Tribunal: TJMT
Processo: 0002672-64.2017.8.11.0046
Órgão julgador: AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-09-06
Data de publicação: 2022-09-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS NA ORIGEM – PRJEUÍZO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) – NÃO EVIDENCIADO – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADO – APELO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.
1. A mera prática de conduta ilegal não é bastante para enquadrá-la como ato de improbidade administrativa, sendo essencial que também esteja demonstrada a deslealdade, a desonestidade, a má-fé ou a ausência de caráter do agente público.
2. A ineficiência do Gestor Público não pode ser confundida com ato ímprobo descrito na Lei no 8.429/1992 que exige o elemento subjetivo dolo para que seja caracterizada a improbidade administrativa.
3. De acordo com a LINDB: Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
4. Recurso provido, sentença retificada.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002672-64.2017.8.11.0046
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]

Relator:
DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR

Turma Julgadora
: DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR, DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR, DR. GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JÚNIOR, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP.

Parte(s):

[JOSE AGUSTINHO BALDO - CPF: 559.197.747-20 (APELANTE), MARCELO BEDUSCHI - CPF: 535.319.651-15 (ADVOGADO), OTTO MARQUES DE SOUZA - CPF: 129.229.128-17 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), SAULO PIRES DE ANDRADE MARTINS - CPF: 356.219.798-50 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS NA ORIGEM – PRJEUÍZO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) – NÃO EVIDENCIADO – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADO – APELO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.

1. A mera prática de conduta ilegal não é bastante para enquadrá-la como ato de improbidade administrativa, sendo essencial que também esteja demonstrada a deslealdade, a desonestidade, a má-fé ou a ausência de caráter do agente público.

2. A ineficiência do Gestor Público não pode ser confundida com ato ímprobo descrito na Lei no 8.429/1992 que exige o elemento subjetivo dolo para que seja caracterizada a improbidade administrativa.

3. De acordo com a LINDB:
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

4. Recurso provido, sentença retificada.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara
:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por
José Augustinho Baldo
contra sentença proferida pelo juízo da 2a Vara Cível da Comarca de Comodoro, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa no 0002672-64.2017.811.0046, manejada pelo
Ministério Público
, visando a condenação do requerido nas sanções previstas no art. 12 da Lei no 8.429/92, em virtude da prática de atos de improbidade administrativa.

O juízo
a quo
julgou procedente os pedidos para condenar o requerido pela prática do ato previsto no art. 10 de Lei no 8.429/92, impondo-lhe as seguintes sanções: a) ressarcimento do dano causado ao Município a ser apurado em liquidação de sentença; b) suspensão dos direitos políticos pelo período de cinco anos; e, c) proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de cinco anos (id. 123235058 - Pág. 97).

O Apelante sustenta nas razões recursais (id. 123235058 - Pág. 101), que as irregularidades constatadas ocorreram em razão da precariedade dos recursos operacionais para realizar as apurações e cobranças de tributos devidos pelos contribuintes. Assevera que ao tempo dos fatos a Administração Pública possuía recursos insuficientes para a execução adequada dos serviços atribuídos aos servidores. Pontua ter agido sem má-fé e que não há elementos subjetivos para caracterizar atos de improbidade administrativa.

Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público (id.

123235058 - Pág. 117), assentando que o apelado agiu de forma negligente ao promover a arrecadação de tributos. Pugna pelo desprovimento do apelo.

Em vistas, a D. Procuradoria de Justiça assim se manifestou:
Não há, nos autos, demonstração de prejuízo sofrido pelo ente público com as desconformidades encontradas e tampouco elementos que comprovasse que os atos ilegais ocasionaram vantagem indevida ao recorrente ou a terceiros. Logo, trata-se em verdade, de irregularidade administrativa que não deve tomar formato de responsabilização por atos de improbidade administrativa, ainda mais quando o agente já recebeu punição administrativa. A má-fé ou desonestidade é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública acrescidos pela má intenção do agente público.
Opinou pelo provimento do apelo (id. 123990467).

