Tribunal: TJMT
Processo: 1003958-62.2021.8.11.0000
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-04-05
Data de publicação: 2022-04-06

Ementa:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – DECISÃO INTERLOCUTÓRIA QUE INDEFERIU A TUTELA DE URGÊNCIA – PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE DEPÓSITO DO VALOR DA MULTA – PEDIDO NÃO CONHECIDO – CLARA SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA – PRETENDIDA SUSPENÇÃO DA EXIGIBILIDADE DA MULTA IMPOSTA PELA AGER-BARRA DO GARÇAS – INVIABILIDADE – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – PRECEDENTES DO STJ – PENALIDADE APLICADA COM BASE NA RESOLUÇÃO N. 008/2019 – ATUAÇÃO DENTRO DOS LIMITES IMPOSTOS PELA LEI INSTITUIDORA DA AGÊNCIA REGULADORA – AUSENTE A PROBABILIDADE DO DIREITO DA AUTORA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
1. No recurso de agravo de instrumento é cabível apenas a análise sobre o acerto, ou não, da decisão proferida na ação originária, frente aos requisitos da verossimilhança apresentados na peça inicial e o fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, sendo vedado ingressar no mérito de questões diversas das analisadas na decisão recorrida, sob pena de supressão de instância e violação ao princípio do duplo grau de jurisdição.
2. Conforme orientação do Superior Tribunal de Justiça “não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multa previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação.” (STJ, AgRg no AREsp 825.776/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/04/2016, DJe 13/04/2016).
3. No presente caso, não há que se falar em violação ao princípio da legalidade em decorrência da aplicação de multa pela AGER-Barra do Garças, fundamentada na Resolução no 008/2019, posto que a Lei Complementar Municipal no 195/2016 delegou à Agência Reguladora competência para edição de normas e aplicação de penalidades no âmbito de sua atuação.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003958-62.2021.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Liminar, Água e/ou Esgoto, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), NIUTOM RIBEIRO CHAVES JUNIOR - CPF: 766.837.531-72 (ADVOGADO), AGUAS DE CAMPO VERDE S.A. - CNPJ: 04.830.575/0001-92 (AGRAVANTE), AGENCIA REGULADORA DE SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - AGER - CNPJ: 27.836.166/0001-07 (AGRAVADO), MUNICIPIO DE CAMPO VERDE - CNPJ: 24.950.495/0001-88 (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
"A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO." .(Participaram do julgamento: DR. Alexandre Elias Filho, Desa. Helena Maria Bezerra Ramos (convocada), Des. Luiz Carlos da Costa.)

E M E N T A

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO –
AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – DECISÃO INTERLOCUTÓRIA QUE INDEFERIU A TUTELA DE URGÊNCIA – PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE DEPÓSITO DO VALOR DA MULTA – PEDIDO NÃO CONHECIDO – CLARA SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA – PRETENDIDA SUSPENÇÃO DA EXIGIBILIDADE DA MULTA IMPOSTA PELA AGER-BARRA DO GARÇAS – INVIABILIDADE – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – PRECEDENTES DO STJ – PENALIDADE APLICADA COM BASE NA RESOLUÇÃO N. 008/2019 – ATUAÇÃO DENTRO DOS LIMITES IMPOSTOS PELA LEI INSTITUIDORA DA AGÊNCIA REGULADORA –
AUSENTE A PROBABILIDADE DO DIREITO DA AUTORA – DECISÃO MANTIDA –
RECURSO DESPROVIDO
.

1.
No recurso de agravo de instrumento é cabível apenas a análise sobre o acerto, ou não, da decisão proferida na ação originária, frente aos requisitos da verossimilhança apresentados na peça inicial e o fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, sendo vedado ingressar no mérito de questões diversas das analisadas na decisão recorrida, sob pena de supressão de instância
e violação ao princípio do duplo grau de jurisdição.

2. Conforme orientação do Superior Tribunal de Justiça
“n
ão há violação do princípio da legalidade na aplicação de multa previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação.”
(STJ, AgRg no AREsp 825.776/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/04/2016, DJe 13/04/2016).

3.
No presente caso, não há que se falar em violação ao princípio da legalidade em decorrência da aplicação de multa pela AGER-Barra do Garças, fundamentada na Resolução no 008/2019, posto que a Lei Complementar Municipal no 195/2016 delegou à Agência Reguladora competência para edição de normas e aplicação de penalidades no âmbito de sua atuação.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de agravo de instrumento interposto pela
Águas de Campo Verde S.A
, com pedido de antecipação da tutela recursal, contra a decisão proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Campo Verde/MT, que, nos autos da ação declaratória de nulidade no 1000113-63.2021.811.0051, ajuizada pela recorrente em desfavor da
Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Município de Barra do Garças – AGER
e do
Município de Campo Verde/MT
, indeferiu a tutela de urgência, consubstanciada no pedido de suspensão da exigibilidade da multa imposta pelo Auto de Infração no 16/2020.

