Tribunal: TJMT
Processo: 0022705-95.2014.8.11.0041
Órgão julgador: JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2022-04-26
Data de publicação: 2022-06-21

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO POPULAR – DECRETO ESTADUAL No 1.796/1997 – CRIAÇÃO DO PARQUE ESTADUAL SERRA RICARDO FRANCO (PESRF) – AMICUS CURIAE – AMPLIAÇÃO DO OBJETO DA DEMANDA – IMPOSSIBILIDADE – PRAZO DE 5 (CINCO) ANOS PARA A IMPLANTAÇÃO DO PARQUE – CADUCIDADE DOS EFEITOS EXPROPRIATÓRIOS – REJEITADA – UNIDADES DE CONSERVAÇÃO – EXTINÇÃO, REDUÇÃO OU RECATEGORIZAÇÃO – RESERVA LEGAL – ARTIGO 225, §1o, III, DA CF/88 – ÁREAS INSERIDAS NA FAIXA DE FRONTEIRA – AUSÊNCIA DE IDENTIFICAÇÃO – ILEGALIDADE/LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO NA EDIÇÃO DO DECRETO – NÃO COMPROVAÇÃO – RECURSO DESPROVIDO.
Os pedidos formulados pelo amicus curiae não podem acarretar ampliação do objeto da demanda, sob pena de caracterização de julgamento extra petita.
A caducidade do Decreto Estadual no 1.976/1997 não se enquadra como ato lesivo estabelecido na Lei no 4.717/65, razão pela qual não pode ser acolhida em ação popular.
Nos termos do art. 20, II, da CF, somente são bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira, área esta que pode estar inserida em área de domínio privado. Caso a área do Parque estivesse inserida em área de domínio da União, eventual exame da matéria quanto à ilegalidade do decreto que a criou estaria afeto à competência da Justiça Federal, por se tratar de competência absoluta.
Por expressa exigência constitucional, as Unidades de Conservação podem ser criadas por ato do Poder Público (lei ou decreto), mas apenas extintas, reduzidas ou recategorizadas por lei, nos termos do artigo 225, §1o, III, da CF/88.
O Parque Estadual Serra Ricardo Franco foi criado por decreto executivo válido segundo a legislação vigente à época, portanto, ato jurídico perfeito consolidado. Somente por lei específica pode ser alterada sua destinação ou extinta a unidade de conservação, conforme o artigo 225, §1o, III, da CF, o artigo 22, §7o, da Lei 9.985/00, o artigo 30, §4°, da Lei Estadual n° 9.502/2011 e o artigo 38 da Lei Complementar Estadual n° 38/95.
Nem a caducidade da declaração de utilidade pública prevista no artigo 10 do Decreto-lei 3.365/41 nem a demora do Poder Público em desapropriar todas as áreas que integram a unidade de conservação implicam extinção desta área de proteção ambiental.

Inteiro teor:
APELANTE(S):
DILSON FERREIRA COELHO
APELADO(S):
ESTADO DE MATO GROSSO
INTERESSADO(S):
ASSOCIAÇÃO DOS PROPRIETÁRIOS RURAIS DA SERRA RICARDO FRANCO - APROFRANCO

Número do Protocolo: 4869/2016
Data de Julgamento: 26-04-2022

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO POPULAR – DECRETO ESTADUAL No 1.796/1997 – CRIAÇÃO DO PARQUE ESTADUAL SERRA RICARDO FRANCO (PESRF) – AMICUS CURIAE – AMPLIAÇÃO DO OBJETO DA DEMANDA – IMPOSSIBILIDADE – PRAZO DE 5 (CINCO) ANOS PARA A IMPLANTAÇÃO DO PARQUE – CADUCIDADE DOS EFEITOS EXPROPRIATÓRIOS – REJEITADA – UNIDADES DE CONSERVAÇÃO – EXTINÇÃO, REDUÇÃO OU RECATEGORIZAÇÃO – RESERVA LEGAL – ARTIGO 225, §1o, III, DA CF/88 – ÁREAS INSERIDAS NA FAIXA DE FRONTEIRA – AUSÊNCIA DE IDENTIFICAÇÃO – ILEGALIDADE/LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO NA EDIÇÃO DO DECRETO – NÃO COMPROVAÇÃO – RECURSO DESPROVIDO.
Os pedidos formulados pelo amicus curiae não podem acarretar ampliação do objeto da demanda, sob pena de caracterização de julgamento extra petita.
A caducidade do Decreto Estadual no 1.976/1997 não se enquadra como ato lesivo estabelecido na Lei no 4.717/65, razão pela qual não pode ser acolhida em ação popular.
Nos termos do art. 20, II, da CF, somente são bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira, área esta que pode estar inserida em área de domínio privado. Caso a área do Parque estivesse inserida em área de domínio da União, eventual exame da matéria quanto à ilegalidade do decreto que a criou estaria afeto à competência da Justiça Federal, por se tratar de competência absoluta.
Por expressa exigência constitucional, as Unidades de Conservação podem ser criadas por ato do Poder Público (lei ou decreto), mas apenas extintas, reduzidas ou recategorizadas por lei, nos termos do artigo 225, §1o, III, da CF/88.
O Parque Estadual Serra Ricardo Franco foi criado por decreto executivo válido segundo a legislação vigente à época, portanto, ato jurídico perfeito consolidado. Somente por lei específica pode ser alterada sua destinação ou extinta a unidade de conservação, conforme o artigo 225, §1o, III, da CF, o artigo 22, §7o, da Lei 9.985/00, o artigo 30, §4°, da Lei Estadual n° 9.502/2011 e o artigo 38 da Lei Complementar Estadual n° 38/95.
Nem a caducidade da declaração de utilidade pública prevista no artigo 10 do Decreto-lei 3.365/41 nem a demora do Poder Público em desapropriar todas as áreas que integram a unidade de conservação implicam extinção desta área de proteção ambiental.

APELANTE(S):
DILSON FERREIRA COELHO
APELADO(S):
ESTADO DE MATO GROSSO
INTERESSADO(S):
ASSOCIAÇÃO DOS PROPRIETÁRIOS RURAIS DA SERRA RICARDO FRANCO - APROFRANCO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI
Egrégia Câmara:
Recurso de apelação cível interposto por Dilson Ferreira Coelho contra sentença prolatada nos autos da Ação Popular proposta em face do Estado de Mato Grosso, onde o magistrado da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular julgou improcedentes os pedidos, entendendo pela inexistência da ilegalidade/lesividade ao patrimônio público, do Decreto Estadual n.o 1.796/1997, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco (PESRF).
Nas razões de recurso, o apelante alega a ilegalidade do Decreto Estadual, argumentando que o Estado legislou em território no qual não reunia competência para legislar. Sustenta, ainda, a lesividade do ato, alegando que o decreto não tinha por objeto a isenção de tributos aos proprietários da área, nem a diminuição da arrecadação do município atingido.
Alega, outrossim, a caducidade do Decreto Estadual n.o 1.796/1997, face à inércia do Estado, pela razão de não ter obedecido o prazo para sua efetiva implantação, o que repercute na perda de sua eficácia, deixando de existir.
Requereu, portanto, o provimento do apelo para reformar a sentença.
Em contrarrazões (fls. 268/279-v), o Estado de Mato Grosso rechaça os argumentos do apelante e defende o acerto da sentença, pugnando pelo desprovimento do recurso.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de fls. 310/313-TJMT, opina pelo desprovimento do apelo.
Às fls. 321/324-TJMT, a Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO, requereu sua admissão como amicus curiae.
Em decisão proferida às fls. 344/345-TJ, o relator que me antecedeu neste feito, Des. José Zuquim Nogueira, admitiu o ingresso da APROFRANCO como amicus curiae na demanda, sustentando estar presentes os requisitos autorizadores, conforme disposto no artigo 138 do CPC/2015.
A APROFRANCO se manifestou às fls. 350/366-TJMT, requerendo, em síntese, que esteja consignado no julgado a possibilidade dos proprietários rurais inseridos no PESRF utilizarem da propriedade até a devida desapropriação, nos termos do artigo 3o do Decreto Estadual n.o 1.796/1997, contemplando as atividades já inseridas no interior da Unidade de Conservação; que o órgão ambiental competente se abstenha de negar atos autorizativos para o desempenho das atividades produtivas nas propriedades, como APF, licenças e a análise dos Cadastros Ambientais Rurais (CARs) das propriedades afetadas pelo Decreto; e, que seja determinada ao órgão ambiental competente a realização de estudos complementares de modo a avaliar a viabilidade ambiental, social, econômica e financeira de se redefinir perímetros do PESRF.
O Estado de Mato Grosso (fls. 386/390-v-TJMT), reiterou os termos das contrarrazões, requerendo o desprovimento do recurso de apelação.
O processo foi remetido a esta relatoria em virtude da Portaria n.o 688/2019-PRES.
Em nova manifestação, a douta Procuradoria-Geral de Justiça, opina preliminarmente pela não habilitação como amicus curiae formulada pela APROFRANCO e, no mérito, pelo desprovimento do recurso de apelação.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
EXMO. SR. DR. FLAVIO CEZAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
A Ação Popular foi proposta com objetivo de reconhecer a caducidade da normativa que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco (Decreto Estadual n.o 1.796, de 04 de novembro de 1997) e, consequentemente, sua anulação. A alegação do autor, em síntese, é de que existe, no caso, o binômio ilegalidade/lesividade ao patrimônio público, alegando que o Estado de Mato Grosso legislou em área que não reunia competência - faixa de fronteira. Acresceu, ainda, que não perfectibilizada as diretrizes expropriatórias contidas no Decreto de criação do Parque, que estipula, objetivamente, o prazo para desapropriação, acabou por resultar em lesividade ao patrimônio público de toda ordem, além de ofender o pleno exercício do direito à propriedade, haja vista que, impede, inclusive, a regularização das propriedades rurais junto ao órgão ambiental estadual.
Neste viés, a Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO, sob a justificativa, em síntese, que a situação fática e jurídica delineada nos autos repercute em efetivo interesse aos produtores rurais por ela representados, na fase recursal, requereu sua admissibilidade como amicus curiae, o que foi admitido pelo douto Relator que me antecedeu neste feito, Exmo. Des. José Zuquim Nogueira, em decisão devidamente fundamentada (fl. 344/345-TJ).
Sobre a intervenção da Associação a Procuradoria Geral do Estado disse apenas que os pedidos postos teriam o condão de ampliar, indevidamente, o objeto da demanda. Por sua vez, o Ministério Público argumentou que os motivos utilizados pela APROFRANCO para postular seu ingresso na demanda estariam distorcidos do objetivo da ação.
Não prosperam, entretanto, nenhuma das argumentações, seja da Procuradoria Geral do Estado ou do Ministério Público, porquanto, numa análise sistemática, se verifica evidente fusão e sintonia entre o objetivo posto pelo autor da ação e àqueles perseguidos pela a Associação no intuito defender o interesse dos seus representados.
Ademais, verifica-se que, de acordo com o art. 138 do CPC, para admitir a intervenção do amicus curiae o julgador há de considerar a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia. É exatamente o que se observa da decisão de admissibilidade que, diga-se, é irrecorrível, nos termos do mesmo artigo. Em outras palavras, não há como negar que uma vez reconhecida a caducidade dos efeitos do Decreto, indubitavelmente, o reflexo da decisão atingirá todos os proprietários/produtores rurais que possuem área inserida no Parque.
Outrossim, o Estado de Mato Grosso, na sua peculiaridade ambiental, é cenário de inúmeras situações ilegais no que se refere à regularização de áreas de diversas naturezas, e a perpetuação de mais uma situação irregular causa repercussão não só para àqueles diretamente interessados como a toda sociedade, seja enquanto coletividade passiva do direito ambiental, seja como coletividade beneficiada pelo progresso, pela aplicação do produto de arrecadação, tudo isto em harmonia com um dos institutos mais lembrados nos últimos tempos pela doutrina e jurisprudência do direito ambiental, qual seja, a proibição do retrocesso.
Desta feita, ultrapassada a questão da escorreita admissibilidade da intervenção da Associação na qualidade de amicus curiae no feito, resta analisar se, de fato, tem procedência os pedidos postos, tanto pelo autor, como pela APROFRANCO.
Para adentrar ao mérito do objeto do apelo, faz-se imprescindível uma breve imersão na situação fática e jurídica que desaguou na propositura da Ação Popular, de forma a esclarecer e pontuar os elementos que direcionam a conclusão do julgado, bem como, elucidar aos Eminentes Pares a extensão, repercussão e importância de uma escorreita hermenêutica do instrumento legislativo (Decreto Estadual n.o 1.796/1997); propiciar, outrossim, a exata diferenciação entre caducidade do Decreto e caducidade dos seus efeitos; sistematizar a questão ambiental em conjunto com o direito à propriedade e, por fim, direcionar o pensamento jurídico à luz da legalidade, mas, também, da efetiva justiça que o caso requer.
Pois bem.
Em 04 de novembro de 1997, foi promulgado o Decreto Estadual 1.796, por meio do qual foi criado o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, com extensão de 158.620,85ha (cento e cinquenta oito mil seiscentos e vinte e oitenta e cinco hectares), localizado no Munícipio de Vila Bela da Santíssima Trindade. O art. 3o do referido Decreto declarou que as terras e benfeitorias localizadas no perímetro do Parque seriam consideradas de utilidade pública, para fins de desapropriação. Com isto, as inúmeras propriedades produtivas abrangidas pelo Parque ficaram efetivamente prejudicadas, porquanto, não mais possível obter regularização perante o órgão ambiental (Cadastro Ambiental Rural, Autorização Provisória de Funcionamento e afins), além de benefícios outros atinentes à propriedade. O que, por conseguinte, atribui à área como um todo a característica de irregularidade ambiental, sem qualquer gestão por parte da SEMA.
Não bastasse, a criação do Parque repercutiu de forma negativa na arrecadação de impostos, haja vista que os proprietários rurais, justamente por estarem em situação irregular, acabam por assim ficar também em relação às obrigações.
Dessa situação, dezenas de ações civis públicas foram propostas em Vila Bela da Santíssima Trindade, pelo Ministério Público, objetivando a paralização total de qualquer atividade (pecuária, agricultura etc) nas propriedades, colocando, mais uma vez, os proprietários em situação de irregularidade, não só perante o órgão ambiental como em relação às suas atividades econômicas, ao labor. O Juízo daquela Comarca deferiu os pedidos, liminarmente, e os produtores se viram impedidos, judicialmente, de usufruir das terras, da produção e ainda tiveram bens bloqueados, sob o argumento judicial, de que seria para assegurar possíveis danos causados.
As decisões liminares proferidas nas ações civis públicas foram objeto também de dezenas de agravos de instrumentos distribuídos neste Tribunal, onde, após reconhecer a conexão, foram reunidas, em sua maioria, sob a Relatoria da Desa. Antônia Siqueira Gonçalves Rodrigues, posteriormente distribuídas ao Dr. Edson Dias Reis. Nos agravos, tanto as decisões liminares como de mérito, foram favoráveis aos proprietários rurais, permitindo que estes continuassem suas atividades, sem a constrição que recaiu sobre todo o patrimônio destes, tanto de pessoa jurídica quanto individual, de forma a garantir o uso e gozo da propriedade, até que se ultimasse a regularização.
Fato é que o aludido Decreto conferiu à FEMA, antecessora da SEMA, a responsabilidade por gerir o Parque, fixando o prazo de 05 (cinco) anos, para efetivar sua implantação, o que, por óbvio, ensejaria o ajuizamento da ação de desapropriação, que, por sua vez, geraria aos produtores rurais uma verba indenizatória.
Ocorre que, quando da propositura da Ação popular (2014) já haviam transcorridos 16 (dezesseis) anos do prazo estabelecido ao órgão ambiental e este permaneceu inerte e omisso perante a situação, causando não só relevantes prejuízos aos produtores rurais, como também, um entrave ao desenvolvimento ao Município de Vila Bela da Santíssima Trindade, consequente, ao Estado de Mato Grosso e, uma perda de maior relevância se verificava em relação ao patrimônio ambiental que carece de gestão em harmonia com a sustentabilidade.
Proposta, então, a Ação Popular, esta foi admitida pelo Juízo singular que, no entanto, entendeu inexistir o binômio ilegalidade/lesividade do ato impugnado (Decreto Estadual n.o 1.796/1997), julgando improcedentes os pedidos do autor.
Sobreveio, daí, o recurso de apelação onde o autor, ora apelante, ratifica os argumentos postos na inicial, que são corroborados pelas alegações do amicus curiae, que condensam os argumentos direcionados à demonstrar a lesividade ao patrimônio público, como também e, consequentemente, a lesividade ao direito pleno de propriedade.
Sobreleva ressaltar que, em contrarrazões, o Estado de Mato Grosso defendeu a autorização constitucional para criação da Unidade de Conservação, bem como a impossibilidade do reconhecimento da caducidade do ato de sua criação. Pedindo, por isso, o desprovimento do apelo.
Sendo assim, a direção para julgar se procede ou não os pedidos do autor, bem como do amicus curiae, deve partir primeiro da necessidade de expressar que a caducidade, uma vez reconhecida, se opera sobe os efeitos do Decreto e não do decreto, enquanto ato normativo. Outrossim, inobstante o reconhecimento de que existe autorização constitucional para a criação das Unidades de Conservação, a legalidade do instituto, bem como do instrumento normativo, necessariamente, deve estar respaldada na existência dos requisitos, das condições e, sobretudo, da efetiva observância do cumprimento destes, ou seja, não basta que o Estado promulgue um Decreto autorizado pela Constituição, mas que após a promulgação efetive os atos sucessivos para que o manto da legalidade envolva a pretensão da criação da Unidade de Conservação.
No caso sub judice, conforme asseverado, a promulgação do Decreto em questão foi ato isolado e único, por parte do Estado, para levar a efeito a criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco. Visivelmente, mais de duas décadas se passaram e não se verifica qualquer outro ato tendente a efetivar a criação da Unidade de Conservação. Não se constata atitude do Estado, por meio do seu órgão ambiental, a quem coube a responsabilidade, afim de se efetivar o objetivo posto quando da criação da norma.
Insta ressaltar, neste contexto e, anotem-se, sobre a consideração que o julgador não se mostra mais como um mero espectador no processo e nas demandas sociais e ambientais, e considerando-se a publicidade dos documentos elaborados pelo Estado, em pesquisa, a internet (https://www.mpmt.mp.br/conteudo/58/71769/mpe-e-governo-do-estado-firmam-tac-para-garantir-protecao-do-parque-serra-de-ricardo-franco), verifica-se que houve apenas a elaboração de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), firmado na Ação Civil Pública (n. 642-31.2015), mas que, no entanto, não há notícia de cumprimento por parte do Estado de Mato de Grosso.
A situação, então, se mantém irregular e abre espaço para a discussão acerca da caducidade dos efeitos do Decreto Estadual n.o 1.796/1997; para o questionamento sobre a evidente lesividade ao direito de propriedade; sobre a alegada prejudicialidade e lesão do patrimônio público ambiental, bem como, financeiro ao Estado, sobretudo quando é possível averiguar do “Projeto de Avaliação do uso de solo, condições ambientais e serviços ambientais do Parque Estadual Serra de Ricardo Franco” em anexo (p. 164), que não foi executado o plano de manejo e regularização fundiária; que a criação do parque decorreu da existência de empréstimo capitaneado com o Banco Internacional para Recuperação e Desenvolvimento – BIRD e da disponibilização de recursos do Fundo Amazônico e do Programa de Áreas Protegidas da Amazônia – ARPA, além de prever que hoje o Estado de Mato Grosso, numa matemática superficial, teria que desembolsar uma cifra, que pode variar entre R$700.000.000,00 (setecentos milhões) a 1 (um) bilhão de Reais, para indenizar os proprietários rurais (164 propriedades) que foram atingidos pela malfadada criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
Constata-se, ademais, que todas as discussões travadas, que formam o complexo objeto da demanda possuem respaldo doutrinário e, mais importante, a solução tem arrimo na jurisprudência dos tribunais superiores, evidenciando que, sem prejuízo da preservação ambiental, em situações como a sub judice, há sim, que se falar no reconhecimento da caducidade dos efeitos do Decreto e, não há como negar a sua vinculação ao também constitucional direito à propriedade.
Vejamos.
Da caducidade
No que se refere ao instituto da caducidade, conforme dito acima, deve ser analisado sobre os efeitos do decreto e, em relação ao objeto do Decreto Estadual n.o 1.796, de 04 de novembro de 1997, a jurisprudência assenta-se de forma pacífica acerca da possibilidade da ocorrência da caducidade, quando não respeitados os prazos estabelecidos na própria norma, ou então, no caso de inexistência de referência objetiva na norma de criação, ao prazo estipulado no Decreto-Lei n.o 3.365/41.
In casu, o Decreto Estadual n.o 1.796/1997 - que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, assim estabeleceu:
“Art. 3o As terras e benfeitorias localizadas dentro dos limites descritos no artigo 1o deste Decreto ficam declaradas de utilidade pública, para fins de desapropriação” (destaquei)

Por sua vez, o art. 4o, parágrafo único, diz:
“Art. 4o O Parque fica subordinado à Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA que deverá tomar as medidas necessárias para sua efetiva implantação e controle.
Parágrafo único. Fica estabelecido o prazo máximo de 05 (cinco) anos para elaboração do Plano Manejo do Parque, a cargo da FEMA/MT.” (destaquei)

Extrai-se dos dispositivos acima que a desapropriação deveria ocorrer em virtude da declaração de utilidade pública do ato de criação do Parque e que o prazo máximo para a elaboração do Plano de Manejo do Parque, a cargo do órgão ambiental, seria de 05 (cinco) anos.
Essa normativa e prazo são corroborados pelo Decreto Lei no 3.365/41 que trata das desapropriações por utilidade pública, senão, vejamos:
“Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.” (destaquei)

