Tribunal: TJMT
Processo: 0001288-03.2010.8.11.0017
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-03-28
Data de publicação: 2023-03-31

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – PRESTAÇÃO DE CONTAS – ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO DEMONSTRAÇÃO DO DOLO OU MÁ-FÉ – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO CONDENATÓRIO – ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ART. 11 – CONDUTA NÃO TIPIFICADA NOS NOVOS INCISOS - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À ABOLITIO CRIMINIS – SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO.
1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.
2 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), além da exigência do dolo, para configuração de atos de improbidade. Sendo assim, uma vez não tipificada a conduta e não evidenciado o dolo, não há que se falar em condenação.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001288-03.2010.8.11.0017
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator: Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MARIO CEZAR BARBOZA - CPF: 284.100.761-87 (APELADO), DANIELA CAETANO DE BRITO - CPF: 694.516.641-49 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – PRESTAÇÃO DE CONTAS – ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO DEMONSTRAÇÃO DO DOLO OU MÁ-FÉ – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO CONDENATÓRIO – ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ART. 11 – CONDUTA NÃO TIPIFICADA NOS NOVOS INCISOS - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À
ABOLITIO CRIMINIS
– SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (
caput
, passando a ser um rol taxativo), além da exigência do dolo, para configuração de atos de improbidade. Sendo assim, uma vez não tipificada a conduta e não evidenciado o dolo, não há que se falar em condenação.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto pelo
Ministério Público
contra sentença proferida pelo Juízo da 2a Vara da Comarca de São Félix do Araguaia/MT, que nos autos da Ação Civil Pública por atos de improbidade administrativa promovida contra
Mário Cézar Barbosa
, julgou improcedente os pedidos por entender que as provas produzidas são frágeis para motivar a condenação e que não houve a comprovação de dolo ou culpa na conduta do demandado.

O recorrente, em suas razões, argumenta que as irregularidades julgadas pelo tribunal de contas foram devidamente comprovadas nos autos processuais como improbidade administrativa. Assevera que o apelado agiu em descompasso com os princípios basilares da Administração Pública e causou grave prejuízo ao erário público. Afirma que a conduta ímproba não é fato isolado pelo gestor.

Postula, então, pelo provimento do apelo, com a consequente reforma da sentença, pleiteando a condenação do requerido, ora apelado, com a consequente aplicação da sanção prevista no inciso II, do art. 12, da LIA.

Não houve contrarrazões (Id n. 139405238).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo desprovimento do apelo (Id n. 140984157)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

APELANTE(S):

MINISTÉRIO PÚBLICO

APELADO(S):

MÁRIO CÉZAR BARBOSA

EMENTA:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – PRESTAÇÃO DE CONTAS – ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO DEMONSTRAÇÃO DO DOLO OU MÁ-FÉ – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO CONDENATÓRIO – ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ART. 11 – CONDUTA NÃO TIPIFICADA NOS NOVOS INCISOS - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À
ABOLITIO CRIMINIS
– SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (
caput
, passando a ser um rol taxativo), além da exigência do dolo, para configuração de atos de improbidade. Sendo assim, uma vez não tipificada a conduta e não evidenciado o dolo, não há que se falar em condenação.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto pelo
Ministério Público
contra sentença proferida pelo Juízo da 2a Vara da Comarca de São Félix do Araguaia/MT, que nos autos da Ação Civil Pública por atos de improbidade administrativa promovida contra
Mário Cézar Barbosa
, julgou improcedente os pedidos por entender que as provas produzidas são frágeis para motivar a condenação e que não houve a comprovação de dolo ou culpa na conduta do demandado.

O recorrente, em suas razões, argumenta que as irregularidades julgadas pelo tribunal de contas foram devidamente comprovadas nos autos processuais como improbidade administrativa. Assevera que o apelado agiu em descompasso com os princípios basilares da Administração Pública e causou grave prejuízo ao erário público. Afirma que a conduta ímproba não é fato isolado pelo gestor.