Inconformada, a agravante relata, em breve síntese, que
“a agência reguladora agravada, no uso de sua atribuição fiscalizatória, constatou irregularidades que motivaram a lavratura do auto de infração n. 16/2020, na qual aplicou a penalidade de multa por cometimento da infração enquadrada no enquadrada no item 01.08, Grupo II da Resolução AGER BARRA 013/2020.”

Alega, no entanto, que a conduta da Agência Reguladora, consistente em estabelecer penalidades e tipificar condutas ilícitas, está em desconformidade com a norma em vigor, visto que, apesar de possuir o poder/dever de fiscalizar e aplicar determinadas sanções, inclusive multa, não lhe foi atribuída a competência legislativa para tipificar condutas ilícitas sujeitas às sanções do Estado.

Sustenta que não poderiam as resoluções editadas pela própria Agência Reguladora descrever hipóteses de infrações administrativas sem o devido respaldo legal, fato este que, segundo a recorrente, evidencia a probabilidade do seu direito.

Defende, também, a presença do perigo de dano caso a medida de urgência não seja concedida, posto que, na condição de concessionária de serviço público essencial, depende de financiamentos e de benefícios fiscais, ao passo que eventual negativação em razão da multa imposta prejudicaria a saúde financeira da empresa e a própria prestação do serviço público.

Pontua, ainda, a possibilidade de deferimento da liminar para suspensão da exigibilidade da multa discutida na ação anulatória mediante o depósito do seu valor integral, o que não foi considerado pelo magistrado de piso.

Com base nestes fundamentos, pugna pelo provimento do presente recurso de agravo de instrumento, com a reforma da decisão agravada, no sentido de conceder a tutela de urgência pretendida, suspendendo a exigibilidade do débito.

Subsidiariamente, pede para que seja a liminar deferida, condicionada ao depósito integral do valor da multa discutida nos autos da ação anulatória no 1000113-63.2021.811.0051.

O pedido liminar de antecipação dos efeitos da tutela recursal restou indeferido (Id.
80842494
).

O Município de Campo Verde, em contrarrazões, requer o desprovimento do recurso interposto, com a manutenção da decisão agravada (Id. 88327954).

A agravada
Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Município de Barra do Garças – AGER, apesar de intimada, deixou de apresentar contrarrazões (Id. 121063478).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador de Justiça José Zuqueti, deixa de manifestar no feito por inexistir circunstância justificadora da intervenção do Ministério Público (Id. 99309999).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Preenchidos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal,
conheço
do vertente agravo de instrumento.

Preliminarmente, cumpre registrar que o pedido subsidiário de deferimento da liminar condicionada ao depósito integral do valor da multa formulado pela agravante, não fora apreciado em primeiro grau, inexistindo, portanto, pronunciamento jurisdicional sobre o tema pelo MM. Juiz
a quo
.

Dessa forma, inexistindo decisão do Juízo de piso, conclui-se que a tese mencionada, ainda que de ordem pública, não deve ser conhecida por esta egrégia Corte de Justiça, sob pena de clara supressão de instância e violação ao princípio do duplo grau de jurisdição.

Conforme já relatado, cuida-se de recurso de agravo de instrumento interposto pela
Águas de Campo Verde S.A
, com pedido de antecipação da tutela recursal, contra a decisão proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Campo Verde/MT, que, nos autos da ação declaratória de nulidade no 1000113-63.2021.811.0051, ajuizada pela recorrente em desfavor da
Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Município de Barra do Garças – AGER
e do
Município de Campo Verde/MT
, indeferiu a tutela de urgência, consubstanciada no pedido de suspensão da exigibilidade da multa imposta pelo Auto de Infração no 16/2020.

Infere-se, a partir dos autos originários, que a apelante propôs
ação declaratória de nulidade de ato administrativo c/c inexigibilidade de multa e pedido de tutela de urgência antecipada
, aduzindo que a multa imposta por meio do Auto de Infração no 16/2020 é nula, posto que fundamentada em Resolução normativa da própria Agência Reguladora, o que viola o princípio da legalidade.

Por seu turno, a
o analisar os pedidos iniciais, o magistrado
a quo
indeferiu a tutela de urgência vindicada, argumentando o que segue:

“Analisando, portanto, as duas condições específicas dos pedidos antecipatórios, quais sejam, a plausibilidade do direito e o perigo de lesão, noto impertinente o deferimento do pedido liminar.

