO PROCEDIMENTO CIRÚRGICO – ALTA COMPLEXIDADE
–
DIRECIONA AO ESTADO O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO -
DECISÃO MANTIDA - RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Agravo Interno interposto por João Batista Cardoso em face da decisão m
onocrática proferida por este relator em data de 19.12.2022 (id 154138153)
que direcionou o cumprimento da obrigação, qual seja, fornecimento do
procedimento de VITRECTOMIA POSTERIOR COM INFUSÃO DE PERFLUOCARBONO/ÓLEO DE SILICONE/ENDOLASER OLHO ESQUERDO
ao ente público estadual.

O agravante,
pugna p para reestabelecer os efeitos da decisão agravada em face do município recorrente (Cuiabá), sob o argumento de que a concessão do efeito pleiteado, na prática, afasta momentaneamente a responsabilidade dele disponibilizar a cirurgia se o Estado de Mato Grosso descumprir a ordem judicial.

Ao final requer, pugna pela retratação deste relator no sentido de reestabelecer os efeitos da decisão agravada em face do Município de Cuiabá; e observando o Tema 793/STF, direcionar o cumprimento da liminar da tutela jurisdicional, primeiramente, ao Estado de Mato Grosso. Na ausência de retratação, a remessa dos autos à e. Câmara para ser conhecido e provido, reestabelecendo os efeitos da decisão agravada em face do Município de Cuiabá por conta da responsabilidade solidária existente entre ele e o estado na disponibilização do tratamento/serviço.

O agravado, Município de Cuiabá-MT, apresentou contrarrazões e requer pelo desprovimento do agravo interno.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA;

Para melhor deslinde, colaciono a decisão agravada:

Decido.

Verifico que pretende a parte agravante, que seja afastada a decisão proferida pelo Juízo do Juizado Especial da Fazenda Pública de Cuiabá-MT, que nos autos da Ação de Obrigação de Fazer com Pedido de Antecipação de Tutela no 1063760-51.2022.8.11.0001 movida por JOÃO BATISTA CARDOSO

em desfavor do ESTADO DE MATO GROSSO e do MUNICÍPIO DE CUIABÁ-MT,

concedeu a tutela de urgência invocada e determinou
aos requeridos que disponibilizem ao autor
o procedimento de VITRECTOMIA POSTERIOR COM INFUSÃO DE PERFLUOCARBONO/ÓLEO DE SILICONE/ENDOLASER OLHO ESQUERDO”, conforme prescrição médica.

Pois bem.

Sabe-se que, no âmbito recursal, para o deferimento do pedido de tutela antecipada, cabe ao relator do agravo de instrumento avaliar se é caso de conceder, liminarmente, a antecipação da tutela da pretensão recursal, consoante a norma procedimental do artigo 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil, e que, nessa medida, o pleito somente será concedido nos casos em que houver probabilidade de provimento do recurso e risco de dano grave, ou de difícil reparação, por aplicação analógica ao artigo 1.012, parágrafo 4
o
do CPC.Vejamos a decisão agravada (id.102850533 autos referência):
“(...) Ante o exposto, preenchidos os requisitos legais, DEFERE-SE o pedido de tutela de urgência para determinar ao Estado de Mato Grosso e Município de Cuiabá que submetam a parte autora
JOÃO BATISTA CARDOSO
, CNS no 700.1079.5465.5516, ao procedimento de “VITRECTOMIA POSTERIOR COM INFUSÃO DE PERFLUOCARBONO/ÓLEO DE SILICONE/ENDOLASER OLHO ESQUERDO”, conforme prescrição médica, no prazo máximo de 15 (quinze) dias, respeitado o teto dos Juizados Especiais, sob pena de imposição de multa diária.

Intimem-se os requeridos para o cumprimento da tutela de urgência ora deferida e o servidor público que estiver no exercício do seu cargo na Central Estadual de Regulação e Gestor Municipal de Saúde ou outro responsável legal para conhecimento e providências necessárias, com a urgência que o caso requer.

Ante as condições clínicas da parte autora, dispensa-se a audiência de conciliação.