Considerando, então, que o Decreto Estadual n.o 1.796, foi expedido no dia 04 de novembro de 1997, transcorreram mais de duas décadas sem a efetiva implementação do seu objeto.
Insta esclarecer, nesse contexto, que o decreto expropriatório, ao declarar determinada área como sendo de utilidade pública, tem natureza constitutiva, visto se tratar de ato normativo lato sensu, produzindo seus efeitos a partir da data de sua publicação. Inclusive, tal entendimento encontra sólido balizamento doutrinário, conforme segue:
“Costuma-se afirmar que o decreto tem natureza declaratória, mas assim não é. O decreto de utilidade ou necessidades públicas ou de interesse social tem natureza constitutiva. Seus efeitos se produzem a partir da data de publicação, e seria um equívoco imaginar que se trata de mera declaração preexistente. (JUSTEN FILHO, Marçal - Curso de Direito Administrativo - 12. ed. rev., atual. e ampl.. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 504).” (destaquei)

Assim, sendo a natureza do ato constitutiva, uma vez decorrido o prazo estabelecido na norma, forçoso é admitir que se opera, na hipótese, a caducidade dos seus efeitos expropriatórios.
Outrossim, conforme se infere dos estudos trazidos pelo amicus curiae a estes autos - efetuados a pedido da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, verifica-se a existência de áreas da União no interior do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, e o Decreto-Lei n.o 3.365/41, especificamente no seu §2o, do art. 2o, ao estabelecer sobre a possibilidade de desapropriação de bens de domínio dos entes federativos, não menciona a possibilidade de o Estado desapropriar bens da União. Também não há notícias nos autos de que a área de domínio da União foi, a qualquer título, transferida para o Estado.
Sendo assim, tão somente se precedida de um ato de autorização legislativa e/ou transferência de domínio das áreas de propriedade da União para o Estado é que se poderia falar em perfectibilização do ato de criação da unidade de conservação. Não existindo a autorização legislativa ou a transferência a qualquer título, perde-se a essência do seu ato instituidor, uma vez que a declaração de utilidade pública por parte do Estado não se pode dar ao alvedrio da União em terras de sua propriedade.
Corrobora a assertiva dita acima o contido às fls. 164/165 (Anexo – Projeto de Avaliação do uso do solo, condições ambientais e serviços ambientais do Parque Estadual Serra Ricardo Franco), que, em tópico específico, discorre sobre o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Ministério Público Estadual, onde, ao mencionar as obrigações e responsabilidades, estipula inclusive multas no caso de descumprimento das suas cláusulas, dispondo no “item f” que o Estado deverá “Viabilizar junto à União, a doação das áreas federais abrangidas pelo Parque, ao Estado de Mato Grosso”. Ou seja, a obrigação contida no TAC reafirma que, juridicamente, o Estado de Mato Grosso declarou como de utilidade pública área que pertence à União e, portanto, sobre a qual não possuía competência.
No que diz respeito à caducidade da declaração de utilidade pública, propriamente dita, o Decreto-Lei n.o 3.365/41 é claro e objetivo, não deixando margem para interpretações diversas, conforme o disposto no art. 10 supratranscrito. Sendo assim, o Superior Tribunal de Justiça vem em reiteradas e recentíssimas decisões sedimentando tal entendimento, verbis:
“PENAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 40 DA LEI 9.605/98. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO FEDERAL. DECRETO FEDERAL EDITADO EM 1972. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA NUNCA CONSUMADA. CADUCIDADE DO DECRETO ORIGINAL. PERMANÊNCIA DA ÁREA SOB PROPRIEDADE DO PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE DE SE LIMITAR O DIREITO DE PROPRIEDADE CONFERIDO CONSTITUCIONALMENTE. TIPICIDADE AFASTADA QUANTO AO DELITO DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. DECISÃO MANTIDA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
1. Discute-se se o dano causado ao Parque Nacional da Serra da Canastra - Unidade de Conservação Federal (UCF) instituída pelo Decreto 70.355, de 3/4/72 -, narrado na peça acusatória, configura o delito descrito no art. 40 da Lei n. 9.605/98, com competência da Justiça Federal, mesmo em se tratando de propriedade privada, pois não efetivada a desapropriação pelo Poder Público.
2. Firmou este Tribunal compreensão de que, por se tratar de área de preservação permanente de domínio da União, embora em propriedade privada, seria considerado de interesse do ente federal, nos termos do que dispõe o art. 20, III, da CF/88.
3. Na hipótese, no entanto, o Decreto Federal foi editado em 1972 e a desapropriação jamais se consumou, permanecendo a área sob a propriedade do particular, assim como diversas outras no País que, "criadas no papel", acabam não se transformando em realidade concreta.
4. O art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365, de 21/6/41, o qual dispõe sobre as desapropriações por utilidade pública, estabelece que referida expropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do decreto e findos os quais este caducará.
[...]
7. Superada a caducidade do Decreto Federal há tempos, não há como limitar-se o direito de propriedade conferido constitucionalmente, sob pena de se atentar contra referida garantia constitucional, bem como contra o direito à justa indenização, previstos nos incisos XXII e XXIV do art. 5o da CF.
8. Tipicidade do fato afastada no que se refere ao delito de competência da Justiça Federal (art. 40 da Lei n. 9.605/98).
9. Agravo regimental improvido.
(AgRg no AREsp 611.366/MG, Rel. Ministro NEFI CORDEIRO, SEXTA TURMA, julgado em 12/09/2017, DJe 19/09/2017)” (destaquei)

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CADUCIDADE DA DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA. PRAZO DE 5 ANOS. DECISÃO RECORRIDA NO MESMO SENTIDO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. APLICAÇÃO DA SÚMULA 568/STJ.
[...]. Ocorre que a ESEC de Murici/AL foi criada por meio do Decreto S/N, de 28/05/2001. Todavia, ultrapassado mais de 5 (cinco) anos de sua criação, não houve qualquer iniciativa pelo Poder público, no sentido do apossamento, desapropriação ou demarcação da área, permanecendo até o presente momento no domínio pleno do particular. Com efeito, desponta indiscutível a incidência da figura da caducidade da declaração de utilidade pública, em obséquio ao previsto no art. 10 do Decreto-Lei no 3.365/41, ante o escoamento do prazo quinquenal ali disciplinado, in verbis: [...] Da análise dos excertos colacionados do aresto vergastado, verifica-se que o entendimento adotado pelo Tribunal a quo está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de ser aplicável às unidades de conservação a prazo de caducidade de cinco anos previsto no art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/41, como é o caso dos autos. Nesse sentido, os seguintes julgados: AgRg no AREsp 611.366/MG, Sexta Turma, Rel. Min. Nefi Cordeiro, DJe 19/09/2017 e EREsp 191.656/SP, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, julgado em 23/06/2010, DJe 02/08/2010.
III - Nos termos do enunciado n. 568 da Súmula desta Corte Superior e do art. 255, § 4o, inciso III, do RISTJ, o relator está autorizado a decidir monocraticamente quando houver jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça. Assim, não há que se falar em ilegalidade relativamente a este ponto.
IV - Agravo interno improvido.
(AgInt no REsp 1781924/AL, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/06/2019, DJe 10/06/2019) (destaquei)

O tema já é tão sedimentado, que o STJ já tem proferido decisões monocráticas a respeito, senão, vejamos:

RECORRENTE: INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE RECORRIDO : EDSON MAIA NOBRE DE ABREU RECORRIDO : LILIAN MISSANO MAIA NOBRE
ADVOGADOS : DELSON LYRA DA FONSECA - AL007390
EFREM JOSÉ LYRA DE ALMEIDA JÚNIOR - AL009639
ALEX PURGER RICHA - AL009355A
DENISSON GERMANO PIMENTEL DE LYRA - AL010982
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO. DECRETO
EXPROPRIATÓRIO. CADUCIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO NO MESMO SENTIDO DA
JURISPRUDÊNCIA DO STJ. RECURSO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
DECISÃO
Trata-se de recurso especial interposto pelo INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE - ICMBio, com arrimo na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão oriundo do TRF/5a Região, cuja ementa está consignada nos seguintes termos, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. CADUCIDADE DO DECRETO EXPROPRIATÓRIO.
1. Hipótese em que o autor requer a anulação de procedimento de desapropriação por utilidade pública de imóvel rural de sua propriedade, alegando a caducidade do Decreto expropriatório, publicado do DOU em 28/05/2001;
2. Tendo a declaração de utilidade pública sido efetuada através de Decreto que data de 28/05/2001, e o expropriante quedado inerte no sentido de concretizar a desapropriação ou ajuizar a respectiva ação judicial, é notório o decurso do prazo quinquenal de caducidade, nos termos do art. 10 do Decreto-lei no. 3.365/41;
3. Consumado, com sobras, o prazo de 5 anos e caduco o direito de que se cuida, é ilegal e abusiva a prática de qualquer ato administrativo tendente à desapropriação dos imóveis particulares por ele abrangidos, havendo um risco de submissão dos proprietários a constrangimentos indevidos caso se permita o prosseguimento do procedimento administrativo que visa, intempestivamente, a desapropriação;
4. Ademais, não colhe o argumento do apelante de que os Decretos expropriatórios de áreas inseridas em unidades de conservação não se submeteriam ao prazo de caducidade de 5 anos, porquanto é evidente a obediência devida por qualquer Decreto à previsão normativa do art. 10 do Decreto-Lei no. 3.365/41;
5. Sem razão o apelante quando defende que o procedimento de expropriação teve início em 31/05/2005, uma vez que o que houve nessa data foi apenas um mero envio de memorando encaminhando cópias de documentos em processo administrativo no âmbito do IBAMA, para análise da viabilidade da aquisição do imóvel em questão, não se tratando, portanto, de ato concreto de desapropriação;
6. Apelação e remessa oficial improvidas.
Aclaratórios rejeitados às fls. 496-499.
Na presente irresignação especial, o recorrente sustenta afronta aos arts. 10 do DL 3.365/41, 5o da Lei de Introdução ao Código Civil e 22, § 7o da Lei 9.985/2000. Para tanto afirma que o ato que declarou a utilidade pública das propriedades inseridas em unidades de conservação não é suscetível ao prazo quinquenal de caducidade consignado no art. 10 do Decreto-Lei n° 3.365/41.
Contrarrazões apresentadas.
Recurso admitido às fls. 547.
É o relatório. Passo a decidir.
O recurso em apreço não merece prosperar.
Em relação ao tema trazido, o Tribunal a quo, adotou a seguinte fundamentação (fl. 459):
O cerne da questão a ser aqui dirimida consiste em saber se o autor faz jus a que seja anulado de procedimento de desapropriação por utilidade pública de imóvel rural de sua propriedade, em virtude da caducidade do Decreto expropriatório, publicado do DOU em 28/05/2001.
Entendo que a sentença não merece reparos.
É que, tendo a declaração de utilidade pública sido efetuada através de Decreto que data de 28/05/2001, e o expropriante quedado inerte no sentido de concretizar a desapropriação ou ajuizar a respectiva ação judicial, é notório o decurso do prazo quinquenal de caducidade, nos termos do art. 10 do Decreto-lei no. 3.365/41, verbis:
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
In casu, consumado, com sobras, o prazo de 5 anos e caduco o direito de que se cuida, é ilegal e abusiva a prática de qualquer ato administrativo tendente à desapropriação dos imóveis particulares por ele abrangidos, havendo um risco de submissão dos proprietários a constrangimentos indevidos caso se permita o prosseguimento do procedimento administrativo que visa, intempestivamente, a desapropriação.
Ademais, não colhe o argumento do apelante de que os Decretos expropriatórios de áreas inseridas em unidades de conservação não se submeteriam ao prazo de caducidade de 5 anos, porquanto é evidente a obediência devida por qualquer Decreto à previsão normativa do art. 10 do Decreto-Lei no. 3.365/41.
Por derradeiro, tampouco assiste razão ao ora apelante quando defende que o procedimento de expropriação teve início em 31/05/2005, uma vez que, o que houve nessa data, foi apenas um mero envio de memorando encaminhando cópias de documentos em processo administrativo no âmbito do IBAMA, para análise da viabilidade da aquisição do imóvel em questão, não se tratando, portanto, de ato concreto de desapropriação.
Os fundamentos do acórdão recorrido estão em consonância com o entendimento do STJ no sentido de que passado o prazo de cinco anos sem que o Poder Público tenha efetivado o ato expropriatório ou praticado qualquer esbulho possessório, resulta inequivocamente caduco o ato declaratório de utilidade pública.
Vejamos o entendimento da Primeira Seção sobre o tema:
EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA PARA CRIAÇÃO DE PARQUE ECOLÓGICO. CADUCIDADE.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. REQUISITOS. INCABIMENTO. REDUÇÃO DO DOMÍNIO ÚTIL E DO VALOR ECONÔMICO. INOCORRÊNCIA. LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO CÓDIGO FLORESTAL.
1. Passado o prazo de cinco anos sem que o Poder Público tenha efetivado o ato expropriatório ou praticado qualquer esbulho possessório, resulta inequivocamente caduco o ato declaratório de utilidade pública por força do artigo 10 do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941. 2. A limitação ao direito de propriedade decorrente da declaração de utilidade pública de imóvel, para o fim de criação de parque estadual, não gera direito à indenização por desapropriação indireta quando não ultimado o desapossamento pelo Poder Público, tampouco indenização a outro título quando não comprovada a existência de prejuízo.
3. Precedentes da Primeira Seção. 4. Embargos conhecidos e rejeitados. (EREsp 191656/SP, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/06/2010, DJe 02/08/2010).
No mesmo sentido, as seguintes monocráticas: REsp 1.781.924/AL, Rel. Min. Francisco Falcão, DJE de 13/02/2019; REsp 1.676.837/PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJE de 26/06/2018; REsp 1.538.644/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 07/08/2018. (RECURSO ESPECIAL No 1.772.549 - AL (2018/0264087-2) RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES
(Ministro BENEDITO GONÇALVES, 04/06/2019)

Os precedentes acima não deixam dúvidas acerca da caducidade dos efeitos expropriatórios por declaração de utilidade pública, quando transcorridos 05 (cinco) anos da sua criação. Ademais, soma-se aos precedentes acima mencionados, recente julgado sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal, em julgamento de caso análogo pelo Tribunal Regional Federal da 5a Região, conforme segue:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE PARQUE NACIONAL. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. CADUCIDADE. DECRETO-LEI N.o 3.365/41. APLICAÇÃO DE REGRA GERAL COMPATÍVEL NA OMISSÃO DE LEI ESPECIAL. REMESSA E APELAÇÃO IMPROVIDA.
1. Remessa necessária e apelação em face de sentença que extinguiu a demanda sem julgamento de mérito, com fulcro no art. 485, VI do CPC, reconhecendo a caducidade do direito em promover as desapropriações necessárias para a regularização fundiária do Parque Nacional da Serra de Itabaiana, nos termos do art. 10 do Decreto-Lei n.o 3.365/41, diante do transcurso do prazo de 5 anos da edição do decreto de criação do parque em comento.
(...)
3. Considerando-se que a regularização fundiária solicitada pelo MPF teria que enfrentar um levantamento ocupacional, cartorário e econômico para que ocorresse a devida identificação de imóveis localizados na área do Parque Nacional Serra de Itabaiana, com a finalidade de se realizar um diagnóstico da atividade ilegal exercida no interior do parque, com o intuito de sua cessação, através de desapropriações de propriedades particulares, não há sentido em se realizar todos esses atos - inegavelmente preparatórios - de uma delimitação que não poderá mais ser realizada.
4. Isso porque, não sendo realizado o levantamento imobiliário nos cinco anos seguintes à publicação do Decreto para fins de regularização fundiária (15/06/2005), revela-se notório o decurso do prazo quinquenal de caducidade para concretização da desapropriação ou ajuizamento da respectiva ação judicial, nos termos do art. 10 do Decreto-Lei n.o 3.365/41.
5. Outrossim, vê-se que o decreto de declaração de utilidade da área inserida no parque em comento pode ser reeditado pelo Poder Público, abrindo-se novo prazo para eventuais desapropriações, preservando-se o controle da tutela ambiental na forma da legislação aplicável às disposições normativas das desapropriações por utilidade pública. A segurança jurídica deve se contrapor à situação de incerteza que certamente seria gerada na perpetuação dos efeitos expropriatórios decorrente do decreto de criação do Parque Nacional Serra de Itabaiana, editado em 15/06/2005.
6. Nada impede a aplicação do art. 10 do Decreto-Lei n.o 3.365/41 ao caso em análise, pois o sistema jurídico deve ser interpretado sistematicamente permitindo a aplicação de normas gerais a situações regulamentadas em leis específicas sempre que com elas não forem incompatíveis. Daí, é justamente na omissão do art. 11, parágrafo 1o da Lei n.o 9.985/00 quanto ao prazo para a promoção das desapropriações em parques nacionais que se legitima a aplicação da regra geral definida para o prazo de caducidade decorrente do ato de declaração de utilidade pública da área, prevista no Decreto-Lei n.o 3.365/41.
7. Tanto os art. 5o, caput e art. 225, parágrafo 1o, III da CF, quanto às disposições da Lei n.o 9.985/00, preveem apenas a possibilidade de criação das Unidades de Conservação por coordenadas georreferenciadas mediante decreto. Nesse passo, sendo a criação de Unidades de Conservação efetuadas por meio de decreto (ato administrativo infralegal), inexiste óbice para o reconhecimento da caducidade do decreto para fins expropriatórios com fundamento na lei, pois é o decreto que deve se conformar com a lei, e não o contrário.
8. Remessa necessária e apelação improvidas.
(PROCESSO: 08000020720164058501, AC - Apelação Civel - , DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS DE MENDONÇA CANUTO, 4a Turma, JULGAMENTO: 31/07/2018, PUBLICAÇÃO)” (destaquei)

Não bastasse, a Lei n.o 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), em que pese sua edição ser posterior à criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, também se aplica ao caso, visto que cria diretrizes gerais para a efetivação das unidades de conservação, dentre elas a necessidade de desapropriação prévia, senão vejamos:

“Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
§ 4o As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal.” (destaquei)

Depreende-se, então, do art. 11, §1o, da Lei n.o 9.985/00, que através do ato de instituição do parque, passando ao domínio público, as áreas particulares inseridas nos seus limites deveriam ser desapropriadas, o que não se verifica no caso sub judice. Isto porque, no caso em apreço, a desapropriação deve ocorrer em consonância aos ditames legais, sendo assim, em conformidade com todo arcabouço doutrinário e jurisprudencial sedimentado nos julgamentos acima transcritos, aplicar-se-á o disposto no art. 10 do Decreto-Lei n.o 3.365/41, tornando-se factível a aplicação da regra geral definida para o prazo de caducidade dos efeitos expropriatórios. Ainda, corrobora a tese, o descumprimento do parágrafo único, do art. 4o, do Decreto Estadual n.o 1.796/97, pois estabeleceu o prazo máximo de 05 (cinco) anos para elaboração do Plano de Manejo do Parque.
Pode-se concluir, de todo o exposto sobre o instituto da caducidade, que a não efetivação da regularização fundiária e a ausência da elaboração do Plano de Manejo, tornam o ato de instituição ineficaz para fins de perfectibilização da unidade de conservação, visto serem condições que devem coexistir, pois sua inexistência acaba por esvaziar o ato de instituição, tornando a norma ineficaz, traduzindo-se em meros “parques de papel”.
A tese é corroborada pela mais respeitada doutrina administrativa do país, senão, vejamos:
“[...] Os efeitos da declaração expropriatória não se confundem com os da desapropriação em si mesma. A declaração de necessidade ou utilidade pública ou de interesse social é apenas o ato-condição que precede a efetivação da transferência do bem para o domínio do expropriante. Só se considera iniciada a desapropriação com o acordo administrativo ou com a citação para a ação judicial, acompanhada da oferta do preço provisoriamente estipulado para o depósito. Até então a declaração expropriatória não tem qualquer efeito sobre o direito de propriedade do expropriado, nem pode impedir a normal utilização do bem ou sua disponibilidade, lícito é ao particular explorar o bem ou nele construir mesmo após a declaração expropriatória, enquanto o expropriante não realizar concretamente a desapropriação, sendo ilegal a denegação de alvará de construção: o impedimento do pleno uso do bem diante da simples declaração de utilidade pública importa restrição inconstitucional ao direito de propriedade, assim como o apossamento sem indenização equivale ao confisco.” (Meirelles. Lopes Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 39a edição. 2013. Pag. 686/687).

