Tribunal: TJMT
Processo: 0000580-73.2015.8.11.0082
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-06-27
Data de publicação: 2022-07-05

Ementa:
EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –NULIDADE DA CRIAÇÃO DE DISTRITO MUNICIPAL – PRETENSÃO EXCLUSIVA DE INVALIDAÇÃO DE ATO NORMATIVO – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CARÊNCIA DA AÇÃO – EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – MÉRITO RECURSAL PREJUDICADO – RECURSO PROVIDO.
1. A utilização da Ação Civil Pública como meio para formular pedido de declaração de invalidação de ato normativo e seus efeitos consectários, como pretensão principal da petição inicial, não é o meio processual adequado.
2. Quando a invalidação de ato normativo não constitui e causa de pedir mas o próprio pedido, o controle de constitucionalidade é o concentrado, que somente pode ser realização por meio de ADIN.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000580-73.2015.8.11.0082
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Abuso de Poder]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (APELADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), PATRICIA CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE - CPF: 844.378.041-04 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, ACOLHEU A PRELIMINAR DE CARÊNCIA DA AÇÃO NOS TERMOS DO VOTO DA 1a VOGAL (EXMA SRA DESA HELENA MARIA BEZERRA RAMOS), DO 2o E 4o VOGAL, VENCIDOS A RELATORA E 3o VOGAL.

E M E N T A

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –NULIDADE DA CRIAÇÃO DE DISTRITO MUNICIPAL – PRETENSÃO EXCLUSIVA DE INVALIDAÇÃO DE ATO NORMATIVO
– INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CARÊNCIA DA AÇÃO – EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – MÉRITO RECURSAL PREJUDICADO – RECURSO PROVIDO.

1. A utilização da Ação Civil Pública como meio para formular pedido de declaração de invalidação de ato normativo e seus efeitos consectários, como pretensão principal da petição inicial, não é o meio processual adequado.

2. Quando a invalidação de ato normativo não constitui e causa de pedir mas o próprio pedido, o controle de constitucionalidade é o concentrado, que somente pode ser realização por meio de ADIN.

R E L A T Ó R I O

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

PJE -
APELAÇÃO CÍVEL (198)
0000580-73.2015.8.11.0082

APELANTE: MUNICIPIO DE CUIABÁ

APELADO: ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Adoto o relatório elaborado pelo Exmo. Procurador de Justiça, Dr. Luiz Alberto Esteves Scaloppe:

“[...]
Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo Município de Cuiabá,

contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá que, nos autos
da Ação Civil Pública n° 580-73.2015.811.0082 (Código 25835), ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou procedentes os pedidos postulados na inicial, declarando nula a Lei Complementar Municipal n° 357/2014, em razão do vício de objeto.

Nas razões recursais apresentadas, argui o apelante, preliminarmente, a carência da ação por falta de interesse processual por inadequação da via eleita, posto que, segundo alega, o pedido é típico de ação direta de inconstitucionalidade e não de ação civil pública, pois a Lei n° 367/2014 possui generalidade e abstração, não podendo ser equiparada a um ato administrativo.

No mérito, aduz que o Município observou todas as providências buscando a devida aprovação do projeto de lei, sendo inclusive ouvida a comunidade local, com a respectiva prévia análise e aprovação pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá, sendo assim, atendidos os requisitos para a sua aprovação, não havendo invalidade da lei.

Dessa forma, pretende que seja anulada a sentença, para que sejam julgados improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público (ID 15658481).

O Ministério Público, por meio do i. Promotor de Justiça Gerson Barbosa
, apresentou contrarrazões ao recurso, oportunidade em que rechaça as alegações, pugnando pelo seu desprovimento (ID 15658487).
[...]”

A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do provimento do recurso (id. 22482473).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

(PRELIMINAR – CARÊNCIA DA AÇÃO - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA):

Exma. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora):

Egrégia Câmara:

Analiso inicialmente a preliminar de carência da ação, suscitada pelo Recorrente.

A Ação Civil Pública de base visava a declaração de nulidade da Lei Complementar n. 257/2014, do Município de Cuiabá, em virtude do vício de objeto:

“[...] 3) a procedência da ação para ANULAR o ato administrativo (Lei Complementar Municipal no 367, de 04 de novembro de 2014),
em razão da sua desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá
[...]”
(id. 15654977).

A Lei ora impugnada promoveu a criação do Distrito Barreiro Branco, permitindo a ampliação do perímetro urbano no Município de Cuiabá, ensejando o acréscimo dos índices urbanísticos previstos para as Zonas de Expansão Urbana, permitindo que conjuntos habitacionais de considerável impacto ambiental e urbanístico sejam edificados no local:

LEI COMPLEMENTAR No 357, DE 04 DE NOVEMBRO DE 2014.

DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DO DISTRITO DO BARREIRO BRANCO NO MUNICÍPIO DE CUIABÁ E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O PREFEITO MUNICIPAL DE CUIABÁ-MT: Faço saber que a Câmara Municipal aprovou e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:

Art. 1o
Fica estabelecido o Distrito do Barreiro Branco com seu respectivo limite, conforme abaixo delimitado:

I – MEMORIAL DESCRITIVO DO LIMITE DO DISTRITO DO BARREIRO BRANCO

a)

DISTRITO DO BARREIRO BRANCO – “Tem inicio na ponte da Rodovia Emanuel Pinheiro (MT-251) sobre o Córrego do Nicolau; daí segue pelo Córrego do Nicolau acima, até sua cabeceira, ponto de coordenadas planas UTM: E = 603.800,00 e N = 8.288.050,00; daí segue ao azimute plano 147o01`50” na distância de 2205 metros, até a cabeceira do Córrego do Doutor; ponto de coordenadas planas UTM: E = 605.000 e N = 8.286.200,00; daí segue pelo Córrego do Doutor abaixo, até sua foz no Rio Coxipó, daí segue pelo Rio Coxipó abaixo, até a Estrada da Ponte de Ferro, ponto de coordenadas UTM, (SAD-69): E=609.719,08 e N=8.281.493,16; daí defletindo à direita, segue pela referida rodovia, até o limite do perímetro urbano da Cidade de Cuiabá definido pela Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004; defletindo à direita segue pelo limite do perímetro urbano de Cuiabá, até a Rodovia Emanuel Pinheiro; daí deflete à direita e segue por esta Rodovia, até atingir o ponto inicial desta descrição.”