Intime-se a parte autora para apresentar orçamento do procedimento pleiteado a fim de verificar a competência deste Juizado Especial da Fazenda Pública para processar e julgar o presente feito, no prazo de 15 (quinze) dias.Citem-se e intimem-se os requeridos para, querendo, contestarem, no prazo de 30 dias (Enunciado 1), e apresentarem os documentos de que disponham para o esclarecimento da causa, nos termos do art. 9o da Lei 12.153/2009. Decorrido o prazo para contestar intime-se a parte autora para, querendo, impugnar, no prazo de 15 (quinze) dias.Após, conclusos para a sentença.Expeça-se o necessário.Intime-se.”

Extrai-se dos documentos acostados a este Recurso e dos fundamentos apresentados no Agravo de Instrumento que, assiste razão ao Recorrente em parte.No que diz respeito à ilegitimidade passiva veja-se, ainda que, embora solidária a responsabilidade das três esferas da Federação, é dada à Fazenda Pública organizar-se, administrativamente, de modo a estabelecer o
modus operandi
da regionalização e hierarquização da efetiva prestação de serviço.Com esse fundamento, complementarmente às disposições constitucionais, a Lei n. 8.080/1990 e o Decreto n. 7.508/2011 disciplinaram a repartição das competências, na prestação dos serviços de assistência à saúde, entre todos os entes federados, fazendo surgir uma sistemática da gestão de saúde.Como medida para tentar salvaguardar o direito à saúde, conforme já mencionado, a jurisprudência tem reconhecido a responsabilidade solidária da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.Num primeiro momento, sob a perspectiva do cidadão, pode parecer positivo o entendimento da responsabilidade solidária, pois que a ele cabe a escolha de quem comporá o polo passivo da demanda.Entretanto, sob a perspectiva da gestão, isso pode ocasionar a oneração demasiada de um dos entes públicos, quando a prestação deveria ser, originariamente, repartida entre eles, conforme cada capacidade financeira.Ocorre que os recursos financeiros são escassos, frente às ações e serviços, a serem prestados que são inúmeros, o que, mesmo diante de direitos fundamentais, enseja a reflexão quanto à reserva do financeiramente possível.Por isso, para o cumprimento de tal desiderato e pela própria lógica de sistema único, atos normativos legais e administrativos foram editados para especificar quais prestações são exigíveis do Estado (
lato sensu)
,

bem como para estabelecer a repartição de atribuições entre as esferas no âmbito do SUS, a fim de que haja otimização de recursos e esforços.Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, na Suspensão de Tutela Provisória n. 127, fez consignar que, embora a responsabilidade pela garantia da saúde seja solidária entre os entes públicos, existe a necessidade de se atentar para a preponderância das atribuições na definição da responsabilidade de cada ente, de modo que o Município não participa, em regra, do financiamento dos medicamentos de alta complexidade, quais sejam, aqueles do
componente especializado
e do
componente estratégico
.Confira-se:

Dos dispositivos citados e da compreensão técnica inserida em cada um dos conceitos eleitos pelo constituinte – os quais, entendo, se harmonizam perfeitamente com o que decidido nos autos da STA no 175 – se depreende, em síntese: que a obrigação de garantir a saúde é
comum
e o sistema correspondente é
único (nesse sentido, responsabilidade solidária)
, formado por uma
rede
de atendimento (o que pressupõe colaboração e organização –
não superposição),
que deve estar, tanto quanto possível,
próxima do cidadão, municipalizada
(e assim, a ele mais acessível), sem que se desconsidere ser ela
regionalizada
(e, portanto, devem as regiões de saúde serem aptas a suprir as carências locais para garantir a integralidade das ações e serviços de saúde), por meio de uma
hierarquização
que considerará o
grau de complexidade
do atendimento necessário ao paciente (quanto mais complexo o atendimento, mais passível de ser ele afastado do ente local e direcionado a ente mais afeto à especialização técnica: estados e, sequencialmente, a União).

