Tribunal: TJMT
Processo: 1003794-30.2017.8.11.0003
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-08-01
Data de publicação: 2023-08-22

Ementa:
EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.230/21 – PRELIMINAR DE INCONSTITUCIONALIDADE E INCONVENCIONALIDADE – REJEITADA – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DECLARADA – NÃO OCORRÊNCIA – REPERCUSSÃO GERAL DO TEMA N.° 1.199, DO STF – INVIABILIDADE DE CONTINUIDADE DO PROCESSO – PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – REVOGAÇÃO DO ARTIGO 11, INCISO I, DA LEI N.° 8.429/92 – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS – ARTIGO 17, § 11, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. Não há que se falar em inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21, por violação ao princípio da proporcionalidade, proibição de proteção insuficiente e violação à vedação de retrocesso, porquanto, ainda que a persecução da improbidade administrativa possua aspiração moral e real da coletividade, tal não se equipara a direito fundamental de qualquer ordem ou grandeza.
2. A reforma promovida pela lei mencionada não gerou a revogação do combate à improbidade administrativa, mas, tão somente, fixou novos parâmetros para a sua concretização e persecução judicial, ainda que mediante regras garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito desta natureza.
3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema no 1.199, com repercussão geral reconhecida, decidiu pela não retroatividade da prescrição intercorrente instituída pela Lei no 14.230/21, que alterou a Lei no 8.429/92, aos processos em curso.
4. O inciso I, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92 foi revogado pela Lei n.° 14.230/21, operando-se a abolição do tipo administrativo imputado aos apelados.
5. Afastada a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, o artigo 17, § 11, da Lei n.° 8.429/92, autoriza, em qualquer momento do processo, que se julgue a improcedência do pedido inicial.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003794-30.2017.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação aos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), GISLENE CABRAL DE SOUZA - CPF: 885.044.761-20 (APELADO), CAMILA RAMOS COELHO - CPF: 023.008.411-77 (ADVOGADO), FELIPE TEIXEIRA VIEIRA - CPF: 020.144.391-09 (ADVOGADO), LEOSONIO BEZERRA ARAUJO - CPF: 568.999.121-04 (APELADO), KALYNCA SILVA INEZ DE ALMEIDA - CPF: 982.088.101-34 (ADVOGADO), CARLOS FREDERICK DA SILVA INEZ - CPF: 603.893.541-04 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (CUSTOS LEGIS), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
"A UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO EM PARTE AO RECURSO." (Participaram do julgamento: Des. Luiz Carlos da Costa, Des. Mario Roberto Kono de Oliveira, Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago.)

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.230/21 – PRELIMINAR DE INCONSTITUCIONALIDADE E INCONVENCIONALIDADE – REJEITADA – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DECLARADA – NÃO OCORRÊNCIA – REPERCUSSÃO GERAL DO TEMA N.° 1.199, DO STF – INVIABILIDADE DE CONTINUIDADE DO PROCESSO – PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – REVOGAÇÃO DO ARTIGO 11, INCISO I, DA LEI N.° 8.429/92 –
ABOLITIO IMPROBITATIS
RECONHECIDA – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS – ARTIGO 17, § 11, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1. Não há que se falar em
inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21, por violação ao princípio da proporcionalidade, proibição de proteção insuficiente e violação à vedação de retrocesso, porquanto, ainda que a persecução da improbidade administrativa possua aspiração moral e real da coletividade, tal não se equipara a direito fundamental de qualquer ordem ou grandeza.

2. A reforma promovida pela lei mencionada não gerou a revogação do combate à improbidade administrativa, mas, tão somente, fixou novos parâmetros para a sua concretização e persecução judicial, ainda que mediante regras garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito desta natureza.

3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema no 1.199, com repercussão geral reconhecida, decidiu pela não retroatividade da prescrição intercorrente instituída pela Lei no 14.230/21, que alterou a Lei no 8.429/92, aos processos em curso.

4. O inciso I, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92 foi revogado pela Lei n.° 14.230/21, operando-se a abolição do tipo administrativo imputado aos apelados.

5. Afastada a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, o artigo 17, § 11, da Lei n.° 8.429/92, autoriza, em qualquer momento do processo, que se julgue a improcedência do pedido inicial.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Márcio Rogério Martins, nos autos de n.° 1003794-30.2017.811.0003, em trâmite perante a 2a Vara Especializada da Fazenda Pública de Rondonópolis, MT, que reconheceu a prescrição intercorrente e julgou extinto o processo, nos seguintes termos (ID. 156251416):

“
SENTENÇA

Vistos etc.

