Tribunal: TJMT
Processo: 0007709-72.2015.8.11.0004
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-07-31
Data de publicação: 2023-08-24

Ementa:
E M E N T A
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – VEREADORES – APROVAÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL – IMUNIDADE PARLAMENTAR – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP – ACOLHIMENTO – EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO – EXTINÇÃO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO COM RELAÇÃO A ELES – HOMOLOGAÇÃO DE ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL – APELAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA PREJUDICADA – ALTERAÇÃO LEGISLATIVA – LEI N. 14.230/2021 – JULGAMENTO DO TEMA N. 1.199/STF – VOTO RETIFICADOR – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – REQUISITOS NECESSÁRIOS NÃO ATENDIDOS – DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – DANO AO ERÁRIO – INEXISTENTE – VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 11, DA LIA – NÃO ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NOS INCISOS DA REFERIDA NORMA – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO DO APELO DE ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS.
Ex-vereadores são partes ilegítimas para figurar no polo passivo da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, já que as suas participações ficam restritas à aprovação da lei que autorizou a doação de bem público, sem que os requisitos legais exigidos tivessem sido atendidos e os parlamentares municipais, segundo entendimento do STF, proferido no julgamento do RE n. 600.063/SP, em sede de Repercussão Geral, são imunes judicialmente por seus votos, nos limites da circunscrição do Município, quando houver pertinência com o exercício do mandato.
Reconhecida a ilegitimidade passiva dos vereadores, deve ser acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva, por eles suscitada, para exclui-los do polo passivo do processo, julgando extinta a ação, sem resolução do mérito, com relação a eles.
Havendo a celebração de acordo de não persecução cível, entre o Ministério Público Estadual e a empresa beneficiada pela doação irregular de bem público, sua Apelação fica prejudicada.
A ratio decidendi do Tema n. 1.199, do Supremo Tribunal Federal, orienta no sentido de que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade, praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado. Assim, deve o voto anteriormente proferido ser retificado, com vista a adequar à norma vigente.
Os atos de improbidade, previstos nos artigos 9o, 10 e 11, todos da Lei n. 8.429/1992, exigem a presença do elemento subjetivo dolo do agente.
Nos termos do artigo 1o, §3o, da LIA, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso, com fim ilícito, afasta a responsabilização por ato de improbidade administrativa.
Inexistindo comprovação, efetiva, da ocorrência de dano ao erário, deve-se reconhecer que não houve a prática de ato ímprobo, descrito no artigo 10, da LIA.
A Lei n. 14.230/2021 deu nova redação ao artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, estabelecendo rol taxativo de condutas que configuram atos de improbidade administrativa. Logo, se o ato imputado à parte requerida não se enquadra nele, mostra-se forçoso reconhecer a inexistência da prática de ato ímprobo.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 0007709-72.2015.8.11.0004

CLASSE:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

ASSUNTO:
[DANO AO ERÁRIO]

RELATOR:
DES. MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:
[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (APELADO), ROBERTO ANGELO DE FARIAS - CPF: 460.924.041-68 (APELANTE), IZAIAS MARIANO DOS SANTOS FILHO - CPF: 378.327.511-34 (ADVOGADO), MATRINXA - TRANSPORTES E SERVICOS AGRICOLAS LTDA - EPP - CNPJ: 15.688.327/0001-75 (APELANTE), ARDONIL MANOEL GONZALES JUNIOR - CPF: 293.114.461-49 (ADVOGADO), VINICIUS DE OLIVEIRA RIBEIRO - CPF: 003.255.061-83 (ADVOGADO), LEANDRO VALOES SOARES - CPF: 799.678.411-68 (APELANTE), AILTON ALVES TEIXEIRA - CPF: 292.109.331-68 (APELANTE), CELSON JOSE DA SILVA SOUSA - CPF: 353.088.771-49 (APELANTE), GERALMINO ALVES RODRIGUES NETO - CPF: 632.352.931-91 (APELANTE), JOAO RODRIGUES DE SOUZA - CPF: 364.466.101-49 (APELANTE), SIDNEI RODRIGUES DE LIMA - CPF: 004.680.391-20 (ADVOGADO), JOSE MARIA ALVES FILHO - CPF: 378.321.741-53 (APELANTE), MARIA JOSE DE CARVALHO - CPF: 522.046.931-20 (APELANTE), ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO - CPF: 564.394.079-53 (APELANTE), PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR - CPF: 415.667.347-20 (APELANTE), PAULO SERGIO DA SILVA - CPF: 414.721.287-53 (APELANTE), GILMAR MOURA DO NASCIMENTO - CPF: 007.910.881-46 (ADVOGADO), REINALDO SILVA CORREIA - CPF: 353.031.901-53 (APELANTE), VALDEI LEITE GUIMARAES - CPF: 208.711.631-87 (APELANTE), VALDEMIR BENEDITO BARBOSA - CPF: 207.198.331-91 (APELANTE), WELITON ANDRADE DA SILVA - CPF: 474.468.381-91 (APELANTE), JULIO CESAR GOMES DOS SANTOS - CPF: 888.754.901-04 (APELANTE), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), FERNANDO SALDANHA FARIAS - CPF: 703.707.371-72 (ADVOGADO), DAMIANE SHADAY GUNTHER DE CAMPOS - CPF: 002.390.831-99 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (CUSTOS LEGIS), ODORICO FERREIRA CARDOSO NETO - CPF: 564.394.079-53 (TERCEIRO INTERESSADO), PAULO CESAR RAYE DE AGUIAR - CPF: 415.667.347-20 (TERCEIRO INTERESSADO), JOSE ANTONIO ROSA - CPF: 178.248.421-34 (ADVOGADO), THYAGO RIBEIRO DA ROCHA - CPF: 705.484.121-20 (ADVOGADO), SAULO RONDON GAHYVA - CPF: 991.969.641-20 (ADVOGADO), LEONARDO ANDRE DA MATA - CPF: 703.415.161-04 (ADVOGADO), PAULO EMILIO MONTEIRO DE MAGALHAES - CPF: 617.247.261-53 (ADVOGADO), APOENA CAMERINO DE AZEVEDO - CPF: 707.423.241-68 (ADVOGADO), ALEX FERREIRA DE ABREU registrado(a) civilmente como ALEX FERREIRA DE ABREU - CPF: 027.773.171-27 (ADVOGADO), MPEMT - BARRA DO BUGRES (APELADO), MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Desa. MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES E, NO MÉRITO, PROVEU O RECURSO PARA JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO CIVIL PÚBLICA NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, EMBORA A 2a VOGAL TENHA PROVIDO PARCIALMENTE O RECURSO PARA JULGAR PROCEDENTE A NULIDADE DO DECRETO.

E M E N T A

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – VEREADORES – APROVAÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL – IMUNIDADE PARLAMENTAR – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP –
ACOLHIMENTO
– EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO – EXTINÇÃO, SEM JULGAMENTO DE MÉRITO COM RELAÇÃO A ELES –
HOMOLOGAÇÃO DE ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL –
APELAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA PREJUDICADA
– ALTERAÇÃO LEGISLATIVA – LEI N. 14.230/2021 – JULGAMENTO DO TEMA N. 1.199/STF –
VOTO RETIFICADOR
–
DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – REQUISITOS NECESSÁRIOS NÃO ATENDIDOS –
DOLO ESPECÍFICO – NÃO COMPROVADO – DANO AO ERÁRIO – INEXISTENTE –
VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ARTIGO 11, DA LIA – NÃO ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NOS INCISOS DA REFERIDA NORMA – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO DO APELO DE
ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS
.

Ex-vereadores são partes ilegítimas para figurar no polo passivo da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, já que as suas participações ficam restritas à aprovação da lei que autorizou a doação de bem público, sem que os requisitos legais exigidos tivessem sido atendidos e os parlamentares municipais, segundo entendimento do STF, proferido no julgamento do RE n. 600.063/SP, em sede de Repercussão Geral, são imunes judicialmente por seus votos, nos limites da circunscrição do Município, quando houver pertinência com o exercício do mandato.

Reconhecida a ilegitimidade passiva dos vereadores, deve ser acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva, por eles suscitada, para exclui-los do polo passivo do processo, julgando extinta a ação, sem resolução do mérito, com relação a eles.

Havendo a celebração de acordo de não persecução cível, entre o Ministério Público Estadual e a empresa beneficiada pela doação irregular de bem público, sua Apelação fica prejudicada.

A
ratio

decidendi
do Tema n. 1.199, do Supremo Tribunal Federal, orienta no sentido de que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade, praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado. Assim, deve o voto anteriormente proferido ser retificado, com vista a adequar à norma vigente.

Os atos de improbidade, previstos nos artigos 9
o
, 10 e 11, todos da Lei n. 8.429/1992, exigem a presença do elemento subjetivo dolo do agente.

Nos termos do artigo 1
o
, §3
o
, da LIA, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso, com fim ilícito, afasta a responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Inexistindo comprovação, efetiva, da ocorrência de
danos
ao erário, deve-se reconhecer que não houve a prática de ato ímprobo, descrito no artigo 10, da LIA.

A Lei n. 14.230/2021 deu nova redação ao artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, estabelecendo rol taxativo de condutas que configuram atos de improbidade administrativa. Logo, se o ato imputado à parte requerida não se enquadra nele, mostra-se forçoso reconhecer a inexistência da prática de ato ímprobo.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos por
Roberto Ângelo de Farias, Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva,
Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME e
Júlio César Gomes dos Santos,

contra a sentença, prolatada pelo Juízo da Terceira Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Recorrido
,
julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial (ids. 13759003, págs. 01/18, 13759004, págs. 01/18 e 13759005, págs. 01/07).

O Apelante
Roberto Ângelo de Farias, em
suas razões recursais, pretende a reforma da sentença, alegando que a declaração de inconstitucionalidade da lei, que efetivou a doação do imóvel à empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME, não implica o reconhecimento automático da prática de ato de improbidade administrativa.

Aduz que não houve demonstração do elemento subjetivo, pois não foi doado 01 (um) único imóvel a determinada pessoa, mas vários imóveis para pessoas distintas no Distrito Industrial de Barra do Garças, a todos os que se dispuseram a investir na Municipalidade, gerando emprego e renda.

Enfatiza que não houve escolha, direcionamento das doações ou o benefício a determinada pessoa, tudo de maneira impessoal e protocolar, após requerimento da parte interessada, instruído e dirigido ao setor competente.

Diante disso, pugna pelo provimento do Recurso, a fim de que seja afastada a condenação por ato de improbidade administrativa ou para que seja revista a dosimetria das penalidades aplicadas, obedecendo aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Os Apelantes
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva, todos Vereadores, à época, suscitam a
preliminar de ilegitimidade passiva, argumentando que possuem imunidade parlamentar e não devem ser condenados pela prática de ato de improbidade administrativa tão somente por terem aprovado o Projeto de Lei. No mérito, afirmam que inexiste, nos autos, qualquer comprovação de atuação desonesta, desonrosa e ainda imoral, o que afasta a incidência dos dispositivos que fundamentam os pedidos formulados pelo Apelado acerca da prática de ato ímprobo.

Salientam que não houve demonstração de terem agido com dolo ou má-fé, e pugnaram pelo provimento do Recurso, acolhendo a preliminar de ilegitimidade passiva,
ou seja
provido o recurso para julgar improcedente a ação ou para readequar a dosimetria das sanções, afastando a cumulação das penalidades, para aplicá-las em seu grau mínimo.

A pessoa jurídica Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME interpôs a Apelação Cível, levantando a preliminar de ilegitimidade passiva, já que, no momento da doação do imóvel, este já pertencia à empresa
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Indústria e Comércio de Rações Ltda., e a prejudicial de cerceamento de defesa, uma vez que não foi proferido o despacho saneador, fixando os pontos controvertidos e oportunizada a produção da prova testemunhal.

Sustentam que o Apelo deve ser encaminhado à Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, em razão da prevenção e, no mérito, defendem que não praticaram nenhum ato ímprobo, pois não agiram com dolo, na medida que não sabiam que a doação era irregular, ante a aprovação na Câmara de Vereadores.

O Recorrente
Júlio César Gomes dos Santos, então Vereador do Município de Barra do Garças, no seu Apelo, suscita, preliminarmente, a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo, tendo em vista a imunidade parlamentar, bem assim a prejudicial de nulidade da sentença, por cerceamento de defesa, uma vez que o feito foi julgado antecipadamente e por ausência de fundamentação. No mérito, argumenta que a sua conduta não se revela dolosa ou culposa, que a doação foi realizada em conformidade com os preceitos legais, que não houve prejuízo ao erário e, muito menos, que houve violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, quanto ao valor da multa civil aplicada e, por isso, a sentença deve ser reformada.

O Ministério Público apresentou suas contrarrazões aos Apelos, rebatendo os argumentos esposados e, ao final, pugnou por seu desprovimento (ids.
13763467, págs. 01/12, 13763468, págs. 01/12, 13763469, págs. 01/02, 13763470, págs. 01/12, 13763471, págs. 01/08, 13763473, págs. 01/12, 13763474, págs. 01/02, 13763476, págs. 01/12, 13763984, págs. 01/11, 13763985, págs. 01/04
).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres, opinou pelo acolhimento das preliminares de ilegitimidade passiva dos Vereadores e, no mérito, pelo desprovimento dos Apelos (id. 18866467, págs. 01/09).

Júlio César Gomes dos Santos comparece aos autos, requerendo a remessa à Desa. Helena Maria Bezerra Ramos (id. 44495451, págs. 01/04).

Determinei a remessa dos autos à Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, em vista da prevenção (id. 44664999, págs. 01/02).

A ilustre colega, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, suscitou o Conflito Negativo de Competência (id. 53464964, págs. 01/02).

O Ministério Público Estadual comparece aos autos, informando a celebração de acordo de não persecução cível com a empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME e, ao final, requer sua homologação (id. 80039484, pág. 01).

A Desa. Helena Maria Bezerra Ramos determinou a redistribuição dos Apelos a este Relator, tendo vista a procedência do Conflito de Competência, por ela suscitado (id. 83416981, pág. 01).

O acordo firmado entre o Apelado e a Recorrente Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME foi homologado.

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. MARCELO FERRA DE CARVALHO (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Boa tarde a todos.

Houve um acordo de não persecução penal com a empresa, devidamente homologado pelo desembargador. Resta a análise da conduta do Prefeito Municipal e dos vereadores.

O parecer da Procuradoria Geral de Justiça acolheu a ilegitimidade dos vereadores, em face de uma decisão recorrente dos Tribunais Superiores sobre a questão da imunidade.

Eu sempre verifico que a aprovação de uma lei em si, salvo quando houver demonstração no processo de um conluio prévio que visava determinada finalidade, não tem como a pessoa que encaminha ou a pessoa que aprova a lei responder por ato de improbidade

O futuro ato pode ser praticado no momento da doação que se verifique regular. Não é aprovação de uma lei em tese, se esta lei nunca for utilizada não teria como processar alguém por improbidade por aprovar uma lei inconstitucional.

Contudo, no tocante ao ato do gestor municipal que, com base em uma lei inconstitucional, faz aquela doação, entendo que quando essa inconstitucionalidade for mais visível, mais flagrante, pode responder por ato de improbidade, logicamente se não houver prejuízo ao erário. Serve, inclusive, como atenuante na imposição de pena.

Não tenho o processo em mãos na íntegra para fazer aquela uma análise probatória. Desse modo, ratifico escrito lançado para limitar ao gestor municipal.

Parabenizo o patrono do apelante pela brilhante exposição.

V O T O (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Egrégia Câmara,

Como visto no relatório, trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos por
Roberto Ângelo de Farias, Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva,
Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME e
Júlio César Gomes dos Santos,

contra a sentença, prolatada pelo Juízo da Terceira Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Recorrido
,
julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial.

Colhe-se dos autos que o Ministério Público Estadual propôs a Ação de Improbidade Administrativa, contra Roberto
Ângelo de Farias, Prefeito do Município de Barras do Garças, à época, a empresa
Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME, os Vereadores
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva
e
Júlio César Gomes dos Santos, alegando que
o Chefe do Poder Executivo Municipal encaminhou projeto de Lei ao Poder Legislativo local, com a finalidade de obter autorização para efetuar doação de imóveis à
empresa Requerida
, atuante no ramo de prestação de serviços agrícolas.

Apontou, na inicial, que, atendendo ao pedido da empresa Apelante, o Projeto de Lei n. 094/2013 tramitou no Legislativo, cujo objeto era a autorização legislativa para doar à pessoa jurídica Requerida a titularidade do Lote n. 02, Quadra COM 2/0, com área total de 9.900 m
2
, no Loteamento Industrial, do referido Município, sem qualquer critério de escolha, seja quanto à localização, seja quanto à destinação industrial a ser desenvolvida pela beneficiária.