Art. 2o Fica criado o Núcleo Urbano do Distrito do Barreiro Branco, conforme memorial descritivo abaixo delimitado:

I – MEMORIAL DESCRITIVO DO NÚCLEO URBANO DO DISTRITO DO BARREIRO BRANCO
:

a)

“inicia nos limites
do Perímetro Urbano da Cidade de Cuiabá definido pela Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004; junto a Rodovia Emanuel Pinheiro (MT-251); daí segue por esta Rodovia, até o limite da faixa de 100 metros, além do eixo do Rodoanel; daí deflete à direita segue por esse limite de 100 metros, até a Estrada da Ponte de Ferro; que deste segue a direita pela referida estrada, até o limite do perímetro urbano da Cidade de Cuiabá definido pela Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004; defletindo à direita segue pelo limite do perímetro urbano de Cuiabá, até atingir o ponto inicial desta descrição, fechando uma superfície aproximada de 1190 ha”.

Art. 3o
Fica alterado o perímetro do Distrito Sede, conforme memorial descritivo abaixo delimitado:

I – MEMORIAL DESCRITIVO DO PERÍMETRO DO DISTRITO DO SEDE:

a)

“tem início na Estrada da Ponte de Ferro, ponto de coordenadas UTM, (SAD-69): E=609.719,08 e N=8.281.493,16; daí segue pelo Rio Coxipó abaixo, até sua foz no Rio Cuiabá; daí segue pelo Rio Cuiabá acima, até a confluência do Córrego José Broaca, (limite do perímetro urbano, conforme a Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004); defletindo à direita segue pelo limite do perímetro urbano, citado na referida Lei, até a estrada da Ponte de Ferro; daí deflete à esquerda, até atingir o ponto inicial desta descrição.”

b) “tem início na ponte sobre o Rio Bandeira na Rodovia Arquiteto Helder Cândia (MT-010); daí segue pelo Rio Bandeira acima, até a confluência do Córrego do Nicolau; ponto de coordenadas planas UTM: E=599.650,00 e N=8.288.700,00; daí segue pelo Córrego do Nicolau acima, até a Rodovia Emanuel Pinheiro (MT-251); daí deflete à direita até o limite da faixa de 100 metros, do eixo do Rodoanel, daí segue por esse limite de 100 metros, até uma das cabeceiras do Córrego Sucuri, ponto de coordenadas planas UTM (SAD-69): E=597.217,74 e N=8.284.109,08; daí segue por esse Córrego, abaixo, até Rodovia Arquiteto Helder Cândia (MT-010); defletindo à direita, segue pela referida Rodovia, até atingir o ponto inicial desta descrição.”

Art. 4o
Para efeitos desta Lei Complementar, no núcleo urbano do Distrito do Barreiro Branco serão aplicados o mesmo tratamento referente as Zonas de Expansão Urbana ZEX do município de Cuiabá, bem como as demais diretrizes contidas na Legislação urbanística municipal.

Art. 5o
Esta Lei Complementar entra em vigor a partir da data de sua publicação.

Palácio Alencastro em Cuiabá-MT, 04 de Novembro de 2014.

MAURO MENDES FERREIRA

Prefeito Municipal

No tocante à suposta carência de ação, posto que caberia a utilização de Ação Direta de Inconstitucionalidade para o caso em tela, assiste razão ao i. Procurador de Justiça quanto à sua inadmissão, conquanto o pedido formulado na ação de base é pela declaração de nulidade da lei, frente a sua incompatibilidade com o Plano Diretor Municipal.

De fato, a lei em comento, ao permitir a criação do distrito do Barreiro Branco no Município de Cuiabá, configura lei de efeitos concretos, promovendo inclusive alterações no Plano Diretor Municipal, sendo cabível a sua impugnação, para aferir sua ilegalidade, por meio de Ação Civil Pública.

Segundo a doutrina especializada e a jurisprudência dos Tribunais Pátrios, as leis que versam acerca do plano diretor e de zoneamento, como é o caso dos autos, são leis de efeitos concretos, passíveis, portanto, de serem impugnadas como os demais atos administrativos.

Nesse sentido, leciona Victo Carvalho Pinto:

“Para efeito de controle de legalidade, pode-se qualificar o plano diretor como uma lei de efeitos concretos, ato jurídico que, a despeito de ser veiculado por lei, não apresenta característica de generalidade e abstração. Nesse sentido, o plano diretor pode ser impugnado pelos instrumentos processuais voltados para o controle dos atos administrativos mandado de segurança, ação popular e ação civil pública” (PINTO, Victo Carvalho. Direito Urbanístico. RT. P.258/259).

No mesmo sentido, posicionou-se o Egrégio Tribunal Regional Federal da 1a Região:

“AMBIENTAL E CONSTITUCIONAL. NATUREZA JURÍDICA DE PLANO DIRETOR. LEI EM SENTIDO FORMAL. CABIMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA IMPUGNAR LEIS DE EFEITOS CONCRETOS E IMEDIATOS. CONTROLE DIFUSO (INCIDENTER TANTUM) DE ATO NORMATIVO MUNICIPAL. CABIMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DEFESA DO MEIO AMBIENTE DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. PERICULUM IN MORA E

FUMUS BONI IURIS PRESENTES. LIMINAR PARA AFASTAR O DANO AMBIENTAL, PATRIMONIAL E PAISAGÍSTICOS IMINENTES.

1. As normas do plano diretor não apresentam natureza jurídica de lei em sentido material. Esta se caracteriza pelos atributos de generalidade e abstração, ou seja, deve estabelecer normas iguais para um conjunto de situações jurídicas indeterminadas. Isto não é o que contém o plano diretor urbano, que determina concretamente o direito de construir de cada terreno em particular e localiza as áreas destinadas a futuras obras públicas.

2. Para efeito de controle de legalidade, pode-se qualificar o plano diretor urbano como uma “lei de efeitos concretos”, ato jurídico que, a despeito de ser vinculado por lei, não apresenta características de generalidade e abstração: “Por leis e decretos de efeitos concretos entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais,
as que criam municípios ou desmembram distritos
, as que concedem isenções fiscais; as que proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações e outros dessa espécie.
Tais leis ou decretos nada têm de normativo; são atos de efeitos concretos
, revestindo a forma imprópria de lei ou de decreto por exigências administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem representam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente como qualquer ato administrativo de efeitos individuais e específicos, razão pela qual se expõe ao ataque pelo mandado de segurança”. (Hely Lopes Meirelles).