À partida, no que se refere ao perigo de dano, a multa imposta pela agência reguladora não parece ser suficiente a prejudicar, de alguma maneira, a situação financeira da Requerente.

A um, porque, diferentemente do afirmado, não é imediato o ajuizamento de execuções fiscais para a cobrança de particulares, quer por dívidas fiscais, quer por sanções pecuniárias.

A dois, porque não se tem indício de que, após o vencimento, o ente público passará à anotação da dívida em cadastro de maus pagadores, talvez a impor alguma limitação à Requerente.

A três, e mais importante, porque, em razão do montante da sanção pecuniária, de pouco mais de dezesseis mil reais, presume-se ser da Requerente a total possibilidade de assumir o pagamento
da dívida e, com isso, evitar algum constrangimento grave ao exercício de sua atividade econômica. Nessa hipótese, sobreviveria a presente ação para declarar o desfazimento da sanção e, consequentemente, determinar a restituição do valor.

Assim se escolhe sujeitar a Requerente ao ônus de suportar a multa e, depois, restituir-se em caso de indébito, também por conta do segundo requisito às tutelas de urgência, qual seja, a probabilidade do direito invocado.

Realmente, considerando-se a presunção de idoneidade de que gozam os atos públicos, a tendência deve ser a de considerar adequada a resposta dada por eles a algum descumprimento da Requerente àquelas obrigações assumidas quando da concessão de serviços públicos.

Ainda em relação à probabilidade do direito, destaca-se, das razões iniciais, a impugnação apenas a aspectos formais e procedimentais dos Requeridos. Não se questionou, portanto, o
descumprimento – de ordem material – das obrigações da concessão; apenas se levantou, nesta ação, a insuficiência dos órgãos envolvidos para impor sanções pelo inadimplemento.

Por isso é que, ao final, à falta dos requisitos autorizadores, é de ser indeferido o pedido de urgência feito pela Requerente.

Decido.

Pelo exposto, nos termos do art. 300 do NCPC, INDEFIRO o pedido liminar feito pela Requerente.”
(Id. 79138459 – págs. 51/52).

Contra essa decisão, insurge-se a agravante
Águas de Campo Verde
, sendo que
a questão a ser decidida no mérito do presente recurso de agravo de instrumento, diante de seus estreitos limites, envolve somente a análise do acerto, ou não, da decisão de primeiro grau que indeferiu o pedido liminar de suspensão da exigibilidade do débito.

A irresignação recursal, no entanto, não prospera
.

Nota-se que a agravante pretende a concessão da tutela de urgência para que seja determinada a suspensão da exigibilidade da multa imposta pela AGER-Barra do Garças através do Auto de Infração no 016/2020, diante da probabilidade de procedência da ação e do perigo de dano.

Ocorre que, ao menos nesta fase de cognição sumária, em conformidade com a decisão interlocutória recorrida, não se encontram presentes os requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência, notadamente no que diz respeito à probabilidade do direito.

Com efeito, verifica-se que a Lei Complementar Municipal no 195, de 10 de agosto de 2016, que instituiu a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Município de Barra do Garças – AGER, estabelece a competência desta para aplicar as sanções cabíveis, em conformidade com a regulamentação, legislação e demais normas contratuais.

Inclusive, consta nos artigos 5o e 6o, inciso III, da citada legislação municipal:

“Art. 5o.

À Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Município de Barra do Garças – AGER BARRA compete
o poder regulatório dos serviços públicos de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e transporte coletivo urbano e energia elétrica (iluminação pública), quando delegados no âmbito do Município, bem como o acompanhamento, o controle,
a normatização e a padronização dos referidos serviços
, preservadas as competências e prerrogativas dos demais entes federados.”
[Destaquei].

“Art. 6o.
Sem prejuízo de outros poderes de regulação sobre serviços públicos que possam vir a ser delegados à Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Município de Barra do Garças -AGER BARRA, as seguintes atribuições básicas serão de sua competência:

(...)

III –
fiscalizar, diretamente ou mediante contratação de terceiros, os aspectos técnico, econômico, contábil, financeiro, operacional e jurídico dos serviços públicos delegados, aplicando as sanções cabíveis, em conformidade com a regulamentação desta Lei de demais normas legais e contratuais
.”
[Destaquei].

Dessa forma, não se vislumbra a alegada violação ao princípio da legalidade em decorrência da aplicação de multa pela AGER- Barra do Garças, fundamentada na Resolução no 008/2019, posto que a própria Lei Complementar Municipal no 195/2016 delegou à Agência Reguladora competência para edição de normas e aplicação de penalidades no âmbito de sua atuação.