Narrou que a Câmara de Vereadores, à unanimidade, aprovou o projeto que recebeu o número de Lei n. 3.462/2013, autorizando o Prefeito a doar à citada empresa o terreno que compunha o patrimônio do ente público municipal, sem demonstração de interesse público, sem procedimento licitatório, sem critérios objetivos, ferindo a impessoalidade e isonomia que devem orientar a Administração.

Informou que a empresa beneficiada com a doação registrou, nivelou e limpou o terreno, todavia, sem promover a instalação da obra no local, por falta de infraestrutura como água, esgoto e energia elétrica, vislumbrando, o Ministério Público, enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio público.

Ao apreciar o pedido, o Magistrado singular julgou-o procedente, ficando a parte dispositiva assim redigida:

Posto isso, examinando e resolvendo o mérito da causa na forma do art. 487, I do CPC, o Juízo julga procedentes os pedidos contidos na inicial da ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face de
Roberto Ângelo de Farias, Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas LTDA ME
, representada por Leandro
Valoes
Soares,
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo Aguiar
Raye
Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Welington Andrade da Silva e Júlio Cesar Gomes dos Santos
.

Considerando a gravidade dos atos de cada um dos demandados:

Em relação ao agente político
Roberto Ângelo de Farias
, Prefeito de Barra do Garças, cargo
máximo dentro da estrutura do ente federativo, demandado que tinha o dever constitucional de proteção dos interesses dos cidadãos de Barra do Garças, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8.429/1992, tendo em vista que deliberadamente fez tramitar formalmente expediente para propor e fazer aprovar autorização legislativa para graciosamente entregar os bens imóveis do Município a um particular que nada realizou para ser contemplado, quando até mesmo programas habitacionais destinados a entregar minúsculas unidades a pessoas necessitadas são precedidas de alguma concorrência o Juízo conclui por:

(a)
Declarar
perdida a função pública e o respectivo cargo em que o condenado estiver investido;

(b)
Suspender
seus direitos políticos pelo prazo de oito anos, tendo em conta que o agente, diante do patrimônio público, agiu como se dono
fosse, agraciando
pessoa em particular, justamente com a riqueza popular que devia tutelar;

(c)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de prefeito, tendo em conta o elevado grau de liderança nos fatos narrados nos autos, embora o dano tenha sido minorado pelo exercício do direito de ação pelo demandado;

(d)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

Em relação ao demandado
Ailton Alves Teixeira
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Celson
José da Silva Souza
, servidor público, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Geralmino
Alves Rodrigues Neto
, biomédico, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
João Rodrigues de Souza
, advogado, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
José Maria Alves Filho
, comerciante, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação à demandada
Maria José de Carvalho
, comerciante, vereadora à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Odorico Ferreira Cardoso
, professor, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Paulo César
Raye
Aguiar
, médico, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Paulo Sérgio da Silva
, médico, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Reinaldo Silva Correia
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Valdei
Leite Guimarães
, servidor público, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Valdemir Benedito Barbosa
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Welinton Andrade da Silva
, servidor público, vereador à época, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação ao demandado
Júlio César Gomes dos Santos
, pecuarista, vereador, que contribuiu deliberadamente com o ato lesivo, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
ao pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber

benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Em relação à demandada
Matrinxã Transportes e Serviços Ltda - ME
, pessoa jurídica, que se beneficiou sem contrapartida da generosidade do agente político na distribuição narrada dos autos, nos termos do artigo 12,
caput
, II e III, da Lei 8429/1992:

(a)
Condenar
na perda do imóvel acrescido ao seu patrimônio com a doação ilícita de que trata a inicial, agora anulada;

(b)
condenar
ao pagamento de multa civil no valor de R$ 154.440,00 (cento e cinquenta e quatro mil, quatrocentos e quarenta reais), duas vezes o valor do imóvel acrescido ao patrimônio da empresa;

(b)
Proibir
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

Inconformados com essa decisão,
Roberto Ângelo de Farias, Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva,
Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME e
Júlio César Gomes dos Santos interpuseram Recursos de Apelação Cível.

Inicialmente, cumpre analisar as preliminares de ilegitimidade passiva, suscitadas pelos Recorrentes
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Welinton Andrade da Silva
e
Júlio César Gomes dos Santos.

Da Preliminar de Ilegitimidade Passiva

Os Apelantes
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva
e
Júlio César Gomes dos Santos defendem, respectivamente, nos seus Apelos, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que, na função de Vereadores, possuem imunidade parlamentar.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Recurso Extraordinário n. 600/063, decidiu, na sistemática da Repercussão Geral, que a

imunidade material, concedida aos vereadores,
por suas
opiniões, palavra e

votos
, nos limites do artigo 29, inciso VIII, da Constituição da República Federativa do Brasil, obsta sua responsabilização na esfera cível e criminal. Veja-se:

CONSTITUCIONAL – RECURSO EXTRAORDINÁRIO
–
INVIOLABILIDADE
CIVIL DAS OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS DE VEREADORES
–
PROTEÇÃO ADICIONAL À LIBERDADE DE EXPRESSÃO
–
AFASTAMENTO DA REPRIMENDA JUDICIAL POR OFENSAS MANIFESTADAS NO EXERCÍCIO DO MANDATO E NA CIRCUNSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO
–
PROVIMENTO DO RECURSO
. 1. Vereador que, em sessão da Câmara, teria se manifestado de forma a ofender ex-vereador, afirmando que este “apoiou a corrupção (...), a ladroeira, (...) a sem-vergonhice”, sendo pessoa sem dignidade e sem moral. 2. Observância, no caso, dos limites previstos no art. 29, VIII, da Constituição: manifestação proferida no exercício do mandato e na circunscrição do Município. 3. A interpretação da locução “no exercício do mandato” deve prestigiar as diferentes vertentes da atuação parlamentar, dentre as quais se destaca a fiscalização dos outros Poderes e o debate político. 4. Embora indesejáveis, as ofensas pessoais proferidas no âmbito da discussão política, respeitados os limites trazidos pela própria Constituição, não são passíveis de reprimenda judicial. Imunidade que se caracteriza como proteção adicional à liberdade de expressão, visando a assegurar a fluência do debate público e, em última análise, a própria democracia. 5. A ausência de controle judicial não imuniza completamente as manifestações dos parlamentares, que podem ser repreendidas pelo Legislativo. 6. Provimento do recurso, com fixação, em repercussão geral, da seguinte tese:
nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos
.
(RE 600063, Relator (a): Min. Marco Aurélio, Relator (a) p/ Acórdão: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/2015, Acórdão Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-090
divulg
. 14-5-2015 public. 15-5-2015). (Negritei).

No caso em tela, os Apelantes, Vereadores, à época, aprovaram o Projeto de Lei do Executivo Municipal, permitindo a doação do imóvel descrito na inicial, para a empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME.

Nota-se que o ato, tido por ímprobo, foi praticado no exercício da atividade parlamentar. Logo, ainda que, supostamente contrário ao interesse público, os Apelantes não devem por ele responder judicialmente, já que estão amparados pela imunidade material.

Nesse sentido, o seguinte aresto:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL –
AÇÃO CONDENATÓRIA
–
IMUNIDADE MATERIAL DE VEREADOR
– DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECLAMO – INSURGÊNCIA DA PARTE DEMANDADA.

1.
Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".

2. Além de o entendimento firmado no acórdão recorrido amoldar-se às orientações firmadas pelo Excelso Pretório e por este Superior Tribunal de Justiça, o que atrai a incidência do enunciado contido na Súmula 83/STJ, para superar a conclusão a que chegou a Corte estadual, no sentido de que, observada a respectiva circunscrição do município, as ofensas irrogadas pelo ora recorrente, na condição de vereador, não guardariam a devida relação de pertinência com o exercício de seu mandato, seria necessário o revolvimento dos elementos de prova insertos nos autos, hipótese vedada na presente esfera recursal, ante o óbice contido na Súmula 7/STJ.

3. Agravo interno desprovido.
(
AgInt
no REsp 1775253/MS, Rel. Ministro Marco
Buzzi
, Quarta Turma, julgado em 25/6/2019,
DJe
28/6/2019). (Destaquei).

Com efeito, se os Recorrentes estão amparados pela imunidade parlamentar, é certo que não devem figurar no polo passivo da Ação Civil Pública, o que implica o acolhimento da
preliminar de ilegitimidade passiva.

Frise-se que tal questão está pacificada no âmbito desta Câmara, conforme a ementa a seguir transcrita:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ACOLHIDA – ENTENDIMENTO FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL PELO STF NOS AUTOS DO RE 600.063/SP
– IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO EM RELAÇÃO AOS VEREADORES – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE.

1
– Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 600.063/SP, em sede de repercussão geral, "nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos".

2 – (...). (N.U 0007388-37.2015.8.11.0004, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, julgado em 18/05/2020, publicado no DJE 04/08/2020). (Negritei).

Diante de tais considerações,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva, suscitada pelos Vereadores Apelantes e, consequentemente, reformo a sentença recorrida, para exclui-los do polo passivo da Ação Civil Pública, julgando-a extinta, sem resolução do mérito, em relação a eles.

É como voto.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

Egrégia Câmara,

A princípio, preciso estudar a questão, porque não vejo como dissociar o Poder Legislativo do Poder Executivo, ou não é crime para ninguém, quando digo crime, digo improbidade administrativa.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

No campo Cível é equivalente.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

Ou todos fazem parte do todo, porque se o prefeito agiu, foi com uma prévia aprovação de uma lei editada pelo legislativo, quem votou nela?

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Mas a iniciativa partiu do Prefeito.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

O fato de ter partido a iniciativa do prefeito e adotado pelos membros do Legislativo, não há como excluí-los, a não ser no mérito.

Todos fazem parte da cadeia que desencadeou no resultado doação, então, não vejo como em sede de preliminar isentar os vereadores.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Vossa Excelência sugere postergar a análise dessa preliminar com o mérito?

V O T O (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMO SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

Sim, postergo a apreciação da Preliminar de Ilegitimidade Passiva quando da análise meritória.

V O T O (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

Desde logo, acompanho o voto do relator, porque temos precedentes nesse mesmo sentido.

Em várias ações de improbidade administrativa retiramos os vereadores em virtude do repetitivo
que diz, que a

imunidade material concedida aos vereadores,
não responde pelos seus atos.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

De modo que os vereadores não poderiam fazer parte da ação, por conseguinte, não têm legitimidade.

V O T O (RETIFICADO)

EXMO SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL
– CONVOCADO):

Eminentes Pares,

Os vereadores somente poderiam entrar na ação, não pela sua liberdade constitucionalmente assegurada aos edis, e sim se houver dolo ou culpa grave no ato, por isso que a análise se confunde com o mérito.

Se reconhecermos no mérito que não há dolo ou culpa grave e foi simplesmente atividade dos edis, com a devida vênia, fica muito difícil sustentar que houve dolo ou culpa grave do Chefe do Executivo. Não há como dissociar uma ação da outra.

Noutro giro, o dolo ou culpa grave são requisitos da ação de improbidade administrativa, não por indenização por perdas e danos, talvez, por culpa leve.

Contudo, o dolo ou culpa grave fazem parte dos requisitos da ação específica de improbidade administrativa.

Portanto, se tirarmos o dolo ou a culpa grave dos edis da Câmara em preliminar, se o prefeito agiu com base nessa lei, nesse ato administrativo legislativo, não há como sustentar, só por isso, o dolo.

Diante do exposto, peço vista dos autos para melhor apreciar a matéria.

É como voto.

EM 31 DE MAIO DE 2021:

O RELATOR ACOLHEU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA SENDO ACOMPANHADO PELA 2a VOGAL (DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS). O 1o VOGAL (DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA) PEDIU VISTA DOS AUTOS. ADIADA A CONCLUSÃO DO JULGAMENTO PARA A SESSÃO DE 07.06.2021.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 21 DE JUNHO DE 2021 (CONTINUAÇÃO DE
JULGAMENTO )

V O T O (VISTA - PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMO SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

Egrégia Câmara,

Tratam-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por Roberto Ângelo de Farias, Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva, Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME e Júlio César Gomes dos Santos,
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 3a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa no
0007709-72.2015.8.11.0004
, movida pelo Ministério Público Estadual, que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial.

O douto Desembargador Relator Marcio Vidal, proferiu voto no sentido de acolher a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelos Apelantes
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos, para reformar a sentença objurgada, com a exclusão destes do polo passivo.

Para melhor análise da matéria solicitei vista dos autos.

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público moveu Ação Civil Pública em desfavor do Prefeito Municipal de Barra do Garças, Sr. Roberto
Angelo
de Farias,
Matrinxa
Transportes e Serviços Agrícolas
Ltda-ME
e em desfavor de Vereadores Municipais de Barra do Garças, ao fundamento de que o Chefe do Executivo Municipal encaminhou Projeto de Lei ao Poder Legislativo Municipal, intentando obter autorização para efetuar a doação de bem público à pessoa jurídica mencionada.

Narra na exordial que, o Projeto de Lei 94/2013, foi aprovado, por unanimidade, autorizando a doação do terreno em favor de particular, por meio da Lei Municipal no 3.462/2013, sem que
fosse
demonstrado o interesse público e a motivação para dispensa de licitação, de imóvel avaliado em setenta e sete mil reais; revelando a inobservância aos princípios da legalidade, da moralidade e da eficiência.

Forte em tais razoes, postulou pela condenação dos demandados, nas sanções previstas na lei, por ato de improbidade administrativa, além da reparação pelo dano causado ao erário.

Após a instrução processual, sobreveio a sentença objurgada que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial.

O cerne da questão subsiste em aferir a legitimidade dos Vereadores do Município de Barra do Garças para figurar no polo passivo da demanda.

O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Recurso Extraordinário no 600.063/SP, cuja repercussão geral fora reconhecida, fixou a tese de que, nos limites da circunscrição do Município e havendo pertinência com o exercício do mandato, os vereadores são imunes judicialmente por suas palavras, opiniões e votos.

Registre-se que, a discussão vertida na Suprema Corte, referia-se ao alcance da imunidade material de vereador em discurso, supostamente ofensivo à honra, proferido na tribuna da Casa de Leis; elementos que não guardam similitude ao caso concreto.

Assim, com a devida vênia à entendimento em sentido contrário, a meu ver, tal precedente não se aplica ao caso concreto.

Cumpre esclarecer que, no caso dos autos, os Vereadores não atuaram de forma a simplesmente votar um projeto de lei, mas chancelaram verdadeiro ato administrativo de doação de patrimônio público.

Ademais, verifica-se que, a Lei Municipal no 3.462/2013 (que autorizou a alienação a título gratuito) fora declarada inconstitucional por esta Egrégia Corte de Justiça, nos autos da ADI no 4.889/2015.

Destarte, os agentes públicos, Prefeito Municipal e Vereadores, incorreram na prática de ato não só acoimado como ilegal, mas reconhecido como inconstitucional.

E da análise do ato normativo, evidencia-se que este não se trata de legislação geral, impessoal, abstrata. Na realidade, trata-se de ato legislativo com efeitos concretos, sendo admitida a sua impugnação por meio de ação de improbidade administrativa, por eventual lesão ao erário.

A propósito, colaciona-se precedente do Superior Tribunal de Justiça:

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL
. IMPROBIDADE DE VEREADORES
QUE PERCEBERAM SUBSÍDIOS EM DESACORDO COM O ART. 29, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E O ART. 5o DA RESOLUÇÃO 775/1996. ALEGAÇÃO DE QUE A LEI 8.429/92 IMPÕE AOS AGENTES POLÍTICOS DUPLO REGIME SANCIONATÓRIO. INOCORRÊNCIA DIANTE DA NÃO COINCIDÊNCIA DAS SANÇÕES DO DL 201/67 COM AQUELAS PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE.

(...) 2. A controvérsia sobre a aplicabilidade da Lei 8.429/92 aos agentes políticos foi superada, no julgamento da
Rcl
2.790/SC, pelo STJ, quando entendeu que "
não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos
, sujeitos a crime de responsabilidade,
de qualquer das sanções por ato de improbidade
previstas no art. 37, § 4.o. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza" (Rel. Min. Teori Zavascki).

(...) 5.
Assentada a aplicabilidade da Lei 8.429/92 aos atos praticados pelos legisladores municipais, consequentemente, tem-se como perfeita a relação de pertinência subjetiva evidenciada pela ação de improbidade que busca responsabilizar aqueles agentes políticos
pelo recebimento ilegal de subsídios no período compreendido entre os anos de 1997 e 2000,
mostrando-se impertinente a extinção do feito por ilegitimidade de parte passiva
. Violação do art. 267, VI, do CPC.