3. Entende o Supremo Tribunal Federal que não cabe ação direta contra atos normativos de efeitos concretos. Por provocar dano aos cidadãos, os atos normativos de efeitos concretos não podem ser apreciados em sede de controle abstrato, haja vista a existência de um processo subjetivo e de uma lide, características não inerentes a esse tipo de controle. O controle cabível para se impugnar atos normativos de efeitos concretos é o difuso, por intermédio de qualquer um de seus instrumentos.

4. O nosso sistema constitucional não admite o controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal; nem mesmo perante o Supremo Tribunal Federal que tem, como competência precípua, a sua guarda, art. 102. O único controle de constitucionalidade de lei e de ato normativo municipal em face da Constituição Federal que se admite é o difuso, exercido incidenter tantum, por todos os órgãos do Poder Judiciário, quando do julgamento de cada caso concreto.

5. “Nas ações coletivas, não se nega, à evidência, também, a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade, ‘incidenter tantum’ de lei ou ato normativo federal ou local” (STF-Pleno, Rcl 600-SP, rel. Min. Néri da Silveira, julgado improcedente em 03.09.97, DJU 05.12.03, p.19).

6. “O STF tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal” (Rcl 1.733-SP, Min. Celso de Mello na Presidência do STF, DJU 01.12.00, p.103).

7. A ação civil pública é instrumento de defesa dos interesses sociais, categoria que compreende o interesse de preservação do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, expressões que compõem uma díade incindível, enquanto bens pertencentes a toda a comunidade, a todos e a cada um, como um bem comum, não individualizável, isto é, sem haver possibilidade de distinção formal individualizadora em termos de direitos subjetivos ou situações jurídicas subjetivas, na lição de Miguel Reale (Questões de Direito Público, Saraiva, 1997, p.132).

8. (...). (TRF1. Apelação Cível no 2008.33.00.003305-8/BA. Processo de origem: 200833000033058.Rel. Des. Federal Selene Maria de Almeida).

Quanto a possibilidade de interposição de Ação Civil Pública para aferir a legalidade de leis de efeitos concretos, como as do caso em comento, posicionaram-se os Tribunais Pátrios:

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE NULIDADE DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL No 6.285/2015. LEI DE EFEITOS CONCRETOS. CABIMENTO DO AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRECEDENTES DO STF E DESTA CORTE DE JUSTIÇA. A Lei Complementar Municipal no 6.285/2015, que alterou o plano diretor do Município de Ijuí, tem natureza jurídica de lei de efeitos concretos, passível, portanto, de ser impugnada pela via da ação civil pública. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e desta Corte de Justiça. Apelação provida. (TJRS – Apelação Cível no 70077606986, Vigésima Segunda Câmara Cível, Relator: Luiz Felipe Silveira Difini, Julgado em 26/07/2018).

Ante o exposto, afasto a preliminar de carência da ação.

V O T O (MÉRITO):

Exma. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora):

Egrégia Câmara:

Quanto à ilegalidade da lei propriamente dita, o Magistrado de instância singela destacou, na sentença recorrida que, a lei impugnada não observou a restrição contida no art. 89 do Plano Diretor Municipal de Cuiabá, que vedava a ampliação do perímetro urbano no período de dez anos subsequentes à sua promulgação:

“[...]
O MPE alegou dentre as ilegalidades/irregularidades identificadas, a criação do Distrito do Barreiro Branco ao arrepio da legislação vigente, uma vez que emendou a Lei Complementar n. 150/2007 (Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá) que traça os rumos da política urbana do município, fora do período de revisão legalmente estabelecido, bem como que tal ato permitiu a ampliação do perímetro urbano do Município de Cuiabá, em afronta ao disposto no artigo 89, da Lei Complementar n. 150/2007 (Plano Diretor), que proibiu a ampliação do perímetro urbano pelo período de 10 anos desde a sua aprovação.
Sabe-se que a administração pública, por força constitucional, tem por dever a obediência aos princípios de “legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (art. 37, da CF/88), os quais são essenciais para a legitimidade dos atos administrativos.

Neste viés e a despeito dos demais baluartes citados, a ofensa ao princípio da legalidade, em particular, é suficiente para tornar inválido o ato administrativo além de sujeitar o administrador às responsabilidades disciplinares, civis e penais. Confira-se:

“Legalidade – A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. – 37a ed. atual. – São Paulo : Editara Malheiros Editores, 2010. p. 89). [Sem destaque no original].
Com efeito, o regime jurídico administrativo está consubstanciado num conjunto de princípios que atribuem à Administração Pública prerrogativas e sujeições, pois, de um lado, tem como função constitucional a tutela dos direitos fundamentais, impondo restrições à atuação administrativa e, do outro, objetiva a concretização do interesse público.
Como afirma Hely Lopes Meirelles ao tratar dos princípios da administração pública, “Relegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais”. (Ibid. p. 88).

É em razão disso que a Administração Pública somente poderá utilizar de suas prerrogativas para alcançar a plena satisfação do interesse público, materializados nos princípios da supremacia e indisponibilidade do interesse público, pilares de todo ordenamento jurídico administrativo brasileiro. Enquanto o primeiro preleciona que o interesse público deve sobrepor ao privado, o segundo realça que a atividade administrativa nunca deve se afastar de tal interesse.

(...)

Nunca é demais lembrar que a Administração Pública se manifesta mediante a emissão de atos administrativos, sendo compreendidos como a “exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender o interesse público” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Obra citada. p. 92).

Para que o ato administrativo possa existir validamente, imprescindível o atendimento dos seguintes requisitos/elementos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Registre-se, por oportuno, que o Poder Judiciário, quando atua no exercício da função jurisdicional, somente poderá anular atos administrativos quando eivados de ilegalidade ou ilegitimidade, sendo-lhe vedado o pronunciamento a respeito da conveniência e oportunidade do ato.

Dentre os elementos integrantes do ato administrativo, sobreleva destacar, neste momento, o objeto, que pode ser definido como o conteúdo do ato; é a própria alteração na ordem jurídica.