A propósito, sobre o tema, pacífica é a orientação do Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELA ANAC. INFRAÇÃO PREVISTA EM RESOLUÇÃO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. OFENSA. NÃO OCORRÊNCIA. 1. É firme o entendimento desta Corte no sentido de que ‘não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multas previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação
’ (AgRg no AREsp 825.776/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 13/4/2016). Nesse mesmo sentido: REsp 1.386.994/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 13/11/2013; AgRg no REsp 1.541.592/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 21/9/2015. 2. Agravo interno não provido.”
(STJ, AgInt no REsp 1706379/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/08/2020, DJe 31/08/2020) [Destaquei].

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
APLICAÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO A RESOLUÇÕES DA ANTT. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE
. 1. Cuida-se, na origem, de exceção de pré-executividade, por meio da qual se apontou a ilegalidade das Resoluções 233/2003 e 579/2004 da Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), normas em que se fundou a multa objeto da execução. 2. Na sentença, foi acolhida a exceção de pré-executividade, e extinto o feito sem resolução de mérito. O Tribunal de origem manteve a sentença que extinguiu a execução. 3.
As agências reguladoras foram criadas com o intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando a elas competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação. Dessa forma, não se vislumbra ilegalidade na aplicação da penalidade pela ANTT, que agiu no exercício do seu poder regulamentar/disciplinar, amparado na Lei 10.233/2001
. 4. A questão a respeito da validade jurídica dos atos normativos infralegais expedidos pelas Agências Reguladoras não é nova no Superior Tribunal de Justiça, já tendo sido, por diversas vezes, apreciada. 5. No sentido da tese acima apresentada, recente julgamento da Primeira Turma no AgInt no REsp 1.620.459/RS, de relatoria do Ministro Benedito Gonçalves, DJe 15.2.2019: ‘
Consoante precedentes do STJ, as agências reguladoras foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação. Dessarte, não há ilegalidade configurada, na espécie, na aplicação da penalidade pela ANTT, que agiu no exercício do seu poder regulamentar/disciplinar, amparado na Lei 10.233/2001
(...)”
(STJ, REsp 1807533/RN, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/02/2020, DJe 04/09/2020) [Destaquei].

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.
MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELA ANAC. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CONVÊNIO ADMINISTRATIVO ENTRE MUNICÍPIO DE CHAPECÓ E AERÓDROMO. (...) 2.
Não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multa previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação
. Precedentes. (...) Agravo regimental improvido.”
(STJ, AgRg no AREsp 825.776/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/04/2016, DJe 13/04/2016) [Destaquei].

Assim, com fulcro no
poder normativo conferido às agências reguladoras é que a AGER-Barra do Garças editou a Resolução no 008/2019, estabelecendo condições gerais para os procedimentos de fiscalização da prestação dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, bem como de aplicação de penalidades no âmbito dos Municípios sob sua competência regulatória.

No caso em apreço, foi possível verificar que a Agência Reguladora Municipal, nos dias 11 e 12 de agosto de 2020, realizou vistoria em alguns bairros da cidade de Campo Verde e constatou vazamentos na rede de distribuição de água, bem como ausência de reposições asfálticas em diversos locais, motivo pelo qual notificou a concessionária para que providenciasse as devidas adequações das irregularidades, nos prazos fixados no Auto de Notificação no 27/2020 (Id. 79138458 – pág. 2).

Entretanto, posteriormente, verificou-se que a concessionária não cumpriu a determinação para reparo do vazamento de água, sobrevindo a lavratura do Auto de Infração no 16/2020, com a aplicação de sanção pecuniária, com fundamento nos artigos 13, inciso IV, da Resolução no 008/2019 (Id. 79138458 – pág. 25).

Aliás, em conformidade com a Resolução no 008/2019 da Agência Reguladora, constitui infração, a ensejar a abertura de processo administrativo, o desatendimento das determinações e/ou não regularização das não conformidades, nos prazos estabelecidos pela AGER/BARRA.

Por tais razões, não se evidencia ilegalidade ou abusividade perpetrada pela Agência Reguladora, na lavratura do Auto de Infração e na aplicação de multa, não logrando êxito a recorrente, em apresentar, até o presente momento, fundamento apto à desconstituição da presunção de legitimidade do ato administrativo.

A partir do acima exposto, concluo que agiu com acerto o magistrado de piso ao indeferir a tutela de urgência vindicada, posto que
ausente a probabilidade do direito substancial invocado, que justifique a concessão da medida.

Assim sendo, considerando que a
agravante não trouxe elementos suficientes para alterar a decisão atacada, não há como acolher as teses ventiladas no presente recurso, impondo-se a manutenção da decisão liminar proferida nos autos da ação originária.

À luz de tais considerações,
nego provimento

ao recurso de agravo de instrumento interposto, mantendo-se incólume a decisão recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/04/2022