Assim, a par de todo o arcabouço jurisprudencial e doutrinário, em cotejo com a situação fática, é inarredável a flagrante caducidade dos efeitos expropriatórios por meio da declaração de utilidade pública do Decreto Estadual n.o 1.796/97 que instituiu o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, visto que não foram observados os prazos legais estipulados, tampouco a prévia e justa indenização pela desapropriação, o que viola, arduamente, o preceito constitucional estabelecido no art. 5o, XXIV, da CRFB/88. Além do que, ficou chancelada a impossibilidade de declaração de utilidade pública pelo Estado de Mato Grosso de áreas da União, por estar em desconformidade com as diretrizes legais.
Da lesão ao patrimônio público
No que toca à demonstração de lesão ao patrimônio público, o Juízo singular balizou a improcedência dos pedidos contidos na inicial da Ação Popular, entendendo que não foi demonstrada a ocorrência do ato lesivo, ou seja, a lesividade concreta.
Não obstante os bem postos argumentos, não se harmonizaram com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Explico.
O Supremo Tribunal Federal, em 28 de agosto de 2015, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada no ARE 824.781, sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli, assentando a tese no sentido de que a Ação Popular independe, para a sua propositura, da demonstração de efetivo dano ao Erário.
Naqueles autos, a discussão se deu à luz dos arts. 5o, LXXIII, e 37 da Constituição Federal, tendo como mira a necessidade, ou não, da exigência de se demonstrar a lesividade ao patrimônio público como condição para o ajuizamento de ação popular. De forma objetiva, o STF sedimentou entendimento de que não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe, solidificando sua construção no Tema 836 que assim dispôs: “Exigência de comprovação de prejuízo material aos cofres públicos como condição para a propositura de ação popular.”
Assim, afasta-se a fundamentação contida no ato sentencial, devendo o conceito de patrimônio público ser avaliado de forma ampla, não podendo ser enxergado sob uma ótica restritiva.
Acrescenta-se a tese de lesividade ao patrimônio público os argumentos trazidos pelo amicus curiae, que, por meio dos estudos efetuados pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, demonstrando que “[...] 18 – O custo para essas indenizações, de acordo com o mesmo documento encomendado pelo Legislativo Estadual, importa em aproximadamente 700 milhões de reais, considerados apenas o valor médio da terra na região. O estudo não considera valores individualizados nem benfeitorias realizadas, que levariam esse custo para cifras superiores a 1 bilhão de reais.” (fls. 363-TJ/MT) (grifo no original).
Outro argumento trazido, e de relevância extrema, se refere ao custo para recuperação das áreas já abertas inseridas na unidade de conservação, pois aproximadamente 36.000ha (trinta e seis mil hectares) são constituídos por pastagens utilizadas há mais de duas décadas.
Corolário lógico da limitação do pleno exercício do direito à propriedade, consubstanciado na falta de perfectibilização dos efeitos expropriatórios, está a lesividade ao patrimônio público. Inclusive, este Sodalício, nos autos da Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela n.o 175064/2016 (sobre a ação civil pública movida pelo Ministério Público, relativa ao Parque Estadual Serra Ricardo Franco) em decisão proferida pelo Exmo. Des. Paulo da Cunha, à época Presidente deste E. Tribunal de Justiça, assentou a tese de flagrante grave lesão à economia pública, conforme arguido pelo próprio Estado de Mato Grosso. E, para tornar claro os argumentos aqui postos, transcrevo a decisão monocrática proferida, verbis:
“DECISÃO MONOCRÁTICA
Trata-se de Pedido de Aditamento n. 180349/2016 (fls. 1090-1108), formulado pelo Estado de Mato Grosso, na Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela n. 175064/2016, postulando a modificação objetiva da demanda, com amparo no artigo 329 do CPC/2015 e nas Leis n. 7.347/1985 e n. 8.437/1992, para que o sobrestamento da tutela de urgência concedida na Ação Civil Pública n. 642-31.2015.811.0003 - 56687, ajuizada pelo Ministério Público do Estado, perante o Juízo da Vara Única da Comarca de Vila Bela da Santíssima Trindade, [...]
O requerente alega que, após a colheita de informações junto aos setores técnicos da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA), mostrou-se necessária também a suspensão dos efeitos daquelas obrigações estabelecidas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da citada decisão liminar.
[...]
No concernente ao item “d”, defende que não seria possível a aplicação de recursos públicos estaduais em imóvel que pertenceria ao município de Vila Bela da Santíssima Trindade, fato que afrontaria o direito de propriedade daquele ente, implicando em manifesto esbulho possessório, bem como na violação do pacto federativo.
No que diz respeito aos itens “f” e “h”, em que determinada a elaboração de plano de manejo e a realização de diagnóstico fundiário, em consonância, respectivamente, com a Lei Federal n. 9.985/2000, a Lei Estadual n. 9.523/2011 e o Decreto-Lei n. 3.365/1941, argumenta que, além do alto custo para sua confecção, a ausência de domínio das terras por parte do Estado impediria a plena execução de qualquer plano de manejo, bem como a realização de um efetivo diagnóstico fundiário, ao passo que a indisponibilidade de recursos orçamentários impediria a efetivação das desapropriações necessárias, relegando tais documentos a uma rápida obsolescência, dada a oscilação das variáveis utilizadas na sua elaboração, como, por exemplo, o preço dos imóveis rurais, situação que acabaria por redundar em grave lesão à economia pública.
No tocante ao item “i”, em que determinada a desocupação das áreas inseridas no Parque Estadual Serra Ricardo Franco, cujos possuidores não ostentarem comprovação idônea de titularidade, apresenta o fato de que mais da metade das áreas que compõem a unidade de conservação pertencem à União, realidade que revelaria a sua ilegitimidade para tanto, sob pena, igualmente, de haver violação do pacto federativo.
Por fim, à luz de tais premissas, postulou o aditamento para que a suspensão alcance os itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da decisão liminar proferida, nos autos da Ação Civil Pública n. 642-31.2015.811.0077, pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Vila Bela da Santíssima Trindade (fls. 969-971).
É o relatório.
Decido.
[...].
Sob essa ótica, ao considerar as obrigações impostas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, é possível depreender que tais medidas também extrapolam os limites da razoabilidade e da proporcionalidade, se considerada a legitimidade do ente federativo para a prática de atos como a realização de despesas com obras e serviços e de desocupação, em áreas de domínio alheio, bem como a malversação de recursos com a elaboração de um plano de manejo e a realização de um diagnóstico fundiário que poderiam se tornar rapidamente obsoletos diante da oscilação das variáveis utilizadas para a sua confecção, consubstanciando grave lesão à economia e à ordem públicas, sendo neste último caso em seus aspectos administrativo e jurídico, porquanto o cumprimento de tais determinações, além de exigir uma série de providências prévias por parte do próprio executivo e do legislativo, implicam na imposição ao Estado de obrigações que estão atualmente em descompasso com o seu planejamento executivo e financeiro-orçamentário, desatendendo, portanto, os mais comezinhos princípios regentes da administração pública.
Assim, entendo que as medidas determinadas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da decisão em questão, diante da sua desproporcionalidade e irrazoabilidade para com os danos, impactos e transtornos dela decorrentes, culminam em grave e imediata lesão à economia e à ordem públicas, desconsiderando totalmente as providências que vêm lentamente, mas vêm, sendo implementadas pelo poder público para a concretização da legislação em vigência.
Com essas considerações, DEFIRO o pedido de aditamento para suspender também as obrigações contidas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da decisão liminar concedida nos autos da Ação Civil Pública n. 642-31.2015.811.0003 - 56687, em trâmite perante o Juízo da Vara Única da Comarca de Vila Bela da Santíssima Trindade, e o faço até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, na forma do quanto disposto no parágrafo 9o do artigo 4o da Lei n. 8.437/1992.
Comunique-se ao Juízo de piso para os efeitos desta decisão.
Intimem-se as partes.
Decorrido o prazo recursal sem manifestação, arquive-se.
Cuiabá, 30 de dezembro de 2016.
Desembargador PAULO DA CUNHA,
Presidente do Tribunal de Justiça.” (destaquei)

Verifica-se do relatado e pontuado na decisão acima, que a preocupação do Estado de Mato Grosso, sedimentada na suspensão das obrigações contidas na decisão liminar concedida nos autos da Ação Civil Pública, confirma a existência de grave lesão à economia e à ordem pública, podendo ser traduzido em grave lesão ao patrimônio público, pressuposto da própria Ação Popular.
Diante dos fatos aduzidos pelo próprio Estado de Mato Grosso, como dito alhures, demonstra de forma evidente que a edição do Decreto Estadual n.o 1.796/97, causa inúmeros prejuízos ao patrimônio público, seja pela diminuição da arrecadação aos entes federados, visto a ofensa ao uso e gozo ao direito à propriedade, seja pelo auto custo para fins de desapropriação das áreas inseridas dentro dos limites da unidade de conservação ou, ainda, sob o ponto de vista ambiental, os custos de recuperação das áreas abertas já utilizadas pelos proprietários.
Cabe ressaltar, ainda, que em observância às inovações trazidas na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n.o 4.657/42), na atividade judicante não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão, devendo haver motivação na invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa. É exatamente o que se propõe este julgado.
Desta feita, conforme amplamente divulgado em todos os meios de comunicação, o Estado de Mato Grosso atravessa grave crise econômico-financeira, inclusive editou normas atestando a calamidade financeira no âmbito da Administração Pública, crise esta que foi base para um dos argumentos contidos nos autos da Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela n.o 175064/2016, onde se traduz justamente a grave lesão à economia pública mato-grossense.
É de se ver que nas diretrizes da LINDB, quando o legislador fez conter a expressão “consequências práticas da decisão”, buscou condicionar o julgador a considerar, principalmente, as consequências econômicas da tomada de decisão, sendo que, nas palavras da doutrina,“[...] a Análise Econômica do Direito (AED), a economia, especialmente a microeconomia, deve ser utilizada para resolver problemas legais, e, por outro lado, o Direito acaba por influenciar a Economia. Por esta razão, as normas jurídicas será eficientes na medida em que forem formuladas e aplicadas levando em consideração as respectivas consequências econômicas.” (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 2. ed., São Paulo: Método, 2014, p. 31). (destaquei)
Diante de todos os argumentos expostos, seja sobre a caducidade dos efeitos expropriatórios do decreto em questão, seja sobre a lesividade ao patrimônio público, sem, ainda, desconsiderar que, no caso, está evidente a lesão ao direito do exercício de propriedade, há de se reconhecer que procedem as alegações postas no apelo, balizadas pelos argumentos e estudos trazidos pelo amicus curiae, os quais consolidam a existência de lesividade ao patrimônio público, o que foi corroborado pelo Estado de Mato Grosso, conforme demonstrado.
Da compatibilização do direito constitucional ao meio ambiente e do direito à propriedade
De todo o exposto até aqui, ainda tem cabimento um importante, senão essencial ponto a ser elencado, no que concerne à necessidade de compatibilização da proteção ambiental (art. 225) com o direito à propriedade (art. 5o, XXII) - ambos direitos garantidos na Constituição Federal, que devem ser assegurados de forma harmônica, não podendo se divisar como antagônicos tais garantias constitucionais.
Sobre a necessária compatibilização entre preceitos constitucionais com o dever de proteção ambiental, o Supremo Tribunal Federal, sob a Relatoria do Ministro Luiz Fux, sedimentou, quando do julgado acerca do Código Florestal, o que segue, verbis:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1o, IV; 3o, II E III; 5o, CAPUT E XXII; 170, CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE “VEDAÇÃO AO RETROCESSO”. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES.
1. O meio ambiente é tutelado constitucionalmente pela regra matriz do artigo 225, caput, da Constituição, que dispõe que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
2. O meio ambiente assume função dúplice no microssistema jurídico, na medida em que se consubstancia simultaneamente em direito e em dever dos cidadãos, os quais paralelamente se posicionam, também de forma simultânea, como credores e como devedores da obrigação de proteção respectiva.
[...]
11. Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso ambiental”, ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas.
12. Deveras, não se deve desprezar que a mesma Constituição protetora dos recursos ambientais do país também exorta o Estado brasileiro a garantir a livre iniciativa (artigos 1o, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3o, II), a erradicar a pobreza e a marginalização, a reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3o, III; art. 170, VII), a proteger a propriedade (art. 5o, caput e XXII; art. 170, II), a buscar o pleno emprego (art. 170, VIII; art. 6o) e a defender o consumidor (art. 5o, XXXII; art. 170, V) etc.
13. O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita o duelo valorativo entre a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como centro de gravidade o bem comum da pessoa humana no cenário de escassez. É dizer, o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente não são políticas intrinsecamente antagônicas.
[...]
23. Ações Diretas de Inconstitucionalidade no 4901, 4902, 4903 e 4937 e Ação Declaratória de Constitucionalidade no 42 julgadas parcialmente procedentes.
(ADC 42, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 28/02/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-175 DIVULG 12-08-2019 PUBLIC 13-08-2019)” (destaquei)

Extrai-se do entendimento exarado pelo Supremo Tribunal Federal que as políticas públicas ambientais devem se conciliar com os demais valores constitucionais democraticamente estabelecidos pelo legislador constituinte, não se podendo afastar a qualquer custo, sob o estigma de proteção dos recursos ambientais, direitos igualmente estabelecidos na mesma constituição, tais como: livre iniciativa, o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e a marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais, a proteção a propriedade, a busca do pleno emprego e, ainda, a defesa do consumidor, entre outros.
Diferente não é o entendimento deste E. Tribunal de Justiça, acerca da impossibilidade de limitação ao direito à propriedade, quando em julgamento uma das inúmeras Ações Civis Públicas que versam justamente sobre o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, onde o Exmo. Dr. Edson Dias Reis, acertadamente concluiu que:
“[...]
Quanto à ineficácia do Decreto que criou a Unidade de Conservação, a inexistência de desapropriação da área afetada e indenização decorrente, embora o esgotamento da discussão seja afeto ao mérito da ação principal, é pertinente dizer que o ato expropriatório por si só não produz qualquer efeito sobre o direito de propriedade do expropriado, assim também não pode impedi-lo de usar, gozar, explorar, dispor do bem enquanto não efetivada concretamente a desapropriação.
[...] o Estado não pode ultrapassar as regulares fases do procedimento expropriatório e impor ao particular o ônus pela sua inércia, notadamente aplicando-lhe medidas severas que acarretem danos irreversíveis, impossibilitando o pleno uso do bem, o qual, ao que se afigura, não possui qualquer limitação, ao menos enquanto não efetivada concretamente a regularização fundiária da área [...]”.
(N.U 1012509-70.2017.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, EDSON DIAS REIS, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/11/2019, Publicado no DJE 18/11/2019)

Efetivamente, a realidade da unidade de conservação objeto dos autos é mais uma das diversas criadas no Estado de Mato Grosso, instituídas por meio de normativa legal, mas nunca consumada de fato. Sendo assim, conforme exposto, visto a clara caducidade dos efeitos do Decreto Estadual n.o 1.796/97, não há como se limitar o direito de propriedade conferido constitucionalmente aos proprietários rurais, pois sua limitação seria atentatória à garantia constitucional ao direito à propriedade e, ainda, ao direito à justa e prévia indenização, as quais enquadradas como cláusulas pétreas.
Em suma, Eminentes Pares, o argumento de proteção ambiental (o que de fato nunca consumado ao caso em tela), não se pode dar em inobservância às demais normas constitucionais, sendo que as restrições impostas às propriedades localizadas dentro dos limites descritos no Parque Estadual Serra Ricardo Franco acabam por transcender meras limitações administrativas, traduzindo-se dilaceramento ao direito patrimonial/dominial. Entender de forma distinta, data maxima venia, é legitimar que o Estado pode, a qualquer custo, imiscuir-se indistintamente na propriedade privada, sem observar os preceitos constitucionais e legais.
Ademais, insta relembrar que a Lei n.o 9.985/2000, em seu art. 11, §1o, dita que deve ser consumada a devida expropriação com a finalidade de instituição da unidade de conservação, sendo que, sem a regular desapropriação, torna-se inconcebível a existência da referida unidade, não podendo se erigir à custa de atos que inflijam aos particulares seu legítimo direito à propriedade.
Deste modo, diante da inexistência de perfectibilização da unidade de conservação, pois não observados os ditames legais expressamente estabelecidos, e, consequentemente, não se podendo falar em prejuízo ambiental, torna-se inviável qualquer limitação ao direito à propriedade, tais como a análise do Cadastro Ambiental Rural, conforme as diretrizes contida na Lei n.o 12.651/2012, pois através do CAR, busca-se a integração das informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento. Ainda, insta destacar, que como usufruto ao direito à propriedade, não pode o Estado de Mato Grosso impedir quaisquer emissões de autorizações de funcionamento ou demais atos que buscam licenciar a propriedade rural, mesmo porque é por meio do processo de licenciamento e afins, que o Estado, por meio do órgão ambiental, fará o controle e gestão da área, a fim de evitar danos ambientais.
Ante o exposto, com fulcro na jurisprudência dos Tribunais Superiores e, em conformidade com o Decreto-Lei n.o 3.365/41 DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação, tão somente para declarar a caducidade dos efeitos expropriatórios, bem como a ineficácia do Decreto Estadual n.o 1.796, de 04 de novembro de 1997.
Consigne-se que o decreto de declaração de utilidade da área inserida no parque em comento pode ser reeditado pelo Poder Público, abrindo-se novo prazo para eventuais desapropriações, preservando-se o controle da tutela ambiental na forma da legislação aplicável à espécie.
Condeno o Estado de Mato Grosso ao pagamento dos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa.
É como voto.

V O T O
EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Peço vista antecipada dos autos.

V O T O
EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS (1o VOGAL)
De antemão, parabenizo o eminente Relator pelo excelente trabalho desenvolvido nesse voto, a matéria é complexa, julgamos cerca de mais de 80 (oitenta) recursos de agravos de instrumento relacionados aos parques, e este foi um voto muito bem elaborado.
No entanto, aguardarei o pedido de vista para verificar o processo, e se não há contradição dentro da linha que venho entendendo.

EM 29 DE ABRIL DE 2020:
O RELATOR PROVEU EM PARTE O RECURSO. PEDIU VISTA A 2a VOGAL (EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO). O 1o VOGAL AGUARDA (EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS).

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 17 DE JUNHO DE 2020 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)
EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Egrégia Câmara:
Trata-se de recurso de apelação interposto por DILSON FERREIRA COELHO contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular que, na ação popular proposta em desfavor do ESTADO DE MATO GROSSO, julgou improcedentes os pedidos por não vislumbrar a ocorrência de ilegalidade/lesividade ao patrimônio público em virtude da edição do Decreto Estadual no 1.796/1997, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco (PESRF).
Pedi vista dos autos para uma análise mais detida da matéria, tendo em vista os precedentes em que já votei a respeito do Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
Após ouvir atentamente os fundamentos expostos pelo douto Relator, peço vênia para divergir no sentido de negar provimento ao recurso de apelação pelas razões que passo a expor.
Na origem, Dílson Ferreira Coelho propôs a ação popular com pedido de tutela antecipada em face do Estado de Mato Grosso, objetivando o reconhecimento da caducidade do Decreto Estadual no 1.796/97, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco e, consequentemente, a sua anulação.
Para tanto, asseverou que em 04/11/1997 foi promulgado o Decreto Estadual no 1.976, por meio do qual foi criado o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, com extensão de 158.620,85 ha (cento e cinquenta e oito mil, seiscentos e vinte hectares e oitenta e cinco ares), localizado no Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Alegou que o artigo 3o do referido Decreto declarou que as terras e benfeitorias localizadas no perímetro do Parque seriam consideradas de utilidade pública, para fins de desapropriação.
Aduziu que, a partir de então, os proprietários das inúmeras propriedades produtivas abrangidas pelo Parque Estadual Serra Ricardo Franco não conseguiram mais benefícios e a regularização de suas propriedades junto à SEMA, a exemplo da obtenção do Cadastro Ambiental Rural-CAR.
Sustentou que a criação do Parque colocou os produtores rurais na clandestinidade e, em razão da irregularidade, ficaram desobrigados do pagamento de impostos, diminuindo a arrecadação do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Ressaltou que o Decreto no 1.976/97 conferiu à FEMA, antecessora da SEMA, a responsabilidade de gerir o Parque e fixou o prazo de 5 (cinco) anos para efetivar a sua implantação, o que ensejaria o ajuizamento da ação de desapropriação que, por sua vez, geraria aos produtores rurais verbas indenizatórias. Entretanto, à época da propositura da ação já havia transcorrido mais de 16 (dezesseis) anos do prazo estabelecido sem que a SEMA (sucessora da FEMA), tomasse as providências cabíveis para cumprimento da obrigação administrativa.
Afirmou que a omissão do órgão estatal (SEMA) causou o empobrecimento dos produtores rurais e, consequentemente, um entrave no desenvolvimento do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Ao final, pugnou pela procedência dos pedidos para reconhecer a caducidade do Decreto Estadual no 1.976/97.
O Estado de Mato Grosso apresentou contestação aduzindo, em sede de preliminar, a incompetência do Juízo e a existência de conexão entre a ação popular e a Ação Civil Pública n. 591-73.2013.811.0082 (em trâmite na Vara Especializada do Meio Ambiente).
No mérito, sustentou a sua competência para instituir unidade de conservação; a impossibilidade do reconhecimento da caducidade do ato de criação da unidade de conservação e a necessidade da criação da unidade de conservação.
O Ministério Público opinou pela improcedência dos pedidos formulados na ação popular.
O Juízo a quo, após rejeitar as preliminares de incompetência e conexão, julgou improcedentes os pedidos com os seguintes fundamentos:

“O ponto principal da demanda é decidir se o Decreto Estadual n. 1.796/1997 que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco é ilegal e lesivo ao patrimônio público.
(...)
No caso em tela, ao criar o Parque Serra Ricardo Franco, o Decreto Estadual no1.796/1997, em seu art. 3o, declarou de utilidade pública as terras e benfeitorias dentro dos limites descritos no seu art. 1o, estabelecendo o prazo de 5 (cinco) anos para elaboração do plano de manejo do Parque, a cargo da FEMA.
Esse mesmo Decreto, em seu art. 2o, assim dispôs:
“O parque Estadual Serra Ricardo Franco objetiva garantir a proteção dos recursos hídricos e a viabilidade de movimentação das espécies da fauna nativa, preservando amostra representativa dos ecossistemas existentes na área, e proporcionando oportunidades controladas para uso pelo público, educação e pesquisa científica”.
Pois bem. Quanto à legalidade da criação do decreto estadual no 1.796/1997, não merece maiores digressões, haja vista que a própria Constituição Federal estabelece tal competência para os entes federados:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1o Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Assim, é evidente a legalidade do Decreto Estadual 1.796/1997, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
No que tange à lesividade do Decreto Estadual 1.796/1997, o autor assim assevera (fls. 8/9):
“A criação deste monstrengo a pretexto de preservação ambiental, não causa imensos prejuízos somente aos produtores inseridos nos limites da aberração, mas também ao Município de Vila Bela, pois, diminui sua arrecadação, e principalmente, desestimula o fluxo de investimentos da região. Desta forma, o ato é profundamente lesivo ao patrimônio, da comunidade social de Vila bela da Santissima Trindade (SIC)”.
No caso vertente, o próprio autor afirma que a suposta lesão recai sobre os proprietários da área abrangida no Decreto Estadual no 1.796/97 e que este decreto teria colocado os produtores rurais na clandestinidade, ficando estes desobrigados do pagamento de impostos, com consequente diminuição na arrecadação do município de Vila Bela da Santíssima Trindade.
Ora, não obstante o decreto tenha estabelecido o prazo de 05 (cinco) anos para a execução do plano de manejo do Parque, a inércia do ente Estadual não traz qualquer ilegalidade àquela norma. Além disto, o objeto do referido Decreto não era a isenção de tributos em favor dos proprietários atingidos, tampouco a diminuição da arrecadação do município atingido, mas, sim, beneficiar toda a coletividade com a preservação do meio ambiente que, por ser de natureza pública, deve prevalecer sobre os interesses individuais privados, ainda que legítimos.
Desse modo, também cai por terra, não merecendo guardiã, o argumento de que os proprietários, “caindo na clandestinidade” (SIC), deixaram de pagar impostos, com prejuízo na arrecadação do município afetado.
Importante colacionar o disciplinado no art. 28, parágrafo único, da lei n. 9.985/2000.
Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.
Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais. (Sem destaques no original)
Ademais, malgrado a inércia do ente Estadual em elaborar o plano de manejo do Parque, isto, por si só, não importa em caducidade do aludido decreto e, consequentemente, sua anulação, como pretende o autor, haja vista que a desafetação só pode ser realizada por lei, senão vejamos.
Art. 225. (...)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção
E mais:
Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.
(...)
§ 7o A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.
Desse modo, tendo em vista que o real interesse do autor é a desafetação da área abrangida pelo decreto, para que os proprietários de terras rurais possam se beneficiar “dos mais comezinhos benefícios do direito de propriedade” (SIC – fl. 7 - último parágrafo), os pedidos, sem maiores esforços, deverão ser julgados improcedentes, ante a legalidade do decreto atacado e a sua não lesividade perante o ente público.
A esse propósito, faz-se mister trazer à colação o entendimento de Geraldo Ataliba e Ayres Fernandino Barreto, ‘ipsis litteris’:
"Além do requisito da cidadania, o Direito Brasileiro impõe, ainda, um outro requisito básico para que seja intentada essa ação: é preciso que o ato de que trata tenha lesado o patrimônio público. É o que prescreve o art. 153, par. 51, da CF. A ilegalidade do ato é, ademais, outro requisito da ação popular, desde que dele resulte lesividade ao patrimônio público. De tal sorte, o 'requisito indiscutível' posto pela nova Lei Fundamental é, como ensina José Afonso da Silva, o de que 'o ato deve prejudicar o patrimônio público'" (Ação Popular Constitucional - Doutrina e Processo, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968. p. 110/196) (sem destaques no original)
Oportuna a lição de RUY ARMANDO GESSINGER (in Da Ação Popular Constitucional, Ed. Ajuris, 1985, p. 46):
“Não basta que o ato seja ilegal; a lesividade deve estar presente. Se o Administrador agiu ilegalmente, mas disso não decorreu lesão ao patrimônio público, não tem cabida a ação popular”.
Efetivamente, a ação popular tem por objeto a anulação de atos lesivos ao patrimônio público. Deve haver, por conseguinte, efetiva lesão ao patrimônio público, lesividade concreta (veja-se RT 547/63) não bastando, a par da ilegalidade, mera expectativa de lesão. (Sem destaques no original)
A corroborar o exposto, a jurisprudência caminha no sentido de que, não ocorrida a lesão ao patrimônio público, os pedidos devem ser julgados improcedentes, senão vejamos:
“PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO POPULAR – REQUISITOS – AUSÊNCIA DE LESIVIDADE – LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA – APURAÇÃO DE DANOS.1. A orientação do STJ é reiterada no sentido de que a procedência da ação popular pressupõe nítida configuração da existência dos requisitos da ilegalidade e da lesividade”. (STJ, Resp. 121431 / SP, 2a Turma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, j. 15-2-2005, DJ 25-4-2005, p. 256). (Sem destaques no original)
Via de consequência, ante à inexistência do binômio ilegalidade/lesividade do ato impugnado (Decreto Estadual n. 1.796/1997), repita-se, a improcedência dos pedidos se impõe. ”

Contra essa sentença, Dilson Ferreira Coelho interpôs o presente recurso de apelação aduzindo a ilegalidade do Decreto Estadual, sob o argumento de que o Estado legislou em território no qual não reunia competência, e a lesividade do ato, pois o decreto não tinha por objeto a isenção de tributos aos proprietários da área, nem a diminuição da arrecadação do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Alegou, outrossim, a caducidade do Decreto Estadual n.o 1.796/1997 em face da inércia do Estado, pela razão de não ter obedecido o prazo para sua efetiva implantação, pugnando pelo provimento do apelo para reformar a sentença.
O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões pugnando pelo desprovimento do recurso.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, por sua vez, opinou pelo desprovimento do apelo.
Distribuído os autos, à época, ao Exmo. Des. José Zuquim Nogueira, este lançou o relatório em 17/12/2018, disponibilizado no DJE em 19/12/2018 e publicado em 21/01/2019, com previsão para julgamento em 29/01/2019, contudo, o recurso fora retirado de pauta na sessão realizada na referida data.
Em 18/06/2019, o feito foi novamente incluído em pauta, sendo que, na data de 19/06/2019, a Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO postulou pelo ingresso na condição de amicus curiae, o que foi deferido através da decisão de fls. 344-345 pelo então Relator.
Posteriormente, em 29/4/2020, o recurso foi novamente levado a julgamento e provido pelo douto Relator.
Após esse retrospecto, trago o primeiro ponto de divergência a respeito da matéria: a impossibilidade de ingresso da APROFRANCO na condição de amicus curiae.
No caso, o pedido de ingresso do amicus curiae foi realizado após a inclusão do feito em pauta, portanto, intempestivamente.
Sobre o requerimento de intervenção como amicus curiae, a jurisprudência do STJ e do STF sobre a matéria, especialmente por ocasião do julgamento da ADI 4.071 e da ACO 779/RJ, autoriza tal ingresso até a inclusão do feito em pauta.
Neste sentido:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO DE SENTENÇA. RETENÇÃO DA VERBA HONORÁRIA. CRÉDITO RELATIVO A DIFERENÇAS DO FUNDO DE MANUTENÇÃO E DE DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO - FUNDEF. IMPOSSIBILIDADE. AMICUS CURIAE. INTEMPESTIVIDADE. INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE. AUSÊNCIA DE INTERESSE JURÍDICO OU VIOLAÇÃO DE PRERROGATIVA INERENTE À CARREIRA DA ADVOCACIA.
1. Sobre o requerimento de intervenção como amicus curiae formulado pelo CFOAB, a jurisprudência do STF sobre a matéria, especialmente por ocasião do julgamento da ADI 4.071 e da ACO 779/RJ, autoriza tal ingresso até a inclusão do feito em pauta.
2. No julgamento do AgRg na ACO 779, Rel. Min. Dias Toffoli, entretanto, admitiu-se a possibilidade, em tese, do ingresso na lide de amicus curiae mesmo após a inclusão do feito em pauta, desde que demonstrada a excepcionalidade do caso concreto.
3. Na espécie, ao requerer sua intervenção como amicus curiae após a inclusão deste feito em pauta, o CFOAB afirmou, tão somente, haver tomado conhecimento do tema de fundo a ser julgado no presente feito apenas recentemente (e-STJ, fl. 261), não alegando qualquer outra razão, eminentemente de caráter jurídico, a configurar excepcionalidade do caso apta a permitir seu ingresso de forma extemporânea, isto é, o próprio requerente sequer se fundou em tal premissa, limitando-se a salientar recente conhecimento da existência do processo. Tal circunstância, a propósito, até revela que o debate dos autos não está intrinsecamente ligado às atribuições essenciais da entidade requerente. Oportuno, ainda, referir que a motivação trazida com o requerimento de intervenção - genericamente apresentada - em nada revela circunstâncias específicas a justificar o acolhimento requestado, até porque, neste processo, não se está a deliberar exclusivamente sobre honorários advocatícios, mas acerca da vinculação de verbas federais ao custeio da educação básica e à valorização do seu magistério e as consequências jurídicas de tal vinculação. Esse vem a ser o tema central do processo.
4. Como é possível verificar dos autos, o presente feito foi incluído em pauta em 27/4/2018, com publicação no Diário de Justiça Eletrônico em 30/4/2018. O requerimento de ingresso no feito como amicus curiae somente foi apresentado em 8/5/2018.
5. Com base nessas considerações, é de se indeferir o requerimento em tela, sob pena de se permitir o ingresso de todo e qualquer terceiro que se declare interessado em processo já pautado para julgamento, o que deflagraria quadros de instabilidade e imprevisibilidade na efetivação do julgamento dos recursos confiados a este Superior Tribunal. Precedente: EDcl no REsp 1.338.942/SP, de minha relatoria, Primeira Seção, julgado em 25/4/2018, DJe 4/5/2018).
6. (...)Por outro lado, a ausência de interesse jurídico e de violação de prerrogativa inerente à carreira da advocacia não autoriza o ingresso do CFOAB, na hipótese, como assistente do recorrido.
7. Na execução, regra geral, é possível a requisição pelo patrono de reserva da quantia equivalente à obrigação estabelecida, entre si e o constituinte, para a prestação dos serviços advocatícios. A condição para isso é que o pleito seja realizado antes da expedição do precatório ou do mandado de levantamento, mediante a juntada do contrato. Orientação do STJ e do STF.
8. Esse entendimento, todavia, não é aplicável quando os valores a que tem direito o constituinte se referem a verbas decorrentes de diferenças do FUNDEF que a União deixou de repassar aos Municípios a tempo e modo.
9. O fato de determinada obrigação pecuniária não ter sido cumprida espontaneamente, mas somente após decisão judicial com trânsito em julgado, não descaracteriza a sua natureza nem a da prestação correspondente. Assim, uma vez que os valores relacionados ao FUNDEF, hoje FUNDEB, encontram-se constitucional e legalmente vinculados ao custeio da educação básica e à valorização do seu magistério, é vedada a sua utilização em despesa diversa, tais como os honorários advocatícios contratuais.
10. Reconhecida a impossibilidade de aplicação da medida descrita no art. 22, § 4o, da Lei n. 8.906/1994 nas execuções contra a União em que se persigam quantias devidas ao FUNDEF/FUNDEB, deve o advogado credor, apesar de reconhecido o seu mérito profissional, buscar o seu crédito por outro meio.
11. Recurso especial a que se dá provimento para negar o direito à retenção dos honorários advocatícios contratuais do crédito devido pela União.
(REsp 1703697/PE, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/10/2018, DJe 26/02/2019)

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO ESPECIAL. PEDIDO DE INGRESSO NA LIDE DOS EMBARGANTES COMO AMICI CURIAE. DEMANDA JÁ JULGADA. INTEMPESTIVIDADE. AUSÊNCIA DE EXCEPCIONALIDADE NA POSTULAÇÃO. DESCABIMENTO DO PLEITO DE INGRESSO. INDEFERIMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PREJUDICADOS.
1. A jurisprudência do STF na matéria, especialmente por ocasião do julgamento da ADI 4.071 e da ACO 779/RJ, admite o ingresso de amicus curiae até a inclusão do feito em pauta. No julgamento do AgRg na ACO 779, Rel. Ministro Dias Toffoli, admitiu-se a possibilidade, em tese, do ingresso na lide de amicus curiae após a inclusão do feito em pauta desde que haja demonstração de uma situação excepcional.
2. No caso dos autos, o pedido de ingresso não ocorreu apenas depois da inclusão do feito em pauta, mas após o próprio julgamento efetivado. Ademais, ainda que se admitisse que esta demanda estivesse na mesma situação processual daquela que fora julgada pelo STF, não há aqui qualquer situação de excepcionalidade, por duas razões básicas: a) o requerente apenas citou, de forma genérica, mas não fundamentou qualquer excepcionalidade a ser considerada; e b) a questão posta para análise reduz-se a um tema estritamente jurídico, não exigindo a manifestação de experts na área técnica ou científica.
3. Por fim e a corroborar a absoluta ausência de excepcionalidade, a petição de embargos de declaração não passa de uma mera cópia daquela que foi interposta neste mesmo feito pela parte autora, esta, sim, devidamente legitimada para opor os aclaratórios, os quais serão examinados.
4. Pedido dos embargantes de ingresso na lide como amici curiae indeferido. Embargos de declaração prejudicados.
(EDcl no REsp 1336026/PE, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/06/2018, DJe 22/06/2018)
Outrossim, como se extrai dos julgados colacionados, no julgamento do AgRg na ACO 779, Rel. Ministro Dias Toffoli, admitiu-se a possibilidade, em tese, do ingresso na lide de amicus curiae após a inclusão do feito em pauta desde que demonstrada uma situação excepcional.
No caso dos autos, todavia, a APROFRANCO sequer se fundou em tal premissa ou apontou fundamento apto a permitir seu ingresso de forma extemporânea.
Não bastasse a intempestividade, como bem consignaram o Estado de Mato Grosso e a Procuradoria-Geral de Justiça nas oportunidades em que se manifestaram a respeito do pedido de ingresso do amicus curiae, os pedidos formulados pela APROFRANCO acarretam inequívoca ampliação indevida do objeto da demanda, eis que sequer foram formulados na petição inicial ou no recurso, razão pela qual devem ser desconsiderados, sob pena de julgamento extra petita.
Do mesmo modo, os motivos que impelem a APROFRANCO a postular seu ingresso na demanda se mostram completamente distorcidos do objetivo do instituto utilizado, haja vista que o provimento jurisdicional almejado na ação popular não contempla os objetivos postulados pela associação.
Para ilustrar, trago aqui os pedidos formulados pela Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO, que requer:

A)Seja consignado de modo expresso no julgado, que os proprietários rurais inseridos no Parque Estadual Serra Ricardo Franco possam utilizar a propriedade até a devida desapropriação, nos termos do artigo 3o do Decreto Estadual 1.796/1997, contemplando as atividades produtivas já inseridas no interior da referida Unidade de Conservação;
B)Conste expressamente no julgado a determinação para que o órgão ambiental competente se abstenha de negar atos autorizativos para o desempenho das atividades produtivas nas respectivas propriedades rurais, como APF (ou outra que vier a lhe substituir), licenças entre outros, bem como proceda, sempre que requerida, a análise dos protocolos dos CARS das propriedades afetadas pelo Decreto; e
C)Visando dar efetividade à proteção ambiental, seja determinado ao órgão ambiental competente – SEMA/MT – a realização de estudos complementares de modo a avaliar a viabilidade ambiental, social, econômica e financeira de se redefinir os perímetros do Parque Estadual Serra de Ricardo Franco, oficiando-se a Senhora Secretária de Meio Ambiente a esse respeito.

Como se vê, nenhum dos pedidos se adequa à via da ação popular, uma vez que não visam à proteção do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural.
Do mesmo modo, a APROFRANCO veicula pretensão que, na sua essência, contém exclusivo caráter de obrigação de fazer, o que não se admite na ação popular, evidenciando a falta de interesse de agir e inadequação da via eleita.
Neste sentido, colaciono precedentes de minha relatoria, que seguem a jurisprudência pacífica desta Corte:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO POPULAR COM OBJETO IMEDIATO DIRIGIDO AO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES DE FAZER E NÃO FAZER – INADEQUAÇÃO VIA ELEITA – IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO – SENTENÇA EXTINTIVA – RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO.
1. A ação popular é remédio constitucional posto à disposição do cidadão brasileiro que esteja em pleno gozo de seus direitos políticos para prevenir ou anular atos ou contratos administrativos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
2. O pedido formulado nesta espécie de ação, consequentemente, deve ter natureza preponderantemente desconstitutiva (invalidação do ato lesivo ao patrimônio público) e, reflexamente, eficácia condenatória, relativamente ao ressarcimento do erário pelos responsáveis.
3. Com essas premissas, se o autor popular veicula pretensão que, na sua essência, contém exclusivo caráter de obrigação de fazer, é de ser ratificada a sentença que extingue o processo respectivo, sem resolução do seu mérito, por inadequação da via eleita.
(N.U 0015613-95.2016.8.11.0041, MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 14/05/2018, publicado no DJE 29/05/2018)
Vide, no mesmo sentido, também de minha relatoria, o RAC 0000522-18.2012.8.11.0101, julgado pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo em 05/08/2014, com acórdão publicado no DJE 11/08/2014.
Com essas considerações, voto pelo não acolhimento da habilitação da Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO como amicus curiae.
Ultrapassada a questão, passo ao segundo ponto de divergência a respeito da matéria: a ausência de ilegalidade/lesividade do Decreto Estadual n. o 1.796/1997, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
Nas razões recursais, o apelante sustenta a ilegalidade do referido Decreto, sob o argumento de que o Estado legislou em território no qual não reunia competência para tanto, e a lesividade do ato, afirmando que o mesmo não tinha por objeto a isenção de tributos aos proprietários da área, nem a diminuição da arrecadação do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Alega, outrossim, a caducidade do Decreto Estadual no 1.796/1997 em face da inércia do Estado, pela razão de não ter obedecido o prazo para sua efetiva implantação, pugnando pelo provimento do apelo para reformar a sentença.
O recurso não comporta provimento.
Nos termos do inciso LXXIII do artigo 5o da Constituição Federal, "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência".
A ação popular também encontra respaldo no art. 1o da Lei 4.717/65, que dispõe:
“ Art. 1o Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.”
A definição de atos considerados lesivos na referida lei está prevista em seu art. 2o da seguinte forma:
“ Art. 2o São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.”
Sendo assim, a ação popular possui natureza eminentemente desconstitutiva, a fim de invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Constata-se, desse modo, que é viável a ação popular quando verificada a ação ou a omissão ilegítima e lesiva ao patrimônio público, pois que esta tem o propósito de delinear a própria lesividade do ato administrativo, que, se verificada, importará a condenação por perdas e danos dos responsáveis pela sua prática.
Como preconiza o artigo 11, da citada Lei n. 4.717/1965:
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.
No caso, os pedidos do autor popular, ora apelante, representam verdadeira obrigação de fazer e não fazer atinente às providências do órgão público para “manter os proprietários desapropriados na posse de seus imóveis”, determinar à SEMA “a se eximir de elaborar qualquer Plano de Manejo, tendo por objeto o Parque Estadual Serra Ricardo Franco”, bem como “determinar a equiparação dos produtores localizados no interior do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, aos produtores legalizados pelo programa governamental, enquanto perdurar o presente feito, consequentemente fazendo jus aos benefícios fiscais e comerciais oferecidos pelo chamado Selo Verde”. Este intento, a meu ver, revela a nítida inadequação da via eleita e consequente falta de interesse de agir.
Neste sentido:
REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO POPULAR – CEMITÉRIO MUNICIPAL – AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL – POSSIBILIDADE DE CONTAMINAÇÃO DO AQUÍFERO FREÁTICO - AÇÃO COM CUNHO OBRIGATÓRIO E INDENIZATÓRIO – EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - SENTENÇA RATIFICADA.
O objeto da ação popular é a anulação, ou a declaração de nulidade, de atos lesivos ao patrimônio público, tal como prevê o artigo 1o da Lei 4.717/1965, inexistindo nesta via processual a possibilidade de efetivar uma condenação em obrigação de fazer, posto tratar-se de medida a ser perseguida mediante a Ação Civil Pública.
Se a pretensão manifestada na seara da Ação Popular corresponder a uma obrigação de fazer, patente se mostra a inadequação da via eleita e, pois, escorreita a sentença que, a esse fundamento, extingue o feito, sem a resolução do mérito.
(N.U 0000637-43.2012.8.11.0035, MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 09/12/2019, Publicado no DJE 18/12/2019)
Por outro lado, quanto ao pedido para reconhecer a caducidade do Decreto Estadual no 1.976/1997 e, consequentemente, determinar a sua total anulação, tenho que este não se enquadra como ato lesivo estabelecido na Lei no 4.717/65.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, um dos requisitos da ação popular é a lesividade do ato impugnado ao patrimônio público, sendo que “lesivo é todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade”. Por meio da ação popular, portanto, “não se amparam direitos individuas próprios, mas sim o interesse da comunidade”. Conforme prossegue o administrativista, “o beneficiário direto desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto”.
Registre-se, ainda, que, além do pedido inadequado a esta via, não há nos autos provas da lesividade ao meio ambiente, apenas mera presunção, sendo certo que cabe ao autor, quando do ajuizamento da ação popular, demonstrar, desde logo, a conduta ilegal, perpetrada pela Administração Pública, de patente potencial ofensivo ao patrimônio público, a fim de tornar possível a apreciação do mérito da contenda. Não o fazendo, torna-se, de igual modo, carecedor da ação.
Prosseguindo, na petição inicial o autor alega o prejuízo aos produtores rurais do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT com a criação do Parque Estadual. Contudo, como consignado na sentença, não obstante o decreto tenha estabelecido o prazo de 05 (cinco) anos para a execução do plano de manejo do Parque, a inércia do ente Estadual não traz qualquer ilegalidade àquela norma.
A Constituição Federal estabelece a competência para os entes federados legislar concorrentemente sobre:
“Art. 24.
(...)
VI - Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; ”
A Carta Magna assegura, ainda, que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
“Art. 225. (...)
§ 1o (...)
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
(...)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
(...)
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Assim, é evidente a legalidade do Decreto Estadual no 1.796/1997, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, uma vez que este não se enquadra em nenhuma das hipóteses previstas no art. 2o da Lei de Ação Popular.
Do mesmo modo, não prospera a alegação de que determinadas áreas do Parque se enquadram na faixa de fronteira e que por esta razão o Estado de Mato Grosso não teria competência para legislar sobre a matéria.
Primeiro, pela ausência de provas objetivas quanto às áreas inseridas na faixa de fronteira. Segundo, porque, nos termos do art. 20, II, da CF somente são bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira, área esta que pode estar inserida em área de domínio privado, in verbis:
“Art. 20. São bens da União:
(...)
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
(...)
§ 2o A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
Ressalto que o simples fato de a área estar situada em faixa de fronteira não confere a ela o caráter de área devoluta, tampouco autoriza a sua inserção no rol de bens pertencentes à União.
Neste sentido:
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. IMÓVEL. USUCAPIÃO. FAIXA DE FRONTEIRA. POSSIBILIDADE. TERRA DEVOLUTA. PRESUNÇÃO. INEXISTÊNCIA. TITULARIDADE. UNIÃO. ÔNUS DA PROVA. SÚMULA No 83/STJ.
1. A jurisprudência desta Corte Superior é firme no sentido de que as terras situadas em faixa de fronteira não são, por si só, terras devolutas, cabendo à União o encargo de provar a titularidade pública do bem.
2. Estando o acórdão recorrido em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, incide o disposto na Súmula no 83/STJ.
3. Agravo regimental não provido.
(AgRg no AREsp 692.824/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 15/03/2016, DJe 28/03/2016)