Em outras palavras: objeto é a modificação fática realizada pelo ato no mundo jurídico. São as inovações trazidas pelo ato na vida de seu destinatário.

Segundo Fernanda Marinela, “o objeto corresponde ao efeito jurídico imediato do ato, ou seja, o resultado prático causado em uma esfera de direitos. Representa uma consequência para o mundo fático em que vivemos e, em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um determinado direito. É um elemento vinculado e discricionário”. (MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 3a edição. Salvador: Editora Jus Podivm, 2007).

No presente caso não fora respeitado o requisito objeto do ato administrativo na criação do Distrito do Barreiro Branco, na medida em que tal ato permitiu a ampliação do perímetro urbano do Município de Cuiabá, já que no referido distrito houve a previsão de um núcleo, vinculando sua área urbana aos índices das Zonas de Expansão Urbana (ZEX), o que possibilitará que conjuntos habitacionais e outros empreendimentos imobiliários de considerável impacto ambiental e urbanístico sejam edificados no local, em afronta ao disposto no artigo 89, da Lei Complementar n. 150/2007 (Plano Diretor), que proibiu a ampliação do perímetro urbano pelo período de 10 anos desde a sua aprovação.

Verifica-se que a administração pública simplesmente editou a lei criando o Distrito do Barreiro Branco, ampliando o perímetro urbano do Município de Cuiabá, em afronta ao disposto no Plano Diretor, que proibiu tal ampliação pelo período de 10 anos.

Segundo consta na justificativa do projeto de lei (fl. 127), com a implantação do Distrito do Barreiro Branco a Administração Municipal estará “empenhada em implantar uma série de equipamentos públicos, tais como escolas, posto de saúde, lazer, segurança, agência de correio, etc... É importante que a localização desses equipamentos seja pensada de modo a garantir a melhor acessibilidade aos cidadãos. Assim, a partir da identificação das áreas de propriedade do novo município, bem como das áreas particulares disponíveis que possam, eventualmente, ser adquiridas ou permutadas, deve ser feita uma previsão e a reserva de áreas para a localização desses equipamentos”.

Contudo, constata-se por meio do artigo 89, da Lei Complementar n. 150/2007, que dispõe sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá (artigo 89), que fica proibida a ampliação do perímetro urbano de Cuiabá pelo período de 10 anos desde a aprovação desta Lei.

Dessa forma, verifica-se a ocorrência de vício quanto ao objeto do ato, uma vez que apesar do Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá (artigo 89) proibir a ampliação do perímetro urbano de Cuiabá pelo período de 10 anos desde a aprovação desta Lei, prazo esse que findaria no ano de 2017, o Município de Cuiabá aprovou a Lei que criou o Distrito do Barreiro Branco em 2014.

Verifica-se, ainda, que a Lei Complementar Municipal n. 357/2014 emendou a Lei Complementar n. 150/2007 (Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá) que traça os rumos da política urbana do município, fora do período de revisão legalmente estabelecido.

A Lei Complementar n. 150/07 (Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá), dispõe no art. 89 que:
“Art. 89 Fica proibida a ampliação do perímetro urbano de Cuiabá pelo período de 10 (dez) anos a contar da aprovação desta Lei, salvo em situação de Calamidade Pública”.

Nesse contexto, analisando detidamente os documentos juntados à inicial, verifica-se que a lei impugnada também não observou a inteligência do art. 307, §1o, da Constituição do Estado de Mato Grosso, uma vez que permitiu a ampliação do perímetro urbano do Município fora do planejamento representado pelo Plano Diretor.

(...)

Assim, verifica-se que a atuação do requerido afronta o princípio da legalidade, em razão de que a Lei Complementar Municipal n. 357/2014 previu a ampliação do perímetro urbano do município de Cuiabá fora do contexto urbanístico estabelecido pelo Plano Diretor, não podendo produzir qualquer efeito, por ser inválido, tendo em vista que foi editado com vício constante no elemento objeto, situação que implica em reconhecer a sua nulidade.

3. DISPOSITIVO.

Diante do exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos contidos na inicial, por conseguinte, DECLARO NULA a Lei Complementar Municipal n. 357/2014, em razão do vício de objeto, bem como JULGO EXTINTO o processo com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do CPC. [...]”

Desde a Constituição Federal de 1988, o Plano Diretor é tido como instrumento indispensável para o desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo não somente o bem-estar de seus habitantes, como o seu equilíbrio socioeconômico, por meio de aplicação de políticas de desenvolvimento urbano:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
(Regulamento)
(
Vide Lei no 13.311, de 11 de julho de 2016
)

§ 1o O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), ao disciplinar o art. 182 da Constituição da República, destacou, em seu art. 40, a relevância do plano diretor e os fatores a serem observados por ocasião de sua revisão:

CAPÍTULO III

DO PLANO DIRETOR

Art. 39.

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2
o
desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

§ 1
o
O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

§ 2
o
O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

§ 3
o
A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

§ 4
o
No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

Em consonância com o art. 40, § 3o do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor do Município de Cuiabá prevê, expressamente, que este somente poderia ser revisto após o decurso de dez anos.

Todavia, por meio da Lei ora impugnada, o Apelante promoveu sensível alteração no Plano Diretor, ao criar o Núcleo Urbano do Distrito Barreiro Branco (art. 2o da LC 357/2014), bem como alterar o perímetro do Distrito Sede, em afronta ao previsto no art. 89 do Plano Diretor do Município, que expressamente veda a ampliação do perímetro urbano nos dez anos seguintes à sua promulgação, ou seja, até 2017:

“Art. 89 Fica
proibida a ampliação do perímetro urbano de Cuiabá pelo período de 10 (dez) anos a contar da aprovação desta Lei
, salvo em situação de Calamidade Pública”.

Dessa forma, com a promulgação da Lei Complementar Municipal n. 357/2014, três anos antes do prazo estabelecido no art. 89 da Lei Complementar Municipal n. 150/2007, promovendo alterações nesta, houve patente violação ao dispositivo legal, incorrendo em ilegalidade a ser sanada por meio da Ação Civil Pública interposta pelo
parquet
.

