Tribunal: TJMT
Processo: 1003257-60.2021.8.11.0046
Órgão julgador: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-08-22
Data de publicação: 2023-08-24

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA - PLEITO DENEGADO - ANULAÇÃO DE DECRETO DE CADUCIDADE DE APROVAÇÃO DE LOTEAMENTO - ATENDIMENTO DA LEI MUNICIPAL DE PARCELAMENTO DO SOLO VIGENTE À ÉPOCA - ATO JURÍDICO PERFEITO NÃO PREJUDICÁVEL POR LEI POSTERIOR (ART. 6o DA LINDB) - EXERCÍCIO DA AUTOTUTELA QUE DEMANDA RESPEITO A DIREITOS ADQUIRIDOS (SÚMULA 473 DO STF) - INOBSERVÂNCIA - CONVALIDAÇÃO DA APROVAÇÃO DE LOTEAMENTO NO TEMPO - TEORIA DO FATO CONSUMADO - ILEGALIDADE DA DECLARAÇÃO DE CADUCIDADE EVIDENCIADA - VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO.
1. Se a edição do Decreto Municipal n.o 006/87, aprovando loteamento atesta que o empreendimento imobiliário se encontrava em conformidade com as diretrizes da Lei de parcelamento urbano então vigente e a Lei n.o 6.766/1979 não trazia previsão sobre caducidade por eventual inexecução de obras - o que só foi adicionado ao texto legal em 2012, pela Lei n.o 12.608 -, não há que se falar em aplicação retroativa desta última (exegese do art. 6o da LINDB).
2. Conforme prevê a Súmula n.o 473 do STF, a Administração Pública tem o dever de assegurar o contraditório e a ampla defesa antes de tomar decisões que afetem direitos de terceiros.
4. Inexistindo objeções por parte dos órgãos públicos, a geração de investimentos, empregos e prestação de serviços ao longo de anos retrata situação consolidada e estabilizada, sendo inviável sua alteração, diante da teoria do fato consumado.
5. O Decreto Municipal que declara a caducidade de loteamento, baseando-se em legislação posterior, viola os princípios de legalidade, irretroatividade e do devido processo legal, além de comprometer a segurança jurídica, despontando daí o direito líquido e certo a ser resguardado.
6. Recurso de Apelação provido. Sentença desconstituída, para a concessão da segurança almejada.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003257-60.2021.8.11.0046
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS

Turma Julgadora: [DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MAZAM MADEIREIRA ZAMBAN LIMITADA - ME - CNPJ: 03.787.595/0001-65 (APELANTE), IVO FERREIRA DA SILVA - CPF: 106.718.111-34 (ADVOGADO), PREFEITO DE COMODORO - ROGÉRIO VILELA VICTOR DE OLIVEIRA (APELADO), MUNICIPIO DE COMODORO - CNPJ: 01.367.853/0001-29 (APELADO), MUNICIPIO DE COMODORO - CNPJ: 01.367.853/0001-29 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MURILO MASSOLI LEIRIAO - CPF: 044.205.691-58 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA - PLEITO DENEGADO - ANULAÇÃO DE DECRETO DE CADUCIDADE DE APROVAÇÃO DE LOTEAMENTO - ATENDIMENTO DA LEI MUNICIPAL DE PARCELAMENTO DO SOLO VIGENTE À ÉPOCA - ATO JURÍDICO PERFEITO NÃO PREJUDICÁVEL POR LEI POSTERIOR (ART. 6o DA LINDB) - EXERCÍCIO DA AUTOTUTELA QUE DEMANDA RESPEITO A DIREITOS ADQUIRIDOS (SÚMULA 473 DO STF) - INOBSERVÂNCIA - CONVALIDAÇÃO DA APROVAÇÃO DE LOTEAMENTO NO TEMPO - TEORIA DO FATO CONSUMADO - ILEGALIDADE DA DECLARAÇÃO DE CADUCIDADE EVIDENCIADA - VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO.

1. Se a edição do Decreto Municipal n.o 006/87, aprovando loteamento atesta que o empreendimento imobiliário se encontrava em conformidade com as diretrizes da Lei de parcelamento urbano então vigente e a
Lei n.o 6.766/1979 não trazia previsão sobre caducidade por eventual inexecução de obras - o que só foi adicionado ao texto legal em 2012, pela Lei n.o 12.608 -, não há que se falar em aplicação retroativa desta última (exegese do art. 6o da LINDB).