Os autos foram encaminhados para a Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo.

É o relatório.

AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR

JUIZ DE DIREITO CONVOCADO

V O T O R E L A T O R

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto em face da sentença proferida nos autos da Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa que julgou procedente a ação que objetivava a condenação do Apelado por ato de improbidade administrativa.

Do
decisum
extrai-se em síntese:

Posto isso, julgo PROCEDENTE, nos termos do art. 487, I, CPC a ação civil pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em face de José Augustinho Baldo, para: a) CONDENAR o réu ao ressarcimento ao erário, a ser apurado em sede de liquidação de sentença; b) CONDENAR o réu na suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos, perda da função pública e no pagamento de multa civil no valor do prejuízo ao erário (a ser apurado em sede de liquidação de sentença) para cada um dos réus. Os valores fixados a título de multa civil deverão ser revertidos em prol do Município de Comodoro-MT; c) PROIBIR o requerido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; d) CONDENAR o requerido ao pagamento das custas processuais, cujo valor será calculado sobre o valor da causa a ser apurado em sede de liquidação de sentença.

Não houve condenação ao pagamento de custas ou honorários advocatícios, por força do artigo 18 da Lei no 7.347/85.

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público Estadual ajuizou a presente em razão da:
a) emissão indevida de certidão negativa de tributos municipais, visando a participação de contribuintes devedores em processos licitatórios; b) inserção de pessoa não proprietária de imóvel no município no sistema informatizado com o fim de direcionar cobrança de tributos; c) emissão de documentos oficiais por pessoa ainda não investida; d) inexistência de comprovação de que valores recebidos a títulos de tributos foram direcionados aos cofres públicos.

Entendeu estarem presentes atos ímprobos de duas modalidades: prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.

Pois bem.

Inicialmente pontuo que, com o julgamento recente do Tema 1199, pelo pleno do Supremo Tribunal Federal, não restam dúvida que as disposições contidas na Lei no 14.230/2021 aplicam-se aos processos em trâmite, tal qual o presente.

Como se sabe, a Lei de Improbidade Administrativa tem, como papel principal, coibir atos ilegais e lesivos ao ente e ao patrimônio público e, no caso da transgressão da norma, fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, para que possa a Administração Pública cumprir sua finalidade, que é o bem comum.

É certo que, a Lei no 8.429/92 busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude, no exercício dos cargos públicos e na administração da coisa pública.

De acordo com a Lei:
Consideram-se atos de improbidade administrativa as
condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

Sobre o tema, ensina o Marino Pazzaglini Filho:

(...) Indaga-se, agora, toda a violação da legalidade configura improbidade administrativa? Claro que não, pois, se tal premissa fosse verdadeira, qualquer ação ou omissão do agente público contrária à lei seria alçada à categoria de improbidade administrativa, independentemente de sua natureza, gravidade ou disposição de espírito que levou o agente público a praticá-la.
Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a ocorrência daquela, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. É imprescindível à sua tipificação que o ato ilegal tenha origem em conduta desonesta, ardilosa, denotativa de falta de probidade do agente público
.

(In Lei de Improbidade Administrativa Comentada. São Paulo: Editora Atlas, 2011, p. 101). [Destaquei]

Dessarte, é certo que, a prática de um ato ilegal não significa, necessariamente, ter havido a prática de um ato ímprobo, porque não há confundir improbidade com simples ilegalidade.

A improbidade tem ligações com intenções defeituosas e condutas imorais. Está mais ligada à moralidade pública do que à legalidade. Assim, a legalidade assume uma posição inferior, em relação à moralidade, e, por isso, para a ilegalidade do ato ser reconhecida como de improbidade administrativa, há de receber exegese conectada com o princípio da moralidade administrativa.

Nesse diapasão, para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incursa nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo.