6. Recurso Especial provido
.”(
REsp 1314377/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/08/2013,
DJe
18/09/2013)

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE
VEREADORES
. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 280/STF E 7/STJ. APLICABILIDADE DA LIA A AGENTES POLÍTICOS. ELEMENTO SUBJETIVO.

(...)
12.
Inexiste, in
casu
, restrição à aplicabilidade

da LIA. Não se cuida aqui de ato legislativo típico, de conteúdo geral e abstrato
.
Debate-se aqui norma
de autoria do presidente da Câmara,
cujos efeitos são concretos
e delimitados à majoração de subsídios próprios e dos demais vereadores,
em manifesta afronta ao texto constitucional
e a despeito de inúmeros alertas feitos por instituições civis e pelo Ministério Público.

13. Em situações análogas, o STF e o STJ admitiram o repúdio de tal conduta com amparo na LIA, sem cogitar da aludida presunção de legitimidade/legalidade, por se tratar de ato ímprobo amparado em norma (...).

14. Precedente desta Turma, relatado pelo eminente Ministro Castro Meira, lastreado em doutrina de Pedro Roberto
Decomain
, no sentido de que "A ação por improbidade administrativa não é meio processual adequado para impugnar ato legislativo propriamente dito. Isso não significa, todavia, que todos os atos a que se denomina formalmente de 'lei' estejam infensos ao controle jurisdicional por seu intermédio
. Leis que usualmente passaram a receber a denominação de 'leis de efeitos concretos', e que são antes atos administrativos que legislativos, embora emanados do Poder Legislativos, podem ter sua eventual lesividade submetida a controle pela via da ação por improbidade administrativa
(...)" (
Resp
1.316.951-SP, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJ 14/05/2013).

Feitas estas considerações, com a devida vênia à entendimento em sentido contrário, entendo como legítimos a figurarem no polo passivo da demanda, os Vereadores da Câmara Municipal de Barra do Garças.

Ante o exposto,
em sentido divergente ao entendimento exarado pelo e. Relator, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelos Vereadores da Câmara Municipal de Barra do Garças.

É como voto.

EM 21 DE JUNHO DE 2021:

O
RELATOR ACOLHEU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA, SENDO ACOMPANHADA PELA 2a VOGAL (DESA HELENA MARIA BEZERRA RAMOS). O 1o VOGAL- CONV. (DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA) DIVERGIU E REJEITOU A PRELIMINAR. EM RAZÃO DA NÃO UNANIMIDADE APLICA-SE A TÉCNICA DE EXTENSÃO DE JULGAMENTO, NOS TERMOS DO ART. 942 DO CPC.

SESSÃO DE 13 DE SETEMBRO DE 2021 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO – APLICAÇÃO DE TÉCNICA DE JULGAMENTO)

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO

THYAGO RIBEIRO DA ROCHA, OAB/MT 24296-O.

V O T O (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL –
– CONVOCADO):

Eminentes Pares,

O eminente Desembargador Relator registra o motivo alegado para a declaração de ilegitimidade passiva
ad causam
dos vereadores da Câmara de Vereadores do Município de Barra do Garças: “
Os Apelantes Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos defendem, respectivamente, nos seus Apelos, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que, na função de Vereadores, possuem imunidade parlamentar
”, no qual concorda.

Já o voto divergente proferido pelo conspícuo Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, ao rejeitar a preliminar de ilegitimidade, senta praça no fato de que, a participação dos vereadores na prática do ato de improbidade administrativa consistente na doação ilegal de bem público deve ser mais bem analisada no julgamento do mérito do recurso, visto que “
O fato de ter partido a iniciativa do prefeito e adotado pelos membros do Legislativo, não há como excluí-los, a não ser no mérito.
”.

Pois bem.

Em julgamento ocorrido na data de 27 de agosto de 2018, a Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, em hipótese semelhante a envolver os mesmos agentes políticos, rejeitou a preliminar de ilegitimidade dos vereadores da Câmara de Vereadores do Município de Barra do Garças para figurar no polo passivo da ação civil por ato de improbidade administrativa, cujo acórdão não modificado pelos embargos de declaração está assim ementado:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NULIDADE DA SENTENÇA – CERCEAMENTO DE DEFESA – NÃO CONFIGURADO – ILEGITIMIDADE PASSIVA – IMUNIDADE CONSTITUCIONAL PARLAMENTAR – ATO LEGISLATIVO DE EFEITOS CONCRETOS – NULIDADE DA SENTENÇA – AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – REJEIÇÃO – DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR – PRESSUPOSTOS INDISPENSÁVEIS – NÃO ATENDIMENTO – ATO ÍMPROBO – CONSTATAÇÃO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E LEGALIDADE AFETOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES APLICADAS – PREJUÍZO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – RECURSOS PROVIDOS EM PARTE.

1 – O juiz vela pela celeridade e instrumentalização do processo, evitando a ocorrência de provas inúteis, principalmente quando a sua análise prescinde de outros fatores estranhos aos já constantes nos autos, podendo ser plenamente analisada. Se o Juízo está satisfeito com as provas produzidas, não há necessidade de realização de outras, valorizando assim o princípio da celeridade processual e razoável duração do processo.

2 – Não se cuida de ato legislativo típico, de conteúdo geral e abstrato e sim de norma de efeitos concretos. Leis de efeitos concretos são antes atos administrativos que legislativos, embora emanados do Poder Legislativos, podem ter sua eventual lesividade submetida a controle pela via da ação por improbidade administrativa.

3 – A existência da fundamentação da sentença, ainda que concisa para a delimitação das penalidades impostas por cometimento de ato de improbidade administrativa, afasta a nulidade sentencial.

4 – Caracteriza ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário doar à pessoa física ou jurídica bem imóvel pertencente ao Município, sem atendimento dos pressupostos indispensáveis: realização de procedimento licitatório prévio e justificação do interesse público a fundamentar a doação.

5 – A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa exige a presença do efetivo
dano
ao erário.

6 – Nos termos da Lei de Improbidade Administrativa, constituem atos de improbidade administrativa aqueles que importem a violação aos princípios administrativos, devendo o agente público infrator ser submetido às penalidades cominadas no art. 12 da referida lei.

7 – Na aplicação da lei, o magistrado não dispõe de discricionariedade e carece de respaldo legal para o afastamento da cumulatividade das penas, que devem ser aplicadas exatamente nos termos da Lei 8.429/92 e do § 4o, do art. 37, da Constituição da República, podendo sofrer abrandamento, todavia, em certas situações, em adequação aos princípios constitucionais da individualização da pena e da proporcionalidade. (TJ/MT, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, apelação 45785/2018, relatora Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos, julgamento em 27 de agosto de 2018).

Aliás, o acórdão permaneceu incólume quando submetido ao Superior Tribunal de Justiça em relação ao aspecto da ilegitimidade passiva
ad causam
, visto que o Ministro Relator, em decisão unipessoal, proveu o recurso especial tão somente para “
determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para novo julgamento dos embargos de declaração, prejudicadas as demais insurgências
.”.

No essencial, o teor da decisão unipessoal do Ministro Mauro Campbell Marques transitada em julgado na data de 25 de março de 2021:

[...] Com efeito, observa-se que o Tribunal de origem entendeu pela caracterização de ato de improbidade administrativa a partir da premissa de que houve a produção de lei autorizativa da doação de imóvel público como artifício a permitir a ilegalidade da conduta e que
o interesse público não está devidamente justificado, pois a mera geração de empregos não é suficiente para fundamentar a doação de bem imóvel pertencente ao Poder Público sem prévia licitação
(fl. 954 e-STJ).

Logo, conforme aduzido no presente recurso especial, não houve análise acerca da tese de que a doação ora em análise foi precedida de pareceres técnicos e jurídicos que constam dos autos e que atestam a legalidade do procedimento, de modo que o prefeito e os vereadores, ora recorrentes, não teriam praticado ato de improbidade administrativa ao votar o projeto de lei. Todavia, em que pese tal argumentação, observa-se que o Tribunal de origem não apreciou tais argumentos determinantes à formação do convencimento do julgador sobre o tema.

Assim, não obstante a relevância das questões mencionadas, suscitadas em momento oportuno, o Tribunal de origem não se pronunciou sobre elas, mesmo após a oposição de embargos de declaração e a determinação desta Corte Superior, restando, portanto, omisso o acórdão recorrido.

[...]

Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, do CPC/2015, dou provimento ao recurso especial a fim de determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para novo julgamento dos embargos de declaração, prejudicadas as demais insurgências.

Prejudicado também o recurso especial de
Julio
Cesar Gomes dos Santos (fls. 1070/1086 e-STJ).

Publique-se. Intimem-se.

Brasília, 16 de dezembro de 2020.

Ministro Mauro Campbell Marques

Relator [...]. (STJ, decisão monocrática, REsp 1831185/MT, relator Ministro Mauro Campbell Marques, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 18 de dezembro de 2020). [com itálico no original]

Em conclusão, peço vênia à douta maioria para
acompanhar o voto proferido pelo Primeiro Vogal, Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira
.

É como voto.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Eminentes Pares,

Esclareço que não se sustenta a tese de que toda ação de improbidade administrativa movida contra o vereador ou deputado estadual ou federal estão acobertados pela imunidade linearmente.

Analisamos um caso concreto no qual o Ministério Público moveu uma ação que teve como causa de pedir próxima a declaração de inconstitucionalidade da Lei de Doação de Imóvel do Município há alguns empresários.

O Ministério Público não trouxe na petição inicial nenhum fato que apontasse a participação de algum vereador com o prefeito para beneficiar terceiro. Tanto que não existe prova alguma.

O Ministério Público concentrou o foco apenas no ponto da declaração de inconstitucionalidade daquela lei.

Por essa razão, entende-se que para essa causa de pedir trazida aos autos, os vereadores não são parte legítima.

Reconheço que as ponderações feitas pelo desembargador Luiz Carlos da Costa são de uma razão plena, quando se mencionou o caso do magistrado.

O magistrado não tem imunidade, ele goza da prerrogativa e esse princípio não é absoluto, do livre convencimento, é relativo.

Há uma tendência no mundo moderno de se fazer uma nova leitura desse princípio que anteriormente era fechado, hermético.

Desse modo, é possível que o magistrado num ato de improbidade seja tendencioso a beneficiar alguém. Obviamente, que esse magistrado, em tese, seja parte legítima desde que se indique na inicial na causa de pedir a descrição da conduta improba.

No caso em análise, volto a repetir, não houve.

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL
– CONVOCADO):

É o caso típico, Excelência, de rejeição da inicial por falta de justa causa.

Se estiver na inicial tão somente a qualidade de vereador e a declaração de inconstitucionalidade da lei, a inicial deveria ter sido rejeitada por falta de justa causa.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Não foi rejeitada, avançou e percorreu todas as fases do procedimento seja especial e o ordinário e, ao final, o juiz condenou com base tão somente na declaração de inconstitucionalidade.

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL
– CONVOCADO):

Assim sendo, ficaria bem melhor para os vereadores a declaração de improcedência da ação, do que o reconhecimento de ilegitimidade de parte.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

O que faria coisa julgada material.

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO

SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O:

Permita-me um esclarecimento de fato, Senhor Presidente!

Essa fala do desembargador Luiz Carlos, sob o ponto de vista processual,
in status
assertionis
,
não há narrativa de fato de conluio dos vereadores, tão pouco do prefeito.

A inicial diz que o prefeito mandou um projeto de lei – este é um ato. Os vereadores aprovaram o projeto de lei – este é o ato.

Reconheceu-se a improbidade, posteriormente a inconstitucionalidade.

Vossas Excelências percebam que na instrução não houve ponto controvertido em relação à eventual conluio do prefeito com a empresa, dos vereadores com as empresas, relação de compadrio, relação espúria ou pagamento de vantagem indevida.

In status
assertionis
a narrativa do ministério público é: o prefeito mandou o projeto de lei e os vereadores aprovaram esse projeto de lei.

Com uma peculiaridade, o município de Barra do Garças já tinha uma lei há mais de 15 anos, que doações foram feitas com base nesse mesmo fundamento.

Sou advogado do Prefeito, digo que a narrativa do ministério público é apenas de que, qual é o ato do prefeito? Encaminhamento de projeto de lei. E qual é o ato do vereador? Aprovação desse projeto de lei.

Um exame rigoroso, o Desembargador Luiz Carlos tem razão, a fase de admissibilidade da ação de improbidade deveria levar a rejeição, porque o Ministério Público não alega haver conluio, não alega desvio de conduta, não alega vantagem indevida de qualquer natureza.

O que alega é apenas que o projeto de lei levado pelo Prefeito e aprovado pelos vereadores foi objeto de declaração de inconstitucionalidade.

É esse o ponto central, tanto do prefeito, quanto dos vereadores.

V O T O (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO
(4o VOGAL –
CONVOCADO):

Peço vênia à divergência
e

acompanho o voto do relator.

POR MAIORIA, ACOLHEU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (PRESIDENTE):

Passemos à análise do mérito com quórum ampliado.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO

SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. JOSÉ ZUQUETI (PROCURADOR DE JUSTIÇA)

Ratifico o parecer escrito
.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Egrégia Câmara:

Da Apelação de Roberto Ângelo de Farias

O Apelante
Roberto Ângelo de Farias, no seu Apelo
, alega que a declaração de inconstitucionalidade da lei que efetivou a doação do imóvel à empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME não implica o reconhecimento automático da prática de ato de improbidade administrativa.

Salientou que não houve demonstração do elemento subjetivo, pois não foi doado 01 (um) único imóvel a determinada pessoa, mas vários imóveis a pessoas distintas, no Distrito Industrial de Barra do Garças, para todos os que se dispuseram a investir na Municipalidade, gerando emprego e renda.

Assevera que não houve escolha, direcionamento das doações ou o benefício a determinada pessoa, tudo de maneira impessoal e protocolar, após requerimento da parte interessada, instruído e dirigido ao setor competente.

Defende a revisão das penalidades aplicadas, obedecendo aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Sabe-se que a Lei de Improbidade Administrativa tem, como papel principal, coibir atos ilegais e lesivos ao ente e ao patrimônio públicos e, no caso da transgressão da norma, fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, para que possa a Administração Pública cumprir sua finalidade, que é o bem comum.

É certo que a Lei n. 8.429/1992 busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude no exercício dos cargos públicos e na administração da coisa pública.

Entrementes, não é toda e qualquer ilegalidade praticada que deve ser considerada como conduta ímproba, passível de punição pela LIA, mas somente aquela praticada com a intenção de assim o fazer.

Para que seja reconhecida a tipificação da conduta, como incursa nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9
o
e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10.

Nesse sentido, perfilho o seguinte julgado:

PROCESSUAL CIVIL – AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO – RECONHECIMENTO DO ELEMENTO SUBJETIVO – IMPRESCINDIBILIDADE DE REEXAME DAS CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICO-PROBATÓRIAS – IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7 DO STJ.

1. A tipologia dos atos de improbidade se subdivide em: (a) atos que implicam enriquecimento ilícito (art.

9o da LIA); (b) atos que ensejam
dano
ao erário (art. 10 da LIA); e (c)
atos que vulneram princípios da administração (art. 11 da LIA)
, com seus respectivos elementos subjetivos (necessários à imputação da conduta ao tipo) divididos da seguinte maneira:
exige-se dolo para que se configurem as hipóteses típicas dos
arts
. 9o e 11, ou pelo menos culpa, nas situações do art. 10.

2.

(...). (
AgRg
no
AREsp
535.720/ES, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 08/03/2016,
DJe
06/04/2016). (Negritei).

O
ponto central do Apelo reside em saber se a conduta do Apelante configura, ou não, ato de improbidade administrativa, descrita nos artigos 10 e 11, ambos da Lei n. 8.429/1992.

A Lei n. 3.462/2013, do Município de Barra do Garças, que autorizou a doação do imóvel à empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME tem a seguinte redação:

O Prefeito Municipal de Barra do Garças, Estado de Mato Grosso,
ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS
, no uso de suas atribuições, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte lei:

Art. 1o
Fica o Poder Executivo autorizado a doar a empresa
Matrinxã Serviços Agrícolas Ltda
, inscrita no CNPJ sob o no 15.688.327/0001-75, a titularidade do lote 2, quadra COM 2/0, Distrito Industrial, com área total de 9.900,00m
2
, tendo sido os mesmos avaliados somando o valor total de R$ 77.220,00 (setenta e sete mil e duzentos e vinte reais), pertencentes à Municipalidade, a ser desmembrado da
matricula
n
o
48.443 do CRI local.

Parágrafo Único.
O imóvel objeto da presente doação destina-se à instalação da sede da empresa cuja atividade econômica principal será no ramo de transporte rodoviário de carga, exceto produtos perigosos e mudanças, intermunicipal e internacional.

Art.