Postula, então, pelo provimento do apelo, com a consequente reforma da sentença, pleiteando a condenação do requerido, ora apelado, com a consequente aplicação da sanção prevista no inciso II, do art. 12, da LIA.

Não houve contrarrazões (Id n. 139405238).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo desprovimento do apelo (Id n. 140984157)

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Inicialmente, vale salientar que as modificações na Lei de Improbidade Administrativa promovidas pela Lei 14.230/2021 serão aplicadas no caso em tela, haja vista que o legislador optou pela aplicação expressa do Direito Administrativo Sancionador (art. 1o, § 4o da LIA).

Desse modo, por força da aplicação do Direito Administrativo Sancionador há de serem observados os preceitos do garantismo punitivo, dentre eles a aplicação da retroatividade da lei mais benéfica. Nesse sentido já decidia o Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE
. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5o, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.
(STJ, RMS 37.031/SP, 1a Turma, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Julgado em 8/2/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5o, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4o, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...).
II -O art. 5o, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa
. Precedente. (...).
(STJ, AgInt no REsp 1602122/RS, 1a Turma, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Julgado em 07/08/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 2.
O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares
. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. (...).
(STJ, AgInt no RMS 65486, 2a Turma, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Julgamento: 17/08/2021). (destaquei)

Inclusive, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), promulgada internamente pelo Decreto n. 678/92, considera a retroatividade da norma mais benéfica como sendo um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal/Processual Penal, consoante artigo 9o,
in verbis
:

Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito.
Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado
. (destaquei)

Logo, por força do princípio da retroatividade da norma mais benéfica , as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 que restringem o
jus puniendi
do Estado devem ser aplicadas às ações de improbidade administrativa antes de sua vigência, mesmo porque é o entendimento prevalente nesta Câmara, senão, vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX SECRETÁRIO MUNICIPAL DE CULTURA – SUPOSTA OMISSÃO NO ATENDIMENTO DE REQUISIÇÕES DO MINISTÉIRO PÚBLICO PARA INSTRUIR EVENTUAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI No 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA
– REVOGAÇÃO – DECISÃO COLEGIADA NA ESFERA CRIMINAL – CONFIRMAÇÃO DE SENTENÇA ABSOLUTÓRIA – APLICAÇÃO DO § 4o, art. 21, da Lei n. 8.429/92 – RECURSO PROVIDO.

1.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei no 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5o, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2.
O artigo 11, inc. II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21
. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei no 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

3 - O § 4o do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21 estabelece que, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).
(TJ-MT 00025995920168110036 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 10/05/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/05/2022) (destaquei)

A propósito, assim dispõe o artigo 1°, § 4°, da Lei n° 14.230/2021:

“
Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4o
Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador
.”

Desse modo, mesmo que não se trate de Direito Penal propriamente dito, por se tratar de Direito Sancionador, na hipótese da improbidade Administrativa, o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica, caso da Lei no 14.230/2021, deve ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual se inserem atos ímprobos, justamente por que, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades.

Logo, a retroatividade da lei mais benigna se insere em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal neste se inserindo a Lei de Improbidade Administrativa.

Como subespécie do direito punitivo, o Direito Administrativo Sancionador é destinatário da retroatividade mais benéfica, razão pela qual, novas leis que limitam a atividade repressora do Estado, devem ter aplicação imediata, como retroagir aos casos em andamento.

Por fim, a aplicação da retroatividade da norma mais benigna na esfera do Direito Administrativo Sancionador é uma consequência lógica do artigo 5o, XL, da Magna Carta, que apesar de inicialmente ser endereçada para o Direito Penal, faz parte do arcabouço dos princípios constitucionais do direito sancionador em sentido geral.