In casu
, o Magistrado Singular, ao julgar o mérito da ação, não demonstrou de forma fundamentada qual teria sido o dolo da conduta do agente público.

Denota-se, dos autos, que o objeto da demanda é a imputação da conduta descrita nos arts. 10 e 11 da Lei 8.429/1992, pelo Apelado, há época dos fatos, servidor público no município de Rondolândia/MT (Agente Fazendário) e investido nas funções de Secretário de Arrecadação e Tributos.

Analisando as provas produzidas nos autos, constato que não restou comprovado qualquer ato ímprobo por parte do agente público, pois de acordo com a LIA:

Consideram-se atos de improbidade administrativa as
condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais
(grifou-se).

Ademais, conforme bem destacado pela Procuradoria-Geral de Justiça (que opinou pelo provimento do Apelo):

Não há, nos autos, demonstração de prejuízo sofrido pelo ente público com as desconformidades encontradas e tampouco elementos que comprovasse que os atos ilegais ocasionaram vantagem indevida ao recorrente ou a terceiros. Logo, trata-se em verdade, de irregularidade administrativa que não deve tomar formato de responsabilização por atos de improbidade administrativa, ainda mais quando o agente já recebeu punição administrativa. A má-fé ou desonestidade é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública acrescidos pela má intenção do agente público. Pelo provimento do apelo.

Com efeito, inexiste no caderno processual, qualquer traço, ou indícios, de desonestidade no comportamento do Apelado, e sim irregularidades administrativas, decorrentes da complexidade da Pasta por ele gerida.

Nesse aspecto, por não ficar demonstrada a existência de dolo, não resta caracterizada a prática de ato de improbidade pelo Recorrente.

Anoto que, a atitude do Apelado pode caracterizar uma conduta ilegal, uma irregularidade, mas, jamais, pode ser enquadrada como ato ímprobo, porque além de estar ausente o dolo, não há confundir os conceitos de ilegalidade com o de improbidade administrativa.

Ademais, cumpre asseverar que o conjunto probatório demonstra que o Apelado não agiu com o propósito de burlar a lei ou prejudicar a Administração Municipal, o que implica reconhecer que não há ato ímprobo a ser atribuído ao agente.

Nesse sentido vale a lembrança do disposto na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB):

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Pontuo ainda, que em situação semelhante, assim decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – REJEITADA – MÉRITO - PREFEITO MUNICIPAL – DESPESAS SEM PRÉVIO EMPENHO – IMPUTAÇÃO DA CONDUTA AO ART. 10 DA LIA ANTES DAS MODIFICAÇÕES – RECONHECIMENTO DE INEXISTÊNCIA DE
DOLO
OU MÁ-FÉ - ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ALTERAÇÃO DO ART. 10 – EXIGÊNCIA DE
DOLO
E COMPROVAÇÃO DO PREJUÍZO - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À ABOLITIO CRIMINIS RECURSO PROVIDO.

1. Não se mostra nula a sentença, por ausência de fundamentação, quando o Julgador, enfrentando as questões de fato, indica os motivos que formaram seu convencimento, ainda que não abarque todas as teses suscitadas pelas partes.

2. O sistema da
Improbidade
Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

3 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, o art. 10, que antes previa a conduta culposa, passou a exigir o elemento subjetivo do
dolo
e a comprovação da perda patrimonial. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), a conduta anteriormente tipificada deixou de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis), impondo-se a absolvição.

(N.U 0001186-28.2012.8.11.0011, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 26/07/2022, Publicado no DJE 11/08/2022)

Ressalto que, o não reconhecimento da prática de ato de improbidade não exclui a possibilidade de a conduta do Recorrido ser punida por outros meios.

Isso posto, em consonância com o parecer ministerial,
dou provimento ao recurso
, para reformar a sentença recorrida, dando como improcedentes os pedidos do Ministério Público.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/09/2022