2o
A empresa terá o prazo de 02 (dois) anos, para cumprir integralmente a destinação do imóvel a que se refere o artigo anterior, sob pena de sua reversão ao patrimônio Público Municipal.

Art. 3

o
O prazo de inalienabilidade deverá ser previsto no Título Definitivo de Propriedade com o prazo que melhor convier ao Município.

Art. 4o
As despesas decorrentes da transferência do imóvel correrão por conta exclusiva do donatário.

Art. 5o
Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 6o
Revogam-se as disposições em contrário.

GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL

Barra do Garças/MT, 2 de dezembro de 2013.

ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS

Prefeito Municipal (Sic).

Na Mensagem n. 097, de 05 de novembro de 2013 (id. 13747481, pág. 10), do Recorrente Roberto Ângelo de Farias, que deu origem à mencionada Lei, assim constou:

(...) Importante salientar a relevância da implantação de mais um empreendimento em nossa cidade, pois gerará mais renda e empregos, beneficiando indiretamente toda população barra-garcense.

Como o donatário não dispõe de imóvel para tal finalidade e não possui recursos financeiros para adquirir através de compra, e, como a área apresentada vem suprir a necessidade, vez que se encontra em boa localização e de fácil acesso, é que recorremos aos nobres Edis solicitando a sua aprovação (...).

No que se refere à alienação de bens públicos, a Lei n. 8.666/1993, dispõe:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente justificado
, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I -
quando
imóveis, dependerá
de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e,
para todos
, inclusive as entidades paraestatais, dependerá
de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência
, dispensada
esta
nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei no 11.952, de 2009)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela Lei no 8.883, de 1994)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei no 11.481, de 2007)

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; (Incluído pela Lei no 11.196, de 2005)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m2 (duzentos e
cinqüenta
metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei no 11.481, de 2007)

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei no 11.952, de 2009).

(...)

§ 4o A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado
(Destaquei).

Na hipótese, a doação realizada pela Lei Municipal n. 3.462/2013 violou os preceitos da Lei n. 8.666/1993, uma vez que não foi precedida de licitação, e o caso não se enquadra em nenhuma das hipóteses que autorizam a dispensa.

Ademais, tenho que o interesse público não ficou devidamente demonstrado, visto que
mera geração de renda e empregos
não é suficiente para justificar a doação de bem imóvel pertencente ao Poder Público, sem prévia licitação.

A sistemática da Lei n. 8.666/1993 tem como fundamento a presunção de que o respeito aos princípios da licitação e aos imperativos legais conduzirão à escolha da proposta mais vantajosa para a Administração Pública e, por corolário, ao interesse público.

O seu objetivo é garantir que todo e qualquer interessado possa concorrer em igualdade de condições.

A Lei n. 8.429/1992, no inciso III do artigo 10, deixa claro que a doação à pessoa jurídica de bens do patrimônio público, sem as formalidades legais, configura ato de improbidade administrativa,

in
verbis
:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e notadamente:

(...).

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

Da análise do conjunto probatório constante dos autos, entendo que a ocorrência da doação do imóvel indicado na inicial, sem a observância das formalidades legais, configura ato de improbidade administrativa, já que ficou devidamente demonstrada a intenção de o Recorrido beneficiar a empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME. Assim, evidente que houve a prática de ato de improbidade administrativa, descrito no artigo 10, inciso III, da LIA.

Ao demais, é manifesta a violação dos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa, pois o Recorrente enviou o Projeto de Lei à Câmara de Vereadores para obter a autorização e, consequentemente, proceder à doação de bem público a particular, mesmo sabendo que afrontava os princípios de regem a Administração Pública (art. 11,
caput,
da Lei n. 8.429/1992).

Frise-se que a realização de diversas doações de lotes municipais a pessoas jurídicas diferentes, bem assim a existência de pareceres jurídicos, exigíveis de todos os órgãos competentes do Município de Barra do Garças, para realização da doação, não afastam a prática do ato ímprobo, porque não houve prévia licitação e, consequentemente, infringiu as disposições da Lei n. 8.666/1993, ante ao não enquadramento nas hipóteses que autorizam a dispensa do processo licitatório.

Das Penalidades

Quanto à aplicação das penalidades, constato que o Magistrado singular aplicou as seguintes sanções ao Apelante: 1)
perda da função pública e do respectivo cargo de que estiver investido; b)
suspensão dos
direitos políticos, pelo prazo de 08 (oito) anos; c) pagamento de multa civil, no valor de 10 (dez) vezes a última remuneração percebida no cargo de prefeito; d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

A
imposição das sanções elencadas para os atos de improbidade administrativa, como sabido, deve ser razoável, isto é, adequada, sensata, coerente, em relação ao ato ímprobo, cometido pelo agente público e suas circunstâncias, e proporcional, ou seja, compatível, apropriada, pertinente com a gravidade e a extensão do dano causado.

Nessa mesma linha de ideias, vem trilhando a jurisprudência do STJ,
in
verbis
:

ADMINISTRATIVO – PROCESSUAL CIVIL – AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DOSIMETRIA DA PENA – DECISÃO FUNDAMENTADA – NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS –INVIABILIDADE NA VIA RECURSAL ELEITA – SÚMULA 7/STJ.

1.
O art. 12 da Lei n. 8.429/1992, em seu parágrafo único, estabelece que na fixação das penas relativas à prática de atos de improbidade administrativa, devem ser levados em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

2. A esse respeito, a jurisprudência deste Sodalício prescreve que é preciso analisar a razoabilidade e a proporcionalidade em relação à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de maneira cumulativa ou não. Precedentes do STJ
.

3. (..). (
AgRg
no REsp 1319480/SP, Rel. Ministro
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma
, julgado em 15/08/2013,
DJe
22/08/2013). (Negritei).

Analisando as penalidades impostas ao Recorrente, entendo que a de
perda da função pública e
do respectivo cargo no qual estiver investido
revela-se desproporcional à sua conduta e, portanto, deve ser excluída, mantendo, contudo, as demais, pois, no cargo de Prefeito, deveria zelar pelo patrimônio público municipal.

Por fim, registro que o Apelo da pessoa jurídica Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME fica prejudicado, tendo em vista a homologação do acordo de não persecução cível, firmado com o Apelado.

Ante o exposto,
ACOLHO

a preliminar de ilegitimidade passiva
, suscitada pelos Apelantes
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva
e
Júlio César Gomes dos Santos
e, consequentemente, reformo a sentença recorrida para excluí-los do polo passivo da presente ação, julgando extinto o processo, sem resolução do mérito, com relação a eles; ficam prejudicados os demais fundamentos dos seus Apelos. Quanto à Apelação, interposta por Roberto Ângelo de Farias,
PROVEJO-A, EM PARTE,
tão somente
para determinar a exclusão da penalidade de perda da função pública e do respectivo cargo no qual estiver investido
, mantendo inalterados os demais pontos. Fica prejudicada análise do Recurso de Apelação da empresa Matrinxã Transportes
Transportes
e Serviços Agrícolas Ltda.-ME, ante a homologação do acordo, firmado com o Ministério Público Estadual.

É como voto.

EXMO SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONV.):

Em 1o grau houve a condenação a oito anos de inelegibilidade, Vossa Excelência a afastou?

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Não, afastei a perda da função ou cargo público que estiver exercendo.

V O T O (MÉRITO)

EXMO SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONV.):

Egrégia Câmara,

Peço vista dos autos para melhor apreciar a matéria.

Tenho dúvidas nesses processos oriundos da Comarca de Barra do Garças que tem por analogia essa questão de aprovação de Leis Municipais pela Câmara.

Foram feitas várias doações e todas foram declaradas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça.

Preocupo-me com o tempo, como bem mencionado pelo Dr. Saulo
Rondon
Gahyva
, quando começou a elaboração dessas leis municipais se havia uma presunção de legalidade ou não.

A ação de improbidade administrativa, assim como a ação penal, pressupõe dolo, por isso verificarei com atenção se esse requisito está preenchido.

Há uma preocupação da minha parte fracionada em cada doação, em cada lei municipal que foi feita de um texto gigantesco em que muitos terrenos foram doados. Parece-me que há divergência nas decisões – umas as penas são exacerbadas, outras são mitigadas ou não reconhecido a pena, tumultuando e dando veredictos desiguais nessa gama de processos que tem a mesma finalidade.

De repente, como é um processo antigo, o que houve com os prefeitos anteriores. Penso que o quadro está um pouco complexo.

Assim, com a devida vênia,
peço vista dos autos,
porque o caso merece uma visão estendida, não limitada a um só processo.

É como voto.

V O T O (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL – CONV.):

Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO
(4o VOGAL – CONV.):

Aguardo o pedido de vista dos autos.

EM 13 DE SETEMBRO DE 2021:

O RELATOR ACOLHEU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES APELANTES E PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO DE ROBERTO ANGELO DE FARIAS E JULGOU PREJUDICADO O RECURSO DA EMPRESA MATRINXÃ TRANSPORTES E SERVIÇOS AGRÍCOLAS LTDA.-ME.
PEDIU VISTA O 1o VOGAL (DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA). OS DEMAIS AGUARDAM.

SESSÃO DE 08 DE NOVEMBRO DE 2021 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO – QUÓRUM AMPLIADO)

V O T O (VISTA - MÉRITO)

EXMO SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONV.):

Egrégia Câmara:

Tratam-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por Roberto Ângelo de Farias, Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva, Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME e Júlio César Gomes dos Santos,
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 3a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa no
0007709-72.2015.8.11.0004
, movida pelo Ministério Público Estadual, que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando o Prefeito Municipal à perda da função pública e do cargo que este estiver investido(1); suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos (2), pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo (3), sem prejuízo da proibição de contratação com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais.

O douto Desembargador Relator Marcio Vidal, proferiu voto no sentido de acolher a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelos Vereadores, ora Apelantes,
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva e Júlio César Gomes dos Santos, para reformar a sentença objurgada, com a exclusão destes do polo passivo.

Por maioria, esta Egrégia Câmara reconheceu a preliminar de ilegitimidade passiva dos Vereadores.

No mérito, o douto Desembargador Relator Marcio Vidal, proferiu voto no sentido de conceder parcial provimento ao Recurso de Apelação Cível interposto por Roberto Ângelo de Farias, tão somente para determinar a exclusão da penalidade de perda da função pública e do respectivo cargo no qual estiver investido, mantendo inalterada a penalidade de suspensão dos direitos políticos, do pagamento de multa civil e de proibição de contratação com o Poder Público.

Para melhor análise da matéria solicitei vista dos autos.

Pois bem.

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público moveu Ação Civil Pública em desfavor do Prefeito Municipal de Barra do Garças, Sr. Roberto
Angelo
de Farias,
Matrinxa
Transportes e Serviços Agrícolas
Ltda-ME
e em desfavor de Vereadores Municipais de Barra do Garças, ao fundamento de que o Chefe do Executivo Municipal encaminhou Projeto de Lei ao Poder Legislativo Municipal, intentando obter autorização para efetuar a doação de bem público à pessoa jurídica mencionada.

Narra na exordial que, o Projeto de Lei no 94/2013, foi aprovado, por unanimidade, autorizando a doação do terreno em favor de particular, por meio da Lei Municipal no 3.462/2013, sem que
fosse
demonstrado o interesse público e a motivação para dispensa de licitação, de imóvel avaliado em setenta e sete mil reais; revelando a inobservância aos princípios da legalidade, da moralidade e da eficiência.

Forte em tais razoes, postulou pela condenação dos demandados, nas sanções previstas na lei, por ato de improbidade administrativa, além da reparação pelo dano causado ao erário.

Após a instrução processual, sobreveio a sentença objurgada que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial.

Superada a preliminar, remanesce a necessidade de análise do mérito do recurso
interposto por Roberto Ângelo de Farias.

Atribui-se ao Prefeito Municipal, o envio de mensagem à Câmara Municipal de Barra do Garças, encaminhando Projeto de Lei, visando à doação de bem imóvel, destinado à instalação de empresa, com a finalidade de gerar renda e empregos a beneficiar a população.

O Projeto de Lei foi aprovado pela Casa de Leis, sendo sancionada pelo Prefeito, a Legislação Municipal de no 3.462/2013, com o registro do título de propriedade em nome da empresa Matrinxã Serviços Agrícolas Ltda.

Todavia, o Ministério Público Estadual propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade, autuada sob o no 4889/2015, que ao final, fora julgada procedente, pelo Tribunal Pleno desta Egrégia Corte, com a declaração de ilegalidade da doação de 29 (vinte e nove) imóveis (dentre os quais se
inclui
o da presente demanda), mediante dispensa de licitação, face a não demonstração do interesse público e violação aos princípios da legalidade e da moralidade.

Este é o breve relato do necessário.

A conduta reputada como ímproba, imputada ao Apelante, subsiste no envio de projeto de lei ao Poder Legislativo, e que após ser votado e aprovado pelos Vereadores, mediante sanção pelo Chefe do Executivo, culminou na doação de bem público à particular, em inobservância à legislação de regência.

Necessário esclarecer que, não se trata de um ato isolado à beneficiária da doação nestes autos, de modo que a alienação a título gratuito também fora realizada em favor de outros particulares, mediante a edição de outras vinte e nove leis, pelo que se tem informação nos autos.

A Lei no 8.666/93, prevê que, a alienação de bens públicos da Administração é subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, devendo ser precedida de avaliação e licitação.

Cumpre esclarecer que, inexiste qualquer informação nos autos acerca de conluio entre o particular e os agentes públicos, tampouco de enriquecimento indevido destes ou obtenção de qualquer vantagem.

Ademais, não há falar em prejuízo aos cofres públicos, tendo em vista que o bem imóvel retornou ao patrimônio do Município.

Assim, o nó górdio da questão subsiste estritamente na análise do ato perpetrado pelo Prefeito Municipal, qual seja, envio de projeto de lei, que fora posteriormente aprovado pela Câmara Municipal e que ao final, após sanção pelo Chefe do Executivo, autorizou a doação de bem público à particular.

Destarte, cumpre-nos subsumir os fatos à norma.

De prefácio, necessário esclarecer que, a Lei no 14.230/2021, que entrou em vigor na data de sua publicação, em 26/10/2021, alterou a Lei no 8.429/2021, que dispõe sobre improbidade administrativa.

Vejamos o disposto na Lei de Improbidade:

Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1o Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2o Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta Lei, e notadamente:

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;”

Nos termos da lei, consideram-se atos de improbidade administrativa, as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9o a 11, caracterizando o elemento subjetivo, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado como ímprobo.

Ainda em consonância à legislação de regência, constitui ato de improbidade administrativa
que causa lesão ao erário
,
que enseje efetiva e comprovada perda patrimonial
, e notadamente, doar à pessoa jurídica, bens públicos, sem observância das formalidades legais aplicáveis à espécie. Aparentemente, este poderia ser o caso dos autos.

Necessário, então, perquirir acerca do elemento subjetivo do agente público, imprescindível para que o ato seja revestido como ímprobo.

Em consonância à orientação do Tribunal da Cidadania, para a configuração do ato de improbidade administrativa, mostra-se imprescindível a comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo, para os tipos previstos no art. 9o e 11 da legislação de regência, e culpa, nas hipóteses do artigo 10, da Lei de Improbidade.

Neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INOCORRÊNCIA. JULGAMENTO ULTRA PETITA. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/92. PREJUÍZO AO ERÁRIO DEMONSTRADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM A PARTIR DAS PROVAS DOS AUTOS. ELEMENTO SUBJETIVO CONFIRMADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO COM FUNDAMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. REVISÃO DAS PENALIDADES. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PRETENSÕES QUE DEMANDAM O REEXAME DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. COMPETÊNCIA CÍVEL DA JUSTIÇA FEDERAL FIXADA EM RAZÃO DA PESSOA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DOS ENTES FEDERADOS ELENCADOS NO INCISO I DO ART. 109 DA CF. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM ESTADUAL. JULGADOS DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...) A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é consolidada no sentido de que para configuração do ato de improbidade administrativa é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo, para os tipos previstos nos artigos 9o e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo
10
.(...)
(
AgInt
no REsp 1921760/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/09/2021,
DJe
23/09/2021)

Por certo, diante da alteração promovida na legislação de regência, não há mais que se falar em ato de improbidade administrativa em se tratando de conduta culposa.

Imputa o Ministério Público ao então Prefeito Municipal, a prática de ato previsto no art. 10, inciso III e Art. 11, ambos da Lei de Improbidade Administrativa.

Compulsando os autos, não se evidencia o dolo na conduta perpetrada pelo Chefe do Executivo Municipal, a permitir concluir que este tenha praticado o ato, ciente de que eventual alienação deveria ser precedida de procedimento licitatório ou ainda, sabidamente que o ato seria previsto na lei de improbidade administrativa.