Assim não obstante tenha obtido êxito de ver aprovado, junto ao Legislativo Municipal, o projeto da Lei Complementar, o vício material persiste no ato impugnado, eivando este de ilegalidade, inclusive com violação reflexa à Carta Magna, em seu art. 182, bem como ao Estatuto da Cidade, em seu art. 40, § 3o.

Quanto à patente ilegalidade da lei combatida, posicionou-se o i. Procurador de Justiça, Dr. Luiz Alberto Esteves Scaloppe:

“[...] A
relevância normativa constitucionalmente conferida ao Plano Direito, tem por fim primordial a sistematização e coerência entre todos os instrumentos de desenvolvimento da política urbana, de modo que a edição de uma lei em desconformidade com o referido instrumento padece de nulidade, porquanto deslegitima e desacredita as disposições do Plano Diretor, causando anomia e incoerência normativa, refletida diretamente sobre as execuções do Poder Público Municipal.

Assim, ante a inconformidade da Lei Complementar n° 357/2014 com o Plano Direito (Lei Complementar n° 150/2007), mostra-se correta a sentença proferida pelo Juízo
a quo
que declarou a sua nulidade. [...]” (id. 22482473).

Ante o exposto, em sintonia com o parecer da i. Procuradoria Geral de Justiça, NEGO PROVIMENTO ao apelo.

É como voto.

V O T O V E N C E D O R

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL N. 0000580-73.2015.8.11.0082 – COMARCA DA CAPITAL

APELANTE:
MUNICÍPIO DE CUIABÁ

APELADO:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATORA:
EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

VOTO-VISTA

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (VOGAL)

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado pela douta Relatora, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto
pelo Município de Cuiabá
em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá que, nos autos da Ação Civil Pública n° 580-73.2015.811.0082 (Código 25835), ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial, para declarar a nulidade da Lei Complementar Municipal n° 357/2014, que dispõe sobre a criação do distrito do Barreiro Branco no Município de Cuiabá, e dá outras providências, em razão do vício de objeto.

Em suas razões recursais (ID n. 15658481), o Apelante defende, preliminarmente, a carência da ação por falta de interesse processual por inadequação da via eleita, sob o argumento de que o pedido é típico de ação direta de inconstitucionalidade e não de ação civil pública, pois a Lei n° 367/2014 possui generalidade e abstração, não podendo ser equiparada a um ato administrativo puro e simples.

No mérito, sustenta a inexistência de invalidade da lei, posto que o Município teria observado todas as providências para a correta aprovação do projeto de lei, sendo inclusive ouvida a comunidade local, com a respectiva prévia análise e aprovação pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá, o que em seu entendimento demonstra o preenchimento dos requisitos para a sua aprovação.

Por essas razões, pugna pelo provimento do recurso, para que seja anulada a sentença e julgados improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público.

As contrarrazões vieram no ID n.
15658487, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A douta Relatora, Exma. Sra. Desa. Maria Erotides Kneip, rejeitou a preliminar de carência da ação, por entender que
o pedido formulado na ação de base é pela declaração de nulidade da lei, frente a sua incompatibilidade com o Plano Diretor Municipal, o que a caracterizaria como lei de efeitos concretos, promovendo inclusive alterações no Plano Diretor Municipal, razão pela qual, admite-se a sua impugnação, para aferir sua ilegalidade, por meio de Ação Civil Pública.

No mérito, negou provimento ao apelo, por entender que
a lei impugnada não observou a restrição contida no art. 89 do Plano Diretor Municipal de Cuiabá, que vedava a ampliação do perímetro urbano no período de dez anos subsequentes à sua promulgação.

Destacou, ainda que,
com a promulgação da Lei Complementar Municipal n. 357/2014, três anos antes do prazo estabelecido no art. 89 da Lei Complementar Municipal n. 150/2007, promovendo alterações nesta, houve patente violação ao dispositivo legal, incorrendo em ilegalidade a ser sanada por meio da Ação Civil Pública interposta pelo
parquet.

Pedi vista dos autos para melhor análise da matéria.

Antes de proceder à análise do recurso, peço vênia para fazer um breve resumo dos fatos postos à discussão.

Compulsando os autos, observa-se que, o Ministério Público Estadual ajuizou a presente ação civil pública em desfavor do Município de Cuiabá, com base nas conclusões do
Inquérito Civil n. 000768- 097/2014, por meio do qual teria sido constatado que o Apelante criou, o Distrito do Barreiro Branco no Município de Cuiabá, ao arrepio da legislação vigente, por ter sido implementada fora do período de revisão das políticas urbanas do Município, estabelecidas pela Lei Complementar n. 150/2007 (Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá).

Narra a inicial que, a Lei Complementar Municipal n. 357/2014 implicou na ampliação do perímetro urbano do Município de Cuiabá, já que no referido distrito houve a previsão de um núcleo, vinculando sua área urbana aos índices das Zonas de Expansão Urbana (ZEX), o que possibilitaria que conjuntos habitacionais e outros empreendimentos imobiliários de considerável impacto ambiental e urbanístico sejam edificados no local, em afronta ao disposto no artigo 89, da Lei Complementar n. 150/2007 (Plano Diretor), que proibiu a ampliação do perímetro urbano pelo período de 10 anos desde a sua aprovação.

Por essas razões, pugnou pela procedência da ação, a fim de que seja anulada a Lei Municipal n. 357/2014.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial, para declarar a nulidade da Lei Complementar Municipal n° 357/2014, que dispõe sobre a criação do distrito do Barreiro Branco no Município de Cuiabá, e dá outras providências, em razão do vício de objeto.

Pois bem.

Como se sabe, conforme precedentes do STF, inobstante a ação civil pública possa ser utilizada para a impugnação de lei de efeitos concretos em sede de controle difuso,
esta via se revela adequada quando o argumento se perfaça apenas em causa de pedir remota, ou prejudicial indispensável para o julgamento da causa, hipótese em que deve figurar na parte dispositiva do provimento jurisdicional somente a acolhida, ou não, dos pedidos concretos formulados, repelindo-se, a utilização de tal instrumento como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade
.

Com efeito, a pronúncia do Judiciário, sobre a inconstitucionalidade/nulidade, não pode ser feita enquanto manifestação sobre o objeto principal da lide,
mas sim sobre questão prévia
, indispensável ao julgamento do mérito.