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - AÇÃO DE USUCAPIÃO - FAIXA DE FRONTEIRA - TERRAS DEVOLUTAS - REQUISITO PRESCINDÍVEL - CARACTERIZAÇÃO - REEXAME DE PROVAS - SÚMULA 7/STJ - IMPOSSIBILIDADE.
1. - O aresto combatido está todo lastreado no exame da prova, conforme bem ressaltou o Acórdão, o fato de estar localizado em zona de fronteira, por si só, não o caracteriza como terra devoluta. Por consequência lógica, não aplicou ao caso as normas infraconstitucionais invocadas no recurso ora em exame, uma vez que não restou caracterizada a condição de terra devoluta, tal como definido e disciplinado nos referidos diplomas legais. Assim sendo, para se infirmar tal conclusão necessariamente se teria que reexaminar o conjunto probatório, o que é inviável (Súmula 07 do STJ).
2. - A simples circunstância da área objeto de litígio estar localizada na faixa de fronteira, por si só, não a torna devoluta, nem autoriza inclusão entre os bens de domínio da União. Súmula 83.
3. - Recurso Especial improvido.
(REsp 736.742/SC, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, TERCEIRA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 23/11/2009)

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - USUCAPIÃO - FRONTEIRA - TERRAS DEVOLUTAS - CONFIGURAÇÃO - REEXAME DE PROVAS - IMPOSSIBILIDADE.
1 - Em primeiro lugar merece destaque que o aresto combatido está todo ele lastreado no exame da prova, não esbarrando apenas, no conceito de terra devoluta, tratada no plano infraconstitucional, como alega do recorrente. O acórdão recorrido, em sede de embargos de declaração, destaca que (fls. 201): "nas razões de decidir do acórdão, o Juiz-Relator descaracterizou o imóvel usucapiendo como sendo terra devoluta, considerando não ser o imóvel "indispensável à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental " (Art.
20, II, CF), sendo que o fato de estar localizado em zona de fronteira, por si só, não o caracteriza como terra devoluta. Por conseqüência lógica, não aplicou ao caso as normas infraconstitucionais invocadas no recurso ora em exame, uma vez que não restou caracterizada a condição de terra devoluta, tal como definido e disciplinado nos referidos diplomas legais. Assim sendo, como já decidiu esta Corte, para se infirmar tal conclusão necessariamente se teria que reexaminar o conjunto probatório, o que é inviável (Súmula 07 do STJ).
2 - De outro lado, ainda que assim não fosse, há que se ressaltar, também na esteira do entendimento firmando neste Sodalício que a simples circunstância da área objeto de litígio estar localizada na faixa de fronteira, por si só, não a torna devoluta, nem autoriza inclusão entre os bens de domínio da União (CC 175, Rel. Ministro ATHOS CARNEIRO, DJ de 28/08/89).
3 - Recurso não conhecido.
(REsp 546.742/RS, Rel. Ministro JORGE SCARTEZZINI, QUARTA TURMA, julgado em 18/11/2004, DJ 17/12/2004, p. 559)

Ademais, caso a área do Parque estivesse inserida em área de domínio da União, eventual exame da matéria quanto à ilegalidade do Decreto estaria afeto à competência da Justiça Federal, por se tratar de competência absoluta.
Assim, resta evidente a legalidade do Decreto Estadual no 1.796/1997.
O autor popular também fundamentou o pleito na lesividade do referido ato normativo, sob o prisma da queda de arrecadação de tributos no Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Ocorre que, como consignado na sentença, o objeto do referido Decreto não era a isenção de tributos em favor dos proprietários atingidos, tampouco a diminuição da arrecadação no referido município, mas, sim, beneficiar toda a coletividade com a preservação do meio ambiente que, por ser de natureza pública, deve prevalecer sobre os interesses individuais privados, ainda que legítimos.
Portanto, também não se verifica lesividade no Decreto Estadual no 1.796/1997 sob este aspecto.
Quanto aos fundamentos trazidos pelo eminente Relator, além da impossibilidade de ingresso do amicus curiae, peço vênia para divergir também quanto à caducidade do ato impugnado.
Com efeito, a normativa legal que trata de desapropriação é o Decreto 3.365/1941, no qual há determinação para que, após a expedição do decreto declarando determinada área de utilidade pública, a desapropriação ocorra no prazo de cinco anos, sob pena de caducidade do decreto declaratório:
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
Contudo, em se tratando de Unidades de Conservação, o art. 11, §1o, da Lei no 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), não previu prazo para a desapropriação, veja-se:
Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
Por expressa exigência constitucional, as Unidades de Conservação podem ser criadas por ato do Poder Público (lei ou decreto), mas apenas extintas, reduzidas ou recategorizadas por lei, nos termos do artigo 225, §1o, III, da CF/88.
Em consonância ao texto constitucional, a legislação estadual também prevê a necessidade de lei para tais medidas no §4° do artigo 30 da Lei n° 9.502/2011 e no artigo 38 da Lei Complementar n° 38/95, senão vejamos:
Art. 30.
(...)
§4°. A desafetação ou redução dos limites de uma Unidade de Conservação só pode ser feita a partir de estudo técnico e consulta pública, mediante lei específica.
Art. 38.
(...)
§2°. A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica, que deve ser precedida de estudos técnicos e consulta pública.
No caso, não está em jogo apenas o direito de propriedade, mas o direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. As restrições à fruição dos imóveis inseridos em unidades de conservação decorrem não do ato formal que os declara como de utilidade pública ou de interesse social, mas sim da tônica preservacionista que impede uma exploração dissonante das limitações de cunho ambiental previstas na Lei do SNUC.
A caducidade enseja a perda da validade do ato e, em se tratando de unidade de conservação, qualquer interpretação neste sentido afronta o art. 225, §1°, III da Constituição, que estabelece que quaisquer alteração ou supressão em unidades de conservação dependerão de lei.
Ademais, as restrições à fruição da propriedade emanam não da declaração de utilidade pública, mas da legislação ambiental, perdurando no tempo mesmo com a caducidade do decreto expropriatório.
O Parque Estadual Serra Ricardo Franco foi criado por decreto executivo válido segundo a legislação vigente à época, portanto, ato jurídico perfeito consolidado. Somente por lei específica pode ser alterada sua destinação ou extinta a unidade de conservação, conforme o artigo 225, §1o, III, da CF, artigo 22, §7o, da Lei 9.985/00, artigo 30, §4°, da Lei Estadual n° 9.502/2011 e artigo 38, da Lei Complementar Estadual n° 38/95.
Nem a caducidade da declaração de utilidade pública prevista no artigo 10 do Decreto-lei 3.365/41 nem a demora do Poder Público em desapropriar todas as áreas que integram a unidade de conservação implicam extinção da unidade de conservação. Do contrário, teríamos uma situação paradoxal: o Poder Executivo não poderia agir e editar um decreto para revogar a implantação do Parque Estadual (um fazer), mas poderia alcançar esse objetivo mediante a simples omissão (um não-fazer).
A propósito, uma vez instituída uma unidade de conservação, a sua alteração ou extinção por outra forma que não seja a lei ficou vetada até mesmo em sede jurisprudencial, como se constata pelo seguinte acórdão do Plenário do STF:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012. CONVERSÃO NA LEI N. 12.678/2012. INÉPCIA DA INICIAL E PREJUÍZO DA AÇÃO QUANTO AOS ARTS. 6o E 11 DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012 E AO ART. 20 DA LEI N. 12.678/2012. POSSIBILIDADE DE EXAME DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA NORMATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. ALTERAÇÃO DA ÁREA DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. CONFIGURADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADA PROCEDENTE, SEM PRONÚNCIA DE NULIDADE.
1. Este Supremo Tribunal manifestou-se pela possibilidade e análise dos requisitos constitucionais para a edição de medida provisória após a sua conversão em lei.
2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal admite, em caráter excepcional, a declaração de inconstitucionalidade de medida provisória quando se comprove abuso da competência normativa do Chefe do Executivo, pela ausência dos requisitos constitucionais de relevância e urgência. Na espécie, na exposição de motivos da medida provisória não se demonstrou, de forma suficiente, os requisitos constitucionais de urgência do caso.
3. As medidas provisórias não podem veicular norma que altere espaços territoriais especialmente protegidos, sob pena de ofensa ao art. 225, inc. III, da Constituição da República.
4. As alterações promovidas pela Lei n. 12.678/2012 importaram diminuição da proteção dos ecossistemas abrangidos pelas unidades de conservação por ela atingidas, acarretando ofensa ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental, pois atingiram o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 225 da Constituição da República.
5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada procedente, sem pronúncia de nulidade.
(ADI 4717, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 05/04/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-031 DIVULG 14-02-2019 PUBLIC 15-02-2019)
Na perspectiva do direito ambiental, devemos considerar a criação da unidade de conservação em si, na perspectiva da proteção à natureza e ao meio ambiente, que acontece a partir do ato do Poder Público que preencha os requisitos específicos (decreto ou lei). Nessa perspectiva, a criação do parque estadual dependia apenas da edição do respectivo ato normativo específico, que poderia ser decreto ou lei, desde que satisfeitos os requisitos formais pertinentes.
A criação da unidade de conservação não se confunde nem depende necessariamente do ato de expropriação que retira áreas particulares dos respectivos proprietários e os afeta definitivamente à finalidade ambiental específica da unidade de proteção da natureza.
Portanto, eventual caducidade do decreto executivo não interfere sobre a criação da unidade de conservação, mas apenas sobre a respectiva expropriação forçada (desapropriação). Esse entendimento não deixa desprotegido os particulares atingidos pela criação da unidade de conservação porque lhes fica assegurada a possibilidade de vir a juízo buscar a reparação ou a compensação devidas pela omissão do Poder Público em efetivamente realizar as desapropriações, inclusive mediante ação de desapropriação indireta.
Com a devida vênia ao eminente Relator, a referida posição segue em consonância com os precedentes adotados por esta Corte, uma vez que o não acolhimento da caducidade nesta ação popular não impede que os proprietários rurais da região busquem judicialmente ou administrativamente o ressarcimento pelos eventuais prejuízos ou mesmo resguardar o seu direito constitucional à propriedade.
Assim, a eventual desafetação da unidade de conservação, por meio de decisão judicial, se encontraria eivada de inconstitucionalidade, consubstanciando verdadeira afronta aos já mencionados dispositivos constitucionais (CF, art. 225, §1o, inciso III; e Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 263, parágrafo único, inciso X) e infraconstitucionais (Lei n. 9985/2000,art. 22, §7°; Lei Complementar Estadual n. 38/1995, art. 38, §2°; e Lei Estadual n. 9502/2011, art. 30, §4o), que exigem a edição de lei específica para a alteração e supressão de unidades de conservação, a qual deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública.
Por fim, quanto à lesividade mencionada pelo eminente Relator, como já consignado, o autor popular, ora apelante, se limitou à redução da arrecadação de impostos, matéria por mim já apreciada e rejeitada. Contudo, o amicus curiae, inovando na causa de pedir, apontou prejuízos decorrentes das indenizações por desapropriação dos imóveis inseridos na área do Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
Ocorre que os custos decorrentes de eventual indenização, além de não se sobreporem aos benefícios decorrentes da preservação ao meio ambiente, não podem ser considerados apenas com base nos documentos apresentados pela Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO.
Primeiro, porque, embora o estudo tenha sido realizado a pedido da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, este fora elaborado por empresa privada sem a colaboração de quaisquer dos órgãos de proteção ambiental nas esferas municipal, estadual ou federal, limitando-se à perspectiva dos custos das indenizações decorrentes da desapropriação, nada abordando quanto aos benefícios da implementação do Parque.
Segundo, porque o referido estudo não apresenta clareza quanto à metodologia de apuração de valores referentes aos imóveis a serem desapropriados, especialmente quanto ao passivo decorrente dos danos ambientais na região, que hoje já supera os supostos R$ 700.000.000,00 (setecentos milhões de reais) que seriam gastos pelo erário público.
A par dos lamentáveis efeitos que decorrem para os proprietários rurais da região, tais fatos não servem para justificar situação de flagrante ofensa à Constituição Federal e ao princípio da proibição do retrocesso ambiental.
Assim, peço vênia ao douto relator, para NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação.
É como voto.

V O T O
EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS (1o VOGAL)
Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

EM 17 DE JUNHO DE 2020:
O RELATOR PROVEU EM PARTE O RECURSO. A 2a VOGAL (EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO) DESPROVEU. PEDIU VISTA O 1o VOGAL (EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS).

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 15 DE JULHO DE 2020 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)
EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS (1o VOGAL)
Egrégia Câmara:
O caso sub judice, como sabido, trata-se da questão envolvendo o “Parque Estadual Serra Ricardo Franco - PESRF” instituído pelo Decreto Estadual no 1796 de 04.11.97, e as propriedades privadas que foram atingidas pela demarcação dessa Unidade de Conservação.
Pedi vistas dos autos para melhor compreensão da matéria, diante de dois votos técnica e juridicamente elaborados de forma brilhante, cada um trilhando um caminho para solução da controvérsia posta em discussão.
Ainda, é certo que vários recursos de agravos de instrumentos originários de ações civis públicas, este magistrado figurou como relator o que demandou estudo aprofundado das controvérsias, recursos estes em que se discutem os danos ambientais causados por inúmeros proprietários de imóveis rurais supostamente inseridos dentro da Unidade de Conservação – PESRF, situação jurídica que forçou pedido de vista para não proferir decisão que se conflitem.
O estudo em conjunto das ações que envolvem o PESRF é de suma importância, na medida em que conforme o entendimento adotado por esta C. Câmara nestes autos, e bem possível em extensão de julgamento, os reflexos da decisão repercutir-se-á em outras demandas, não se descurando da relevância da temática posta em discussão.
Cuida-se na origem, de ação popular proposta objetivando, em síntese, o reconhecimento da ilegalidade/lesividade do Decreto Estadual n.o 1.796, de 04 de novembro de 1997, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, e, consequentemente, a sua anulação.
Segundo o autor, existe, no caso, o binômio ilegalidade/lesividade ao patrimônio público, alegando que o Estado de Mato Grosso legislou em área que não reunia competência - faixa de fronteira, além disso, não procedeu às desapropriações no prazo estabelecido no Decreto, resultando em lesividade ao patrimônio público de toda ordem, além de ofender o pleno exercício do direito à propriedade, haja vista que, impede, inclusive, a regularização das propriedades rurais junto ao Órgão ambiental estadual.
O juízo a quo não vislumbrou o binômio ilegalidade/lesividade, e por tal fundamento, julgou improcedente a pretensão posta na ação popular.
Inconformado, insurge-se o autor, ora apelante.
Nas razões do apelo, advoga a ilegalidade do ato normativo, fundamentado no fato de que o Estado legislou em território no qual não reunia competência, e a lesividade do ato governamental, pois, o decreto não tinha por objeto a isenção de tributos aos proprietários da área, nem a diminuição da arrecadação do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Afiança, também, a caducidade do Decreto Estadual n.o 1.796/1997 em face da inércia do Estado, pela razão de não ter obedecido o prazo de 5 (cinco) anos, para sua efetiva implantação.
Todavia antes de adentrar no plexo das questões de mérito debatidas nas razões recursais, me deparei com questões processuais prévias, inclusive, bem apontadas no voto-vista que abriu a divergência da eminente Desa. Maria Aparecida Ribeiro, se de fato a ação popular é o instrumento jurídico adequado para o fim proposto pelo autor, e a possibilidade da admissão da entidade civil – Associação dos Produtores Rurais da Serra Ricardo Franco - APROFRANCO, como amicus curiae.
Com efeito, dispõe o artigo 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal, "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência".
Vê-se que a ação popular, voltada à invalidação de atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, considerando-se patrimônio público para os fins requeridos, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, não tem por objeto a reparabilidade de que é dotada a ação civil pública, certo que o provimento jurisdicional principal visado e expresso no texto constitucional é a desconstituição do ato apontado como lesivo/ilegal, e sob esse aspecto é que será analisada a pretensão lançada na presente demanda.
Deveras, o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público e ao meio ambiente apontado pelo autor da ação constitucional é o Decreto Estadual n. 1.796 de 04.11.97, que criou a unidade de conservação – Parque Estadual Serra Ricardo Franco - PESRF, e fixou as diretrizes para sua instituição.
A ilegalidade apontada reside na incompetência do Estado em legislar em território no qual não reunia atribuição para tanto, e a lesividade volve-se ao fato de que o ato normativo estadual não tinha por objeto a isenção de tributos aos proprietários da área, nem a diminuição da arrecadação do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Dessarte, entendo que o apontamento dos pressupostos já é suficiente à provocação da tutela jurisdicional, agora, se o binômio ilegalidade e/ou lesividade se fazem presentes, cuida-se de juízo de mérito a ser aquilatado quando do enfrentamento dos motivos apontados como ilegítimos e lesivos.
Nesse sentido, trago à colação precedente do c. Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO POPULAR. COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO EXCLUSIVAMENTE ECONÔMICO. DESNECESSIDADE. PROTEÇÃO AOS BENS E DIREITOS ASSOCIADOS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO ALCANÇADO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. ÓBICE DA SÚMULA 7/STJ. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA RECONHECIDO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. ÓBICE DA SÚMULA 83/STJ.
1. O Superior Tribunal de Justiça possui firme orientação de que um dos pressupostos da Ação Popular é a lesão ao patrimônio público. Ocorre que a Lei 4.717/1965 deve ser interpretada de forma a possibilitar, por meio de Ação Popular, a mais ampla proteção aos bens e direitos associados ao patrimônio público, em suas várias dimensões (cofres públicos, meio ambiente, moralidade administrativa, patrimônio artístico, estético, histórico e turístico).
2. Para o cabimento da Ação Popular, basta a ilegalidade do ato administrativo por ofensa a normas específicas ou desvios dos princípios da Administração Pública, dispensando-se a demonstração de prejuízo material.
[...]
(Agravo Interno não provido. AgInt no AREsp 949.377/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2017, DJe 20/04/2017)
O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento, com repercussão geral reconhecida, que para as condições da ação popular, se deve demonstrar qualquer ato lesivo ao patrimônio material público ou de entidade de que o Estado participe, vejamos:
Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por entender que é condição da ação popular a demonstração de concomitante lesão ao patrimônio público material. Desnecessidade. Conteúdo do art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal. Reafirmação de jurisprudência. Repercussão geral reconhecida.
1. O entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento de ação popular, é exigível a menção na exordial e a prova de prejuízo material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal.
2. A decisão objurgada ofende o art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que tem como objetos a serem defendidos pelo cidadão, separadamente, qualquer ato lesivo ao patrimônio material público ou de entidade de que o Estado participe, ao patrimônio moral, ao cultural e ao histórico.
3. Agravo e recurso extraordinário providos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência. (ARE 824781 RG, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 27/08/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-203 DIVULG 08-10-2015 PUBLIC 09-10-2015)
In casu, os fartos elementos trazidos apontam a ocorrência de duplo prejuízo ao Estado de Mato Grosso, o primeiro de cunho fundiário, visto que a desapropriação causaria um enorme impacto financeiro no já escasso cofre público, baseado em instrumento em que já operou a caducidade; o segundo de viés ambiental, pois se efetivada a desapropriação, nos moldes atuais, o custo ambiental aplicado na recuperação das áreas supostamente afestadas, para os fins que se destinam uma unidade de conservação, ficariam a cargo do Estado, visto que a consolidação de muitas das áreas ocorreu em momento anterior a criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, bem como a existência de inúmeras autorizações de desmate emitidas pelos órgãos ambientais, mesmo após sua criação, cujo impacto financeiro é de grande monta.
Logo, do pontudado, subsume-se das condições da ação que permeiam a ação popular, a viabilidade da demanda.
Ad argumentandum tantum, em situação análoga, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, analisou que a Ação Popular é meio hábil para questionar caducidade de decreto expropriatório. Todavia, no caso julgado, nota-se que a rejeição do pedido formulado em sede de ação popular se deve, justamente por não ter se verificado o transcurso do prazo de 05 (cinco) anos, a contar da publicação do ato de declaração de utilidade pública dos bens expropriados. Justamente o que se verifica no caso sub judice, visto que transcorrido, em muito, o prazo para efetivação da desapropriação.
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO POPULAR - PRELIMINAR - SENTENÇA CITRA PETITA - REJEIÇÃO - MÉRITO - DESAPROPRIAÇÃO - DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA - PRAZO DE 05 (CINCO) ANOS CONTADOS DA PUBLICAÇÃO DO DECRETO EXPROPRIATÓRIO - CADUCIDADE - INOCORRÊNCIA - DESAPROPRIAÇÃO ASCENDENTE - DESCARACTERIZAÇÃO - BEM PERTENCENTE À SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA NÃO UTILIZADO PARA FINALIDADE PÚBLICA A QUE DESTINADO - PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO -- DESAPROPRIAÇÃO DESTINADA À CONSTRUÇÃO DE PRÉDIO PÚBLICO - ANUÊNCIA DA CONCESSIONÁRIA - CASO ESPECÍFICO - BEM QUE FOI TRANSFERIDO INTEGRALMENTE AO PATRIMÔNIO DO ESTADO - PREJUÍZO - AUSÊNCIA - IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO POPULAR - RECURSO DESPROVIDO.
1 - Conforme entendimento consolidado do col. Superior Tribunal de Justiça "o julgamento citra petita refere-se à concessão de pedido inferior ao pretendido, e não de seu fundamento, que é livre, desde que motivado, conforme inteligência do art. 131 do CPC/73. Logo, não ocorre julgamento citra petita, quando o juiz aplica o direito ao caso concreto, sob fundamentos diversos dos apresentados pela parte" (AgInt no REsp 1675749/RJ, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2019, DJe 23/08/2019). Preliminar rejeitada.
2 - A declaração de utilidade pública é formalizada pelo Decreto Expropriatório e, por se tratar de ato normativo lato sensu, somente passa a produzir seus efeitos a contar da data da publicação.
3 - Não há que se falar em caducidade do decreto expropriatório, na forma do art. 10 do Decreto Lei no 3.365/41, porquanto não verificado o transcurso do prazo de 05 (cinco) anos, a contar da publicação do ato de declaração de utilidade pública dos bens expropriados.
[...]
(TJMG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0407.19.000067-6/001, Relator(a): Des.(a) Sandra Fonseca , 6a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/02/2020, publicação da súmula em 14/02/2020)
No caso em pauta, resta nítido, à vista do conjunto probatório dos autos, que ato impugnado contém elementos que identificam a existência de ato lesivo ao patrimônio público, ou que permita identificar ato lesivo ao meio ambiente, situação jurídica criada pela omissão estatal em implementar de forma concreta o Parque Estadual Serra de Ricardo Franco.
Assim, data maxima venia, entendo cabível a ação popular.