Cuida-se de
Ação Civil de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa
ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
em face de
GISLENE CABRAL DE SOUZA e LEOSONIO BEZERRA ARAUJO
.

Fora proferido despacho intimando as partes para que se manifestem sobre as alterações na lei de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92), introduzidas pela Lei n. 14.230/2021.

Devidamente intimado, o parquet pugnou pela não aplicação retroativa da prescrição intercorrente (Id. 75396262).

Já os requeridos pugnaram pelo acolhimento da prescrição intercorrente.

Vieram-me conclusos.

É o relatório.

Fundamento e decido.

Analisando os autos, verifica-se a necessidade de extinção do feito pelo reconhecimento da prescrição intercorrente, em razão das novas alterações legislativas introduzidas pela Lei n. 14.230/2021, vejamos:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (...)

§4o O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; (...)

§5o Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.

§6o A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade. (...)

§8o O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo.

Necessário ressaltar a assunção da Lei 14.230/2021, a qual alterou substancialmente a Lei 8429/92 (LIA), entrando em vigor na data de sua publicação, conforme descrito em seu art. 5o.

A novel legislação entrou em vigor na data de sua publicação, conforme disposto em seu artigo 24, revogando as disposições em contrário (artigo 25 da referida lei).

Ressalta-se que, nos termos do art. 1o, §4o da Lei de Improbidade Administrativa, aplica-se o regime jurídico do Direito Administrativo Sancionador ao sistema da improbidade administrativa.

Inicialmente esclareço que a matéria de prescrição constitui instituto de direito material, conforme já posicionado pelo Supremo Tribunal Federal, ao afirmar que “A
extinção da punibilidade motivada pela ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do Estado prejudica o exame do mérito da causa penal, pois a prescrição – que constitui instituto de direito material – qualifica-se como questão preliminar de mérito.”
(STF – AgR AI 859704 PR – Paraná, Rel. Min. Celso de Mello, Publicação 15/10/2014, Julgamento 07/10/2014).

Assim, é de suma relevância ressaltar que quanto às normas de direito material, tenho que devem observar a retroação da lei mais benéfica em favor dos acusados.

Isso, porque, tanto o Direito Penal quanto o Direito Administrativo sancionador constituem expressões do poder punitivo estatal, decorrendo de tal característica a identidade entre seus princípios fundamentais garantidores, constantes da Constituição Federal, segundo o qual, as normas materiais devem retroagir às ações em curso, sempre que mais favoráveis ao réu.

Vejamos a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Mato Grosso:

(...) DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR –RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (...) .
1. Nos termos do §4o do art. 1o da Lei n. 8.429/92 com a redação dada pela Lei 14.230/2021, ao sistema da improbidade administrativa aplica-se o regime jurídico do Direito Administrativo Sancionador, segundo o qual, as normas materiais que regem a improbidade administrativa devem retroagir às ações em curso, sempre que mais favoráveis ao réu.
(...) (TJMT – N.U 1003589-68.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 07/03/2022, Publicado no DJE 08/04/2022) – Destaquei

Tendo em perspectiva os rigores do direito administrativo sancionador, cujas consequências não raro se impõe com agudeza ao Juízo penal, o Superior Tribunal de Justiça antes mesmo da alteração legislativa já compreendia que a ação de improbidade administrativa,
“(...) por integrar iniciativa de natureza sancionatória, tem o seu procedimento referenciado pelo rol de exigências que são próprias do Processo Penal Contemporâneo, aplicável em todas as ações de Direito Sancionador”
(AgInt no AREsp 863.486/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 01/12/2020, DJe 09/12/2020).

Apesar de possuírem regimes jurídicos distintos, o Direito Administrativo sancionador e o Direito Penal são submetidos às mesmas garantias fundamentais constitucionais, quais sejam: devido processo legal, contraditório, ampla defesa, legalidade, tipicidade, culpabilidade, pessoalidade das penas, individualização das penas, razoabilidade, proporcionalidade e, como não poderia deixar de ser, da retroatividade da lei mais benéfica (artigo 5o, incisos II, XXXIX, XLV, XLVI, XL, LIV, LV e artigo 37, caput, todos da Constituição Federal).

