Tribunal: TJMT
Processo: 1014934-60.2023.8.11.0000
Órgão julgador: GUIOMAR TEODORO BORGES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-12-14
Data de publicação: 2023-12-18

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – LEI N. 1.480/2023 – MUNICÍPIO DE NOVA BANDEIRANTES – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A PAGAR INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS – VÍCIO DE INICIATIVA – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - NATUREZA AUTORIZATIVA QUE NÃO DESABONA A INCONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO PROCEDENTE.
A lei que autoriza o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE, viola o princípio da separação de poderes, por se tratar de matéria privativa do Poder Executivo
A natureza de lei autorizativa não desabona a conclusão de sua inconstitucionalidade.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1014934-60.2023.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Abuso de Poder]
Relator:
Des(a).
GUIOMAR TEODORO BORGES

Turma Julgadora:

[DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE NOVA BANDEIRANTES - CNPJ: 33.683.822/0001-73 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE NOVA BANDEIRANTES - CNPJ: 33.683.798/0001-72 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RODRIGO MANFROI DA ROSA - CPF: 571.213.461-68 (ADVOGADO), ELI COSTA - CPF: 740.329.092-53 (ADVOGADO), SINDICATO DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 17.568.887/0001-11 (AMICUS CURIAE), ANTONIO TELES CARDOSO - CPF: 055.697.513-86 (ADVOGADO), MASCILENE MOREIRA DE ALBUQUERQUE MENESES - CPF: 044.856.753-94 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – LEI N. 1.480/2023 – MUNICÍPIO DE NOVA BANDEIRANTES – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A PAGAR INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS – VÍCIO DE INICIATIVA – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - NATUREZA AUTORIZATIVA QUE NÃO DESABONA A INCONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO PROCEDENTE.

A lei que autoriza o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE, viola o princípio da separação de poderes, por se tratar de matéria privativa do Poder Executivo

A natureza de lei autorizativa não desabona a conclusão de sua inconstitucionalidade.

R E L A T Ó R I O

Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1014934-60.2023.8.11.0000

Autor: Prefeito Municipal de Nova Bandeirantes

Réu: Câmara Municipal de Nova Bandeirantes

RELATÓRIO

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Nova Bandeirantes, Sr. Cesar Augusto Perigo
, com pedido liminar, contra a Lei n. 1.480 de 12 de maio de 2023 daquele Município, que
“autoriza o Poder Executivo Municipal de Nova Bandeirantes/MT a pagar o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE, e dá outras providências”
.

Explica que foi aprovado pelo Poder Legislativo de Nova Bandeirantes, o Projeto de Lei n. 200/2023. Complementa que uma vez vetada, a matéria foi novamente submetida a plenário e com a derrubada do veto, deu ensejo a promulgação da Lei n. 1.480, pelo Presidente do Poder Legislativo.

Assevera que nos termos do art. 195, parágrafo único, inciso I, da Constituição do Estado de Mato Grosso, compete privativamente ao Prefeito, a iniciativa de matéria orçamentária e tributária de âmbito municipal.

Aponta que para além da inconstitucionalidade formal, há também a inconstitucionalidade material, por violação ao princípio da Separação dos Poderes, previsto no art. 9o da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Realça, ainda, que referida norma carece de estimativa do impacto orçamentário e financeiro, em ofensa ao disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias- ADCT, em redação atribuída pela Emenda Constitucional n. 95/2016.

Aponta a inconstitucionalidade formal e material, por violação ao princípio da Separação dos Poderes.

Requer o deferimento da suspensão cautelar da norma impugnada. No mérito, pugna pela procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei 1.480/2023, do Município de Nova Bandeirantes/MT.

Pretensão cautelar deferida para suspender até o julgamento da ação, a eficácia e a consequente aplicação da Lei 1.480 de 12 de maio de 2023 do município de Nova Bandeirantes/MT.

Informações prestadas pela Câmara Municipal de Nova Bandeirantes (id. 180615191). Explica que o objeto da lei é autorizar o Poder Executivo a pagar o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitário de Saúde - ACS e aos Agentes de Combate a Endemias, que foi incluído por meio da Lei Federal n. 12.994/2014.