Da admissão da APOFRANCO como amicus curiae

No tocante à intervenção da APOFRANCO, inicialmente, cumpre destacar que a admissão do amicus curiae é de liberalidade do relator, conforme disposto no art. 138, do Código de Processo Civil[1]. De fato, como bem colocado pela e. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, o Supremo Tribunal Federal colocou um “ponto de corte” para a admissibilidade do amicus curiae, sendo, no entendimento do STF, a data de inclusão em pauta do processo.
Todavia, o julgado citado como referência para inadmissão do amicus curiae no STF, se deve ao fato da infinidade de entes que poderiam requerer sua inclusão como “amigo da corte” nas diversas ações constitucionais em trâmite perante a Suprema Corte. Dessa forma, entendeu-se, de bom alvitre, projetar um ponto de corte para a admissibilidade.
No meu modesto entendimento, o caso se difere no julgamento da presente ação popular, visto que o processo foi retirado de pauta de julgamento, sendo, assim, requerida a admissão do amicus curiae.
Por se tratar de liberalidade do relator, à época o e. Des. José Zuquim Nogueira, entendeu-se que a APROFRANCO possuía os requisitos legais para o ingresso como amicus curiae, sendo admitida para tanto.
Outro pressuposto básico da admissão do amicus curiae foi justamente a observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, os quais foram exaustivamente observados, conforme se verifica in casu, com a manifestação da Procuradoria Geral do Estado e, ainda, do Ministério Público Estadual, em que pese dispensável, ja que a decisão é unipessoal do relator.
Na minha leitura, com a devida vênia, admitido o amicus curiae pelo relator, decisão esta irrecorrível, observados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa e, considerando-se sempre que ainda a manifestação do amicus curiae seja útil para os fins que justificam a intervenção, não há que se falar em impossibilidade de ingresso da APROFRANCO na condição de amicus curiae.
Devemos considerar, neste mosaico de elementos que firmam a presente temática, bem como das dezenas de ações que tramitam perante este e. Tribunal de Justiça, faz surgir o legítimo interesse de atores que, até então, não possuíam conhecimento da ação e do que estava sendo nela questionado.
Ademais, como dito alhures, ao contrário da regra aplicável ao “ponto de corte” de inserção em pauta, o próprio Supremo Tribunal Federal, tem, em diversos julgados, admitido o ingresso “extemporâneo” de entidades que requeira sua admissão como amicus curiae, em virtude da sua contribuição para a apreciação de temas sensíveis e de grande reflexo, inclusive que já possuíam julgamento em trâmite, apenas não finalizados em virtude de recursos interpostos em face dos acórdãos, como se denota no trâmite processual do ARE 721.001[2] e no RE 597.064[3].
Assim, pelas razões acima expostas, levando-se em consideração a utilidade da manifestação do amicus curiae para o deslinde da causa, pois são de grande valia as informaçoes prestadas pela associação, sobretudo os estudos realizados pela ALMT, a irrecorribilidade da decisão que admitiu o amicus curiae, a observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa e, ainda, precedentes que possibilitam a admissão extemporânea do amicus curiae, data venia entendimento divergente, acompanho o relator.

MÉRITO

Ultrapassadas essas premissas, passemos a analisar os pontos objetados no presente recurso de apelação, que envolvem as asserções levantadas na ação popular.
O PESRF, Senhora Presidente e eminente Relator, como bem delineado por vossas excelências, trata-se de uma Unidade de Conservação de Proteção Integral criada pelo Decreto Estadual n. 1.796, em 04 de novembro de 1997, à época do governo de Dante de Oliveira, cujas disposições assim prescrevem, in litteris:
Art. 1o Fica criado o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, abrangendo terras do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade com área de 158.620,85 hectares (cento e cinquenta e oito mil, seiscentos e vinte hectares e oitenta e cinco ares), tendo os seguintes limites e confrontações.
[...]
Art. 2o O Parque Estadual Serra Ricardo Franco objetiva garantir a proteção dos recursos hídricos e a viabilidade de movimentação das espécies da fauna nativa, preservando amostra representativa dos ecossistemas existentes na área, e proporcionando oportunidades controladas para uso pelo público, educação e pesquisa científica.
Art. 3o As terras e benfeitorias localizadas dentro dos limites descritos no artigo 1o deste Decreto ficam declaradas de utilidade pública, para fins de desapropriação.
Art. 4o O Parque fica subordinado à Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA que deverá tomar as medidas necessárias para sua efetiva implantação e controle.
Parágrafo Único. Fica estabelecido o prazo máximo de 05 (cinco) anos para elaboração do Plano Manejo do Parque, a cargo da FEMA/MT.
Art.5o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. [...]

Segundo o apelante, o Decreto Estadual invadiu competência legislativa federal, haja vista que o Parque Estadual Serra Ricardo Franco está situado na divisa com a Bolívia, no interior da faixa de fronteira, e, por isso, sob a tutela jurídica da União.
Ao certo, o caso seria de inconstitucionalidade formal, já que está a se combater ato normativo estadual em face da Constituição Federal.
A despeito, não se vislumbra a alegada ilegalidade/inconstitucionalidade do ato normativo estadual, na medida em que se eventualmente parte do perímetro da Unidade de Conservação estivesse inserido em faixa de fronteira, o que não foi demonstrado nos autos pelo autor, mas em estudo profundo realizado pela Assembleia Legislativa deste Estado, com objetivo de avaliação do uso do solo, condições ambientais e serviços ambientas do PESRF( doc. anexo ao presente), foi apurado, também, que quase 12% (doze por cento), da área da Unidade de Conservação esta encravada no território do município de Vila Bela da Santíssima Trindade, logo, no Estado de Mato Grosso.
“O PSERF esta localizado na região norte do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade. Em termos de área, o parque corresponde a 11,6% da área total do município” (fl. 26)
Dessa forma, em que pese a sua extensão territorial possa ultrapassar limites territoriais, passando pela faixa de fronteira, inclusive continuando no país limítrofe da Bolívia, não se pode considerar como unidade de conservação de natureza federal, a atrair a competência da União para editar ato normativo de criação da Unidade de Conservação, seja mediante lei ou decreto, como permite o art. 225 da CF/88.
A questão da competência estadual para criar espaços territoriais legalmente protegidos, deve ser visto sob o prisma do denominado federalismo cooperativo, adotando-se o critério da preponderância do interesse.
Nesse viés, estamos aqui falando de competência material, de que trata o art. 23, da CF/88, ou seja, voltada à execução das diretrizes, políticas e preceitos relativos à proteção ambiental, e não de competência legislativa, prevista no art. 24, da CF/88, na medida em que não esta o Estado de Mato Grosso legislando sobre matéria de competência comum entre os Entes, na qual se insere o meio ambiente (art. 24, VII[4] ), mas adotando providências para proteção e conservação do meio ambiente natural, ex vi, direcionadas a proteção dos espaços territoriais especialmente protegidos, a combater a poluição de qualquer de suas formas, assim como para preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VI e VII[5]).
Assim é que, no sistema constitucional de repartição de competências, a preservação do meio ambiente, o combate à poluição, a preservação de florestas, da fauna e da flora constituem tarefas de competência material comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 23 VI e VII, da CF de 1988). Essa competência comum, como destaca José Afonso da Silva (2010), “(...) diz respeito à prestação dos serviços referentes àquelas matérias, à tomada de providências para a sua realização.”
Nesse sistema, existe uma atribuição de cooperação administrativa entre os diversos componentes da Federação.
Dai que uma das ações indispensáveis à assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é a criação pelo Poder Público de unidades territoriais protegidas, em que se insere as UC’s.
A Constituição Federal de 1988, a Lei no 9.985/2000 que regulamentou seu art. 225, § 1o, I, II, III e VII e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, SNUC, e também o art. 6o da Lei no 12.651/2012 (art. 3o da Lei no 4.771/65) estabeleceram critérios e situações gerais que devem nortear a criação de espaços territoriais especialmente protegidos. A lei não definiu, entretanto, a natureza do ato de criação, podendo assim ser criadas por lei propriamente dita e também por instrumentos normativos inferiores, como aqueles que expressam a vontade dos chefes do Poder Executivo, ou seja, decreto.
Nesse desiderato, o Estado de Mato Grosso, com base no art. 263 da Constituição Estadual, editou o Decreto n. 1.796 de 04.11.97, que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco -, espécie de Unidade de Conservação de Proteção Integral.
Art. 263 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Estado, aos Municípios e a coletividade, o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Repetindo o comando da Carta Magna da República, sobretudo, inciso III, do § 1o do art. 225[6], a Constituição Estadual não só reafirma direitos ambientais como impõe deveres ao ente político estadual para assegurar a efetividade desses direitos.
No rol dessas imposições, ao todo XVII, estão assinaladas:
[...]
IX - proteger a fauna e a flora, assegurando a diversidade das espécies e dos ecossistemas, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica e provoquem extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade.
XIV - definir espaços territoriais e seus componentes, a serem especialmente projetados (leia-se protegidos) pela criação de unidades de conservação ambiental e tombamento de bens de valor cultural.
Por disposição do Código Ambiental - Lei Complementar n. 38 de 21 de novembro de 1995 compete a FEMA - Fundação Estadual do Meio Ambiente:
Art. 6o (...)
V - Desenvolver pesquisas e estudos técnicos que subsidiem o planejamento das atividades que envolvam a conservação e a preservação dos recursos ambientais e o estabelecimento de critérios de exploração e manejo dos mesmos;
VII - Implantar, administrar e fiscalizar as Unidades de Conservação Estaduais.
Assim, o Estado de Mato Grosso ao editar o ato governamental, assim o fez à vista da competência material comum, e observando, à evidência, a peculiaridade ambiental da área protegida, que esta inserida em sua maior porção dentro do território do Estado de Mato Grosso, embora se estenda para outros territórios.
A implantação de áreas de preservação ambiental é dever de todos os entes da federação brasileira. Assim sendo, tratando-se a Unidade de Conservação de Proteção Integral - Parque Estadual Serra Ricardo Franco, de área de peculiar interesse do Estado do Mato Grosso, porquanto encravada dentro do seu território, é inegável que o ente federado detém competência para implantá-la e editar as diretrizes e adotar as providências para proteção e conservação das riquezas ambientais e ecológicas desse espaço especialmente protegido.
A respeito, em caso análogo enfrentado pelo Superior Tribunal de Justiça, inclusive envolvendo a criação de Unidade de Conservação por este mesmo Estado – Parque Estadual Igarapés do Juruena- , assim se posicionou a Corte Superior, vejamos:
DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECRETO ESTADUAL N. 5.438/2002 QUE CRIOU O PARQUE ESTADUAL IGARAPÉS DO JURUENA NO ESTADO DO MATO-GROSSO. ÁREA DE PROTEÇÃO INTEGRAL.SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA - SNUC. ART. 225 DA CF/1988 REGULAMENTADO PELA LEI N. 9.985/2000 E PELO DECRETO-LEI N. 4.340/2002. CRIAÇÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO PRECEDIDAS DE PRÉVIO ESTUDO TÉCNICO-CIENTÍFICO E CONSULTA PÚBLICA. COMPETÊNCIA DO ESTADO DO MATO GROSSO, NOS TERMOS DO ART.24, § 1°, DA CF/1988. DECRETO ESTADUAL N. 1.795/1997. PRESCINDIBILIDADE DE PRÉVIA CONSULTA À POPULAÇÃO. NÃO-PROVIMENTO DO RECURSO ORDINÁRIO.
1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Hermes Wilmar Storch e outro contra ato do Sr. Governador do Estado do Mato Grosso, consubstanciado na edição do Decreto n. 5.438, de 12.11.2002, que criou o Parque Estadual Igarapés do Juruena, nos municípios de Colniza e Cotriguaçu, bem como determinou, em seu art. 3°, que as terras e benfeitorias sitas nos limites do mencionado Parque são de utilidade pública para fins de desapropriação.
[...]
2. O Decreto Estadual n. 5.438/2002, que criou o Parque Estadual Igarapés do Juruena, no Estado do Mato Grosso, reveste-se de todas as formalidades legais exigíveis para a implementação de unidade de conservação ambiental. No que diz respeito à necessidade de prévio estudo técnico, prevista no art. 22, § 1°, da Lei n. 9.985/2002, a criação do Parque vem lastreada em justificativa técnica elaborada pela Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEMA, a qual, embora sucinta, alcança o objetivo perseguido pelo art. 22, § 2°, da Lei n. 9.985/2000, qual seja, possibilitar seja identificada a "localização, dimensão e limites mais adequados para a unidade".
3. O Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamentou a Lei n. 9.985/2000, esclarece que o requisito pertinente à consulta pública não se faz imprescindível em todas as hipóteses indistintamente, ao prescrever, em seu art. 4°, que "compete ao órgão executor proponente de nova unidade de conservação elaborar os estudos técnicos preliminares e realizar, quando for o caso, a consulta pública e os demais procedimentos administrativos necessários à criação da unidade". Aliás, os §§ 1° e 2° do art. 5° do citado decreto indicam que o desiderato da consulta pública é definir a localização mais adequada da unidade de conservação a ser criada, tendo em conta as necessidades da população local. No caso dos autos, reputa-se despicienda a exigência de prévia consulta, quer pela falta de previsão na legislação estadual, quer pelo fato de a legislação federal não considerá-la pressuposto essencial a todas as hipóteses de criação de unidades de preservação ambiental.
4. A implantação de áreas de preservação ambiental é dever de todos os entes da federação brasileira (art. 170, VI, da CFRB). A União, os Estados-membros e o Distrito Federal, na esteira do art. 24, VI, da Carta Maior, detém competência legislativa concorrente para legislar sobre "florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição". O § 2° da referida norma constitucional estabelece que "a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados". Assim sendo, tratando-se o Parque Estadual Igarapés do Juruena de área de peculiar interesse do Estado do Mato Grosso, não prevalece disposição de lei federal, qual seja, a regra do art. 22, § 2°, da Lei n. 9.985/2000, que exige a realização de prévia consulta pública. À norma de caráter geral compete precipuamente traçar diretrizes para todas as unidades da federação, sendo-lhe, no entanto, vedado invadir o campo das peculiaridades regionais ou estaduais, tampouco dispor sobre assunto de interesse exclusivamente local, sob pena de incorrer em flagrante inconstitucionalidade.
5. O ato governamental (Decreto n. 5.438/2002) satisfaz rigorosamente todas as exigências estabelecidas pela legislação estadual, mormente as presentes nos arts. 263 Constituição Estadual do Mato Grosso e 6°, incisos V e VII, do Código Ambiental (Lei Complementar n. 38/1995), motivo por que não subsiste direito líquido e certo a ser amparado pelo presente writ.
6. Recurso ordinário não-provido. (RMS 20.281/MT, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12/06/2007, DJ 29/06/2007, p. 485)

Assim, não prospera, neste ponto, a alegação da parte autora, ora apelante, de ilegalidade, já que observado plenamente a competência constitucional e a legislação aplicável.
Todavia, em que pese a competência do Estado de Mato Grosso para editar decreto que cria unidade de conservação de área de peculiar interesse para o ente federado, o processo de regularização fundiária necessariamente demandaria a intervenção da União Federal, em razão de que parte da área do PESRF esta inserida em faixa de fronteira e pelo que se sabe não houve transmissão da titularidade para o Estado de Mato Grosso.
Fato que corrobora a assertiva, é o estudo realizado pela Assembleia Legislativa, que em pesquisas cartorárias, atestou a existência de áreas da União no interior da unidade de conservação, que representam percentual significativa do Parque Estadual Serra Ricardo Franco. Outro fato que corrobora é que, o TAC assinado entre o Governo do Estado de Mato Grosso e o Ministério Público Estadual, traz em seu bojo, como uma das obrigações imputadas ao Estado, a intervenção junto à União Federal no sentido de que seja feita doação das áreas federais ao ente estadual(item f - o Estado deverá “Viabilizar junto à União, a doação das áreas federais abrangidas pelo Parque, ao Estado de Mato Grosso”. )
Neste campo, creio caber à abertura de um parêntese, no sentido de que o TAC e a implantação efetiva da Unidade de Conservação dependem de evento incerto, pois o Estado não pode compelir a União a esta transferência. Ademais, como é cediço, a legislação não permite que o Estado desaproprie áreas da União, por configurar nítida violaçao ao pacto federativo.
Assim, embora bem pontuado pela e. Vogal no voto que inaugurou a divergência, tenho que não se está diante de competência da Justiça Federal, seja porque a ação se insurge contra decreto estadual cuja competência para análise é da justiça estadual; seja porque o objeto do litígio posto na presente ação não são os bens da União, de modo que a União não pode ser ré em uma ação que se volta contra a validade dos efeitos de um ato de governo estadual.
Superada essa matéria, passemos então a análise da lesividade do ato normativo.
Nesse aspecto, como alhures tratado, a lesividade é analisada sob enfoque amplo, não apenas quanto ao ato lesivo ao patrimônio público, mas também o ato lesivo à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, sendo prescindível a prova de prejuízo material aos cofres públicos.
Assim é que, em que pese o reconhecimento da legalidade do instrumento normativo quanto à competência, à forma, a promulgação apenas do Decreto, sem a implementação das suas diretrizes, pode levar à ineficácia do ato de criação da unidade de conservação, em que está a lesividade ao patrimônio público ambiental. E essa análise, perpassa pelo estudo quanto à caducidade do ato governamental.
Como já é de conhecimento todos, o PESRF foi criado em 1997, e que transcorridos mais de duas décadas, precisamente, 23 (vinte e três) anos da edição do ato normativo governamental o poder público estadual não implementou qualquer medida de modo a transferir para si a área declarada de utilidade pública, indenizar os proprietários dos imóveis desapropriados, assim também para preservar de forma efetiva esse espaço territorial, aliás sequer conhece a delimitação geográfica e as áreas particulares que estão inseridas dentro do perímetro da supracitada Unidade de Conservação de Proteção Integral.
Em razão desse fato, o Ministério Público Estadual acionou judicialmente o Estado de Mato Grosso, por meio da Ação Civil Pública no 642-31.2015.811.0003, com a finalidade de que fossem adotadas as medidas necessárias à efetivação da Unidade de Conservação, na qual foi deferida medida liminar com a imposição de obrigações de fazer, a partir de quando o Órgão ambiental estadual passou a fiscalizar a área, aplicando multas aos proprietários e possuidores de imóveis localizados na região que alega estar abrangida pelo Parque Estadual, ao fundamento da prática de ilícitos ambientais.
A partir das autuações perpetradas pela SEMA, dezenas de ações civis públicas individuais foram propostas em Vila Bela da Santíssima Trindade, objetivando a paralização total de qualquer atividade (pecuária, agricultura etc) nas propriedades autuadas, no bojo das quais também foram deferidas as medidas de urgência, embargando as propriedades rurais, impedindo, assim, o do uso e gozo das terras, da produção e ainda tiveram bens bloqueados, sob o argumento judicial, de que seria para assegurar possíveis danos causados.
As decisões liminares proferidas nas ações civis públicas foram objeto também de dezenas de agravos de instrumentos distribuídos em sua maioria, sob a relatoria da e. Desa. Antônia Siqueira Gonçalves, posteriormente distribuídas a este magistrado, que os proveu parcialmente em sua maior parte para reformar a decisão recorrida, de modo a afastar a indisponibilidade que recaiu sobre os bens moveis e imóveis do autuado, e, assim, cassar todos os efeitos de constrição, bloqueio, mantendo-se, por outo lado, a ordem relacionada à averbação da caução como garantia para eventual reparação por dano ambiental, mantendo todavia a obrigação de preservação ao meio ambiente já que as normas e legislação ambientais deveriam ser observadas, assim a obtenções de autorizações para qualquer nova atividades no local.
Feitas essa considerações, o fato é que o aludido Decreto, no seu art. 4o[7], conferiu à FEMA, antecessora da SEMA, a responsabilidade como órgão executor das diretrizes a efetivar e gerir o Parque, fixando, para tanto, o prazo de 05 (cinco) anos, o que, é de conhecimento, não ocorreu até o presente momento, permanecendo a titularidade no domínio particular, em que pese firmado Termo de Ajustamento de Conduta entre o Ministério Público Estadual, o Estado de Mato Grosso, a Procuradoria-Geral do Estado e a Secretaria de Meio Ambiente, nos autos do já citado Processo n. 642-31.2015.8.11.0077, em que se comprometeram em proceder a implantação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, por meio da regularização fundiária, dentre outras medidas garantidoras à proteção ambiental.
Como pontuou o e. Relator, ainda permanece no papel, como a própria criação do Parque.
A omissão do poder público estadual corrobora para o questionamento quanto à caducidade do Decreto Estadual n.o 1.796/1997, e sobre a alegada prejudicialidade e lesão do patrimônio público ambiental.
Anota-se que não se está falando em caducidade do Decreto instituidor do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, mas tão somente da caducidade dos efeitos expropriatórios, ou seja, sob a ótica do disposto no art. 10, do Decreto-Lei n.o 3.365/41.
Portanto, corolário lógico, em uma hermenêutica sistemática das normas aplicáveis, visto que conforme definido no referido artigo, a desapropriação deverá ser efetivada dentro do prazo de 5 (cinco) anos, contados da data de expedição do decreto, sendo que findado, este caducará.
Nota-se que a norma é impositiva na necessidade de observância do prazo para fins de expropriatórios. Ou seja, não efetivada a desapropriação no prazo estabelecido em lei, aplicar-se-á, por consequência lógica, a caducidade da norma que determina a desapropriação da área objeto da lide.
Dessarte, considerando que o decreto de utilidade ou necessidade pública ou de interesse social tem natureza constitutiva, seus efeitos se produzem a partir da data de publicação.
No caso em mesa, como é notório já transcorreu mais de duas décadas da publicação do ato governamental, sem que o órgão executor estadual, sequer desse início ao Plano de Manejo, a fim de dar início implementação da UC, quiçá a transferência da propriedade para o domínio público, a fim de legitimar a desapropriação das propriedades afetadas, na verdade, não existe qualquer ato estatal que aponte a atuação do órgão executor para implementar o PESRF, mesmo após a formalização do TAC, de modo que é forçoso reconhecer a caducidade dos seus efeitos expropriatórios.
Ora, o Decreto Estadual n.o 1.796/1997- que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco-, assim estabeleceu:
“Art. 3o As terras e benfeitorias localizadas dentro dos limites descritos no artigo 1o deste Decreto ficam declaradas de utilidade pública, para fins de desapropriação”

“Art. 4o - O Parque fica subordinado à Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA que deverá tomar as medidas necessárias para sua efetiva implantação e controle.
Parágrafo único. Fica estabelecido o prazo máximo de 05 (cinco) anos para elaboração do Plano Manejo do Parque, a cargo da FEMA/MT.”