Se a sociedade brasileira, cuja vontade foi expressa pelos seus governantes, decidiu que determinadas condutas deveriam ter tratamento mais brando, fere a proporcionalidade, a igualdade e a isonomia restringir as consequências mais benéficas apenas àqueles sobre os quais recairá a punição em momento posterior a edição norma. Nesse sentido, estabelece o artigo 5o, inciso XL, da Constituição Federal:

Artigo 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;

Sob essa perspectiva, as normas de prescrição intercorrente no Direito Administrativo Sancionador, assim como na seara penal, também retroagem para beneficiar o réu.

Nessa linha argumentativa, recentemente o STJ compreendeu que seria imperativa a retroatividade de prazo prescricional mais benéfico em direito administrativo sancionador, vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 2.
O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a primeira turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares
. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. (...). (AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

Nessa ordem de ideias, verifica-se, ao menos por ora, plausibilidade jurídica a sustentar a retroatividade das regras de prescrição intercorrente na espécie.

Ademais, não se cuida de hipótese de ressarcimento ao erário pela prática de ato doloso tipificado na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, a qual não está sujeita à prescrição, conforme decidiu o Tribunal Mais Alto em sede de repercussão geral (Tema no 897): “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa” (STF, Tribunal Pleno, RE 852475/SP, relator Ministro Alexandre de Moraes, redator p/ acórdão Ministro Edson Fachin, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 25 de março de 2019).

Disso se conclui que, ao caso, aplica-se a Lei de Improbidade Administrativa, com as modificações introduzidas pela Lei Federal no 14.230/2021, naquilo que é mais benéfica aos acusados.

Neste sentido se posiciona o Tribunal de Justiça de Mato Grosso, vejamos:

APELAÇÕES — IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — SUPERVENIÊNCIA DA LEI No 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021 — APLICAÇÃO AOS CASOS EM CURSO — POSSIBILIDADE — TRANSCURSO DO PRAZO DE OITO (8) ANOS ENTRE O PROTOCOLO DA INICIAL E A PUBLICAÇÃO DA SENTENÇA NO DIÁRIO DA JUSTIÇA ELETRÔNICO — CONSTATAÇÃO — PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE — DECRETAÇÃO DE OFÍCIO — IMPERIOSIDADE.
Possível a retroatividade da lei mais benéfica em favor do réu na ação de improbidade administrativa, visto que a matéria “insere-se no âmbito do direito administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o direito penal, a ele se estende a norma do art. 5o, XVIII, da Constituição da República” (STJ, REsp 1353267/DF)
. Transcorrido mais de oito (8) anos entre a data do protocolo da inicial e a publicação da sentença no Diário da Justiça Eletrônico, impõe-se a decretação da prescrição intercorrente da pretensão de imposição de sanção decorrente da prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 23, cabeça e § 8o, da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, com a redação dada pela Lei no 14.230, de 25 de outubro de 2021. Decretado de ofício a prescrição intercorrente. Recursos prejudicados. (TJMT – N.U 0000952-78.1997.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/02/2022, Publicado no DJE 17/02/2022).

No mesmo sentido se posiciona o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PREFEITO MUNICIPAL E PRESIDENTE DA COMISSÃO PROCESSSANTE - PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - PERSEGUIÇÃO POLÍTICA - TIPOLOGIA - ART. 11 DA LEI No 8.429/92 - ALTERAÇÃO - LEI No 14.230/2021 - RETROATIVIDADE. – (...)
– A retroatividade da lei mais benéfica em favor do agente constitui princípio fundamental do direito sancionador (art. 5o, inciso XL, CR/88), aplicando-se igualmente às sanções administrativas e, sobretudo na improbidade administrativa.
- Com as alterações promovidas pela Lei no 14.230/20121, não se admite a imputação da prática de improbidade administrativa com fundamento no art. 11 da LIA sem que o fato esteja tipificado nas hipóteses taxativas de seus incisos. - A conduta do Prefeito de discriminar servidores públicos em razão de sua opção política ou pela mobilização sindical não está tipificada nos incisos do art. 11 da Lei no 8.426/92 e, se não há prova de enriquecimento ilícito ou lesão ao erário em benefício de terceiro, não há como tipifica-la nos art. 9o e 10o da Lei no 8.429/92. (TJMG – Apelação Cível n. 1.0271.15.003854-2/003, Relator(a): Des.(a) Renato Dresch , 4a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/02/0022, publicação da súmula em 07/02/2022)

Ainda, o Tribunal de Justiça de São Paulo manteve os referidos posicionamentos:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. Inconformismo. ILEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA. Descabimento. Partes legítimas para compor a lide. (...)
RETROATIVIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE. Norma de caráter sancionador, assim reconhecido pelo STF, o que impõe a retroatividade da lei mais benéfica.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. Inconformismo. Cabimento. A rejeição do pleito inicial se justifica porque não demonstrada de forma cabal a existência do fato Descrição genérica dos fatos, o que torna impossível o exercício da ampla defesa. Inépcia reconhecida. RECURSO PROVIDO. (TJSP – Agravo de Instrumento 2235319-79.2021.8.26.0000; Relator (a): Maria Fernanda de Toledo Rodovalho; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito Público; Foro de Paulínia - 1a Vara; Data do Julgamento: 31/03/2022; Data de Registro: 04/04/2022).