O que me parece evidenciado, portanto, é que a Constituição em seu arcabouço normativo de definição de responsabilidades em matéria de saúde pública,
externou duas ordens de atribuições com preponderância de atuação
:

(i) responsabilidade por
executar
ações e serviços de saúde,
preponderantemente atribuída ao Município (art. 198, I, c/c art. 30, VII)
, para que o atendimento se dê, preferencialmente, na própria região de residência do cidadão,
com assunção de obrigações de atendimentos mais complexos pelos Estados e em sequência pela União
;

(ii) responsabilidade pelo
comando técnico e pelo financiamento do Sistema acentuadamente atribuída à União e, em menor grau, aos Estados e Municípios, em ordem descendente
.

A existência de duas ordens de atuação, com as respectivas divisões de atribuições (que seguem a mesma direção, porém, sentidos opostos: aparato técnico e financeiro mais concentrado no ente central e execução direcionada a entes periféricos), mostra-se, importa ressaltar,
consentânea com o modelo federativo brasileiro
. (...).

(...)

Nesse passo, tenho que se pode vislumbrar a Federação como um círculo, cujo feixe de raios, partindo do ente central, a União, direciona-se ao Distrito Federal e aos estados; deste, a seu turno, partem os raios que atingem os municípios, ocupantes da extremidade da figura. Nesse círculo, em matéria de saúde, quanto mais se caminha em direção ao ente central do Sistema (direção centrípeta),
maior a responsabilização técnico-financeira identificada
, ao passo em que, quanto mais se dirige aos entes da linha de superfície do raio federativo,
maior a obrigação de execução das políticas de saúde
.

Embora, portanto,
a responsabilidade seja una
, no sentido de que todos tem o dever
inafastável
de garantir saúde a seus cidadãos, a divisão de responsabilidades no SUS segue uma gradação ascendente:
centrípeta
na ampliação das responsabilidades técnicas e de financiamento; e
centrífuga
na atribuição de execução das ações e serviços de saúde.

Importa ressaltar que foi exatamente dando concretização a esses comandos constitucionais, que o legislador editou a Lei no 8080/90, densificando, especialmente em seus arts. 16 a 19, a divisão de atribuições entre os entes políticos em matéria de saúde, a qual foi ainda mais evidenciada após a edição da lei no 12.401/11.

(...)

E se a lógica constitucional foi observada pelo legislador, também não pode ser afastada no bojo de demandas judiciais, sob pena de fatal desordem administrativa, com prejuízo não apenas ao paciente da demanda, mas ainda a todos os usuários do SUS.

Atualmente, no que respeita ao
fornecimento de medicamentos, tem-se que, no SUS
o atendimento ao cidadão (a dispensação de fármacos) é feito: (i) pelos Municípios, no menor nível de complexidade (que corresponde ao “componente básico da assistência farmacêutica” e a parte do componente especializado); e (ii) pelos Estados (nos demais medicamentos do “componente especializado” e ainda no “componente estratégico”). Nunca, todavia, diretamente pela União.

(Destaques no original).É cediço que a responsabilidade solidária entre os entes federados no que tange ao dever de prestar assistência à saúde está descrita no art. 23 da Constituição Federal:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

Soma-se a isso, o fato de a proteção da saúde e o dever de assistência médica por parte do Estado (
lato sensu
) ser uma atividade indispensável.Tanto é assim que a Constituição Federal resguarda em seu artigo 198 e seguintes como será prestado esse Direito Social, após dispor em seu art. 196 que
“a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.
O art. 197 da Carta Magna prevê, ainda, que as ações e serviços de saúde são de relevância pública, cabendo ao Poder Público a sua regulamentação, fiscalização, controle e execução, esta última de forma direta ou indireta.O assunto está pacificado no Supremo Tribunal Federal (STF), quando do julgamento do RE no 855178-SE com Repercussão Geral, que resultou no Tema 793, vejamos:

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.

1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.

2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.