Realça que a lei dita inconstitucional não é de cunho obrigatório, mas sim, autorizativa, condicionada ao repasse financeiro do Governo Federal. Alega não ser matéria legislativa de iniciativa do Poder Executivo, o que afasta a alegada violação ao princípio da separação dos poderes.

Requer a improcedência da ação.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de lavra do i. Procurador de Justiça, Dr. Marcelo Ferra de Carvalho, manifesta-se pela procedência da ação direta, para reconhecer a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.480/2023.

Pedido de habilitação do Sindicato dos Agentes Comunitários de Saúde do Estado de Mato Grosso - SINDCAS-MT deferido.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Prefeitura Municipal de Nova Bandeirantes, em face da Lei Municipal n. 1.480/2023, promulgada pelo Legislativo daquele município, que “
autoriza o poder executivo municipal de nova bandeirantes/mt a pagar o incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde – acs e aos agentes de combate a endemias – ace”
.

A lei impugnada – Lei Municipal n. 1.480/2023 – autoriza a Prefeitura Municipal a
pagar o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE. Nesse sentido, extrai-se:

Lei Municipal 1.480/2023

SÚMULA; AUTORIZA O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DE NOVA BANDEIRANTES/MT A PAGAR O INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE – ACS E AOS AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS – ACE, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS

O Presidente da Câmara Municipal de Nova Bandeirantes, Estado de Mato Grosso, Senhor Valdir de Souza Pinheiro, no uso de suas atribuições que lhes são conferidas por lei, artigo, 57, § 6o, da Lei Orgânica Municipal, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele promulgou a seguinte Lei:

Art. 1o Fica autorizado o Poder Executivo Municipal de Nova Bandeirantes/MT a efetuar o pagamento aos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combates de Endemias a título de incentivo financeiro adicional oriundo do repasse do Ministério da Saúde, previsto na Lei 11.350/2006 como parcela extra no último trimestre de todos os anos.

Parágrafo único. O pagamento da parcela adicional de incentivos regulados por esta Lei estará estritamente vinculado e persistirá enquanto houver o repasse do Governo Federal, específico para esse fim.

Art. 2o O repasse do incentivo financeiro adicional será efetuado uma vez por ano, de forma integral, no mês subsequente ao crédito em conta da parcela adicional recebida, em parcela única e individualizada através de rateio entre os Agentes Comunitários de Saúde – ACS e Agentes de Combate a Endemias – ACE.

Art. 3o Farão jus ao incentivo financeiro adicional previsto no artigo 1o todos os profissionais que se encontrem em pleno exercício de suas funções, e estejam desenvolvendo participação efetiva de todas as atividades de fortalecimento e estímulo das práticas de prevenção e promoção da saúde, em prol da coletividade.

§ 1o Acarretará a perda do direito ao Incentivo Financeiro Adicional o profissional que no curso do período estiver em desvio de função afastados e/ou licenciados.

I. Desvio de função: transferência de Unidade/Órgão, transferência interna entre área/setor, situações resultantes de readaptação de função por laudo médico, ou seja, que não esteja atuando na área.

II. Afastamento e/ou Licenciados: Todos os afastamentos e licenças, exceto licença maternidade e auxílio-doença inferior a 180 (cento e oitenta dias).

III. O não cumprimento de metas estabelecidas, exceto se a gestão não possibilitar os meios necessários a realização e cumprimento das mesmas.

Art. 4o O valor repassado por meio desta Lei, não se incorpora aos vencimentos dos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate a Endemias, não servindo como base de cálculo para o recebimento de qualquer outra vantagem funcional.

Art. 5o As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à conta de dotações próprias do orçamento vigente.

Art. 6o Esta Lei entrará em vigor na data da sua publicação, revogadas as disposições contrárias.

GABINETE DA PRESIDÊNCIA, EM 12 DE MAIO DE 2023

VALDIR PINHEIRO DE SOUSA

PRESIDENTE CÂMARA MUNICIPAL”

O ato normativo impugnado apresenta vício de inconstitucionalidade formal por violar a reserva de iniciativa do Poder Executivo e o princípio da separação de poderes, previsto nos art. 195, I, da Constituição do Estado de Mato Grosso,
in verbis
:

“Art. 195. O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre: (...)