Recorda-se que a prescrição é matéria de ordem pública, bastando a presença do decurso temporal, qualificado pela lei, para que seja reconhecida, sem necessitar da assunção de quaisquer outros requisitos.

A respeito da natureza de ordem pública da prescrição e a possibilidade de seu reconhecimento
ex officio
e em qualquer momento processual, é pacífica a jurisprudência do C. STJ e do E. STF (STF, Segunda Turma, RHC 85847/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 11/10/2005 g.n.) (STJ, Quarta Turma, AgInt no REsp 1598978/RS ou 2016/0119490-5, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, julgado em 07/12/2020).

Inclusive, o art. 23, §8o da Lei de Improbidade Administrativa determina que o julgador reconheça de ofício quando ocorrer a prescrição intercorrente, desde que haja prévia oitiva do Ministério Público.

No caso dos autos, como a demanda foi proposta em
14/06/2017
, a prescrição intercorrente teria se consumado em
14/06/2021
, tendo em vista o transcurso de 04 (quatro) anos desde a última data de interrupção da prescrição, à luz do novel art. 23, §4o, inciso I e §5o, da Lei n. 8.429/92.

Diante do exposto, considerando o decurso do prazo para a prescrição intercorrente a ensejar a extinção do processo com julgamento do mérito, deve o feito ser extinto.

Ante o exposto, reconheço de ofício a ocorrência do instituto da prescrição intercorrente da pretensão de imposição de sanção decorrente da prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 23, §4o, inciso I, §5o e §8o da Lei de Improbidade Administrativa, por conseguinte, declaro
EXTINTO
o processo
COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO
, com fulcro no art. 487, inciso II, do CPC.

Não há custas ou honorários advocatícios, porquanto a ação fora proposta pelo Ministério Público.

Sem reexame necessário, nos termos do art. 17, §19 da Lei de Improbidade Administrativa.

Havendo recurso voluntário, remetam-se os autos ao Tribunal de Justiça.

Na hipótese de transcurso
in albis
do prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado, e remetam-se os autos ao arquivo, com as baixas e anotações necessárias.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Cumpra-se.

Às providências.

Rondonópolis/MT, data da assinatura eletrônica.

Márcio Rogério Martins

Juiz de Direito
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta que, apesar da aplicação retroativa da Lei n.° 14.230/2021, reconhecida pelo magistrado singular, o julgador deve
“
buscar o fundamento de validade do ordenamento jurídico como um todo para com a Constituição Federal, sendo-lhe imperioso zelar pela supremacia da Constituição, impedindo a eficácia de normas contrárias à vontade do legislador constitucional originário
”.

Aduz que as alterações promovidas pela Lei n.° 14.230/21 são inconstitucionais, diante do
“
retrocesso legislativo na efetividade à tutela do patrimônio público e do combate à improbidade administrativa, que tanto preconiza e privilegia a Constituição Republicana, em seu artigo 37, § 4°
”.

Esclarece que
“
a Constituição Republicana elegeu a probidade administrativa como um direito fundamental da sociedade brasileira, de forma que a sua proteção efetiva e real não pode ser proscrita por alterações legislativas que retroajam e impeçam essa efetividade de direitos fundamentais
”.

Consigna, ademais, que o
“
período de quatro (04) anos escolhido pelo legislador como prazo para reconhecimento da prescrição intercorrente desde o ajuizamento da ação de improbidade administrativa, é inconstitucional por violação ao princípio da proporcionalidade, por ser
público e notório
que no sistema jurídico pátrio, pleno em garantias e uma infinidade de recursos processuais aos processados, é impossível que uma sempre complexa ação de improbidade administrativa, na maioria das vezes, com elevado número de réus e de teses jurídicas e pontos conflitantes, seja julgada dentro de prazo tão mínimo e diminuto
”.