Vale dizer, o que é outorgado ao interessado é obter a declaração de inconstitucionalidade/nulidade somente para
o efeito de isentá-lo, no caso concreto, do cumprimento da lei ou ato normativo, produzidos em desacordo com a Constituição Federal.

Entretanto, este ato normativo ou lei permanece válido no que se refere à sua força obrigatória com relação à terceiros
.

Desse modo, o controle difuso se caracteriza, principalmente, pelo fato de ser exercitável somente perante um caso concreto a ser decidido pelo Poder Judiciário, cuja invalidade da lei seria necessária para o deslinde do caso concreto, não sendo, pois, objeto principal da ação.

Por sua vez, em sede de controle concentrado ou abstrato de constitucionalidade, é permitida a declaração de inconstitucionalidade/nulidade de lei ou de ato normativo em tese,
independentemente da existência de um caso concreto
, visando-se à obtenção da invalidação da lei, a fim de se garantir a segurança das relações jurídicas, que não podem ser baseadas em normas inconstitucionais.

A discussão acerca de eventual ofensa de normas infraconstitucionais e até mesmo da Constituição Federal como objeto principal da ação apenas pode ser realizada em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação Declaratória de Constitucionalidade e de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, nos termos do art. 102, § 2o, da Constituição Federal,
in verbis
:

Art. 102 (...)

§ 2o As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

In casu
, observa-se que, o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública em desfavor

do Município de Cuiabá, discutindo exclusivamente a suposta ilegalidade da Lei Complementar Municipal n° 357/2014 que,
dispõe sobre a criação do distrito do Barreiro Branco no Município de Cuiabá, e dá outras providências,
por suposta violação ao Plano Diretor do Município de Cuiabá
(Lei Municipal n.
150, de 29 de janeiro de 2007
)
uma vez que não teria observado a vedação legislativa quanto à ampliação do perímetro urbano pelo período de 10 anos desde a sua aprovação.

Nesse aspecto, pedindo vênia à eminente Relatora, entendo que, inobstante se tratar de lei de efeitos concretos,
na hipótese dos autos se revela inadequado o manejo da ação civil pública
, uma vez que a pretensão do Ministério Público Estadual se mostra voltada unicamente para invalidar ato normativo (e os efeitos consectários), cujo controle de constitucionalidade/legalidade deve ser exercido em via própria, qual seja, por meio da ação direta de inconstitucionalidade.

Dirley da Cunha Júnior, ao tratar da questão afeta ao controle de constitucionalidade da lei de efeitos concretos, assevera que:

Todavia, embora a Constituição Federal se refira somente à normatividade dos atos do poder público, nada mencionando a respeito das leis (se de efeitos abstratos ou concretos), a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vinha considerando que os atos do poder público – para se submeterem à fiscalização pela via da ação direta de inconstitucionalidade por ação e da ação declaratória de constitucionalidade – devem ter, necessariamente, caráter genérico, abstrato e impessoal, pouco importando se veiculados por lei ou por outro instrumento qualquer. Logo, à luz da jurisprudência que prevalecia no Supremo Tribunal Federal, mesmo as leis de efeitos concretos não podiam ser objeto daquelas ações. (...)

Essa posição do Supremo Tribunal Federal mereceu a apropriada censura de GILMAR FERREIRA MENDES e CLÉMERSON MERLIN CLÉVE. Segundo esses autores, se é certo que a constituição exigiu a normatividade dos atos do poder público, para, só então, sujeitá-los ao crivo do controle abstrato da constitucionalidade, não menos certo é que a Carta Magna não distinguiu entre leis formais de efeitos abstratos e de efeitos concretos, de modo que, cuidando-se de leis formais, todas elas expõem-se à fiscalização abstrata. Defendem os citados autores, portanto,
que toda e qualquer norma sob a forma de lei – seja de efeitos

abstratos ou de efeitos concretos – possa desafiar o controle abstrato

através da Adin ou de outra ação direta.

Compartilhamos com a posição destes autores.
De feito, dispõe o art. 102, I, a, da Constituição Federal, que a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade serão propostas contra "lei" ou "ato normativo" Não há aí – e isso salta aos olhos – qualquer referência à lei de efeitos abstratos. Logo, por um conhecido princípio de hermenêutica, não cabe ao interprete distinguir onde o legislador (e constituinte!) não distinguiu e tampouco autorizou a distinção.
Além disso, restringir o controle abstrato ou concentrado principal

de constitucionalidade às lei de efeitos abstratos, é deixar um

sem-número de leis de efeitos concretos ao largo de qualquer controle

concentrado no STF e nos Tribunais de Justiça, interditando as vias de

acesso para se alcançar, a respeito delas, uma decisão erga omnes sobre

a sua constitucionalidade. E não se alegue que a lei deve necessariamente

ser de efeitos abstratos porque o controle é abstrato. Ora, como bem

frisou GILMAR MENDES,
o que é abstrato é o processo de controle, ou seja, desvinculado a qualquer lide ou a qualquer controvérsia concreta, e não à lei submetida ao controle
.
(
Curso de Direito Constitucional. 10a. ed. Salvador: Juspodivm, 2016, p. 313).

[Destaquei]

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

COMPETÊNCIA. Originária. Ação cível originária. Conflito entre autarquia federal e Estado-membro sobre constitucionalidade de lei estadual. Alegação de usurpação de competência legislativa exclusiva da União. Causa incidente sobre divisão de competências e atribuições prevista na Constituição da República. Feito da competência do STF. Aplicação do art. 102, I, f, cc. art. 22, XII, ambos da CF. Precedentes. É da competência do Supremo Tribunal Federal toda causa que, versando sobre distribuição constitucional de competências legislativas, implique conflito entre a União e Estado-membro, com potencial efeito gravoso às relações federativas. 2. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. Propositura por autarquia federal.
Pedido substancial de declaração de inconstitucionalidade da Lei no 6.710/2005, do Estado do Pará. Inviabilidade ostensiva. Remédio impróprio para controle abstrato de constitucionalidade. Processo extinto, sem julgamento de mérito. Precedentes. Ação ajuizada por autarquia federal com propósito de ver declarada a inconstitucionalidade de lei estadual não é sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade e, como tal, é inviável.