Com efeito, não há qualquer indício de prova de que o alcaide tenha se beneficiado direta ou indiretamente com o resultado da aprovação da lei e de seus efeitos. Ou mesmo sequer foi citado qual seria o interesse individual, presente ou futuro, ou a intenção em beneficiar terceiros.

Destarte, com a devida vênia a entendimento diverso, não restou comprovado que o ato perpetrado pelo Chefe do Executivo, se revestia de vontade livre e consciente de violação à lei de licitações ou de improbidade administrativa; afastando-se, assim, a imputação da prática de ato de improbidade prevista nos artigos 10 e 11 da Lei de regência, uma vez que, imprescindível a existência do dolo do agente para sua configuração.

E cumpre nos tecer uma consideração, mediante interpretação literal da norma. O
caput
do art. 10 da Lei de Improbidade, estabelece que, “
constitui ato de improbidade administrativa
que causa lesão ao erário
(...),
que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial
”. Com o perdão da redundância, se não há lesão ao erário, não há ato de improbidade administrativa que possa ser enquadrado no mencionado dispositivo (art. 10), especialmente diante da ausência de perda patrimonial, em razão do retorno do imóvel ao domínio do Município.

Registre-se que, não houve efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento e a dilapidação de bens, ainda que por circunstancias alheias à vontade do agente, tendo em vista que o bem retornou ao patrimônio público, mesmo que por força de declaração de inconstitucionalidade da lei, diante do controle judicial acerca da legitimidade dos atos perpetrados pelos demais Poderes; e que ao tempo de sua promulgação, reputava-se como legítimo, uma vez que amparada por parecer jurídico da Procuradoria Municipal e da Câmara Municipal.

A corroborar tal entendimento, colaciona-se a doutrina:

“
Deve ser novamente ressaltado, pela sua relevância, que o art. 10 da Lei de Improbidade trata daquelas situações em que o agente público cause
dano
ao patrimônio público (financeiro ou moral), sendo imprescindível à existência de um prejuízo.

Apesar dos termos do inciso I, do art. 21, da Lei de Improbidade Administrativa,
o certo é que as hipóteses do art. 10 exigem sim a existência de um prejuízo, financeiro ou moral, ao Poder Público.

Na esteira do que já se entendia no âmbito da ação popular (art. 4o, da Lei 4.717/65), tem prevalecido o entendimento de que
a lesão ao erário, como requisito elementar do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/92, não pode ser meramente presumida
. Assim, a pena de ressarcimento só é aplicável ao agente se o prejuízo ao erário for real, isto é, tiver conteúdo econômico ou patrimonial, não sendo possível a aplicação da pena se a lesão for considerada do ponto de vista moral ou social(...).

(...)
Claro que
nos atos descritos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, o que se verifica é a necessidade de punição de condutas dolosas
ou que, ainda que culposas (destacamos como culpa grave, resvalando no dolo nas edições anteriores),
sejam originárias de má-fé, da intenção de causar o dano ou da ausência de cautela no trato da coisa pública.

Mas o sistema normativo foi modificado. Ponto relevante é que a Lei no 13.655/2018 delimitou que o agente público, sendo que por efeito os terceiros a ele vinculados, ainda que em sede de Ação de Improbidade Administrativa, somente respondam por dolo ou erro grosseiro, o que antes apontávamos como culpa grave. Houve uma clara limitação do âmbito da abrangência do art. 10, da Lei de Improbidade Administrativa.

Simples irregularidades no ato de doar não caracteriza ato de improbidade administrativa, devendo haver a intenção de violar as normas legais aplicáveis na espécie (art. 17, I e II, da Lei de Licitações, p. ex.).

Revela-se necessário para a caracterização do ato de improbidade: a-) atuação comissiva do agente, ou seja, o ato de doar; b-) que a doação seja de um bem público; c-) descumprimento das regras disciplinam a doação; e d-) ciência de que o ato é ilícito (dolo
ou erro grosseiro).

(...)
cumpre ressaltar que
(...) adoção de procedimento diverso, mas que
não resultar em prejuízo à Administração e nem houver comprovação da intenção de fraudar a lei pelo agente público, pode-se afastar a incidência das penalidades do art. 10 em comento, por se caracterizar mera irregularidade ou ilegalidade, mas não ato de improbidade. É a necessária distinção de que nem toda ilegalidade gera improbidade administrativa
.”
(Comentários à Lei de improbidade administrativa [livro eletrônico]: Lei 8.249 de 02 de junho de 1992 / Fernando da Fonseca
Gajardoni
... [et al.]. -- 4. ed. -- São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020).

“Os atos de improbidade,
que causam prejuízos ao erário
, consagrados no art. 10 da Lei 8.429/1992, relacionam-se à ação ou omissão, dolosa ou culposa,

que acarreta perda patrimonial
, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres da Administração Pública e demais entidades mencionadas no art. 1.o da Lei de Improbidade Administrativa.

(...) O pressuposto central para tipificação do ato de improbidade, no caso, é a
ocorrência de lesão ao erário
, (...).

Além da ocorrência da lesão ao erário, o ato de improbidade tipificado no art. 10 da LIA exige a comprovação do elemento subjetivo (dolo ou culpa) do agente e o nexo de causalidade entre sua ação/omissão e o respectivo
dano
ao erário.

(...)
Entendemos que a incidência do art. 10 da LIA depende necessariamente da efetiva comprovação da lesão ao patrimônio público econômico (erário),
sendo certo que, nas hipóteses exemplificativamente arroladas nos incisos da referida norma, a lesividade é presumida.

A ausência de prejuízo econômico aos cofres públicos afasta a configuração da improbidade por
dano
ao erário
, mas não impede a tipificação da improbidade por enriquecimento ilícito (art. 9.o), concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A) ou por violação aos princípios da Administração (art. 11), desde que preenchidos os respectivos pressupostos legais.

(...)
Isto não significa dizer que todo e qualquer deslize no dia a dia da Administração venha a configurar improbidade administrativa.
Existem graus de violação à ordem jurídica que são sancionados com intensidades distintas.
A mera irregularidade administrativa comporta sanção administrativa, mas não sanção de improbidade. A interpretação da legislação de improbidade deve ser feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, tanto na tipificação das condutas quanto na aplicação das sanções.

O erro administrativo não pode ser confundido com a improbidade administrativa. A mera irregularidade administrativa comporta sanção administrativa, mas não sanção de improbidade. De qualquer forma, nas duas esferas, administrativa e improbidade,
revela-se imprescindível a comprovação pelo órgão acusatório do elemento subjetivo do agente
.

Por essa razão, não basta, em princípio, apenas a culpa leve por parte do agente ou do terceiro, exigindo-se a culpa grave para configuração da improbidade administrativa.

(...) Em sentido semelhante, Sérgio de Andréa Ferreira afirma que a culpa referida no art. 10 da Lei 8.429/1992 é a denominada “culpa consciente”, não sendo suficiente a “culpa inconsciente” para configuração da improbidade administrativa. Enquanto a culpa inconsciente é aquela que deriva da negligência, imprudência e imperícia, a culpa consciente é aquela em que o agente prevê o resultado, mas achou que o mesmo não iria acontecer.

Registre-se, ainda, que o art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), inserido pela Lei 13.655/2018, dispõe que o “agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.

O art. 28 da LINDB reflete na interpretação do art. 10 da Lei 8.429/1992 e confirma a necessidade de culpa grave, o que equivale ao erro grosseiro, para responsabilização dos agentes públicos.”
(
NEVES, Daniel Amorim Assumpção. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Improbidade administrativa: direito material e processual
[livro eletrônico]
– 8. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020.

De mesmo modo, o agente público, diante da alteração legislativa, não mais será responsabilizado por ato de improbidade, em caso de culpa grave ou erro grosseiro, compreendidos estes como negligência, imprudência ou imperícia em grau extremo, ou ainda, quando praticado o ato de má-fé, elementos estes, que se frise, de mesmo modo, não foram evidenciados no caso concreto.

Destarte, no caso, salvo melhor juízo, o ato não pode ser enquadrado no art. 10 e 11 da Lei de Improbidade, a uma, pois amparado em parecer jurídico da Prefeitura Municipal e da Casa de Leis, e ainda, em parecer favorável da Comissão de Constituição, Justiça e Redação e da Comissão de Economia e Finanças da Câmara Municipal, de modo que, ainda que de forma putativa, este fora exarado de forma legítima; a duas, pois não evidenciado o dolo,

consignando-se que, ainda que constatada irregularidade ou ilegalidade, ou ainda, a título de argumento, a culpa grave, o erro grosseiro ou a má-fé, por si só, não há falar em improbidade.

A propósito, colaciono jurisprudência:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. ELEMENTO SUBJETIVO. AUSÊNCIA DE DOLO
. SÚMULA 7/STJ.

1. Trata-se, originariamente, de Ação Civil por improbidade administrativa contra prefeito municipal e pessoa jurídica por irregularidades na desafetação e doação de bem público. A sentença de improcedência foi mantida pelo Tribunal a quo.

2. O acórdão recorrido afirmou: a) que
o agravado "levou em consideração para tal, o Parecer n.o 18/99 da Comissão de Justiça, Legislação e Redação, fl. 80, que atestou que os projetos das referidas Leis estavam revestidos das formalidades legais
"; b) "durante a instrução probatória, (...) nenhum ato de tentativa de alienação do imóvel doado fora demonstrado no decorrer dos anos entre a ocorrência da mesma e a propositura da ação por parte do Ministério Público"; c) o agravado, "ao tomar conhecimento do fato através do próprio Ministério, tratou de editar a Lei Municipal no 3.036/03, em função da qual foi inserida na doação a cláusula de reversão"; e d) a escritura de doação foi ulteriormente
re-ratificada
para sanar o vício.

3.
O acórdão traz elementos suficientes para afastar o dolo (ainda que eventual) da conduta do agravado
. Incidência da Súmula 7/STJ.

4. Agravo Regimental não provido.

(
AgRg
no
AREsp
148.211/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/09/2012,
DJe
03/10/2012)

APELAÇÃOCÍVEL.
IMPROBIDADE
ADMINIS-TRATIVA. MUNICÍPIO DE SAPIRANGA. LEI MUNICIPAL DESAFETANDO ÁREA VERDE E DOANDO A EMPRESA DO SETOR CALÇADISTA. INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM JÁ RECONHECIDA EM OUTRO PROCESSO. AUSÊNCIA DE PROVA ACERCA DO AGIR DOLOSO DO PREFEITO MUNICIPAL. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
A declaração de inconstitucionalidade,
incidenter
tantum, da lei municipal que autorizou a desafetação e
doação
de área verde a determinada empresa do setor calçadista, sem processo licitatório, em outra ação civil pública, não implica automaticamente na procedência do pedido veiculado na presente lide, de reconhecimento de ato de
improbidade
administrativa praticado pelo então Prefeito Municipal. Para tal fim, há que se perquirir acerca do eventual enquadramento do fato num dos dispositivos da Lei no 8.429/92, verificada a presença do elemento subjetivo no adir do réu - dolo ou
culpa
, a depender do
dispostivo
de lei incidente. Eventual agir ilegal ou meramente equivocado do Administrador Público não leva à sua condenação pela prática de ato
ímprobo
, conquanto não se pode confundir inabilidade com
improbidade
. Caso concreto em que a conduta do réu não se enquadra no art. 10 da Lei de
Improbidade
, face à
ausencia
de
dano
ao Erário, ou prova nesse sentido, restando apenas a análise do art. 11, o qual, no entanto, exige a presença do elemento subjetivo dolo no agir do réu, e deste não se tem prova nos autos.

Hipótese, inclusive, em que o Administrador baseou sua decisão em pareceres favoráveis das secretarias da indústria, comércio e turismo e da fazenda, e em parecer da assessoria jurídica do Município. Juízo de improcedência que se impunha.
Sentença mantida. RECURSO
DESPROVIDO.(
Apelação e Reexame Necessário, No 70062238514, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Roberto
Lofego
Canibal, Julgado em: 15-04-2015)

Ao arremate, o Superior Tribunal de Justiça possui precedentes no sentido de que, em se tratando de possível ato de improbidade administrativa, afasta-se a presença do elemento subjetivo do dolo, em razão da existência de previa autorização legislativa.

Neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. DESIGNAÇÃO DE SERVIDORES EM COMISSÃO PARA O EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÕES TÍPICAS DE SERVIDORES OCUPANTES DE CARGOS EFETIVOS. EXISTÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO EM LEIS MUNICIPAIS. IMPOSSIBILIDADE DE VERIFICAÇÃO POR ESTA CORTE NO CASO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 280/STF. ACÓRDÃO QUE CONSIGNA A PRESENÇA DE DOLO. SÚMULA N. 7/STJ. APLICAÇÃO. DESNECESSIDADE DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E DANO AO ERÁRIO PARA CONDENAÇÃO COM LASTRO NO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. PRECEDENTES DESTA CORTE. DOSIMETRIA DAS SANÇÕES. PROPORCIONALIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4o, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...)
Esta Corte possui precedentes que, na verificação do cometimento de improbidade administrativa, afastam o dolo na hipótese de haver autorização legislativa prévia ao ato reputado ilícito.
(...) (
AgInt
nos
EDcl
no REsp 1745654/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/02/2019,
DJe
04/04/2019)

Destarte, ainda que posteriormente sancionada a lei municipal pelo Alcaide, tal ato não pode ser atribuído a título de dolo, uma vez que amparado em autorização legislativa. Remanescendo a necessidade de análise do envio de projeto de lei, tal ato por si só, mormente se não evidenciada o dolo, não configura ato de improbidade administrativa, face a ausência de comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado na vontade livre e consciente da prática do ato, sabidamente ímprobo.

Posto isso, tendo em vista que, o objeto da doação retornou ao patrimônio do Poder Público, ainda que por circunstâncias alheias à vontade do agente, em razão do reconhecimento da inconstitucionalidade da lei, não há falar em prejuízo ao erário, afastando-se o enquadramento no ato no disposto no artigo 10, da Lei de Improbidade.

Permanecendo tão somente a imputação da prática de ato tipificado no artigo 11 da legislação de regência, por violação aos princípios que regem a Administração Pública, em razão da necessidade de comprovação do dolo praticado pelo agente, não demonstrado pelo Autor, que este agiu com vontade livre e consciente de que o ato contrariava a lei de licitações e de improbidade administrativa, não vislumbro a incidência no caso, de prática de ato que possa ser enquadrado como ímprobo, inobstante, frise-se, o reconhecimento por este Julgador, de irregularidade e ilegalidade, no que tange à lei de licitações, atributos estes insuficientes para a condenação do agente pelas condutas tipificadas na legislação de regência.

A propósito, o disposto no artigo 17-C, §1o, da Lei no 8.429/92, incluído pela Lei no 14.230/2021:

“Art. 17-C (...)

§
1o A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade
.”

Ante o exposto,
peço vênia ao e. Relator para divergir de seu voto e conceder provimento ao recurso interposto
, julgando-se improcedentes os pedidos formulados na inicial.

É como voto.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Eminentes Pares, estamos em uma técnica julgamento.

Na técnica julgamento, a Turma é composta por este Relator, pelo Desembargador Mario Roberto Kono de Oliveira (1o Vogal – Convocado), que, na verdade, reafirmou o voto já proferido sobre outro fundamento; pela Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos (2a Vogal), que também já votou, em decorrência da não unanimidade, foram convocados, respectivamente, o Desembargador Luiz Carlos da Costa e o Doutor Alexandre Elias Filho.

Peço que, por gentileza, a senhora Diretora que releia a proclamação parcial deste julgamento, mas antes quero lembrá-los que este Relator deu provimento, em parte, ao recurso de Roberto Ângelo de Farias e outro.

No referido apelo de Roberto Ângelo de Farias, exclui algumas penalidades, e o fiz em razão da ausência da licitação, porque as empresas foram escolhidas, não sendo observado o princípio da impessoalidade. Por isso, mantive a condenação.

O 2o Vogal-Convocado, Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, entende que seria desnecessário considerando a questão do princípio da impessoalidade, e traz à tona uma questão que é decorrente da nova legislação.

Ocorre que a legislação modificada é de natureza de direito material e não processual, então não é aquele princípio que se aplica no momento da prática do ato. Estamos julgando um fato pretérito.

É o que merece destaque.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

Acrescento, Excelência, que tenho uma visão diferente, porque entendo que essa lei de improbidade administrativa se assemelha a lei de direito penal, em razão de suas provas e sanções.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

É a dosimetria, eu compreendi o raciocínio de Vossa Excelência.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONV.):

É uma questão de elemento do tipo que configuraria ou não o delito, é direito substancial que tem efeito imediato e retroativo.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Perfeito.

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O.