2. Conforme prevê a Súmula n.o 473 do STF, a Administração Pública tem o dever de assegurar o contraditório e a ampla defesa antes de tomar decisões que afetem direitos de terceiros.

4. Inexistindo objeções por parte dos órgãos públicos, a geração de investimentos, empregos e prestação de serviços ao longo de anos retrata situação consolidada e estabilizada, sendo inviável sua alteração, diante da teoria do fato consumado.

5. O Decreto Municipal que declara a caducidade de loteamento, baseando-se em legislação posterior, viola os princípios de legalidade, irretroatividade e do devido processo legal, além de comprometer a segurança jurídica, d
espontando daí
o direito líquido e certo a ser resguardado.

6. Recurso de Apelação provido. Sentença desconstituída, para a concessão da segurança almejada.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
MAZAM MADEIREIRA ZAMBAN LIMITADA - ME

contra a sentença proferida pelo Dr. Antonio Carlos Pereira de Sousa Junior, MM. Juiz de Direito da 2a Vara de Comodoro nos autos de Mandado de Segurança impetrado contra ato do então
PREFEITO DO MUNÍCIPIO DE COMODORO
, pela qual se denegou a segurança visando à anulação do Decreto n.o 58/2021, que declarou unilateralmente a caducidade do loteamento Parque Residencial Nova Vacaria, outrora aprovado pelo Decreto n.o 006/1987 (
vide
id. 163916791).

Em suas razões recursais (id. 163916797), a Apelante sustenta que:

- o Loteamento Parque Residencial Nova Vacaria foi aprovado em 1987, conforme o Decreto n.o 006/87, e atendeu a todos os requisitos da Lei Municipal n.o 18/1987, o qual fora desenhado para acelerar a aprovação de loteamentos urbanos e promover o crescimento do Município, contrastando a Lei 6.766/79 que era demasiadamente restritiva;

- o Decreto n.o 58/2021 declarou unilateralmente a caducidade do loteamento, violando os princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, revelando-se ilegal e prejudicial ao direito de propriedade do Apelante;

- embora a Administração Pública possa anular ou revogar seus atos, esse poder é limitado pela legalidade e direitos adquiridos (Súmula n.o 473 do STF), exigindo processo administrativo prévio, respeitados o contraditório e a ampla defesa;

- houve por operada a decadência do direito do Apelado em declarar a caducidade do loteamento, cujo ato de aprovação data de 1987, e tanto a Lei n.o 9.784/99 quanto a Lei Estadual n.o 7.692/02 estipulam prazos de 05 e 10 anos, respectivamente, para essa anulação, os quais já há muito tempo se escoaram;

- o Decreto n.o 58/2021, que revogou a aprovação do Loteamento Nova Vacaria, baseia-se em alteração legislativa (Lei n.o 12.608/2012) que surgiu quase 25 (vinte e cinco) anos após a criação do citado loteamento, de forma que não poderia ser aplicado retroativamente para atingir ato remontando a 1987, por se mostrar contrário ao conceito de ato jurídico perfeito e direito adquirido;

- o loteamento não possui irregularidades, pois atendeu a todos os requisitos da Lei n.o 018/87, que não exigia a implantação de equipamentos urbanos (rede de abastecimento de água, serviços de esgoto, energia elétrica, coleta de água pluviais, rede telefônica e gás canalizado), sendo certo que a Lei n.o 6.766/79 deu autonomia aos Municípios para dispensar tais equipamentos em loteamentos daquela época;

Ao final, pugna pelo provimento do Recurso para que seja reformada a sentença e concedida à segurança buscada no Mandado de Segurança interposto, anulando-se o Decreto n.o 58/2021.

O recurso é tempestivo (id. 163916798) e isento de preparo (id. 164514175).

Em contrarrazões pelo desprovimento do recurso (id. 163916800), o Apelado defende que:

- o loteamento não foi devidamente finalizado, pois carece de infraestruturas básicas (implementação das vias de circulação; escoamento das águas pluviais; iluminação pública; abastecimento de água potável; energia elétrica pública e domiciliar e esgotamento sanitário) a ensejar a declaração de caducidade dos atos de aprovação, conforme previsto no art. 12, § 1o, da Lei n.o 6.766/79.