I - matéria orçamentária e tributária

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

Ao que se nota, a lei questionada, ao autorizar o repasse aos Agentes Comunitários de Saúde os recursos recebidos do Governo Federal a título de incentivo financeiro adicional, tratou de matéria orçamentária, bem como relativa ao regime jurídico do servidor público, o que implica em invasão da esfera de iniciativa privativa do Poder Executivo e, por consequência, em violação do princípio da separação de poderes.

Certo é que a concessão de vantagem pecuniária ou majoração de remuneração pelos entes integrantes da administração púbica depende de autorização expressa
em lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo
, em obediência à autonomia federativa estabelecida na Constituição Federal, além de prévia dotação orçamentária.

Assim, quando o Legislativo Municipal edita lei disciplinando matéria relativa à remuneração de servidor (adicional), como ocorre no caso, invade, indevidamente, esfera que é própria da atividade do administrador.

Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. CONCESSÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS A SERVIDORES PÚBLICOS. SIMETRIA. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. As regras de processo legislativo previstas na Carta Federal aplicam-se aos Estados-membros, inclusive para criar ou revisar as respectivas Constituições. Incidência do princípio da simetria a limitar o Poder Constituinte Estadual decorrente. 2. Compete exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis, lato sensu, que cuidem do regime jurídico e da remuneração dos servidores públicos (CF artigo 61, § 1o, II, ‘a’ e ‘c’ c/c artigos 2o e 25). Precedentes. Inconstitucionalidade do § 4o do artigo 28 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. Ação procedente”
(STF, ADI 1.353-RN, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, 20-03-2003, v.u., DJ 16-05-2003, p. 89).

Na linha de orientação do STF, este e. Tribunal de Justiça:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL DE ITIQUIRA N. 1.008/2018 – REPASSE AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATES ÀS ENDEMIAS DO INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL – VÍCIO FORMAL – PROPOSTA APRESENTADA POR MEMBRO DO PODER LEGISLATIVO – VETO TOTAL DO PREFEITO MUNICIPAL – PARECER DA ASSESSORIA JURÍDICA DA CÂMARA MUNICIPAL PELA MANUTENÇÃO DO VETO – PROMULGAÇÃO PELO PRESIDENTE DA CASA DE LEIS – PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO – AÇÃO PROCEDENTE EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL, COM RATIFICAÇÃO PARCIAL DA CAUTELAR DEFERIDA, SEM MODULAÇÃO DE EFEITOS.

Incumbe privativamente ao Chefe do Poder Executivo a apresentação de projeto de lei que verse sobre o regime jurídico de servidor público, ocasionando, de consequência, aumento de despesas.

“Em decorrência do art. 190 da Constituição Estadual, aplicável por simetria constitucional à esfera jurídica dos municípios –, o aumento de remuneração ou a atribuição de vantagens pecuniárias aos servidores públicos municipais somente podem ser concedidos a partir de projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, sob pena de verdadeira usurpação de competência” [ADI 1012395-34.2017.8.11.0000 – Relator: Des. GILBERTO GIRALDELLI, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 13/09/2018, Publicado no DJE 26/09/2018].
(N.U 1006826-18.2018.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, Órgão Especial, Julgado em 28/05/2020, Publicado no DJE 08/06/2020)

De outra via, nem se alegue que a lei contém mera autorização. A natureza de lei autorizativa não desabona a conclusão de sua inconstitucionalidade. Realça-se que, ainda que a lei contenha autorização (lei autorizativa) ou permissão (norma permissiva), padece de inconstitucionalidade.

Em essência, houve invasão da gestão pública, assunto da alçada exclusiva do Chefe do Poder Executivo, violando sua prerrogativa de análise da conveniência e da oportunidade das providências previstas na lei.