Sendo assim,
passo, então, à análise das razões recursais:

Revelam os autos que o requerido na condição de prefeito do Município de São Félix do Araguaia teve as suas contas relativas ao exercício da gestão de 2008 rejeitadas pelo Tribunal de Contas do Estado.

O motivo da desaprovação das contas consistiu na existência das irregularidades apontadas no Relatório de Contas de Governo em que se detectou 08 (oito) inconsistências.

Consta do caderno processual que o apelado foi responsável pela gestão do Município de São Félix do Araguaia, no quadriênio 2005-2009, consequentemente, corresponsável pela reprovação de tais contas, conforme Processo no 5931-5/2008 do TCE/MT, sendo certo que a Lei n° 8.429/92, disciplina serem aplicáveis as sanções por ato de improbidade administrativa a todos que concorram para a prática do ato ou dele se beneficie, sob qualquer forma, direta ou indiretamente. Ocorre, entretanto, que, como bem dito pelo douto Procurador de Justiça, não é possível vislumbrar das irregularidades constatadas ao longo da gestão a intenção maliciosa do prefeito apelado em praticá-las.

Ademais, dos elementos probatórios constam informações expostas pelo apelado que as desconformidades existiram devido a ausência de equipe técnica apta à época para auxiliar na administração pública, bem como, a aplicação de verbas destinadas à área da educação foram aplicadas em outros setores visando o interesse público.

De igual modo, quanto ao dispêndio de verbas consistente no “desfalque no caixa da prefeitura municipal”, não restou comprovado a existência do fato ao longo da instrução processual.

Outrossim, nas palavras do nobre Procurador de Justiça,
é cediço que, sendo o Chefe do Poder Executivo municipal o responsável pela arrecadação e destinação das verbas públicas, é irrelevante ao caso a existência de prova de que a conduta tenha sido causada por ele próprio ou por terceiro a seu mando.

No entanto,
não se pode penalizar um agente público de forma objetiva com base na pura e simples existência de irregularidades praticadas durante a sua gestão
.
Deve permear a patente intenção maliciosa do agente em ver a res pública prejudicada, ter conhecimento das incongruências
, deixar de fazer ato que deveria saber, entre outras.

Lado outro, como concluído na sentença, o Ministério Público não logrou êxito em provar que as falhas causaram prejuízo aos cofres públicos, sobretudo que o apelado tenha agido com dolo ou má-fé.

O certo é que, além de estar correta a sentença, a despeito dos argumentos postos no apelo, a Lei 14.230/2021 trouxe significativas mudanças ao sistema de responsabilização por ato de improbidade administrativa, dente elas, nova roupagem ao artigo 11 da LIA, que teve incisos revogados e modificados e, principalmente, estabeleceu um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prevê que estas seriam caracterizadas por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos. Dentre elas, a seguinte:

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo,
desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades
; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

Destarte, não basta que o agente público pratique ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, exige-se, também, que a conduta seja subsumida a um dos incisos do artigo 11 da LIA, bem como a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade e sejam indicadas as normas constitucionais, legais ou infralegais violadas (§§ 1o e 3o do mesmo dispositivo).

Com efeito, a configuração da nova roupagem do art. 11 da LIA não abarca os fatos imputados ao apelado, haja vista que o inciso VI (
deixar de prestar quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades
)

como visto, exige dolo específico.

Por fim, o Ministério Público apelante não demonstrou, quando do ajuizamento da ação a existência do elemento subjetivo, ou ao menos o dolo genérico ou má-fé do gestor, aqui apelado, para lastrear a pretensão condenatória.

Diante de todo o exposto, reconhecendo a retroatividade mais benéfica da Lei de Improbidade Administrativa, a exigir o dolo na conduta, em consonância com a Procuradoria de Justiça, voto pelo
DESPROVIMENTO DO APELO
para manter a sentença recorrida, pelos seus próprios e jurídicos fundamentos, ante a inexistência de atos de improbidade administrativa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/03/2023