- a Apelante foi notificada sobre essa situação e, além disso, foram enviadas notificações aos adquirentes de propriedades no Loteamento Park Residencial Nova Vacaria, bem como fornecidos esclarecimentos ao público em geral sobre a irregularidade do empreendimento e a consequente caducidade da sua aprovação;

- não houve apresentação de um plano para a conclusão do loteamento, nem a realização de obras de infraestrutura, não tendo a Loteadora se preocupado com as condições de vida dos moradores do loteamento, de modo que qualquer objeção da Apelante quanto à declaração de caducidade deve ser tratada em via própria.

A Procuradoria-Geral de Justiça, manifestando-se pelo preclaro Dr. Paulo Ferreira Rocha, opina pelo provimento do recurso (id. 178479167).

Autos conclusos por redistribuição (id. 174988659).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Colenda Câmara:

Como relatado, trata-se de
Recurso de Apelação interposto por
MAZAM MADEIREIRA ZAMBAN LIMITADA - ME

contra a sentença proferida no

Mandado de Segurança por ela impetrado, em que postulou a concessão de segurança para que fosse anulado o
Decreto n.o 58/2021.

Consoante análise dos documentos constantes dos autos, depreende-se que, estando em consonância com as determinações da Lei n.o 018, de 30/09/1987, relativas ao parcelamento do solo urbano e alinhado às disposições previstas no art. 9o da mesma Lei, o loteamento “Parque Residencial
Nova Vacaria
” foi aprovado pelo Decreto n.o 006, de 25 de novembro de 1987.

Cabe destacar que, em virtude de supostas inconsistências no referido Loteamento, em 10/09/2021 o Município de Comodoro, atual Apelado, notificou a
MAZAM MADEIREIRA ZAMBAN
, ora Apelante, solicitando diversas ações, dentre elas, a apresentação ao Executivo Municipal em até 90 (noventa) dias, de projetos estruturais pertinentes, juntamente com os cronogramas de execução de infraestrutura, abrangendo, ao menos, sistemas de drenagem de águas pluviais, iluminação, saneamento, abastecimento de água e pavimentação.

No entanto, em 21/10/2021, antes do término do período concedido para a apresentação dos projetos estruturais, a gestão municipal de Comodoro promulgou
o Decreto n.o 58/2021, declarando de forma unilateral a caducidade da aprovação do Loteamento “
Nova Vacaria
”,
aprovado em 25/11/1987 pelo Decreto n.o 006/87
, em razão da ausência das obras de infraestrutura, embasando-se para tanto no §1o, do art. 12, da Lei no 6.766/1979:

“Art. 12. O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete também a fixação das diretrizes a que aludem os arts. 6o e 7o desta Lei, salvo a exceção prevista no artigo seguinte.

§ 1o O projeto aprovado deverá ser executado no prazo constante do cronograma de execução, sob pena de caducidade da aprovação. (Incluído pela Lei no 12.608, de 2012)”

Todavia, a aplicação desse dispositivo legal esbarra em duas problemáticas fundamentais. Explico:

Primeiro, quando da aprovação do Loteamento
“Nova Vacaria”
, em 25 de novembro de 1987,
o referido dispositivo legal não previa a figura da caducidade
.

Essa possibilidade, de declaração da caducidade do loteamento por inexecução de obras de infraestrutura só foi inserida na Lei n.o 6.766/1979 por intermédio da Lei n.o 12.608/2012, ou seja, aproximadamente 25 (vinte e cinco) anos depois da aprovação do empreendimento em questão.

Assim, sua aplicação retroativa ao caso retrata flagrante afronta ao princípio da irretroatividade das Leis, o qual garante que um ato jurídico perfeito e o direito adquirido não podem ser prejudicados por Lei posterior, conforme previsão consagrada no art. 6o da Lei n.o 4.657/42 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB):

“Art. 6o
A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito
, o direito adquirido e a coisa julgada.

§ 1o
Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou
.

§ 2o Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por êle, possa exercer, como aquêles cujo comêço do exercício tenha têrmo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.

§ 3o Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso.”
(g. n.)

Ademais, ainda que se considerasse incindível ao caso o §1o, do art. 12, da Lei no 6.766/1979, ao notificar a
MAZAM MADEIREIRA ZAMBAN
em 10/09/2021, o
MUNICÍPIO DE COMODORO
concedeu-lhe o prazo de 90 (noventa) dias para a apresentação de projetos estruturais de engenharia e respectivos cronogramas de execução, porém, de forma precipitada e sem permitir que a Empresa Loteadora cumprisse a exigência no prazo concedido, o Município Apelado editou, já em 21/10/2021, o Decreto n.o 58, declarando a caducidade do loteamento.