Argumenta que
“
a cláusula de abertura constitucional referenda a adoção no ordenamento pátrio da
probidade administrativa como direito fundamental
, malgrado a ausência de positivação expressa
”.

Nesse contexto, assevera que o
“
bloco normativo constitucional, liderado pelo artigo 37, §4o da CF, impede a retroatividade de novas normas prejudiciais ao controle da probidade e do patrimônio público, como instrumento de
vedação ao retrocesso no enfrentamento de condutas ímprobas ou práticas corruptivas (em sentido amplo)
,
de forma semelhante ao que o Superior Tribunal de Justiça reconheceu em matéria ambiental
”.

Salienta, ainda, que
“
o exíguo e diminuto prazo de prescrição intercorrente previsto no art. 23, §§ 4° e 5° da Lei de Improbidade Administrativa, com as alterações da Lei n°14230/21,
viola os tratados internacionais de combate à corrupção celebrados e ratificados pelo Brasil, que têm valor de normas supralegais
, não podendo portanto, ter a sua efetividade e imperatividade enfraquecidos pelo retrocesso legislativo interno representado por esta deletéria alteração legislativa, padecendo, portanto, do vício da inconvencionalidade
”.

Ressalta, de outra parte, que
“
o fato da previsão no art. 1°, § 4° da Lei n°8429/92, acrescentado pela Lei 14230/2021, de que se aplica o regime do direito administrativo sancionador ao sistema da improbidade administrativa, não autoriza que se faça essa aplicação de forma automática e de maneira acrítica, a desconsiderar a coerência que necessariamente deve ser observada com todo o ordenamento jurídico
”.
Portanto,
“
aplicam-se os princípios do direito administrativo sancionador no que não conflitarem com a natureza cível do regime próprio da improbidade administrativa
”.

Pontua que, por se tratar de norma de natureza extrapenal e cível, incide, no caso, o princípio da irretroatividade das leis, nos termos do artigo 6°, da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, além do postulado processual do
“
tempus regit actum
”,
contido no artigo 14, do Código de Processo Civil.

Por essas razões, requer o provimento do recurso
, “
com a
total reforma da sentença guerreada
, para o fim de restabelecer o processo e julgamento da presente ação civil de improbidade administrativa
”
(ID. 156251418).

Nas contrarrazões, as partes apeladas pugnam pelo não provimento do recurso de apelação (ID. 156251423 e 156251424).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se
“
pela
prejudicialidade
do apelo e
retificação
da sentença para julgar os fatos imputados na peça vestibular pelo Ministério Público improcedentes
”.
(ID. 157117152).

É o relatório.

VOTO DA

RELATORA:

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Márcio Rogério Martins, nos autos de n.° 1003794-30.2017.811.0003, em trâmite perante a 2a Vara Especializada da Fazenda Pública de Rondonópolis, MT, que reconheceu a prescrição intercorrente e julgou extinto o processo.

Da análise do processado, verifica-se que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou
“
AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
”
em desfavor de GISLENE CABRAL DE SOUZA E LEOSONIO BEZERRA ARAÚJO, que, na condição de investigadores de polícia, mediante exercício arbitrário das próprias razões e abuso de autoridade, praticaram conduta proibida por lei com o objetivo de obter proveito de qualquer natureza.

Diante de tais fatos, o
Parquet
imputou aos apelados a prática do ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 11,
caput
, inciso I, da Lei n.° 8.429/92 (ID. 156253673).

Depois de notificados, os apelados apresentaram defesa prévia (ID. 156253697 e 156251302), rejeitadas pelo magistrado singular, que recebeu a petição inicial e determinou a citação destes, nos termos do artigo 17, § 9°, da Lei de Improbidade, então vigente (ID. 156251310).

Após a apresentação de contestação pelas partes apeladas (ID. 156251335 e 156251344) e a correspondente impugnação pela parte apelante (ID. 156251354), o juízo
a quo
determinou a intimação destas para especificar as provas que pretendiam produzir (ID. 156251356).

Durante a instrução processual, antes de ouvidas as testemunhas arroladas pelas partes, sobreveio a vigência da Lei n.° 14.230/21, que promoveu significativas alterações na Lei n.° 8.429/92.

Com a manifestação das partes acerca da aplicabilidade das inovações legislativas, o juízo
a quo
reconheceu a prescrição intercorrente e julgou extinto o processo, diante do reconhecimento da retroatividade da Lei n.° 14.230/21 (ID. 156251356).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Inicialmente, a respeito da suscitada inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21, por violação ao princípio da proporcionalidade, proibição de proteção insuficiente e violação à vedação de retrocesso, mister salientar que o controle difuso ou incidental de constitucionalidade tem o propósito de analisar se determinada norma, essencial ao deslinde do caso concreto, encontra-se em harmonia com o texto constitucional.