Senhor Presidente, p
ermita-me
uma reflexão sobre essa questão da nova lei, uma questão de fato muito rapidamente.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (PRESIDENTE/ RELATOR):

N
ão é questão de fato, mas será uma questão de direito.

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O:

Não, farei apenas a questão de fato.

A questão de fato é que essa área em específico, objeto da doação, não chegou a ser (até, Desembargador Mário, talvez, seja um acréscimo fático ao voto de Vossa Excelência), esse não é o caso em que a doação se operou e depois com a declaração de constitucionalidade operou-se a reversão. Isso está nos autos.

O que aconteceu neste caso é que Barra do Garças tinha uma lei de 1987, que autorizava esse tipo de doação. A doação foi feita em 2002 para a empresa Nutri Vale, mas essa empresa não cumpriu os requisitos. Em 2002, momento muito anterior a gestão do Prefeito Roberto Farias.

Essa, então empresa não cumpriu os requisitos daquela doação em 2002, e o município iria promover a reversão do patrimônio dessa empresa ao município, a partir disso seria operada a doação para a empresa Matrinxã corretamente nesse processo.

Este é um caso, Desembargador Márcio Vidal, Desembargadora Helena e demais Desembargadores, que não chegou nem a ter a transmissão do domínio do particular que estava lá, pois iria reverter para o município, e do município para a nova empresa.

Portanto, não chegou nem a voltar para o município e por corolário lógico, muito menos, prosseguir futuramente. Do ponto de vista do dano ao erário, não houve essa transferência.

E mais, o próprio acordo firmado pela empresa com o Ministério Público diz que ela renuncia a busca da restrição, não diz que se devolverá o imóvel, porque você só devolve aquilo que recebeu.

Nesse caso, é ainda mais clara a inexistência do dano erário, porque nunca se chegou a ter essa transferência.

Fazendo um paralelo, Desembargadora Helena, com o Direito Civil, é como se estivéssemos discutindo uma transmissão de domínio que não ocorreu, e nós estamos discutindo a consequência de uma transmissão de domínio que não teria ocorrido.

É só essa consideração fática.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

A visão deste relator foi somente quanto ao ato, não naveguei por essas águas que o senhor está trazendo.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

Desembargador Presidente, consta que havia um pedido de sustentação oral, porque o Desembargador Mário Kono somente reafirmou o seu voto.

Penso que o advogado ainda faria a sustentação para os novos Desembargadores convocado, ou já houve essa sustentação?

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Não, Desembargadora, o advogado já sustentou.

Depois da sustentação oral efetuada, salvo engano, o Desembargador Luiz Carlos da Costa parece que já votou, posteriormente o Desembargador Mário Kono pediu vista.

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O:

Desembargador, o que aconteceu neste caso é que teve a extensão sobre a questão dos vereadores. Julgou no quórum estendido a questão dos vereadores.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Finalizada essa preliminar, adentramos no mérito com quórum estendido.

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O:

Neste momento eu sustentei.

O relator votou o mérito, e o Desembargador Mário Kono pediu vista. Então, o Desembargador Luís Carlos e o Desembargador Alexandre não se pronunciaram ainda.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

A desembargadora Helena Ramos já votou?

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O.

Eu não lembro se a Desembargadora Helena votou ou não.

ILMA. SRA. SILBENE NUNES DE ALMEIDA (DIRETORA DE SECRETARIA):

Não votou, Excelência.

Na sessão de 13 de setembro do ano de 2021:

Por maioria, acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva dos vereadores apelantes e, no mérito, o relator, Desembargador Mario Vidal, proveu parcialmente o recurso. Pediu vista o Desembargador Mário Kono (1o Vogal), os demais aguardam.

V O T O (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

Peço vista dos autos
para melhor análise da matéria.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL – CONV.):

Aguardo o voto da eminente Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos.

Na hipótese, paira uma dúvida quanto à primeira doação: Esta não foi feita na gestão do ora apelante?

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O:

A primeira doação foi em 2002, Desembargador.

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL – CONV.):

Perfeito. E a segunda doação para a empresa Matrinxã?

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Isso.

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL – CONV.):

Já
analisei essa questão, mas com a devida e necessária vênia, sem que essa minha fala resulte em uma atrevida ousadia em relação ao entendimento da Câmara, mas penso que seria conveniente que a Câmara se manifestasse acerca da incidência ou não da lei nova, porque é uma matéria em que há a posição da doutrina em um e em outro sentido para balizar o futuro julgamento.

Se tem ou não aplicação, tendo em vista que há estudo doutrinário em ambos os sentidos, há entendimento que faz recepção em relação ao direito penal e a norma de caráter que diminui ou abranda a pena. É uma série que não é de caráter processual, mas que se aplica no direito penal e se entende que a improbidade tem correlação com direito penal porque é punitivo.

Alguns dizem que determinada exposição de suspensão dos direitos chega a ser tão grave ou mais grave que muitas sanções de direito previstas nas normas de direito penal.

Contudo, são reflexões e aguardo o voto da Desembargadora Helena Maria que poderia trazer essa questão, se entender possível, para que, na verdade, seja um caminho para a 2a Câmara que se aproveitaria das conclusões e análises de Vossa Excelência.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO
(4o VOGAL – CONV.):

Aguardo o pedido de vista dos autos.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL –CONVOCADO):

A preocupação é muito grande, tendo em vista a abundante previsão de ações rescisórias.

As considerações do Desembargador Luiz Carlos são pertinentes, mas acredito que em pouco tempo haverá alguma suspensão com afetação pelo STJ ou pelo Supremo sobre a questão.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Certamente, porque não há nada absoluto sobre o assunto.

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO SAULO RONDON GAHYVA, OAB/MT 13216-O:

Na sexta-feira passada, houve um evento na Escola da Magistratura sobre o tema. Fui um dos debatedores e a minha exposição foi exatamente sobre a retroatividade: Os argumentos a favor e contra a retroatividade.

Parece-me que a retroatividade das disposições de tipicidade é quase unânime na doutrina. Enxergo uma divergência na prescrição e em algumas normas, quanto ao direito de agir, a prescrição retroativa da lei nova, mas me parece que a tipicidade, mudança da tipicidade, exigência de dolo específico para o fim de improbidade culposa parece caminhar mais ou menos unânime.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Doutor Saulo, na área criminal não há dúvida.

A questão é transportamos isso para uma sanção civil.

EM 08 DE NOVEMBRO DE 2021:

POR MAIORIA,
O RELATOR ACOLHEU A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES APELANTES E PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO DE ROBERTO ANGELO DE FARIAS E JULGOU PREJUDICADO O RECURSO DA EMPRESA MATRINXÃ TRANSPORTES E SERVIÇOS AGRÍCOLAS LTDA.-ME.
O 1o VOGAL (DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA)
PROVEU INTEGRALMENTE. PEDIU VISTA A 2a VOGAL (DESA HELENA MARIA BEZERRA RAMOS. OS DEMAIS AGUARDAM.

SESSÃO DE 31 DE JULHO DE 2023 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO– APLICAÇÃO DE TÉCNICA DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA - MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado pelo eminente Relator, trata-se de
Recursos de Apelação Cível, interpostos por
Roberto Ângelo de Farias, Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva, Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME e Júlio César Gomes dos Santos
,

contra a sentença proferida pelo Juízo da Terceira Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso,
julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial,
declarando a inconstitucionalidade incidental da Lei Municipal n° 3.462/2013, bem como a nulidade da doação do terreno que autoriza, além de condenar os Apelantes pela prática de ato de improbidade administrativa descrita nos
arts
. 10 e 11 da Lei no 8.429/92
.

O Apelante Roberto Ângelo de Farias, então Prefeito de Barra do Garças, foi condenado nos termos do art. 12, caput, II e III, da Lei no 8.429/1992 às seguintes penas: perda da função pública e o respectivo cargo em que estiver investido; suspensão dos seus direitos políticos pelo prazo de oito anos; pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de prefeito; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos.

Em relação aos Vereadores Ailton,
Celson
,
Geralmino
, João Rodrigues, José Maria, Maria José, Odorico, Paulo César
Raye
, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo,
Valdei
, Valdemir, Welinton e Júlio César, todos foram condenados nos termos do art. 12, caput, II e III, da Lei no 8.429/1992 às seguintes penas: pagamento de multa civil no valor de dez vezes a última remuneração percebida no cargo de vereador e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos.

Em relação à empresa Apelante Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda EPP, beneficiária da doação sem contrapartida, foi condenada nos termos do art. 12, caput, II e III, da Lei no 8.429/1992 às seguintes penas: perda do imóvel; pagamento de multa civil no valor de R$ 154.440,00 (cento e cinquenta e quatro mil e quatrocentos e quarenta reais), duas vezes o valor do imóvel acrescido ao seu patrimônio e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, pelo prazo de cinco anos.

Por fim, ratificou o bloqueio liminar de bens, sem prejuízo de os condenados ofertarem bens suficientes para garantir o pagamento das condenações em dinheiro, nos termos da sentença.

Em suas razões recursais, o Apelante
Roberto Ângelo (ID n. 13759008),
sustenta que sua pretensão de reforma da sentença se resume à sua condenação pela prática de ato de improbidade administrativa, ante a ausência do elemento subjetivo, ressaltando que, não houve escolha e nem direcionamento para as doações e que o Poder Público estava aberto para todos aqueles que desejassem ser agraciados com um terreno no Distrito Industrial para que instalasse o seu empreendimento, gerando emprego e renda para a comunidade, em verdadeira contribuição para o seu desenvolvimento econômico e social, sendo que, em todas elas foram impostos encargos pesados, no sentido de colocar para funcionar os donatários o seu empreendimento num prazo certo, gerando emprego e renda a bem do desenvolvimento econômico e social do Município, com flagrante interesse público, sob pena de reversão do imóvel ao patrimônio público.

Destaca que não restou demonstrada a conduta dolosa atribuída ao Apelante, ressaltando que não foi doado um único imóvel a determinada pessoa, mas sim, vários imóveis para pessoas distintas no Distrito Industrial de Barra do Garças, para todos os que se dispuseram a investir na Municipalidade, gerando emprego e renda, o que entende afastar qualquer direcionamento das doações ou o benefício a determinada pessoa, mediante procedimento de avaliação, pareceres jurídicos, lei municipal autorizativa, aprovada por unanimidade em reforço à lei anterior, para somente ao final expedir o título de doação com encargos.

Por essas razões, pugnou pelo provimento do recurso, a fim de que seja afastada a condenação por ato de improbidade administrativa ou para que seja revista a dosimetria das penalidades aplicadas ao Apelante, obedecendo os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Nos
ID’s
n. 13759011 a 13760498, os Apelantes Vereadores Ailton,
Celson
,
Geralmino
, João Rodrigues de Souza, José Maria, Maria José, Odorico, Paulo César
Raye
, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo,
Valdei
, Valdemir e Welinton
sustentam, preliminarmente, a ilegitimidade passiva, em razão da imunidade parlamentar, pois, o ato impugnado não se trata de ato administrativo, motivo pelo qual incabível a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa.

No mérito, afirmam que, inexiste nos autos qualquer comprovação de atuação desonesta, desonrosa e ainda imoral dos Apelantes, o que afasta a incidência dos dispositivos que fundamentam os pedidos formulados pelo Apelado acerca da prática de ato ímprobo.

Pugnaram pelo provimento do recurso, acolhendo a preliminar de ilegitimidade passiva ou, seja provido o recurso para julgar improcedente a ação ou para readequar a dosimetria das sanções, afastando a cumulação das penalidades ou para aplicá-las em seu grau mínimo.

Nas suas razões,
a empresa Apelante Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda EPP (ID n. 13761453),
suscita, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, sob o argumento de que, nunca teve a posse ou propriedade do referido terreno, mas sim a Empresa
Nutrivale
Indústria e Comércio de Rações Ltda, conforme consta da Matrícula do Registro de Imóveis de Barra do Garças, ressaltando que, quando recebeu-o em doação, o referido terreno se encontrava no nome da Empresa
Nutrivale
Indústria e Comércio de Rações Ltda, gravado de garantia hipotecária.

Defende, também, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide.

Pleiteia, em sede de tutela de evidência recursal, a substituição do bem indisponibilizado, qual seja, imóvel rural matrícula n. 72.323 do CRI de Barra do Garças, por duas máquinas agrícolas já apresentadas.

Destaca, ainda, a necessidade de distribuição do presente feito por prevenção a esta Desembargadora, ante a distribuição do Recurso de Apelação n. 45.785/2018, ressaltando que, tem basicamente as mesmas partes, causa de pedir e pedido dos presentes autos.

No mérito, insurge-se contra a sua condenação por ato de improbidade administrativa, ressaltando que, além de desconhecer a ilicitude da suposta doação, não agiu com dolo, já que o referido terreno nunca entrou em sua esfera de domínio.

Por essas razões pugna, preliminarmente, pela concessão do efeito suspensivo ao recurso, além do acolhimento das preliminares arguidas e a distribuição por prevenção a esta Desembargadora.

Requer, ainda, a concessão de tutela de
evidencia
recursal, para que seja determinada a substituição do bem indisponibilizado, qual seja, imóvel rural
matricula
n. 72.323 do CRI de Barra do Garças, por duas máquinas agrícolas já apresentadas.

No mérito, pugna pelo provimento do recurso, com a reforma da sentença recorrida, para que sejam julgados improcedentes os pedidos veiculados na inicial.

Por sua vez,
o Vereador Apelante Júlio César Gomes dos Santos (
ID’s
n. 13763461 a 13763462)
alega, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide, bem como a sua ilegitimidade passiva em razão da imunidade parlamentar, pois praticou um ato típico da função legislativa.

Ainda, em preliminar, argumenta a nulidade da r. sentença em razão da ausência de fundamentação na fixação das penalidades. No mérito, afirma que não houve prejuízo ao erário, pois o terreno doado já voltou para o patrimônio municipal, motivo pelo qual não há que se falar em ressarcimento de danos ao erário.

Requereu, ainda, a reforma da sentença pela ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação da pena.

Por maioria,
foi acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva dos vereadores Apelantes
.

Em relação ao mérito, o douto Relator,
Des. Márcio Vidal
,
deu parcial provimento ao recurso
ao recurso de apelação de Roberto Ângelo de Farias
,
tão somente para determinar a exclusão da penalidade de perda da função pública e do respectivo cargo no qual estiver investido, mantendo inalterados os demais pontos,
julgando prejudicada a análise do Recurso de Apelação da empresa Matrinxã Transportes
Transportes
e Serviços Agrícolas Ltda.-ME, ante a homologação do acordo, firmado com o Ministério Público Estadual.

Em seu voto, o eminente Relator consignou, em relação ao Apelo de Roberto Ângelo de Farias, que,
na hipótese, a doação realizada pela Lei Municipal n. 3.462/2013 violou os preceitos da Lei n. 8.666/1993, uma vez que não foi precedida de licitação, e o caso não se enquadra em nenhuma das hipóteses que autorizam a dispensa.

Ressaltou, ainda, que,
o interesse público não ficou devidamente demonstrado, visto que mera geração de renda e empregosnão é suficiente para justificar a doação de bem imóvel pertencente ao Poder Público, sem prévia licitação.

No que tange às penalidades, destacou que,
apenas a
perda da função pública e do respectivo cargo no qual estiver investido revela-se desproporcional à sua conduta e, portanto, deve ser excluída, mantendo, contudo, as demais, pois, no cargo de Prefeito, deveria zelar pelo patrimônio público municipal.

Por sua vez, o eminente 1a Vogal,
Des. Mário Roberto Kono de Oliveira
, deu provimento ao recurso de apelação interposto por Roberto Ângelo de Farias para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial,
aplicando as disposições da Lei no 14.230/2021, que entrou em vigor em 26/10/2021 e alterou a Lei no 8.429/2021, que dispõe sobre improbidade administrativa.

Em seu voto, destacou que, na hipótese dos autos
não se evidencia o dolo na conduta perpetrada pelo Chefe do Executivo Municipal, a permitir concluir que este tenha praticado o ato, ciente de que eventual alienação deveria ser precedida de procedimento licitatório ou ainda, sabidamente que o ato seria previsto na lei de improbidade administrativa, bem como não há qualquer indício de prova de que o alcaide tenha se beneficiado direta ou indiretamente com o resultado da aprovação da lei e de seus efeitos; ou mesmo sequer foi citado qual seria o interesse individual, presente ou futuro, ou a intenção em beneficiar terceiros
.

Frisou, ainda, que,
o agente público, diante da alteração legislativa, não mais será responsabilizado por ato de improbidade, em caso de culpa grave ou erro grosseiro, compreendidos estes como negligência, imprudência ou imperícia em grau extremo, ou ainda, quando praticado o ato de má-fé, elementos estes, que
frise-se
, de mesmo modo, não foram evidenciados no caso concreto.