Esse ato prematuro demonstra um claro desrespeito ao princípio do devido processo legal, uma vez que a Administração Pública tem o dever de garantir o contraditório e a ampla defesa, antes de tomar decisões que possam afetar direitos de terceiros.

Não bastando, e não menos importante, é preciso ter em mente que a possiblidade de invalidação de atos administrativos (autotutela administrativa) se encontra há muito consolidada pela Súmula n.o 473 do Supremo Tribunal Federal:

“
A administração pode anular seus próprios atos
, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial
.”
(g. n.)

Logo, sob essa ótica, a caducidade declarada pelo
MUNICÍPIO DE COMODORO,
além de precipitada, em certa medida se revela descabida, considerando a emissão do Decreto n.o 58/2021 sem a observância de princípios basilares do nosso ordenamento jurídico.

Há de se ressaltar, ainda, a relevância do tempo de existência do empreendimento.

O Loteamento
“Nova Vacaria”
existe há mais de 30 (trinta) anos, cuja aprovação se deu em conformidade com a legislação municipal então vigente (Lei n.o 018/87), como evidenciado pelo Termo de Vistoria da Prefeitura Municipal e outros documentos juntados aos autos e, durante todo esse período, não houve qualquer contestação sobre sua regularidade, até a edição do recente Decreto.

Tratando-se de loteamento aprovado sob o manto de legislação específica e observados todos os requisitos exigidos na época, não se mostra razoável que, décadas depois, a Apelante seja penalizada por exigências inseridas em legislação posterior e em clara afronta a direitos adquiridos, vendo revogada a aprovação anterior sem que lhe tenha sido propiciado ao menos a composição de um plano em comum acordo com o Município para cumprir, na parte que eventualmente possa lhe competir, a execução de obras de readequação da infraestrutura exigíveis para os tempos atuais, com base na realidade local, a fim de se garantir as condições de vida urbana adequadas à população.

Era essencial que, aliada à fiscalização urbanística, o Poder Público buscasse meio alternativo de resolução desse litígio, viabilizando de modo célere, transparente e, principalmente, o menos traumático possível à realização da infraestrutura básica que atenda aos seus padrões de desenvolvimento urbano local, com a finalidade de garantir a função social da propriedade e o direito à moradia digna dos ocupantes, além de outros preceitos ambientais e urbanísticos inerentes ao processo de regularização do parcelamento, o que, lamentavelmente, não foi buscado.

Aplicável ao caso em tela, portanto, a teoria do fato consumado, que pressupõe que a situação de fato se encontra consolidada e com estabilidade tal que se torna desaconselhável e inviável a sua alteração, tal como ocorre na hipótese vertida nestes autos.

O Loteamento
“Nova Vacaria”
se originou da Recomendação de Aprovação da Câmara Municipal de Comodoro datada de 22/06/1987, tendo sido oficialmente aprovado em 25/11/1987 pelo Decreto n.o 006/87, no qual se encontra atestado, inclusive, a conformidade do loteamento com as diretrizes da Lei n.o 018/87, que regulamentava o parcelamento do solo urbano na respectiva localidade.

Sem nenhuma objeção por parte dos órgãos públicos, investimentos foram realizados durante esses longos anos, gerando empregos e prestação de serviços, situação essa que demonstra não se justificar a caducidade declarada pelo Decreto n.o 58/2021, d
espontando daí
o direito líquido e certo da Apelante a ser resguardado.

Nesse cenário, manter a sentença inalterada significa aniquilar o princípio da segurança jurídica, que assegura ao cidadão a garantia de uma estabilidade jurídica e social, impedindo-o de sofrer prejuízo inesperado.

Em verdade, tenho que a súbita mudança de postura do Município, após 03 (três) décadas, com a devida vênia, levanta questões sobre a motivação para tal ato e se realmente há um interesse público nesse intento.