Caso a norma apontada como inconstitucional não se preste à solução do caso retratado na demanda, o controle da constitucionalidade na modalidade mencionada não se justifica, pois acaba por confundir-se com o controle concentrado ou abstrato, o qual possui regras precisas quanto à competência, legitimidade e finalidades.

Na hipótese em comento, a parte apelante salienta que as alterações promovidas ao artigo 23, da Lei n.° 8.429/92, enfraquecem o sistema de combate à corrupção, na medida em que esvazia o conteúdo do artigo 37, § 4°, da Constituição da República.

Todavia, os argumentos lançados pelo
Parquet
, é dotado de elevado grau de subjetividade, o que torna imperioso o respeito à Lei que percorreu o devido processo legislativo e, ao fim, exprime a vontade soberana do povo.

Outrossim, revela ponderar que a norma benéfica não esbarra na vedação ao retrocesso, tampouco que a probidade administrativa tenha sido erigida à condição de direito fundamental. Isso porque, na essência, os direitos fundamentais são resguardados no texto constitucional como instrumentos para evitar a opressão estatal em face do indivíduo. Logo, mostra-se incoerente considerar que exista um direito difuso ou coletivo fundamental de punir quem pratica ato de improbidade administrativa.

Nesse contexto, não se olvida que as regras constitucionais relativas aos direitos e garantias previstos no artigo 5°, da Carta Magna, podem ser usufruídas pelo Poder Público, tais como a proteção do direito de propriedade e devido processo legal, mas não é possível eleger o direito de punir como algo equiparável ao direito à liberdade.

Para mais, ainda que a persecução da improbidade administrativa possua aspiração moral e real da coletividade, tal não se equipara a direito fundamental de qualquer ordem ou grandeza.

Além disso, a reforma implementada pela Lei n.° 14.230/2021 não gerou a revogação do combate à improbidade administrativa, mas, tão somente, fixou novos parâmetros para a sua concretização e persecução judicial, ainda que mediante regras garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito desta natureza.

Com essas considerações, não há que se falar em inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21 e as alterações promovidas na Lei n.° 8.429/92.

No que se refere ao mérito recursal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO defende a irretroatividade da Lei n.° 14.230/21.

Com efeito, a norma em comento apresentou, de forma inovadora, a incidência da prescrição intercorrente à ação de improbidade administrativa, modalidade prescricional que afeta o exercício da exigibilidade, por causa externa e posterior ao ajuizamento da demanda. Veja-se:

“Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

§ 1o A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos ilícitos referidos nesta Lei suspende o curso do prazo prescricional por, no máximo, 180 (cento e oitenta) dias corridos, recomeçando a correr após a sua conclusão

ou, caso não concluído o processo, esgotado o prazo de suspensão.

§ 2o O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica.

§ 3o Encerrado o prazo previsto no § 2o deste artigo, a ação deverá ser proposta no prazo de 30 (trinta) dias, se não for caso de arquivamento do inquérito civil.

§ 4o O prazo da prescrição referido no
caput
deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

§ 5o Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no
caput

deste artigo
.

§ 6o A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade.

§ 7o Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

§ 8o O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4o, transcorra o prazo previsto no § 5o deste artigo
”. (grifo nosso).

Por se tratar de hipótese que não decorre da violação de nenhum direito subjetivo material, o retardamento no processamento da ação que visa à condenação por ato de improbidade enseja, com base no referido dispositivo legal, a ocorrência da prescrição intercorrente, sem que seja necessária a violação de nenhum direito, isso é, possui natureza essencialmente processual.

Dessa maneira, por revestir-se de caráter processual, incide à hipótese a regra do artigo 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e artigo 14, do Código de Processo Civil, que prevê o
tempus regit actum
. Confira-se:

“Art. 6o A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

§ 1o Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.

§ 2o Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por êle, possa exercer, como aquêles cujo comêço do exercício tenha têrmo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.

§ 3o Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso”.

“Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário com Agravo – ARE n.° 843989/PR (Tema n.° 1.199), com repercussão geral reconhecida, fixou a tese no sentido de que o novo regime prescricional previsto na Lei n.° 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da referida norma,
in verbis
:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5o, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5o, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4o, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9o da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1o, §§ 1o e 2o; 9o, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5o. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4o). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5o da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5o, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14.
Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.
18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251

DIVULG 09-12-2022

PUBLIC 12-12-2022). (Grifo nosso).