Consignou, também, que,
ainda que posteriormente sancionada a lei municipal pelo Alcaide, tal ato não pode ser atribuído a título de dolo, uma vez que amparado em autorização legislativa. Remanescendo a necessidade de análise do envio de projeto de lei, tal ato por si só, mormente se não evidenciada o dolo, não configura ato de improbidade administrativa, face a ausência de comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado na vontade livre e consciente da prática do ato, sabidamente ímprobo.

Por fim, pontuou que,
tendo em vista que, o objeto da doação retornou ao patrimônio do Poder Público, ainda que por circunstâncias alheias à vontade do agente, em razão do reconhecimento da inconstitucionalidade da lei, não há falar em prejuízo ao erário, afastando-se o enquadramento no ato no disposto no artigo 10, da Lei de Improbidade.

Diante da divergência em relação ao recurso de apelação interposto por
Roberto Ângelo de Farias
, pedi vista dos autos para melhor análise do caso.

Pois bem.

Compulsando os autos, observa-se que, segundo a inicial da Ação Civil Pública, o chefe do Poder Executivo de Barra do Garças, Roberto Ângelo de Farias, ora Apelante, encaminhou projeto de Lei ao Poder Legislativo local com a finalidade de obter autorização para efetuar doação de imóveis à empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda EPP, atuante no ramo de prestação de serviços agrícolas.

Consta que, atendendo ao pedido da referida Empresa, o Projeto de Lei no 094/2013 de autoria do Poder Executivo,
cujo objeto foi a doação do lote 02, Quadra COM 2/0, com área total de 9900,00 m2
, Loteamento Industrial, tramitou no Poder Legislativo sem qualquer critério de escolha, seja quanto à localização ou destinação industrial a ser desenvolvida pela beneficiária.

Narra o
Parquet
, que a Câmara de Vereadores unanimemente aprovou o projeto que recebeu o número de Lei n. 3.462/2013, autorizando o Prefeito a doar à empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda EPP o terreno que compõe o patrimônio de Barra do Garças, sem demonstração de interesse público, sem procedimento licitatório, sem critérios objetivos, ferindo a impessoalidade e isonomia que devem orientar a Administração.

Aprovada a lei, foi expedido título de propriedade em favor da empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda EPP que dele tomou posse e as primeiras providências para registro, vislumbrando o Ministério Público considerável lesão ao patrimônio público, no valor de R$ 77.220,00 (setenta e sete mil duzentos e vinte reais); razão pela qual pleiteou,
além do reconhecimento da inconstitucionalidade incidental da Lei Municipal n. 3.462/2013, a nulidade da doação do terreno que autoriza e a condenação dos Requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa descrita nos artigos 10, III e 11, II da Lei n. 8.429/92
.

Conforme anteriormente ressaltado, com a entrada em vigor da Lei n. 14.230/2021, foram promovidas significativas alterações na Lei n. 8.429/92, que dispõe sobre
as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4o do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências.

Inobstante as inúmeras discussões no âmbito jurídico a respeito do direito intertemporal e da consequente retroatividade da norma sancionatória mais benéfica, não se pode desconsiderar que o
§4o do art. 1o da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa estabelece ao sistema da improbidade administrativa o regime jurídico do Direito Administrativo Sancionador, segundo o qual, as normas materiais que regem a improbidade administrativa devem retroagir às ações em curso, sempre que mais favoráveis ao réu.

Veja-se:

Art. 1o (...)

§ 4o Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Deve-se ressaltar que, apesar de a questão ainda ser recente nos tribunais pátrios e ainda ser objeto de debates acalorados entre os juristas, me filio à posição de que se deve compatibilizar a interpretação da cláusula do
due

process
,
que amplia analogicamente o substrato de incidência da garantia fundamental consagrada no artigo5o, inciso XL, da Constituição Federal ao direito administrativo sancionador, razão pela qual, entendo que se deve admitir a
incidência do princípio da retroatividade das normas materiais
, também em matéria de improbidade administrativa.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. A sindicância investigativa não interrompe prescrição administrativa, mas sim a instauração do processo administrativo. 2. O
processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.
À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. 3. Contudo, o processo administrativo foi instaurado em 11 de abril de 2013 pela Portaria n. 247/2013. Independente da modificação do termo inicial para a instauração do processo administrativo disciplinar advinda pela LCE n. 744/2013, a instauração do PAD ocorreu oportunamente. Ou seja, os autos não revelam a ocorrência da prescrição durante o regular processamento do PAD. 4. Agravo interno não provido.
(STJ -
AgInt
no RMS: 65486 RO 2021/0012771-8, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 17/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
26/08/2021). [Destaquei]

Cumpre destacar que, a redação dada pela Lei n.
14.230/2021,
ao
art. 1o e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as
condutas dolosas

tipificadas nos
arts
. 9o, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja,
somente se admite responsabilizar os
atos dolosos
praticados com a finalidade específica de alcançar
o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente
,
in
verbis
:

Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 1o Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 2o Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 3o O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

Nesse aspecto, considerando as alterações promovidas pela Lei n.
14.230/2021, que
afastou a conduta culposa como ensejadora de sanções da
Lei de Improbidade Administrativa
, permanecendo apenas a responsabilização dos agentes públicos por atos dolosos, passo à análise das condutas imputadas nestes autos
ao Apelante Roberto Ângelo de Farias, consistente na suposta prática de atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 10, III e 11, II, da Lei n. 8.429/92.

Quanto à conduta prevista no
art. 10, III, Lei n. 8.429/92
(
doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie
), em virtude das alterações promovidas pela
Lei n.
14.230/2021
,
para a sua caracterização, deve ser identificada
a finalidade específica (dolo) de ter causado prejuízo ao erário com a motivação de obtenção do proveito ou benefício indevido e no exercício das atividades como agente público
.

In
casu
, a respeito do requisito objetivo, entendo que, inobstante comprovada a não observância das formalidades legais para a doação do imóvel público, uma vez que além de a doação realizada pela Lei do Município de Barra do Garças no 3.462/2013, de 2 de dezembro de 2013 (ID n. 13747481 - Pág. 9) não ter sido precedida de licitação, a afrontar as disposições da Lei no 8.666/1993 e o caso não se enquadrar em nenhuma das hipóteses que autorizam a dispensa, não restou demonstrada a existência de prejuízo ao erário, porquanto a
doação não foi fato de implementada por meio da Lei n. 3
.462/2013,
em razão de imóvel ter sido objeto de reversão ao Município

por anterior descumprimento do objeto encargo de doação por parte de outra Empresa incialmente beneficiada pela doação – Empresa
Nutrivale
Indústria de Comércio de Rações Ltda, cuja matrícula foi objeto de penhora em favor de terceiros
(ID n. 13754486)
, o que afasta a conduta prevista no art. 10, III da LIA, na medida em que, ausente a demonstração de lesão ao erário.

De igual modo, não vislumbro a caracterização de dolo na conduta do Apelante Roberto Ângelo de Farias, pois não demonstrada a
de forma cabal a intenção de obtenção de proveito ou benefício indevido no exercício das atividades como agente público
.

Conforme bem destacou o douto 1o Vogal, (...)
ainda que posteriormente sancionada a lei municipal pelo Alcaide, tal ato não pode ser atribuído a título de dolo, uma vez que amparado em autorização legislativa. Remanescendo a necessidade de análise do envio de projeto de lei, tal ato por si só, mormente se não evidenciada o dolo, não configura ato de improbidade administrativa, face a ausência de comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado na vontade livre e consciente da prática do ato, sabidamente ímprobo.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

I. DIREITO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO INTERPOSTO PELO PARQUET GAÚCHO CONTRA DECISÃO DO MINISTRO RELATOR NESTE STJ QUE DEU PROVIMENTO A APELO RARO DO DEMANDADO, PARA JULGAR IMPROCEDENTE A PRETENSÃO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ALEGADO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

II. CONDENAÇÃO DE EX-ALCAIDES DO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE/RS COM BASE NO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. CONTRATAÇÃO DE MÉDICOS, ENFERMEIROS E AUXILIARES DE ENFERMAGEM POR TEMPO DETERMINADO. ALEGAÇÃO DE QUE A ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL PROCEDEU A CONTRATAÇÕES IRREGULARES DE AGENTES PÚBLICOS, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO.

III.
EXISTÊNCIA DE NORMA LEGAL MUNICIPAL AUTORIZATIVA. LEI 7.770/1996, DE PORTO ALEGRE/RS. EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO.

AFASTAMENTO DO ELEMENTO DOLOSO. AUSÊNCIA DE ATO ÍMPROBO.

ILUSTRATIVOS: AGRG NO ARESP 666.459/SP, REL. MIN. OG FERNANDES, DJE 30.6.2015; AGRG NO RESP 1.420.875/MG, REL. MIN. BENEDITO GONÇALVES, DJE 9.6.2015; AGRG NO ARESP 116.741/SP, REL. MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJE 4.8.2015.

IV. HÁ ORIENTAÇÃO FIRME DESTA CORTE SUPERIOR, EXPRESSANDO QUE NÃO SE CARACTERIZA COMO ATO DE IMPROBIDADE A CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES SEM CONCURSO, QUANDO EXISTENTE LEI LOCAL COM TAL PREVISÃO: AGRG NO ARESP 747.468/MS, REL. MIN. BENEDITO GONÇALVES, DJE 24.2.16; RESP 1.231.150/MG, REL. MIN. HERMAN

BENJAMIN, DJE 12.4.2012; AGRG NO AG 1.324.212/MG, REL. MIN. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJE 13.10.2010.

V. AGRAVO INTERNO DO PARQUET GAÚCHO DESPROVIDO.

1.
Esta Corte Superior tem a diretriz de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 a contratação de servidores sem concurso público baseada em legislação municipal, por justamente nesses casos ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública (
AgRg
no
AREsp
. 747.468/MS, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES,
DJe
24.2.16;
REsp.
1.231.150/MG, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN,
DJe
12.4.2012;
AgRg
no Ag 1.324.212/MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES,
DJe
13.10.2010).

2. As contratações temporárias, mormente quando amparadas por legislação municipal autorizadora, são realizadas para se evitar solução de continuidade e paralisia dos serviços públicos, pois os administradores públicos se valem especialmente desse instituto quando assumem o comando da Municipalidade.

3. Na presente demanda, os acionados, na qualidade de ex-Prefeitos do Município de Porto Alegre/RS, foram condenados por ato de improbidade que teria ofendido princípios nucleares administrativos, ao fundamento de que teriam dado azo à contratação, em 2001, de 157 de profissionais de saúde (Auxiliares de Enfermagem, Médicos, Dentistas) sem a realização de concurso público ou seleção sumária, isto é, foram admitidos para a função pública apenas com base em cartas-contrato para realização de trabalho temporário (120 dias).

4. Na leitura dos então Alcaides, as contratações se deram sob a autorização da Lei 7.770/1996, da capital gaúcha. Apesar da eminência dessa argumentação, os pedidos da ACP
foramjulgados
parcialmente procedentes, condenando-se os demandados às reprimendas do art. 12, III da LIA, isto é, suspensão dos direitos políticos por 5 anos, multa civil no valor de R$ 10.000,00, e proibição de contratar com o Poder Público e dele receber benefícios/incentivos fiscais por 3 anos. Referidas condenações foram mantidas por ocasião do julgamento da Apelação pelo TJ/RS.

5. No caso dos autos, está sedimentado pelo Tribunal a quo como matéria fática que as contratações de profissionais de saúde foram realizadas com base na Lei 7.770/1996, do Município de Porto Alegre/RS, bem como na Lei 8.666/1993. O intuito era atender a casos de emergência ou de calamidade pública, combater epidemias, realizar recenseamento e satisfazer atividades especiais e sazonais (fls.2.117).

6. Consoante ora fundamentado, é impossível identificar o elemento subjetivo de ofender o princípio do concurso público quando há lei municipal autorizativa de contratação de servidores públicos temporários, cuja constitucionalidade sequer foi questionada, nem mesmo nesta Superior Instância.

7. É possível que, a algum observador, os atos de contratação realizados pelos ex-Prefeitos sejam eivados de ilegalidade. Decerto, em alguma medida, pode-se admitir que os Administradores Públicos tenham feito, sob certas circunstâncias e diante de múltiplas informações levadas a seu Gabinete, uma difusa leitura da realidade, ao perceber uma sazonalidade justificadora de contratação temporária em vez de prestigiar aprovados em certame para os cargos em prélio.

8. No entanto, para a condenação por ato de improbidade administrativa - importante sempre lembrar - é preciso que o Órgão Acusador desenlace dos fatos narrados o intuito malévolo do Alcaide em solapar os princípios basilares administrativos (
AgRg
no
AREsp
. 666.459/SP, Rel. Min. OG FERNANDES,
DJe

30.6.2015;
AgRg
no
REsp.
1.420.875/MG, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES,
DJe
9.6.2015;
AgRg
no
AREsp
. 116.741/SP, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO,
DJe
4.8.2015).

9. Essa prática
maleficente
, que compõe o núcleo do ato ímprobo, como elementar do ilícito, não foi verificada na hipótese em testilha, razão pela qual sobreveio daí o juízo de total improcedência da pretensão ministerial, no tocante à materialidade do ato ímprobo.

10. Agravo Interno do Órgão Acusador desprovido.
(STJ –
AgInt
no
AREsp
846.356/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/06/2020,
DJe
1/7/2020). [Destaquei]

No mesmo sentido são os precedentes deste Sodalício:

APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO –
AÇÃO

CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
– ALEGAÇÃO DE IRREGULARIDADES NAS CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS SEM CONCURSO PÚBLICO – ILEGALIDADES NÃO EVIDENCIADAS –
LEI MUNICIPAL AUTORIZATIVA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DANO, ALÉM DO ELEMENTO SUBJETIVO, MÁ-FÉ OU DOLO – PRECEDENTES DO STJ – ATOS NÃO CARACTERIZADOS COMO ÍMPROBOS
– SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que a Lei no. 8.906/94, que dispõe sobre o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, apenas veda o exercício profissional da advocacia por servidores públicos contra a Fazenda Pública que o remunere, o que não se verifica na espécie. Logo, a atuação de servidor nomeado para exercer cargo comissionado ou de confiança, cuja própria natureza é de livre nomeação e exoneração, como Advogado de defesa em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público não configura ato de improbidade [
AgRg
no
AREsp
83.233/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/02/2014,
DJe
03/06/2014].
Segundo orientação da Corte Superior, a realização de contratação temporária, com sustentáculo em lei municipal, não configura ato de improbidade administrativa, violador dos princípios que regem a Administração Pública, porque ausente o dolo na conduta do agente público
[
AgInt
no REsp 1655151/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/12/2017,
DJe
02/02/2018].
(TJ-MT - APL: 00023886420138110024 MT, Relator: ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES, Data de Julgamento: 19/11/2019, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 5/12/2019). [Destaquei]

Além
disso,
em
consequência da alteração promovida
pela
a
Lei no14.230/2021
que passou a prever um rol taxativo ao
art. 11 da LIA e
expressamente revogou os incisos I, II, IX e X do referido artigo
, a conduta antes prevista no inciso II (
retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício
) passou a ser mero ato de irregularidade que não mais sujeita o infrator às penas da improbidade administrativa.

Veja-se:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

I -
(revogado);

(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

II -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

IV -
negar
publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

V -
frustrar
, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VI -
deixar
de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.
(Vide Medida Provisória no 2.088-35, de 2000)

(Redação dada pela Lei no 13.019, de 2014)

(Vigência)

IX -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

X -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no
§ 1o do art. 37 da Constituição Federal
, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

Nesse aspecto
, considerando que a inicial da Ação Civil Pública atribui ao Apelante Roberto Ângelo a prática de ato de improbidade previsto no art. 11,
caput
e inciso II da Lei n. 8.429/92 (ID n. 13747479),
sendo o referido inciso expressamente revogado pela Lei n. 14.230/2021
, não há que se falar na condenação do Apelante com base em tal dispositivo, por não mais se enquadrar como ato ímprobo e por tratar de alteração legislativa material mais benéfica.

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE.
EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO.

IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In
casu
, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973.

II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n.

8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls.

40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição.

III -
Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5o, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.

IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.

V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal.

Precedentes.

VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.
(RMS 37.031/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2018,
DJe
20/02/2018). [Destaquei]

Frisa-se, por fim, que, em observância aos princípios da correlação ou adstrição o presente recurso deve se limitar ao exame da insurgência exposta no recurso de apelação, ou seja, somente quanto à análise da caracterização de ato ímprobo.