Logo, ao que se afigura, a desapropriação deveria ocorrer em virtude da declaração de utilidade pública do ato de criação do Parque e que o prazo máximo para a elaboração do Plano de Manejo, a cargo do órgão ambiental estadual, seria de 05 (cinco) anos.
Anota-se, por oportuno, que Decretos expropriatórios de áreas inseridas em unidades de conservação se submetem ao prazo de caducidade de 5 (cinco) anos, de que trata o art. 10 do Decreto-Lei no. 3.365/41, aplicável a todo e qualquer Decreto, vejamos:
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.”

Assim sendo, nesse sentido o Decreto n. 1796, esta alinhado com o Decreto-Lei n. 3.365/41.
Concorda-se com a afirmação de que a alteração ou supressão da Unidade de Conservação somente é permitida por meio de Lei (art. 225, § 1o, III, da CF), desde que, no entanto, incidente sobre área pública, aí incluídas aquelas já de propriedade do Estado e as desapropriadas.
Com efeito, há que se compreender que a Unidade de Conservação só é efetivamente criada depois da aquisição da propriedade pelo Estado.
Aliás, não é por outro motivo que adveio o § 1o, do art. 11, da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000[8], mantendo de forma expressa a necessidade da desapropriação, obrigação já contida no Decreto que "criou" o Parque Estadual sob discussão, oportunidade em que estabeleceu que as terras e as benfeitorias localizadas dentro dos limites do art. 1o ficam declaradas de utilidade pública para fins de desapropriação (art. 3o).
Ora, não há se falar em extinção do Parque: só se acaba com o que existe e para que o PESRF exista, nas dimensões declinadas no Decreto, é necessário a transferência da titularidade das áreas para o domínio do Estado.
A respeito, cito precedente do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CADUCIDADE DA DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA. PRAZO DE 5 ANOS. DECISÃO RECORRIDA NO MESMO SENTIDO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. APLICAÇÃO DA SÚMULA 568/STJ.
[...]. Ocorre que a ESEC de Murici/AL foi criada por meio do Decreto S/N, de 28/05/2001. Todavia, ultrapassado mais de 5 (cinco) anos de sua criação, não houve qualquer iniciativa pelo Poder público, no sentido do apossamento, desapropriação ou demarcação da área, permanecendo até o presente momento no domínio pleno do particular. Com efeito, desponta indiscutível a incidência da figura da caducidade da declaração de utilidade pública, em obséquio ao previsto no art. 10 do Decreto-Lei no 3.365/41, ante o escoamento do prazo quinquenal ali disciplinado, in verbis: [...] Da análise dos excertos colacionados do aresto vergastado, verifica-se que o entendimento adotado pelo Tribunal a quo está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de ser aplicável às unidades de conservação a prazo de caducidade de cinco anos previsto no art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/41, como é o caso dos autos. Nesse sentido, os seguintes julgados: AgRg no AREsp 611.366/MG, Sexta Turma, Rel. Min. Nefi Cordeiro, DJe 19/09/2017 e EREsp 191.656/SP, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, julgado em 23/06/2010, DJe 02/08/2010.
III - Nos termos do enunciado n. 568 da Súmula desta Corte Superior e do art. 255, § 4o, inciso III, do RISTJ, o relator está autorizado a decidir monocraticamente quando houver jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça. Assim, não há que se falar em ilegalidade relativamente a este ponto.
IV - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp 1781924/AL, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/06/2019, DJe 10/06/2019) (destaquei)

No caso sub judice, o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, mesmo após 23 anos do decreto que declarou as áreas de utilidade pública, ainda não foi incorporado ao patrimônio público, sendo que a dominialidade das áreas permanece na esfera patrimonial dos particulares.
Portanto, “É incontroverso que a mera criação da Unidade de Conservação não torna o Poder Público proprietário das áreas particulares previamente existentes, o que só ocorre com o devido processo de desapropriação" (Regularização fundiária em unidades de conservação / 4. Câmara de Coordenação e Revisão. – Brasília : MPF, 201, p. 12).
Assim, não se pode falar no caso em tela de desafetação, vez que a área destinada ao Parque Estadual Serra Ricardo Franco, não está sob domínio público.
Prossigo, a afetação depende de transferência do domínio do bem para o ente público. Porém, mesmo que se entendesse que a referida unidade de conservação estaria caracterizada pelo simples uso público do bem, ou da edição do decreto, a área do PESRF não está afetada.
Logo, é inequívoco a caducidade dos efeitos expropriatórios do Decreto n. 1.796/97.
Nesse sentido, esta consolidada a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, senão vejamos:

PENAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 40 DA LEI 9.605/98. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO FEDERAL. DECRETO FEDERAL EDITADO EM 1972. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA NUNCA CONSUMADA. CADUCIDADE DO DECRETO ORIGINAL. PERMANÊNCIA DA ÁREA SOB PROPRIEDADE DO PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE DE SE LIMITAR O DIREITO DE PROPRIEDADE CONFERIDO CONSTITUCIONALMENTE. TIPICIDADE AFASTADA QUANTO AO DELITO DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. DECISÃO MANTIDA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
1. Discute-se se o dano causado ao Parque Nacional da Serra da Canastra - Unidade de Conservação Federal (UCF) instituída pelo Decreto 70.355, de 3/4/72 -, narrado na peça acusatória, configura o delito descrito no art. 40 da Lei n. 9.605/98, com competência da Justiça Federal, mesmo em se tratando de propriedade privada, pois não efetivada a desapropriação pelo Poder Público.
2. Firmou este Tribunal compreensão de que, por se tratar de área de preservação permanente de domínio da União, embora em propriedade privada, seria considerado de interesse do ente federal, nos termos do que dispõe o art. 20, III, da CF/88.
3. Na hipótese, no entanto, o Decreto Federal foi editado em 1972 e a desapropriação jamais se consumou, permanecendo a área sob a propriedade do particular, assim como diversas outras no País que, "criadas no papel", acabam não se transformando em realidade concreta.
4. O art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365, de 21/6/41, o qual dispõe sobre as desapropriações por utilidade pública, estabelece que referida expropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do decreto e findos os quais este caducará.
5. Da peça acusatória consta que os acusados teriam suprimido vegetação nativa para plantio de capim napier em área de preservação permanente (margens de curso d'água afluente do ribeirão Babilônia), bem como construíram um poço, no interior da cognominada "Fazenda Vale Formoso", Delfinópolis/MG, causando dano direto ao Parque Nacional da Serra da Canastra (unidade de conservação de proteção integral).
6. Ocorre que a constatação da referida supressão, a qual teria dado causa aos danos indicados, deu-se apenas em julho de 2008, quando já operada a caducidade do Decreto original (e não se tem nos autos qualquer notícia de sua reedição).
7. Superada a caducidade do Decreto Federal há tempos, não há como limitar-se o direito de propriedade conferido constitucionalmente, sob pena de se atentar contra referida garantia constitucional, bem como contra o direito à justa indenização, previstos nos incisos XXII e XXIV do art. 5o da CF.
8. Tipicidade do fato afastada no que se refere ao delito de competência da Justiça Federal (art. 40 da Lei n. 9.605/98).
9. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 611.366/MG, Rel. Ministro NEFI CORDEIRO, SEXTA TURMA, julgado em 12/09/2017, DJe 19/09/2017).

EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA PARA CRIAÇÃO DE PARQUE ECOLÓGICO. CADUCIDADE. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. REQUISITOS. INCABIMENTO. REDUÇÃO DO DOMÍNIO ÚTIL E DO VALOR ECONÔMICO. INOCORRÊNCIA. LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO CÓDIGO FLORESTAL.
1. Passado o prazo de cinco anos sem que o Poder Público tenha efetivado o ato expropriatório ou praticado qualquer esbulho possessório, resulta inequivocamente caduco o ato declaratório de utilidade pública por força do artigo 10 do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941.
2. A limitação ao direito de propriedade decorrente da declaração de utilidade pública de imóvel, para o fim de criação de parque estadual, não gera direito à indenização por desapropriação indireta quando não ultimado o desapossamento pelo Poder Público, tampouco indenização a outro título quando não comprovada a existência de prejuízo. 3. Precedentes da Primeira Seção. 4. Embargos conhecidos e rejeitados (EREsp 191.656/SP, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/06/2010, DJe 02/08/2010).

Na verdade, o tema já é tão sedimentado, que o STJ já tem proferido decisões monocráticas a respeito, in verbis:

Trata-se de recurso especial interposto pelo INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE - ICMBio, com arrimo na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão oriundo do TRF/5a Região, cuja ementa está consignada nos seguintes termos, in verbis:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. CADUCIDADE DO DECRETO EXPROPRIATÓRIO.
1. Hipótese em que o autor requer a anulação de procedimento de desapropriação por utilidade pública de imóvel rural de sua propriedade, alegando a caducidade do Decreto expropriatório, publicado do DOU em 28/05/2001;
[...]
O cerne da questão a ser aqui dirimida consiste em saber se o autor faz jus a que seja anulado de procedimento de desapropriação por utilidade pública de imóvel rural de sua propriedade, em virtude da caducidade do Decreto expropriatório, publicado do DOU em 28/05/2001.
Entendo que a sentença não merece reparos.
É que, tendo a declaração de utilidade pública sido efetuada através de Decreto que data de 28/05/2001, e o expropriante quedado inerte no sentido de concretizar a desapropriação ou ajuizar a respectiva ação judicial, é notório o decurso do prazo quinquenal de caducidade, nos termos do art. 10 do Decreto-lei no. 3.365/41, verbis:
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
In casu, consumado, com sobras, o prazo de 5 anos e caduco o direito de que se cuida, é ilegal e abusiva a prática de qualquer ato administrativo tendente à desapropriação dos imóveis particulares por ele abrangidos, havendo um risco de submissão dos proprietários a constrangimentos indevidos caso se permita o prosseguimento do procedimento administrativo que visa, intempestivamente, a desapropriação.
Ademais, não colhe o argumento do apelante de que os Decretos expropriatórios de áreas inseridas em unidades de conservação não se submeteriam ao prazo de caducidade de 5 anos, porquanto é evidente a obediência devida por qualquer Decreto à previsão normativa do art. 10 do Decreto-Lei no. 3.365/41.
Por derradeiro, tampouco assiste razão ao ora apelante quando defende que o procedimento de expropriação teve início em 31/05/2005, uma vez que, o que houve nessa data, foi apenas um mero envio de memorando encaminhando cópias de documentos em processo administrativo no âmbito do IBAMA, para análise da viabilidade da aquisição do imóvel em questão, não se tratando, portanto, de ato concreto de desapropriação.
Os fundamentos do acórdão recorrido estão em consonância com o entendimento do STJ no sentido de que passado o prazo de cinco anos sem que o Poder Público tenha efetivado o ato expropriatório ou praticado qualquer esbulho possessório, resulta inequivocamente caduco o ato declaratório de utilidade pública.

Vejamos o entendimento da Primeira Seção sobre o tema:

EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA PARA CRIAÇÃO DE PARQUE ECOLÓGICO. CADUCIDADE. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. REQUISITOS. INCABIMENTO. REDUÇÃO DO DOMÍNIO ÚTIL E DO VALOR ECONÔMICO. INOCORRÊNCIA. LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO CÓDIGO FLORESTAL.
1. Passado o prazo de cinco anos sem que o Poder Público tenha efetivado o ato expropriatório ou praticado qualquer esbulho possessório, resulta inequivocamente caduco o ato declaratório de utilidade pública por força do artigo 10 do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941. 2. A limitação ao direito de propriedade decorrente da declaração de utilidade pública de imóvel, para o fim de criação de parque estadual, não gera direito à indenização por desapropriação indireta quando não ultimado o desapossamento pelo Poder Público, tampouco indenização a outro título quando não comprovada a existência de prejuízo.
3. Precedentes da Primeira Seção. 4. Embargos conhecidos e rejeitados. (EREsp 191656/SP, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/06/2010, DJe 02/08/2010). No mesmo sentido, as seguintes monocráticas: REsp 1.781.924/AL, Rel. Min. Francisco Falcão, DJE de 13/02/2019; REsp 1.676.837/PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJE de 26/06/2018; REsp 1.538.644/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 07/08/2018. (RECURSO ESPECIAL No 1.772.549 - AL (2018/0264087-2) RELATOR: MINISTRO BENEDITO GONÇALVES, 04/06/2019)

Partindo dessas premissas, pode-se concluir de todo o exposto sobre o instituto da caducidade, que a não efetivação da regularização fundiária com a transferência do domínio para o Estado, tornam o ato de instituição ineficaz para fins de concretização da unidade de conservação, visto serem condições que devem coexistir, pois sua inexistência acaba por esvaziar o ato de instituição, tornando a norma ineficaz.
A despeito do reconhecimento da caducidade dos efeitos expropriatórios do ato governamental, não se pode fechar os olhos para o fato de que a execução das diretrizes do PSERF, na moldura atual, com as limitações geográficas e passivo ambiental, traz enormes prejuízos aos cofres públicos, como constou do minucioso estudo realizado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso - ALMT –“que resultou no Projeto de Avaliação do uso de solo, condições ambientais e serviços ambientais do Parque Estadual Serra de Ricardo Franco” em anexo (fls. 164 e 269), ao pressupor que o Estado de Mato Grosso, numa estimativa superficial, seria necessário um aporte financeiro, que pode variar entre R$ 700.000.000,00 (setecentos milhões) a 1 (um) bilhão de reais, para indenizar os proprietários rurais (164 propriedades), que foram atingidos pela criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
Confira:
[...] As propriedades que compõem o PESRF nunca foram indenizadas, ou seja, não houve um processo de regularização fundiária. Segundo os proprietários, eles não foram contatados nem sobre a existência do Parque e nem sobre qualquer processo de desapropriação. Isso se tornou mais conflituoso quando a partir de um termo de ajuste de conduta impetrado pelo Ministério Público, que induziu a Secretaria de Meio Ambiente a realizar ações de fiscalização, gerando multas e uma série de processos judiciais a estes proprietários.
Esta situação gerou muitos conflitos, já que os proprietários necessitam de usar suas terras para suas atividades de subsistência ou econômicas, e por outro lado, não condiz com as normas da Unidade de Conservação e Proteção Integral, onde não pode haver propriedades particulares no seu perímetro.
A economia e a subsistência da população do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade se baseia na atividade agropecuária e principalmente na pecuária. As áreas do PESRF representam 5,1% das áreas produtivas do município. Portanto a efetiva desapropriação das áreas do Parque representa uma significativa perda do PIB Municipal e impacto social nestas áreas, através da perda de empregos e na forma da subsistência de muitas famílias.
[...] Boa parte dos proprietários admitem a importância do PESRF, considerando uma área importante a ser conservada, mas estão em desacordo com o processo de como ocorreu, em relação à discussão da criação do Parque, da definição dos seus limites e da criminalização por exercer suas atividades, já que a terra ainda é de sua propriedade, portanto com direito de uso.
Para que o processo de desapropriação ocorra será necessário um aporte estimado em aproximadamente R$ 674.458.307,60, a preço de mercado da terra na região, salientando que posteriormente deva se levantar caso a caso no processo de avaliação individual dos imóveis rurais e na regularização fundiária. Esse valor é uma estimativa, e parte do pressuposto que as propriedades estão com os seus direitos estabelecidos, mas isto só poderá ser confirmado após o diagnóstico fundiário e a valoração detalhada de cada propriedade.
O processo de regularização fundiária é necessário para resolução deste conflito, e ele deverá além da resolução das questões financeiras, considerar vários processos. [...] Como o montante de recursos é alto e difícil execução pelo Estado do Mato Grosso, podem ser desenvolvidos diferentes mecanismos financeiros e estratégicos para que alcance esse objetivo.
[...] todas essas formas de captação de recursos só serão viáveis caso haja uma estrutura liberada pela SEMA-MT, que possa viabilizar estas oportunidades. Caso isso não ocorra, o processo continuara indefinido como se encontra na situação atual.
Outra estratégia importante que poderá resultar em avanços para regularização fundiária do PESRF é a mudança de limites do Parque. Esta é uma reinvindicação dos proprietários de terra e pode ser pautada de forma que não haja perdas de área produtiva e nem da qualidade ambiental do Parque. Ressalta-se que é necessário um estudo e discussão com os proprietários de terra, e depois, a regulamentação do novo limite.
A revisão dos limites do perímetro do PESRF devera vislumbrar diminuir o impacto econômico da perda de áreas produtivas do PIB do município, além, do impacto social oriundo da perda de empregos, e também do impacto social oriundo da perda de empregos, e também da desapropriação de pequenos proprietários. Esta redução não implica em termos de perda de área e nem ambientais do Parque, mas que deve ser analisada futuramente com estudos que abordem diferentes critérios.
Outro benefício está relacionado a diminuição dos custos de indenização na regularização fundiária que seriam bastante significativos, já que existe uma diferença de R$ 9.718,57 no valor do hectare das terras produtivas o que representa uma redução de mais de cem milhões de reais nos custos de indenização das áreas a serem desapropriadas.[...] (fls. 269/271 – anexo)

Ressalta-se que referido estudo foi realizado após procedimento público de contratação de empresa especializada para realização do diagnóstico fundiário e condições ambientais. De acordo com os documentos anexos ao processo, a metodologia de avaliação das propriedades foi feita com base na Norma Brasileira ABNT NBR 14653-3 (pág. 216 do documento elaborado a pedido da ALMT), o qual ainda tem capítulo específico que descreve todas as metodologias de coleta e tratamento de dados, inclusive pesquisas cartorárias.
Alias, o próprio Estado de Mato Grosso admitiu a lesividade ao patrimônio público ao intentar com a Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela n.o 175064/2016, para o fim de suspender as obrigações que lhe foram impostas na Ação Civil Pública n.. 642-31.2015.8.11.0077, afirmando a existência de grave lesão à economia e à ordem pública, que foi prontamente reconhecido pelo Presidente desta Corte de Justiça, `a época, Des. Paulo da Cunha. Inclusive, ressaltamos essa decisão nos vários agravos relatados por este magistrado.
Diante dos fatos aduzidos pelo próprio Estado de Mato Grosso, como dito alhures, demonstra de forma evidente que a edição do Decreto Estadual n.o 1.796/97, causa inúmeros prejuízos ao patrimônio público, de modo que forçoso reconhecer que é incabível nesse momento o Estado defender a permanência de um Decreto, na moldura atual, diante dos graves impactos financeiros, sociais, sim, porque o direito de propriedade é um direito social, sob pena de se estar a adotar um comportamento contraditório – venire contra factum proprium - o que é completamente vedado pelo ordenamento pátrio, pois, não pode de um lado, o Estado socorrer ao Judiciário buscando suspender obrigações decorrentes do Decreto consideradas lesivas ao patrimônio publico estadual, e requerer, de outro lado, a manutenção do ato normativo.
Nesse sentido, estamos diante de mais uma fragilidade da Unidade de Conservação, o que reforça a necessidade de uma renovação do decreto por parte do ente estadual, visando a proteção efetiva do meio ambiente, como bem definiu a Lei 9.985/2000 que regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências, ao dar conceito amplo sobre proteção da natureza:

Art. 2o Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
[...]
II - conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral;

Dessa forma, o Decreto 1.796/97, até mesmo em razão da falta de estudos técnicos, delimitação da área e pela caducidade de seus efeitos expropriatórios, bem como de utilidade pública, não confere a segurança jurídica para a tutela ambiental, sendo nesse momento, nocivo ao interesse público, seja pelo aspecto fundiário e ambiental, seja pelo aspecto econômico-financeiro.
Digo isso porque, embora, não se está discutindo nos autos o direito dos proprietários, já que a ação se volta contra a lesividade que o decreto impõe à coletividade, a Unidade de Conservação da forma em que se encontra, não cumpre seu papel de proteção ambiental, causando um duplo prejuízo ao erário, o primeiro da desapropriação de áreas produtivas, devendo-se proceder à indenização em conformidade com o valor das áreas, fundado em instrumento em que se operou a caducidade, por outro, e talvez ainda mais relevante, a necessidade do poder público proceder a recuperação ambiental das áreas, visto que, em sua maioria, já se encontravam consolidadas anteriormente a criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
Nesse sentido, a lesividade ao meio ambiente decorrente da caducidade do decreto se evidencia na medida em que o Estado, em razão de sua inércia de mais de duas décadas, perdeu o direito de desapropriar, e qualquer medida do ente público nesse sentido não encontra amparo legal ou jurisprudencial.
Isto porque, seja pela diminuição da arrecadação aos entes federados, visto a ofensa ao uso e gozo ao direito à propriedade, seja pelo elevado custo para fins de desapropriação das áreas inseridas dentro dos limites da unidade de conservação ou, ainda, sob o ponto de vista ambiental, os custos de recuperação das áreas abertas já utilizadas pelos proprietários.
Por fim, importante registrar, como ressaltou o e. relator, o Estado pode, a qualquer tempo, reeditar o decreto de criação da unidade de conservação e declaração de utilidade pública das áreas, surgindo assim novamente o direito de intentar medidas que visem a desapropriação da área e a proteção efetiva do meio ambiente que merece proteção.
Assim, estabelecendo essas medidas, se estará conferindo segurança jurídica efetiva na tutela do interesse público, da preservação do meio ambiente e, por consequência lógica, dos interesses dos particulares no desenvolvimento das suas atividades, gerando imposto e renda.
Ante o exposto, com devido respeito ao entendimento da douta Desa. Maria Aparecida Ribeiro, que inaugurou a divergência com brilhante e profundo voto, acompanho o e. relator.
É como voto.