Assim, diante da irretroatividade da norma processual, impõe-se a reforma da sentença para afastar o reconhecimento do instituto da prescrição intercorrente.

Por outro lado, a despeito de não ser aplicável ao presente caso a teoria da causa madura, por não ter sido encerrada a instrução processual, mostra-se inviável o prosseguimento do feito. Isso porque, o artigo 17, § 11°, da Lei n.° 8.429/92, estabelece que
“
em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente”.

No caso em questão, como já mencionado, o
Parquet
imputou aos apelados a prática do ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 11,
caput
, inciso I, da Lei n.° 8.429/92, porquanto, na condição de investigadores de polícia, mediante exercício arbitrário das próprias razões e abuso de autoridade, praticaram conduta proibida por lei com o objetivo de obter proveito de qualquer natureza. Confira-se o dispositivo indicado:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”.

Entretanto, a Lei n.° 14.230/2021 expressamente revogou o dispositivo supracitado, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo mencionado.

Igualmente, a novel legislação incluiu, expressamente, os princípios do Direito Administrativo Sancionador ao sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa, nos seguintes moldes:

“Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4o Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Nessa conjectura, por se tratar de desmembramento do direito sancionador penal, os mesmos princípios e garantias a ele assegurados, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem ser observados na esfera administrativa.

Dentre os princípios mencionados, sobreleva-se o da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República. Veja-se:

“Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Nesse encadeamento, conquanto a parte apelante defenda a inaplicabilidade das normas de direito penal ao caso em exame, a retroatividade da lei mais benéfica incide ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual estão inseridos os atos ímprobos, justamente porque, assim como a norma penal, a Lei n.° 8.429/92 prevê, em seu corpo estrutural, um coletivo de sanções e penalidades aos agentes públicos.

Ademais, diversamente do que ocorre com a matéria processual, a regra do art. 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê o
tempus regit actum
, não prevalece quando ao direito material, porquanto a natureza jurídica da norma que disciplina o ato de improbidade e suas consequências é sancionatória, o que atrai a incidência do artigo 5°, inciso XL, da Constituição Federal. Veja-se:

“Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Nessa toada, a retroatividade da lei benigna insere-se em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, nele inserido a improbidade administrativa.

Aliás, o fato de o Brasil ser subscritor de convenção de combate à corrupção, a exemplo do Tratado de Mérida, não pode ser considerada argumento apto a impedir a retroatividade da norma mais benéfica, em se tratando de direito administrativo sancionador, já que inexiste direito fundamental de punir atribuível ao Estado.

De igual forma, convém relembrar que o artigo 9°, do Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil com
status
supralegal, ao replicar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, não o cingiu à norma penal, sendo, portanto, aplicável ao direito sancionador como um todo. Transcrevo:

“Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito.
Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado”.

A propósito, acerca da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, assim reconheceu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)

2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.

(...)”.

( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1a Turma, DJ de 20/02/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5o, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.

I. O art. 5o, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.

Precedente.

(...)”.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

As mudanças mais benéficas da nova lei, de natureza material, portanto, retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros, cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

Desse modo, a conduta dos apelados não pode mais ser enquadrada no artigo 11,
caput
, e inciso I, da Lei N.° 8.429/92, o que impõe a absolvição destes, em razão do
abolitio improbitatis
promovido pela Lei n.° 14.230/2021.

Nesse sentido:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI No 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DO ART. 11, INCISO I – ABOLITIO CRIMINIS – RECURSO DESPROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

2
. O artigo 11, inciso I, da Lei no 8.429/92 foi revogado com a redação dada pela Lei no 14.230/2021, motivo por que a denúncia formulada com fundamento no referido tipo penal não merece prosperar
.

3. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00025817020098110040 MT, Relator: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, Data de Julgamento: 08/11/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I, ART. 11, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO.

Da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica

1. A Lei de Improbidade Administrativa tem o escopo de proteger os princípios administrativos e o erário, por meio de sanções que não aquelas previstas na legislação penal, ou seja, trata-se do Direito Administrativo Sancionador, que em muito se assemelha à função do Direito Penal, mas que a este não se iguala. Em virtude disso, alguns institutos e princípios do Direito Penal são aplicáveis ao caso de improbidade, pois pertencem ao gênero do Direito Sancionador, dos quais aqueles são espécies. Possibilidade de retroatividade da norma mais benéfica, em harmonia com os ditames das normas sancionadoras.