Ante o exposto,
peço
vênia ao eminente Relator para
DAR PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto
Roberto Ângelo de Farias,
para reformar parcialmente a sentença, para afastar a condenação deste pela prática de ato de improbidade administrativa, permanecendo inalterada a sentença recorrida quanto
à declaração de inconstitucionalidade incidental da Lei Municipal n° 3.462/2013, bem como de reconhecimento da nulidade da doação do terreno que autoriza.

Em razão da notícia de homologação do acordo entre o Ministério Público Estadual e a Empresa Apelante
Matrinxã

Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME
resta
PREJUDICADA

a análise do seu recurso.

É como voto.

V O T O (RETIFICADO - VENCEDOR)

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Egrégia Câmara,

Cumpre rememorar alguns fatos processuais relevantes para prosseguimento desse julgamento.

Na sessão de 31/05/2021, este Relator votou pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva dos Vereadores Recorridos, o que motivou o pedido de vista do Des. Mário Roberto Kono de Oliveira (id. 89274463, pág. 01) que, na sessão de 21/06/2021, votou pelo afastamento da preliminar.

A Segunda Vogal, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, acompanhou este Relator, o que fez com que fosse suspenso o julgamento para aplicação da técnica de extensão do artigo 942, do CPC (id. 91651987, pág. 01).

Por maioria, foi acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva dos vereadores Apelantes e, no mérito, o este Relator proveu, em parte, o Apelo, tão somente para excluir a
penalidade de perda da função pública e do respectivo cargo no qual estiver investido
e o Primeiro Vogal, Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, proveu o Recurso, para julgar improcedentes os pedidos iniciais. A Segunda Vogal, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, pediu vista dos autos (id. 108907991, pág. 01).

No dia 22/11/2021, o Recurso foi retirado de pauta, para converter o julgamento em diligência, com abertura de prazo para as partes manifestarem sobre as alterações da LIA, realizadas pela Lei n. 14.230/2021 (id. 110540983, pág. 01).

Roberto Ângelo de Farias defendeu a aplicação imediata da Lei n. 14.230/2021, com o provimento do Apelo, para julgar improcedente o pedido, deduzido na ACP (id. 113334483, págs. 01/24).

Júlio Cesar Gomes dos Santos enfatizou que a Lei n. 14.230/2021 deve retroagir (id. 118872491, págs. 01/15).

O Ministério Público da Comarca de Barra do Bugres não se manifestou, bem assim as demais partes (ids. 130691180, pág. 01 e 130691171, pág. 01, respectivamente).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do Dr. Edmilson da Costa Pereira, defendeu a irretroatividade da Lei n. 14.230/2021, nos pontos em que alterou os dispositivos da Lei n. 8.429/1992 (id. 130811161, págs. 01/03).

Determinei o sobrestamento do feito até o julgamento do Tema n. 1.199, do STF (id. 136274180, págs. 01/03).

Júlio César Gomes dos Santos interpôs o Recurso de Agravo Interno, pleiteando a reconsideração da decisão, para que o processo tenha prosseguimento (id. 138838667, págs. 01/13).

Em juízo de retratação, retifiquei a decisão recorrida, determinando o prosseguimento do processo (id. 153495155, págs. 01/02).

Não obstante, este Relator tenha proferido voto de mérito, provendo parcialmente o Apelo, manejado por
Roberto Ângelo de Farias, em razão das alterações na LIA, procedidas pela Lei n. 14.230/2021, faz-se necessário realizar nova análise no referido Recurso.

Da Apelação de Roberto Ângelo de Farias

É sabido que a Lei n. 14.230/2021 alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992 e, por isso, passou-se a discutir sobre a sua retroatividade.

Dirimindo a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843989/PR, paradigma do Tema 1.199, do regime da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa,
exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo -
DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. (Negritei).

Analisando o voto do Ministro Relator, extrai-se que a tese prevalente orienta que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Dessa forma, em razão de o processo estar em tramitação, portanto, sem o trânsito em julgado, não há dúvidas de que as alterações procedidas pela Lei n. 14.230/2021 devem ser aplicadas ao presente Recurso.

Como sabido, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho:

(...) a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos. (Improbidade administrativa. Aspectos jurídicos da defesa do Patrimônio Público. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1998).

Além disso, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

No caso vertente, o conjunto probatório dos autos demonstra que, de fato, o Recorrente Roberto Ângelo de Farias, então Prefeito do Município de Barra do Garças/MT, encaminhou projeto de lei à Câmara de Vereadores, com vistas a realizar a doação de um imóvel pertencente ao ente público à pessoa jurídica
Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME.

O Projeto de Lei foi aprovado, originando a Lei n. 3.462/2013, que teve a seguinte redação:

O Prefeito Municipal de Barra do Garças, Estado de Mato Grosso,
ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS
, no uso de suas atribuições, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte lei:

Art. 1o
Fica o Poder Executivo autorizado a doar a empresa
Matrinxã Serviços Agrícolas Ltda
, inscrita no CNPJ sob o no 15.688.327/0001-75, a titularidade do lote 2, quadra COM 2/0, Distrito Industrial, com área total de 9.900,00m
2
, tendo sido os mesmos avaliados somando o valor total de R$ 77.220,00 (setenta e sete mil e duzentos e vinte reais), pertencentes à Municipalidade, a ser desmembrado da
matrícula
n
o
48.443 do CRI local.

Parágrafo Único.
O imóvel objeto da presente doação destina-se à instalação da sede da empresa cuja atividade econômica principal será no ramo de transporte rodoviário de carga, exceto produtos perigosos e mudanças, intermunicipal e internacional.

Art.

2o
A empresa terá o prazo de 02 (dois) anos, para cumprir integralmente a destinação do imóvel a que se refere o artigo anterior, sob pena de sua reversão ao patrimônio Público Municipal.

Art. 3

o
O prazo de inalienabilidade deverá ser previsto no Título Definitivo de Propriedade com o prazo que melhor convier ao Município.

Art. 4o
As despesas decorrentes da transferência do imóvel correrão por conta exclusiva do donatário.

Art. 5o
Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 6o
Revogam-se as disposições em contrário.

GABINETE DO PREFEITO MUNICIPAL

Barra do Garças/MT, 2 de dezembro de 2013.

ROBERTO ÂNGELO DE FARIAS

Prefeito Municipal (Sic).

Na Mensagem n. 097, de 05 de novembro de 2013 (id. 13747481, pág. 10), do Recorrente Roberto Ângelo de Farias, que deu origem à mencionada Lei, assim constou:

(...) Importante salientar a relevância da implantação de mais um empreendimento em nossa cidade, pois gerará mais renda e empregos, beneficiando indiretamente toda população barra-garcense.

Como o donatário não dispõe de imóvel para tal finalidade e não possui recursos financeiros para adquirir através de compra, e, como a área apresentada vem suprir a necessidade, vez que se encontra em boa localização e de fácil acesso, é que recorremos aos nobres Edis solicitando a sua aprovação (...).

É certo que a referida doação contrariou os preceitos da Lei n. 8.666/1993, uma vez que não foi precedida de licitação, e o caso não se enquadra em nenhuma das hipóteses que autorizam a dispensa.

Sobre a alienação de bens públicos, a Lei n. 8.666/1993 assim dispõe:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente justificado
, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I -
quando
imóveis, dependerá
de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e,
para todos
, inclusive as entidades paraestatais, dependerá
de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência
, dispensada
esta
nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei no 11.952, de 2009)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela Lei no 8.883, de 1994)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei no 11.481, de 2007)

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; (Incluído pela Lei no 11.196, de 2005)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m2 (duzentos e
cinqüenta
metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei no 11.481, de 2007)

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei no 11.952, de 2009).

(...)

§ 4o A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;
(Destaquei).

Vê-se, portanto, que a ilegalidade da doação é manifesta, inclusive a Lei Municipal que a autorizou foi declarada inconstitucional pela ADI n. 4889/2015 (id. 13754506, págs. 01/12).

Ocorre que o
artigo 10, da LIA, sofreu significativa alteração, com o advento da Lei n. 14.230/2021, já que o elemento “culpa” foi excluído,
in
verbis
:

Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação
ou omissão
dolosa
, que
enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial
, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021). (Negritei).

Nota-se que, atualmente só se pode caracterizar a improbidade por prejuízo ao erário, por dolo, vontade consciente de causar prejuízo, e, ainda assim, é necessária a prova de perda patrimonial efetiva, como se extrai do § 1
o
do artigo 10 da LIA, em sua nova redação:

§ 1o - Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1o desta Lei.

Da análise do conjunto probatório constante do caderno processual, é possível constatar que, embora o Ministério Público Estadual, alegue que o Apelante, Prefeito, à época, agiu ilicitamente, ao encaminhar Projeto de Lei para realizar a doação de imóvel público a terceiros, sem prévia licitação e sem que houve demonstração do interesse público, é certo que não produziu provas de que, efetivamente, ocorreu dano ao Município de Barra do Garças.

Aliás, a inexistência de
dano
ao erário é incontroversa, posto que houve a concessão da liminar na ADI n. 4889/2013 e, posteriormente, o pedido foi julgado procedente, declarando a inconstitucionalidade da Lei n.
3.462/2013.

Não bastasse isso, o Ministério Público Estadual não comprovou o dolo específico do Recorrente em causar
dano
ao erário municipal, locupletar-se ou até mesmo aferir vantagem política, pelo contrário, o que se denota dos autos é que o Apelante reproduziu uma praxe em cidades do interior, com vistas a implementar a geração de empregos e renda à população local, com a doação de bens públicos.

Na verdade, a conduta do Recorrente indica despreparo, falta de conhecimento, negligência, inabilidade, o que, de acordo com a sistemática introduzida pela Lei n. 14.230/21, é insuficiente para ensejar o dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de se alcançar um resultado ilícito, conforme o artigo 1
o
, §2
o
, da Lei n. 8.429/1992.

Impõe salientar que, nos termos do artigo 1
o
, §3
o
, da LIA, o exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem que haja prova da prática de ato doloso, com fim ilícito, obsta a responsabilização do agente por ato de improbidade administrativa.

O referido dispositivo legal assim dispõe:

Art. 1o - (...).

§ 3o - O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

O texto transcrito não deixa dúvidas de que os atos imputados ao Apelante não configuram ato de improbidade administrativa, porque não agiu com o intuito específico de causar
dano
ao erário.

Deve-se registrar que a doação foi baseada em Lei aprovada pela Câmara de Vereadores do Município.

Da mesma forma, não há falar em improbidade administrativa, descrita no artigo 11, da LIA, ante as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, uma vez que a conduta do Apelante não se enquadra em nenhum dos incisos do citado artigo.

Com efeito, a novel redação do artigo 11, da LIA, estabelece a necessidade de enquadramento da conduta em um dos incisos, impossibilitando a subsunção unicamente a princípios de interpretação aberta. Veja-se:

Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação
ou omissão
dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade,
caracterizada por uma das seguintes condutas
: (Destaquei).

Anoto que a redação antiga deste dispositivo legal se constituía em uma norma aberta – a ser preenchida, caso a caso, segundo a valoração individual do acusador e do Juiz – e agora passou a traduzir uma norma de tipos fechados.

A nova redação do artigo 11, LIA, objetivou aprisionar o intérprete a um
numerus

clausus
de situações objetivas que traduzam ofensa aos princípios enumerados no
caput
do referido dispositivo.

Neste contexto, a alegação de ofensa à moralidade administrativa ou a algum outro princípio deve, necessariamente, estar associada a uma hipótese por ele mencionada.

É preciso considerar que mesmo a ação praticada contrariamente ao que prescreve a lei, por si só, não caracteriza a improbidade, pois, para tanto, faz-se necessária uma prática ilegal qualificada pela desonestidade com que atua o agente público, valendo-se da especial condição jurídica que detém.

Dessarte, não havendo prova do dolo e não se enquadrando a conduta do Apelante em algum dos incisos do artigo 11, da LIA, não há falar em improbidade, por violação aos princípios da Administração Pública, a teor do § 1
o
do artigo 11. Veja-se:

§ 1o - Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto no 5.687, de 31 de janeiro de 2006,
somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
(Destaquei).

Nessa quadra, considerando que, a partir da Lei n. 14.230/2021, afigura-se necessário o dolo específico, para a configuração da improbidade administrativa, descrita nos artigos 9
o
, 10 e 11, o que não se verifica nos autos, porquanto ausente a demonstração de que o Requerido, ora Apelante, agiu com dolo, impõe-se a reforma da sentença recorrida, para julgar improcedentes os pedidos, formulados na Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa.

Corroborando o entendimento, trago à baila o seguinte aresto:

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - NORMA MATERIAL - RETROATIVIDADE BENÉFICA - NORMA PROCESSUAL - APLICABILIDADE IMEDIATA - ATOS QUE IMPORTARAM EM ENRIQUECIMENTO ILÍTICO E PREJUÍZO AO ERÁRIO - VEREADOR - INDENIZAÇÕES DE VIAGENS NÃO RELACIONADAS AO MANDATO ELETIVO - PROVA INSUFICIENTE - ATOS IMPROBOS NÃO CARACTERIZADOS.

1. O princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado no âmbito do direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei n° 14.230/21, em benefício dos réus, na ação de improbidade administrativa.

2. As normas processuais orientam-se pela teoria dos atos isolados, pelo que os atos processuais são analisados separadamente, permitindo determinar a lei que os rege.

3. A partir da Lei no 14.230/21, o elemento subjetivo necessário à configuração da improbidade administrativa é o dolo específico, isto é, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado. (TJMG -
Ap
Cível/Remessa Necessária 1.0116.16.001774-9/001, Relator(a): Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga, 19a Câmara Cível, julgamento em 14/07/2022, publicação da súmula em 21/07/2022). (Destaquei).

Cumpre anotar que a empresa Matrinxã Transportes e Serviços Agrícolas Ltda.-ME comprometeu-se a restituir o imóvel doado, objeto da Lei n. 3.642/2013, no acordo firmado com o Ministério Público Estadual, o que confirma a ausência de danos ao erário municipal.

Por tais considerações, retifico o voto proferido, para que seja provido o Apelo, manejado por Roberto Ângelo de Farias e, consequentemente, reformada a sentença recorrida, julgando improcedentes os pedidos, formulados na ACP.

Forte nessas razões,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva, suscitada pelos Apelantes
Ailton Alves Teixeira,
Celson
José da Silva Sousa,
Geralmino
Alves Rodrigues Neto, João Rodrigues de Souza, José Maria Alves Filho, Maria José de Carvalho, Odorico Ferreira Cardoso Neto, Paulo César
Raye
de Aguiar, Paulo Sérgio da Silva, Reinaldo Silva Correia,
Valdei
Leite Guimarães, Valdemir Benedito Barbosa, Weliton Andrade da Silva
e
Júlio César Gomes dos Santos
e, consequentemente, reformo a sentença recorrida para excluí-los do polo passivo da presente ação, julgando extinto o processo, sem resolução do mérito, com relação a eles; ficando prejudicados os demais fundamentos dos seus Apelos. Quanto à Apelação, interposta por Roberto Ângelo de Farias,
PROVEJO-A
para reformar a sentença recorrida e, de consequência, julgar improcedentes os pedidos, formulados na ACP. Fica prejudicada análise do Recurso de Apelação da empresa Matrinxã Transportes
e Serviços Agrícolas Ltda.-ME, ante a homologação do acordo, firmado com o Ministério Público Estadual.

É como voto.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Peço escusas aos colegas convocados para compor o quórum estendido, mas fiz voto retificador e alinhei-me à divergência.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

Desembargador Márcio,

Em meu voto divirjo, em parte, de Vossa Excelência em relação à sentença, para manter a nulidade do Decreto e o acompanho quanto à ilegitimidade dos vereadores para responderem pela Ação Civil Pública.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Essa matéria está exaurida, Desembargadora.

O Decreto não produz mais nenhum efeito.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

Sim, mas pela declaração da sentença.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

A lei já foi considerada nula pelo próprio Órgão Especial. Houve a declaração de inconstitucionalidade.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (2a VOGAL):

É uma lei municipal de Barra do Garças elaborada para cada empresa beneficiada com doação.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Desembargador Mário, Vossa Excelência gostaria de revisitar os autos com nova vista?

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

Penso que, de qualquer forma, houve a perda do objeto, a partir do momento analisamos a questão sob a ótica da nova alteração da Lei de Improbidade Administrativa, com relação à exclusão do Prefeito.

Além disso, já reconhecemos à ilegitimidade passiva dos vereadores e a lei foi anulada pelo próprio Poder Executivo com o retorno do bem ao ente público.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR):

Vossa Excelência acompanha o voto relator?

V O T O (RETIFICADO - MÉRITO)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL – CONVOCADO):

Sim, acompanho o voto retificado do relator.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA
(3o VOGAL
– CONVOCADO):

Acompanho o voto do relator.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO
(4o VOGAL
– CONVOCADO):

Acompanho o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/07/2023