Sobre o tema, em análise da natureza das leis autorizativas votadas contra a vontade de quem poderia solicitar a autorização, ensina que:

“(...) insistente na prática legislativa brasileira, a ‘lei’ autorizativa constitui um expediente, usado por parlamentares, para granjear o crédito político pela realização de obras ou serviços em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, passam eles, de autores do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço autorizado. Os constituintes consideraram tais obras e serviços como estranhos aos legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa parlamentar das leis. Para compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente autorizativa é a ‘lei’ que - por não poder determinar - limita-se a autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela Constituição, pois estão dentro da competência constitucional desse Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se tornou padrão: ‘Fica o Poder Executivo autorizado a...’ O objeto da autorização -

por já ser de competência constitucional do Executivo - não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas ‘autorizado’ pelo Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa parlamentar, pois jamais teria cabimento o Executivo se autorizar a si próprio, muito menos onde já o autoriza a própria Constituição. Elas constituem um vício patente"
(Sérgio Resende de Barros. “Leis Autorizativas”, in Revista da Instituição Toledo de Ensino, Bauru, ago/nov 2000, p. 262).

Sob tal viés, a lei que autoriza o Poder Executivo a agir em matérias de sua iniciativa privada implica, em verdade, uma determinação, sendo, portanto, inconstitucional.

Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei Municipal no 6.357/23, de Catanduva, de iniciativa parlamentar, que "autoriza a implantação do serviço 'Disque Denúncia' e dá outras providências" violação aos arts. 5o, 47, II e XIV, e 144, todos da Constituição Estadual, bem como ao art. 61, § 1o, II, "b", da Constituição Federal, e à Tese 917 do STF criação de serviço na estrutura da Administração Pública matéria reservada à Administração - cabe apenas ao Chefe do Executivo a direção superior da administração e a iniciativa de leis que tratem da organização administrativa e de serviços públicos, como é o caso dos chamados "disque denúncia" natureza autorizativa da lei não a socorre, uma vez que não é dado a um poder conceder ao outro permissão para exercer suas incumbências constitucionais art. 1o, parágrafo único, ademais, que cria obrigação específica para o Poder Executivo, determinando a forma de execução do serviço ingerência sobre atos administrativos ausência de previsão de dotação orçamentária, entretanto, não implica a existência de vício de inconstitucionalidade por desrespeito ao art. 25 da CE, mas apenas a inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que aprovada ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 6.357/23, de Catanduva.”
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade no 2152951-42.2023.8.26.0000 - Relator (a): Vico Mañas; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 09/08/2023; Data de Registro: 10/08/2023).

Desta feita, em que pese a relevância das funções desempenhadas pelos agentes comunitários de saúde, não se pode admitir a vigência de lei inconstitucional, ainda que desprovida de elemento coercitivo.

Nesse sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO Lei de iniciativa parlamentar no 6.378, de 12 de abril de 2023, do Município de Catanduva. Autorização para o Poder Executivo repassar incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde - ACS e aos Agentes de Combate às Endemias - ACE. PARÂMETROS DE CONSTITUCIONALIDADE. Artigos 5o, 24, §2o, 47, incisos II, XIV e XIX, alínea a, e 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo; e artigos 61, §1o, inciso II, alínea e, e 84, inciso VI, alínea a, ambos da Constituição Federal. Impossibilidade de controle abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Lei Orgânica do Município. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. Arguição pelo Prefeito Municipal. Constatada violação à separação de poderes e usurpação de competência da Administração Pública. Competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre remuneração e regime jurídico de servidores públicos. Gratificação genérica, desprovida de critérios objetivos, em afronta à moralidade administrativa e ao interesse público. Ofensa aos artigos 5o e 24, §2o, 128 e 144, todos da Constituição Bandeirante. Precedentes deste C. Órgão Especial. Inconstitucionalidade configurada, ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE, COM OBSERVAÇÃO.

(TJSP;

Direta de Inconstitucionalidade 2152951-42.2023.8.26.0000; Relator (a): Carlos Monnerat; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 25/10/2023; Data de Registro: 27/10/2023)

Diante da violação do princípio da separação dos poderes, consubstanciado no vício de iniciativa, de rigor a declaração da inconstitucionalidade da lei municipal impugnada.

Posto isto,
julga-se procedente o pedido
, a fim de declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.480/2023 do município de Nova Bandeirantes.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/12/2023