Da questão de fundo

2. Não se verifica conduta do réu eivada de má-fé ou dolo específico, com a percepção de vantagem pessoal, capaz de configurar qualquer ato de improbidade. Ademais,
a conduta prevista no inciso I do artigo 11 da Lei de Improbidade não mais subsiste, pois esse dispositivo foi revogado pela Lei no 14.230/2021. Ainda, incumbia ao Ministério Público a demonstração de que a conduta do agente se subsume nas demais previsões daquele rol taxativo, o que não ocorreu na presente ação civil pública
.

3. A nova redação da lei de improbidade administrativa reflete os valores contemporâneos do Direito Sancionador e a consolidação da jurisprudência das instâncias superiores, notadamente com relação à necessidade do elemento subjetivo, dolo, para configuração dos atos ímprobos e à taxatividade do rol de condutas.

APELAÇÃO DESPROVIDA”.

(TJ-RS - AC: 00348539320218217000 TRAMANDAÍ, Relator: Voltaire de Lima Moraes, Data de Julgamento: 30/05/2022, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/07/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Pretensão do Autor Ministério Público do Estado de São Paulo à condenação dos Requeridos por atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública – Alegação de que os Requeridos teriam simulado, com a lavratura de falsos Boletins de Ocorrência, o encontro e a apreensão dos veículos furtados e roubados – Constitucionalidade do artigo 2o da Lei no 14.230/2021 – Proteção suficiente, proporcional e adequada dos bens jurídicos tutelados - Alterações legislativas realizadas pela Lei no 14.230/2021 – Aplicação retroativa das normas mais benéficas aos Requeridos – Art. 1o, § 4o, da Lei de Improbidade Administrativa – Art. 5o, XL, da CF –
Revogação do art. 11, incisos I e II, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicada retroativamente aos Requeridos – Taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11 da Lei no 8.429/1992 – Inexistência de continuidade normativa típica no caso
– Sentença de improcedência mantida – Apelação desprovida”.

(TJ-SP - AC: 10007633820148260278 SP 1000763-38.2014.8.26.0278, Relator: Ana Liarte, Data de Julgamento: 25/07/2022, 4a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/07/2022). (Grifo nosso).

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO CONFIGURADA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI No 8.429/92. ADVENTO DA LEI No 14.230/2021. REVOGAÇÃO DE REFERIDO INCISO I. ROL TAXATIVO DA MENCIONADA NORMA. APLICAÇÃO IMEDIATA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ATIPICIDADE DA CONDUTA CONFIGURADA
. RECURSO ACOLHIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES E, CONSEQUENTE, IMPROCEDÊNCIA DA DEMANDA ORIGINÁRIA. (TJPR - 5a C. Cível - 0002943-91.2015.8.16.0050 - Bandeirantes - Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ MATEUS DE LIMA - J. 30.05.2022)”.

(TJ-PR - ED: 00029439120158160050 Bandeirantes 0002943-91.2015.8.16.0050 (Acórdão), Relator: Luiz Mateus de Lima, Data de Julgamento: 30/05/2022, 5a Câmara Cível, Data de Publicação: 31/05/2022). (Grifo nosso).

Ademais, pertinente salientar que, ainda que se considerasse a incursão dos apelados em atos de tipificação diversa, eventual condenação seria nula, consoante o disposto no artigo 17, § 10-F, da Lei de Improbidade Administrativa,
in verbis
:

“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei no 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

(...)

§ 10-F.
Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que:

I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial
;

II - condenar o requerido sem a produção das provas por ele tempestivamente especificadas”. (Grifo nosso).

Outrossim, é vedada, após a estabilização da lide, a modificação do pedido e da causa de pedir. Inclusive, esta é a exegese do artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil,
in verbis
:

“Art. 329. O autor poderá:

I - até a citação, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu;

II - até o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa de pedir, com consentimento do réu, assegurado o contraditório mediante a possibilidade de manifestação deste no prazo mínimo de 15 (quinze) dias, facultado o requerimento de prova suplementar.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo à reconvenção e à respectiva causa de pedir”.

Ante o exposto,
CONHEÇO e DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação, para afastar a prescrição intercorrente decretada e, por conseguinte, com base nos princípios da razoabilidade e economia processual,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos iniciais, diante da atipicidade da conduta, nos termos do artigo 17, § 11, da Lei n.° 8.429/92.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/08/2023