(STF – ACO 845 AgR, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2007, DJe-117 DIVULG 04-10-2007 PUBLIC 05-10-2007 DJ 05-10-2007 PP-00020 EMENT VOL-02292-01 PP-00019 RTJ VOL-00202-03 PP-00945 LEXSTF v. 29, n. 346, 2007, p. 10-18 RT v. 97, n. 868, 2008, p. 131-135). [Destaquei]

AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PEDIDO DE NULIDADE DE LEI MUNICIPAL E DE SEUS EFEITOS. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA
.

- A ação civil pública não é via adequada para declaração de nulidade de lei municipal, muito menos para extirpá-la do mundo jurídico. Precedentes do STF, do STJ e desta Corte.-
No caso, a ação civil pública possui como pedido expresso a declaração de nulidade da Lei Municipal no 3.396/12, com a desconstituição de seus efeitos, não se mostrando, portanto, na via própria para tal desiderato
. AÇÃO CIVIL EXTINTA. AGRAVO PREJUDICADO.

(TJ-RS - AI: 70067350801 RS, Relator: Marilene Bonzanini, Data de Julgamento: 19/11/2015, Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 23/11/2015). [Destaquei]

No mesmo sentido é o entendimento adotado por este Sodalício:

APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO- AÇÃO POPULAR –
PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL
- CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPOSSIBILIDADE – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.

A utilização da Ação Popular como meio para formular pedido de declaração de inconstitucionalidade, como pedido principal da petição inicial, não é o meio processual adequado. Quando a inconstitucionalidade não constitui e causa de pedir mas o próprio pedido, o controle de constitucionalidade é o concentrado, que somente pode ser realização por ADIN
.

(TJMT – RAC/RNS no 43965/2014 – Relatora: Dra. Vandymara G. R. P. Zanolo – Juíza Convocada – Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível – Data do Julgamento: 19-5-2015).

Assim, a via procedimental utilizada pelo Ministério Público não se presta a alcançar exclusivamente a invalidade de ato normativo, razão pela qual, pedindo vênia à douta Relatora,
ACOLHO
a preliminar de carência da ação, para julgar extinto o processo, sem resolução de mérito, pela inadequação da via eleita; restando prejudicada a análise do mérito do recurso de apelação.

É como voto.

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

GABINETE DO DESEMBARGADOR MÁRCIO VIDAL

Recurso de Apelação Cível n.
0000580-73.2015.8.11.0082

Recorrente:
Município de Cuiabá

Recorrido:
Ministério Público Estadual

V O T O
VISTA

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (2
o
VOGAL)

Egrégia Turma,

Pedi vista para melhor exame dos autos. Agora, trago-os para julgamento.

Antes de adentrar à análise do presente Recurso de Apelação Cível, permita-me fazer um breve histórico dos fatos processuais.

O Ministério Público Estadual propôs a Ação Civil Pública, contra o Município de Cuiabá, alegando que a Lei Municipal n. 357/2014 que criou o Distrito Barreiro Branco, ampliando o perímetro urbano da Capital, deve ser declarada nula, já que o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico, instituído pela Lei Complementar Municipal n. 150/2007, proíbe, expressamente, a ampliação deste, pelo prazo de 10 (dez) anos, a contar da aprovação da referida norma (art. 89).

Asseverou, na inicial, que a LCM n. 357/2014 é típico diploma normativa de efeitos concretos, pois veiculou conteúdo materialmente administrativo, produzindo efeitos imediatos, sem a necessidade de qualquer outro ato para se tornar concretamente eficaz.

O Magistrado singular prolatou sentença, julgando procedentes os pedidos, cuja parte dispositiva ficou assim grafada:

Diante do exposto,
JULGO PROCEDENTES
os pedidos contidos na inicial, por conseguinte,
DECLARO NULA
a Lei Complementar Municipal n. 357/2014, em razão do vício de objeto, bem como
JULGO EXTINTO
o processo com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do CPC.

Inconformado, o Município de Cuiabá interpôs o presente Recurso de Apelação Cível, levantando a preliminar de inadequação da via processual eleita e, no mérito, a legalidade da lei.

Na sessão de julgamento do dia 09/08/2021, a Relatora, Desembargadora Maria Erotides Kneip, votou pela rejeição da preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito, desproveu o Recurso, ficando a parte dispositiva assim redigida:

Ante o exposto, em sintonia com o parecer da i. Procuradoria Geral de Justiça, NEGO PROVIMENTO ao apelo.

A 1
a
Vogal, Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos, pediu vista e, na sessão do dia 13/09/2021, proferiu voto, acolhendo a preliminar de carência da ação, por inadequação da via eleita e, consequentemente, julgou extinto o processo, sem resolução do mérito. Veja-se:

Assim, a via procedimental utilizada pelo Ministério Público não se presta a alcançar exclusivamente a invalidade de ato normativo, razão pela qual, pedindo vênia à douta Relatora,
ACOLHO
a preliminar de carência da ação, para julgar extinto o processo, sem resolução de mérito, pela inadequação da via eleita; restando prejudicada a análise do mérito do recurso de apelação.

Diante da divergência, pedi vista dos autos para melhor apreciar a matéria.

A Lei Complementar Municipal n. 357/2014, objeto do pedido de declaração de nulidade, formulado pelo Ministério Público Estadual, tem a seguinte redação:

LEI COMPLEMENTAR No 357, DE 04 DE NOVEMBRO DE 2014.

DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DO DISTRITO DO BARREIRO BRANCO NO MUNICÍPIO DE CUIABÁ E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O PREFEITO MUNICIPAL DE CUIABÁ-MT:
Faço saber que a Câmara Municipal aprovou e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:

Art. 1o Fica estabelecido o Distrito do Barreiro Branco com seu respectivo limite, conforme abaixo delimitado:

I – MEMORIAL DESCRITIVO DO LIMITE DO DISTRITO DO BARREIRO BRANCO

a) “DISTRITO DO BARREIRO BRANCO” – “Tem início na ponte da Rodovia Emanuel Pinheiro (MT-251) sobre o Córrego do Nicolau; daí segue pelo Córrego do Nicolau acima, até sua cabeceira, ponto de coordenadas planas UTM: E = 603.800,00 e N = 8.288.050,00; daí segue ao azimute plano 147o01`50” na distância de 2.205 metros, até a cabeceira do Córrego do Doutor; ponto de coordenadas planas UTM: E = 605.000 e N = 8.286.200,00; daí segue pelo Córrego do Doutor abaixo, até sua foz no Rio Coxipó, daí segue pelo Rio Coxipó abaixo, até a Estrada da Ponte de Ferro, ponto de coordenadas UTM, (SAD-69): E=609.719,08 e N=8.281.493,16; daí defletindo à direita, segue pela referida rodovia, até o limite do perímetro urbano da Cidade de Cuiabá definido pela Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004; defletindo à direita segue pelo limite do perímetro urbano de Cuiabá, até a Rodovia Emanuel Pinheiro; daí deflete à direita e segue por esta Rodovia, até atingir o ponto inicial desta descrição.”