(RE 855178 ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 23/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-090 DIVULG 15-04-2020 PUBLIC 16-04-2020)
Da análise do julgado não há dúvidas quanto ao fato de que a União, o Estado e os Municípios são responsáveis pelo dever de prestar assistência à saúde, o que implica em afirmar que o polo passivo da ação pode ser composto por qualquer um os entes federados, isoladamente ou conjuntamente.Assim, não há que falar em ilegitimidade do Município de Cuiabá-MT, para figurar no polo passivo da demanda.Por outro lado, no que tange a responsabilidade no cumprimento da obrigação, é sabido que o SUS é composto por uma rede regionalizada e hierarquizada, com regras de repartição de competência da seguinte forma: (I) União – procedimentos de alta complexidade/alto custo; (II) Estados – alta e média complexidade; (III) municípios – ações básicas e as de baixa complexidade.Essa repartição visa justamente evitar que determinado ente assuma a responsabilidade que é de outro, sob pena de ter prejuízos de ordem não só financeira, mais de comprometimento de toda sua organização político-institucional, que pode afetar diretamente àquela parte da população que mais necessita.Com essas considerações, revendo meu posicionamento adotado até aqui, me filio ao entendimento de que o cumprimento da obrigação requerida deve ser direcionado de acordo com as regras de repartição de competências.Entendimento esse que vai ao encontro do que ficou decidido pelo STF no Tema 793 acima descrito, cuja tese ficou assim ementada:
Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.
Tal divisão foi reconhecida ainda nos Enunciados I, II e II das Jornadas de Direito da Saúde do Conselho Nacional de Justiça, vejamos:

Enunciado no 8 - Nas apreciações judiciais sobre ações e serviços de saúde devem ser observadas as regras administrativas de repartição de competência entre os entes federados. (Redação dada pela III Jornada de Direito da Saúde – 18.03.2019)

Enunciado no 60 - A responsabilidade solidária dos entes da Federação não impede que o Juízo, ao deferir medida liminar ou definitiva, direcione inicialmente o seu cumprimento a um determinado ente, conforme as regras administrativas de repartição de competências, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.
Ademais
, in casu
, o parecer do Núcleo de Apoio Técnico – NAT concluiu que
“Quanto a urgência do procedimento: Trata-se de um procedimento de urgência medica e há risco de perda de oportunidade com perda definitiva do olho afetado.”
(ID 102846137 autos referência), bem como consta declaração do Hospital Júlio Muller informando que não dispõe dos insumos necessários para a realização do procedimento cirúrgico. (id. 102578442 autos referência)Assim, não restam dúvidas de que a obrigação no caso concreto é de responsabilidade do Estado de Mato Grosso, por se tratar de tratamento de Alto Custo/Complexidade.Tal fato, implica em reconhecer que não há responsabilidade por parte do agravante na satisfação da demanda e, via de consequência, que seja afastada a determinação que o condenou a disponibilizar o procedimento cirúrgico.

In casu
, verificado o alto custo do procedimento, aliado à complexidade do caso, por todas essas considerações, concedo o efeito ativo requerido, para reformar a decisão recorrida, para direcionar o cumprimento ao Estado de Mato Grosso.Ante o exposto,
CONHEÇO E DOU

PARCIAL PROVIMENTO
ao presente recurso, para ratificar a tutela recursal antecipada e direcionar o cumprimento ao Estado de Mato Grosso.É como voto.”

Verifico que consta da decisão agravada que há o reconhecimento da legitimidade do Município de Cuiabá-MT no cumprimento da obrigação, sendo apenas, feito o direcionamento ao entre público estadual e acordo com as r
egras de repartição de competência da seguinte forma: (I) União – procedimentos de alta complexidade/alto custo; (II) Estados – alta e média complexidade; (III) municípios – ações básicas e as de baixa complexidade.

Conforme consignado, essa repartição visa justamente evitar que determinado ente assuma a responsabilidade que é de outro, sob pena de ter prejuízos de ordem não só financeira, mais de comprometimento de toda sua organização político-institucional, que pode afetar diretamente àquela parte da população que mais necessita.

Assim sendo, o cumprimento da obrigação requerida deve ser direcionado de acordo com as regras de repartição de competências, entendimento esse que vai ao encontro do que ficou decidido pelo STF no Tema 793, de forma que não merece reparo a decisão atacada.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso de agravo interno.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 30/05/2023