Em face do exposto, é inegável que o Decreto n.o 58/2021, que declarou a caducidade do Loteamento
“Nova Vacaria”
, carece de qualquer respaldo nos princípios da legalidade, irretroatividade das leis e devido processo legal, uma vez que se fundamentou em uma legislação posterior à aprovação do empreendimento e agiu precipitadamente, ignorando, de mais a mais, que a legislação federal da época, em particular o art. 8o da Lei n.o 6.766/79, reconhecia a realidade dos municípios menores e possibilitava a esses municípios a dispensa de determinadas exigências, considerando suas particularidades:

“
Art. 8o. O Município de menos de 50.000 (cinquenta mil) habitantes
poderá dispensar, por lei, a fase de fixação das diretrizes
previstas nos arts. 6o e 7o desta Lei,
para a aprovação do loteamento
.”

(Redação original, anterior à Lei no 9.785, de 1999; g. n.)

Portanto, de acordo com o art. 8o da Lei n.o 6.766/79, vigente na ocasião da edição do Decreto n.o 006/87, era permitido aos municípios com população inferior a 50.000 habitantes dispensar, mediante legislação específica, a etapa de definição de diretrizes para equipamentos urbanos,
justamente o que veio a ocorrer
,
originando a Lei n.o 018/87, a qual, a seu turno, alicerçou o Decreto n.o 006/87
.

Digno de nota, por fim, o posicionamento favorável do representante do
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
em 2o Grau ao provimento do recurso, realçando que:

“(...)

Ora, há claro vício na motivação elencada pela Municipalidade, pois não se mostra possível decretar a caducidade do Loteamento com fundamento no § 1o do art. 12 da Lei no 6.766/1979, se, ao que tudo indica, quando do registro imobiliário do loteamento não se fixou um cronograma de execução para as obras.

O que se nota é que o presente caso revela um vício do ato administrativo ligado ao motivo que determinou o ato administrativo de caducidade, posto que se não houve uma fundamentação técnica necessária para a realização do ato, o motivo que o determina não existe, restando um vício de legalidade passível de controle pelo judiciário e, portanto, passível de anulação.

Além disso, o Município de Comodoro, ora apelado, procedeu à notificação da apelante no dia 10/09/2021 determinando a adoção de algumas providências no prazo de 90 (noventa) dias, dentre as quais que fossem apresentados os projetos estruturais com os respectivos cronogramas de execução.

Contudo, antes mesmo do implemento do prazo previsto na notificação, o apelado editou em, 21/10/2021, o Decreto no 58/2021, declarando a caducidade da aprovação do loteamento, situação essa que impediu que a apelante promovesse as medidas indicadas e/ou sua defesa em sede administrativa, em clara afronta à razoabilidade que se espera dos atos do Poder Público.

Ainda, há provas de que o empreendimento existe há mais de 32 (trinta e dois) anos, sendo fruto da Recomendação de Aprovação pela Câmara Municipal de Comodoro datada de 22/06/1987, vindo a ser aprovado, em 25/11/1987, por meio do Decreto no 006/87, em que se registrou o cumprimento das determinações prescritas na Lei no 018/87, que dispunha sobre o parcelamento do solo para fins urbanos naquele Município.

Portanto, mantenho os fundamentos apresentados nos autos do AI no 1020801-05.2021.8.11.0000, tendo em vista que, a meu ver, a declaração de caducidade do Loteamento Parque Residencial Nova Vacaria, mostrou-se viciada em seu motivo, acarretando, dessa forma, ilegítima limitação ao exercício da atividade da apelante.”
(
Vide
id. 178479167).

Inquestionável haver, nestes autos, farto conjunto probatório emitido pela Administração Pública de Comodoro que remontam a época da aprovação do loteamento e confirmam a aderência do Loteamento
“Nova Vacaria”
aos critérios estipulados pela lei local, então vigente (Lei n.o 018/87).

Destarte, à luz dos documentos acostados aos autos e das circunstâncias apresentadas, constato que se faz presente nestes autos o direito líquido e certo defendido no Apelo, razão pela qual sua procedência é medida que se impõe.

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto para, reformando a sentença,
reconhecer a legalidade do Loteamento
“Nova Vacaria”
,
conforme originalmente aprovado em 1987, e, assim,
conceder a segurança
almejada por
MAZAM MADEIREIRA ZAMBAN LIMITADA - ME
para
declarar
nulo o Decreto n.o 58/2021, de 21/10/2021
.

Incabível a condenação em honorários advocatícios em Mandado de Segurança, por força da Súmula n.o 105 do STJ.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/08/2023