Art. 2o Fica criado o Núcleo Urbano do Distrito do Barreiro Branco, conforme memorial descritivo abaixo delimitado:

I – MEMORIAL DESCRITIVO DO NÚCLEO URBANO DO DISTRITO DO BARREIRO BRANCO
:

a) “inicia nos limites do Perímetro Urbano da Cidade de Cuiabá definido pela Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004; junto a Rodovia Emanuel Pinheiro (MT-251); daí segue por esta Rodovia, até o limite da faixa de 100 metros, além do eixo do Rodoanel; daí deflete à direita segue por esse limite de 100 metros, até a Estrada da Ponte de Ferro; que deste segue a direita pela referida estrada, até o limite do perímetro urbano da Cidade de Cuiabá definido pela Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004; defletindo à direita segue pelo limite do perímetro urbano de Cuiabá, até atingir o ponto inicial desta descrição, fechando uma superfície aproximada de 1190 ha”.

Art. 3o Fica alterado o perímetro do Distrito Sede, conforme memorial descritivo abaixo delimitado:

I – MEMORIAL DESCRITIVO DO PERÍMETRO DO DISTRITO DO SEDE:

a) “tem início na Estrada da Ponte de Ferro, ponto de coordenadas UTM, (SAD-69): E=609.719,08 e N=8.281.493,16; daí segue pelo Rio Coxipó abaixo, até sua foz no Rio Cuiabá; daí segue pelo Rio Cuiabá acima, até a confluência do Córrego José Broaca, (limite do perímetro urbano, conforme a Lei no
4719
de 30 de dezembro de 2004); defletindo à direita segue pelo limite do perímetro urbano, citado na referida Lei, até a estrada da Ponte de Ferro; daí deflete à esquerda, até atingir o ponto inicial desta descrição.”
b) “tem início na ponte sobre o Rio Bandeira na Rodovia Arquiteto Helder Cândia (MT-010); daí segue pelo Rio Bandeira acima, até a confluência do Córrego do Nicolau; ponto de coordenadas planas UTM: E = 599.650,00 e N = 8.288.700,00; daí segue pelo Córrego do Nicolau acima, até a Rodovia Emanuel Pinheiro (MT-251); daí deflete à direita até o limite da faixa de 100 metros, do eixo do Rodoanel, daí segue por esse limite de 100 metros, até uma das cabeceiras do Córrego Sucuri, ponto de coordenadas planas UTM (SAD-69): E=597.217,74 e N=8.284.109,08; daí segue por esse Córrego, abaixo, até Rodovia Arquiteto Helder Cândia (MT-010); defletindo à direita, segue pela referida Rodovia, até atingir o ponto inicial desta descrição.”

Art. 4o Para efeitos desta Lei Complementar, no núcleo urbano do Distrito do Barreiro Branco serão aplicados o mesmo tratamento referente as Zonas de Expansão Urbana ZEX do município de Cuiabá, bem como as demais diretrizes contidas na Legislação urbanística municipal.

Art. 5o Esta Lei Complementar entra em vigor a partir da data de sua publicação.

Palácio Alencastro em Cuiabá-MT, 04 de Novembro de 2014.

MAURO MENDES FERREIRA

PREFEITO MUNICIPAL

O Apelado, na inicial, formulou o pedido de declaração de nulidade da referida norma municipal, que se apresenta como objeto único do feito. Veja-se:

Ante o exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO requer:

1)

(...);

3) a procedência da ação para ANULAR o ato administrativo (Lei Complementar Municipal n° 367, de 04 de novembro de 2014), em razão da sua desconformidade com o Plano Diretor de Desenvolvimento Estratégico de Cuiabá; (Sic).

Nota-se que, embora a pretensão esposada na inicial seja a declaração de nulidade da norma municipal, na verdade, o Ministério Público Estadual busca a declaração de sua inconstitucionalidade, porque o argumento utilizado é que houve desrespeito à norma instituidora do Plano Diretor e, de consequência, aos preceitos estabelecidos nos artigos 182, da Constituição da República Federativa do Brasil e 40, do Estatuto da Cidade.

A Ação Civil Pública, no caso, foi utilizada como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade, já que o único pedido implica o afastamento da norma, gerando efeito
erga omnes
que é típico da ADI.

A Ação Civil Pública, com sabido, pode ser utilizada para pleitear a declaração incidental de inconstitucionalidade de uma lei, em controle difuso, mas deve constituir a causa de pedir que ampara o pedido principal, gerando efeitos somente entre as partes, o que não é o caso dos autos.

Com feito, se a pretensão esposada na ACP, ainda que com outra roupagem, é a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal, e esta não constitui a causa de pedir, mas o pedido principal, tenho que a preliminar de inadequação da via eleita deve ser acolhida.

Nesse sentido, perfilho o seguinte aresto:

CONSTITUCIONAL – APELAÇÃO CIVIL/REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – UTILIZAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DA ADIN – IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO POR INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – CARÊNCIA DA AÇÃO – CARACTERIZAÇÃO – EXTINÇÃO DO FEITO.

- Não se admite a utilização de ação civil pública em substituição à ação direta de inconstitucionalidade para obter declaração de inconstitucionalidade de norma municipal. (TJMG. 5a Câmara Cível. AC n. 0010820-80.2011.8.13.0511. Rel. Des. Carlos Levenhagen. Julgada em 18/04/2013).

Forte nessas razões, peço vênia à Douta Relatora, mas
ACOMPANHO
a 1a Vogal, para
ACOLHER
a preliminar de carência de ação, por inadequação da via eleita e, consequentemente, julgar extinto o processo, sem resolução do mérito.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/06/2022