EM 15 DE JULHO DE 2020:
O RELATOR PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO SENDO ACOMPANHADO PELO 1o VOGAL (EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS). A 2a VOGAL (EXMA. SRA . DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO) DESPROVEU O RECURSO. EM RAZÃO DA NÃO UNANIMIDADE APLICA-SE A TÉCNICA DE EXTENSÃO DE JULGAMENTO, NOS TERMOS DO ART. 942 DO CPC.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 23 DE JUNHO DE 2021 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Egrégia Câmara:

Como visto, trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto por Dílson Ferreira Coelho, contra a sentença, proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá que julgou improcedentes os pedidos, formulados na Ação Popular, proposta pelo ora Recorrente (fls. 243/248v).
Denota-se dos autos que Dílson Ferreira Coelho propôs a Ação Popular, contra o Estado de Mato Grosso, alegando que o Requerido, em 04/11/1997, editou o Decreto Estadual n. 1.976, criando o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, localizado no Município de Vila Bela da Santíssima Trindade/MT.
Salientou, na inicial, que o referido Decreto declarou que as terras e as benfeitorias que se encontravam no perímetro do Parque seriam consideradas de utilidade pública, para fins de desapropriação (art. 3o).
Afirmou, também, que inúmeras propriedades rurais que eram produtivas foram atingidas pela criação do Parque e, que, embora permaneçam na área, não gozam dos benefícios da propriedade e não conseguem regularizar as propriedades, junto à Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso – SEMA-MT.
Aduziu que os proprietários rurais foram colocados na clandestinidade, não recolhendo impostos, prejudicando, de consequência, o desenvolvimento do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade.
Assinalou que o mencionado Decreto estabeleceu que a responsabilidade para gerir o Parque era da antiga FEMA, hoje SEMA, e fixou o prazo de 05 (cinco) anos para que fosse implantado.
Enfatizou que, em novembro de 2013, já haviam decorrido 16 (dezesseis) anos, sem que o órgão ambiental estadual cumprisse a sua obrigação.
Defendeu que o Decreto Estadual n. 1.796/1997 é desnecessário, que violou os princípios da legalidade, finalidade, razoabilidade e eficiência, bem assim que o Estado de Mato Grosso usurpou a competência da União, porque há também área pertencente à União.
Noticiou que, após a criação do Parque, não houve a prática de nenhum ato para a sua implantação e não houve a desapropriação das propriedades.
Ao analisar os pedidos, o Magistrado singular julgou-os improcedentes, ficando a parte dispositiva assim redigida:
"Ante o exposto, conheço da ação popular e, no mérito, diante da inexistência da ilegalidade/lesividade do Decreto Estadual n. 1.796/1997 ao patrimônio público, julgo improcedentes os pedidos, extinguindo o processo com resolução do mérito (art. 269, I, CPC)".
Inconformado, Dílson Ferreira Coelho interpôs o presente Apelo.
O Recorrente, visando à reforma da sentença recorrida, apresentou os seguintes argumentos:
a)ilegalidade do Decreto, pois o Estado legislou em território no qual não reunia competência para legislar (área faixa de fronteira);
b)lesividade do ato de criação do Parque, já que o Decreto Estadual n. 1.796/1997 provocou a diminuição da arrecadação, não somente do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade, como do Estado e da União;
c)caducidade do Decreto Estadual, porque o Estado de Mato Grosso tinha 05 (cinco) anos para implantação do Parque e já decorreram mais de 23 anos;
O Douto Relator, Dr. Gilberto Lopes Bussiki, votou pelo provimento, parcial, do Recurso, para declarar a caducidade dos efeitos expropriatórios, bem como a ineficácia do Decreto Estadual n. 1.796/1997.
A 2a Vogal, Desa. Maria Aparecida Ribeiro, pediu vista dos autos e, na sessão do dia 17/06/2020, votou pelo desprovimento do Apelo.
Diante disso, o 1o Vogal, Dr. Édson Dias Reis, pediu vista e, na sessão do dia 15/07/2020, proferiu voto, acompanhando o Relator.
A norma, objeto da presente Ação Popular, é o Decreto Estadual n. 1.796/1997 que cria o Parque Estadual Serra Ricardo Franco. Veja-se:

DECRETO No 1.796, DE 04 DE NOVEMBRO DE 1997.
Cria o Parque Estadual Serra Ricardo Franco e dá outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO, no uso das atribuições que lhe conferem os artigos 66, inciso II, e 263, parágrafo único, inciso X, da Constituição Federal, e artigo 225, § 1o, Inciso III, da Constituição Federal e,
Considerando a necessidade de se assegurar a proteção integral dos recursos abióticos e paisagístico de área de floresta localizada no Município de Vila Bela da Santíssima Trindade;
Considerando, finalmente, o disposto no artigo 5o, alínea “a”, da Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Código Florestal).
D E C R E T A:
Art. 1o Fica criado o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, abrangendo terras do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade com área de 158.620,85 hectares (cento e cinquenta e oito mil, seiscentos e vinte hectares e oitenta e cinco ares), tendo os seguintes limites e confrontações:
(...).
Art. 2o O Parque Estadual Serra Ricardo Franco objetiva garantir a proteção dos recursos hídricos e a viabilidade de movimentação das espécies da fauna nativa, preservando amostra representativa dos ecossistemas existentes na área, e proporcionando oportunidades controladas para uso pelo público, educação e pesquisa científica.
Art. 3o As terras e benfeitorias localizadas dentro dos limites descritos no artigo 1o deste Decreto ficam declaradas de utilidade pública, para fins de desapropriação.
Art. 4o O Parque fica subordinado à Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA que deverá tomar as medidas necessárias para sua efetiva implantação e controle.
Parágrafo Único. Fica estabelecido o prazo máximo de 05 (cinco) anos para elaboração do Plano Manejo do Parque, a cargo da FEMA/MT.
Art. 5o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (...)
Inicialmente, cumpre apreciar a possibilidade, ou não, de ingresso da Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO –, na condição de amicus curiae.
O amicus curiae, como sabido, é um terceiro que participa do processo para fornecer subsídios instrutórios (probatórios ou jurídicos) à solução de causa composta de complexidade ou especial relevância, portanto, auxilia o órgão jurisdicional, trazendo elementos que influenciam no julgamento da causa (art. 138/CPC).
Entrementes, o pedido de ingresso, como amicus curiae, segundo entendimento pacificado do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, deve ser feito antes de o feito ser incluso na pauta de julgamento, podendo ser flexibilizada tal posição, quando houver demonstração de situação excepcional.
Nesse sentido, perfilho os seguintes julgados:
Agravo regimental em ação cível originária. Pedido de ingresso como amicus curiae apresentado após a inclusão do processo em pauta. Jurisprudência sedimentada da Corte no sentido de que o amicus curiae somente pode demandar sua intervenção até a data em que o relator liberar o processo para pauta. Precedentes. Flexibilização do entendimento em hipóteses excepcionais. Não configurada, in casu, hipótese excepcional a justificar a reforma da decisão agravada. Agravo regimental não provido.
1. A jurisprudência da Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o “amicus curiae somente pode demandar sua intervenção até a data em que o Relator liberar o processo para pauta” (ADI no 4.071-AgR).
2. A rigidez desse entendimento é mitigada pelo STF apenas de forma excepcional. Alegações da agravante insuficientes para tal fim. Não configuração, in casu, de hipótese excepcional a justificar a reforma da decisão agravada.
3. Agravo regimental não provido. (ACO 779 AgR-segundo, Relator(a): Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 30/11/2016, Acórdão Eletrônico DJe-044 divulg 08-03-2017 Public 09-03-2017). (Destaquei).

PROCESSUAL CIVIL – RECURSO ESPECIAL – EXECUÇÃO DE SENTENÇA – RETENÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – CRÉDITO RELATIVO A DIFERENÇAS DO FUNDO DE MANUTENÇÃO E DE DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO – FUNDEF – IMPOSSIBILIDADE – AMICUS CURIAE – INTEMPESTIVIDADE – INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE – AUSÊNCIA DE INTERESSE JURÍDICO OU VIOLAÇÃO DE PRERROGATIVA INERENTE À CARREIRA DA ADVOCACIA.
1. Sobre o requerimento de intervenção como amicus curiae formulado pelo CFOAB, a jurisprudência do STF sobre a matéria, especialmente por ocasião do julgamento da ADI 4.071 e da ACO 779/RJ, autoriza tal ingresso até a inclusão do feito em pauta.
2. No julgamento do AgRg na ACO 779, Rel. Min. Dias Toffoli, entretanto, admitiu-se a possibilidade, em tese, do ingresso na lide de amicus curiae mesmo após a inclusão do feito em pauta, desde que demonstrada a excepcionalidade do caso concreto.
3. (...).
5. Com base nessas considerações, é de se indeferir o requerimento em tela, sob pena de se permitir o ingresso de todo e qualquer terceiro que se declare interessado em processo já pautado para julgamento, o que deflagraria quadros de instabilidade e imprevisibilidade na efetivação do julgamento dos recursos confiados a este Superior Tribunal. Precedente: EDcl no REsp 1.338.942/SP, de minha relatoria, Primeira Seção, julgado em 25/4/2018, DJe 4/5/2018).
6. (...). (REsp 1703697/PE, Rel. Ministro OG Fernandes, Primeira Seção, julgado em 10/10/2018, DJe 26/02/2019). (Negritei).

No caso em questão, observo que a Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO – requereu o seu ingresso no feito, como amicus curiae, no dia 19/06/2019 (fls. 321/324-TJMT).
Ocorre que o processo, no dia 18/06/2019, já estava inserido na pauta de julgamento, o que inviabiliza o deferimento do pedido, posto que não houve demonstração de nenhuma situação excepcional que justificasse o seu ingresso em fase tal avançada do processo.
Não há desconsiderar ainda, como bem salientado no voto da Douta Desa. Maria Aparecida Ribeiro, mesmo se fosse tempestivo o pleito, não mereceria acolhimento, porque os pedidos da APROFRANCO acarretaram inequívoca ampliação do objeto da lide, pois sequer fizeram parte da petição inicial ou da Apelação.
Além disso, a pretensão esposada pela APROFRANCO não se revela possível na Ação Popular, visto que não visa à proteção do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, mas a defesa dos interesses dos proprietários rurais que possuem propriedades inseridas no Parque.
Os pedidos formulados pela referida Associação não deixam dúvidas da ampliação do objeto da lide. Veja-se (fl. 366-TJMT):
D)seja consignado de modo expresso no julgado, que os proprietários rurais inseridos no Parque Estadual Serra Ricardo Franco possam utilizar a propriedade até a devida desapropriação, nos termos do artigo 3o do Decreto Estadual 1.796/1997, contemplando as atividades produtivas já inseridas no interior da referida Unidade de Conservação;
E)conste expressamente no julgado a determinação para que o órgão ambiental competente se abstenha de negar atos autorizativos para o desempenho das atividades produtivas nas respectivas propriedades rurais, como APF (ou outra que vier a lhe substituir), licenças entre outros, bem como proceda, sempre que requerida, a análise dos protocolos dos CARS das propriedades afetadas pelo Decreto; e
F)visando dar efetividade à proteção ambiental, seja determinado ao órgão ambiental competente – SEMA/MT – a realização de estudos complementares de modo a avaliar a viabilidade ambiental, social, econômica e financeira de se redefinir os perímetros do Parque Estadual Serra de Ricardo Franco, oficiando-se a Senhora Secretária de Meio Ambiente a esse respeito. (Destaquei).
Diante de tais considerações, tenho que o pedido de ingresso da APROFRANCO, na condição de amicus curiae, não deve ser acolhido.
Superada a questão relativa ao amicus curiae, passo ao exame da Apelação do Autor Dílson Ferreira Coelho.
Da Ilegalidade do Decreto Estadual n. 1.796/1997
O Recorrente afirma que o Decreto que criou o Parque Serra Ricardo Franco é ilegal, já que o Estado de Mato Grosso legislou em território no qual não reunia competência (área faixa de fronteira) e não há comprovação de que requereu à União autorização para tal ato.
A Constituição da República Federativa do Brasil, no seu artigo 24, caput e inciso VI, estabelece que aos Estados compete legislar, concorrentemente, sobre a conservação da natureza e sobre a proteção do meio ambiente. Veja-se:
"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – (...);
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;"
Já o artigo 225, caput, da CRFB, preceitua que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e que tanto o Poder Público, como a coletividade, têm o dever de defendê-lo para as presentes e futuras gerações.
Com vistas a assegurar a efetividade de tal direito, a CRFB, no parágrafo primeiro, do referido dispositivo constitucional, assim dispôs:
"§ 1o - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
(...)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
(...)
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade."
Dessa forma, não há dúvidas de que o Estado de Mato Grosso possuía competência para editar o Decreto n. 1.796/1997, criando o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, porque visa à proteção ao meio ambiente.
No que se refere à alegação de que parte da área que compõe o mencionado Parque é faixa de fronteira e, por isso, o Estado de Mato Grosso não detinha competência para legislar, penso não merecer acolhimento, uma vez que o Recorrente não comprovou que, no interior do Parque, há áreas que integram aquela faixa, já que o Projeto de Avaliação do Uso do Solo, Condições Ambientais e Serviços Ambientais do citado Parque, realizado pela APROFRANCO, a pedido da Assembleia Legislativa de Mato Grosso, em anexo, fora feito por empresa privada, sem a participação de quaisquer dos órgãos de proteção ambiental, no âmbito municipal, estadual ou federal e não foi submetido ao contraditório.
Ademais, nos termos do artigo 20, inciso II, da CRFB, somente são bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira, o que não afasta a possibilidade de essa área ser de domínio privado, in verbis:
"Art. 20. São bens da União:
I – (...);
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
§ 2o A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei."
Não se deve afirmar, contudo, que, por existir área situada na faixa situada na fronteira, pertence ela ao Poder Público, ainda que dentro do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, consoante entendimento pacificado no STJ:

RECURSO ESPECIAL. USUCAPIÃO. FAIXA DE FRONTEIRA. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGISTRO ACERCA DA PROPRIEDADE DO IMÓVEL. INEXISTÊNCIA DE PRESUNÇÃO EM FAVOR DO ESTADO DE QUE A TERRA É PÚBLICA.
1. O terreno localizado em faixa de fronteira, por si só, não é considerado de domínio público, consoante entendimento pacífico da Corte Superior.
2. (...). (REsp 674.558/RS, Rel. Ministro Luís Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 13/10/2009, DJe 26/10/2009). (Destaquei).

Nessa quadra, penso que a tese de ilegalidade do Decreto Estadual n. 1.796/1997 mostra-se descabida.
Da Lesividade do Decreto n. 1.796/1997
O Apelante defende que o Decreto Estadual n. 1.796/1997 é lesivo ao patrimônio público, já que provocou a diminuição da arrecadação, não somente do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade, como do Estado e da União.
Sabe-se que o objeto da ação popular é a anulação, ou declaração de nulidade, de atos lesivos ao patrimônio público, tal como prevê o artigo 1o, da Lei n. 4.717/1965, in verbis:
"Art. 1o - Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. (Sic). (Negritei)."
A CRFB ampliou o âmbito da ação popular para abranger também a proteção ao meio ambiente, a fim de defendê-lo de atos que possam lesá-lo (art. 5o, LXXIII):
"Art. 5o - (...):
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência"; (Destaquei).
Vê-se, portanto, que a Ação Popular visa desconstituir, invalidar ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
A Lei n. 4.717/1965, no seu artigo 2o, definiu os atos considerados lesivos que devem ser anulados:
"Art. 2o - São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade."
Da análise dos autos, tem-se que o Estado de Mato Grosso detém competência para emitir o Decreto Estadual que criou o Parque Serra Ricardo Franco, não há vício de forma, o seu objeto não se reveste de ilegalidade, há motivos para sua emissão – preservação do meio ambiente – e não houve desvio de finalidade.
Nessa quadra, é certo que a referida norma não é lesiva ao patrimônio público, como defende o Recorrente.
Frise-se que o Decreto Estadual, como bem pontuou o Julgador singular, não objetivava a isenção de tributos aos proprietários da área que formou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco e, muito menos, a diminuição da arrecadação do Município em que está localizado, mas a preservação ambiental da área.
Ademais, não há falar em lesividade, pelo fato de o estudo apresentado pela APROFRANCO, em anexo, mencionar que os custos decorrentes das indenizações, decorrentes das desapropriações, devem ultrapassar R$ 700.000.000,00 (setecentos milhões de reais), porque, além de tal estudo não trazer, com clareza, qual a metodologia utilizada, fora elaborado a pedido de Associação interessada na invalidação do Decreto que criou o Parque Estadual.
Assinalo que, não obstante o STF tenha firmado entendimento, com repercussão geral – ARE n. 824781 –, no sentido de que, na Ação Popular, basta a demonstração de qualquer ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, sem a necessidade de comprovar a ocorrência de prejuízo material, no caso em tela, o Apelante não comprovou nenhuma lesividade, advinda da edição do Decreto Estadual, na medida que não foi feito estudo, com a participação dos órgãos competentes, apurando o valor total das desapropriações e os custos da recuperação da área desmatada.
O simples fato de o Decreto atingir propriedades privadas que, futuramente, serão desapropriadas, não configura a lesividade defendida pelo Apelante, porque a preservação do meio ambiente é de interesse público e deve prevalecer sobre o individual.
A crise econômica que o Estado de Mato Grosso atravessa não deve ser entrave para a efetivação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, porque o bem protegido tem relevância que ultrapassa a barreira financeira.
Diante disso, penso que o Decreto Estadual questionado na Ação Popular não configura ato lesivo ao patrimônio público.
Da Caducidade
O Recorrente assegura que o Decreto Estadual n. 1.796/1997 caducou, visto que o Estado de Mato Grosso tinha 05 (cinco) anos para implantação do Parque e já decorreram mais de 23 anos.
In casu, o citado Decreto Estadual que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco – Unidade de Conservação – constitui o ato inicial que fixa o marco para futura implementação do espaço protegido. A etapa seguinte consiste em implementar a UC criada, procedendo à regularização da situação fundiária dos imóveis privados nela inseridos.
A norma criadora do Parque Estadual, no seu artigo 3o, declarou as terras e as benfeitorias, localizadas no perímetro do Parque, de utilidade pública, para fins de desapropriação. Veja-se:
"Art. 3o - As terras e benfeitorias localizadas dentro dos limites descritos no artigo 1o deste Decreto ficam declaradas de utilidade pública, para fins de desapropriação."
O processo de desapropriação, como sabido, é disciplinado pelo Decreto n. 3.365/1941 que estabelece o prazo de 05 (cinco) anos para que a expropriação seja efetivada, in verbis:
"Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará."
Ocorre que a Lei n. 9.985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC –, no seu artigo 11, §1o, não estabeleceu prazo para que a desapropriação ocorresse:
"Art. 11 - O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
§ 1o - O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei."
Com efeito, se não há, na Lei n. 9.985/2000, prazo para que as desapropriações ocorram, é certo que a demora do Estado em proceder aos atos expropriatórios não implica a caducidade do Decreto Estadual que criou o Parque Estadual.
Não bastasse isso, verifico que a Constituição da República Federativa do Brasil, no seu artigo 225, §1o, III, deixa expresso que somente por lei os espaços protegidos poderão ser alterados ou suprimidos:
"Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1o - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I – (...);
II - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;" (Negritei).
No mesmo sentido, dispõe o artigo 22, § 7o, da Lei n. 9.985/2000:
"Art. 22 – (...).
§ 7o A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica". (Destaquei).
O Estado de Mato Grosso, em consonância com o texto constitucional, editou a Lei Complementar n. 38/1995, que, nos artigos 30, §4o e 38, §2o, preveem que somente por lei específica há a possibilidade de desafetação ou redução das Unidades de Conservação. Veja-se:
"Art. 30 - (...)
§4° - A desafetação ou redução dos limites de uma Unidade de Conservação só pode ser feita a partir de estudo técnico e consulta pública, mediante lei específica."
"Art. 38 - (...)
§2° - A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica, que deve ser precedida de estudos técnicos e consulta pública."
A jurisprudência pátria trilha o mesmo entendimento:

CONSTITUCIONAL – APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO POPULAR COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA – ANULAÇÃO DO DECRETO ESTADUAL No 32.909/18. SUPRESSÃO DE ÁREA DA ZONA DE AMORTECIMENTO DO PARQUE ESTADUAL DO COCÓ – PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO AMBIENTAL – NECESSIDADE DE LEI COM ESSE FIM – SISTEMA NACIONAL DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO – ART. 225, III, CF/88. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA. I. O bojo da demanda, ora em apreço, versa em aferir se assiste razão aos pleitos do apelante em reformar a sentença a quo quanto ao reconhecimento do Decreto Estadual no 32.909/18 que reduziu a Zona de Amortecimento do Parque Estadual do Cocó. II. Nessa baila, afere-se que todos os cidadãos brasileiros natos ou naturalizados têm direito a uma qualidade de vida amparada em um ambiente ecologicamente equilibrado. Esse equilíbrio do ambiente é o objeto imaterial a ser preservado pelo Direito Ambiental, representado pelos recursos bióticos e abióticos, sendo um bem comum. Destarte, o texto constitucional firmou em seu art. 5o, LXVIII, a possibilidade de prever o meio ambiente como objeto de tutela por meio da ação popular constitucional, partindo do pressuposto que toda vez que a Administração Pública não atuar de modo satisfatório na defesa do ambiente, omitindo-se no seu dever de agir, caberá à coletividade, por intermédio de seus representantes legitimados, buscar perante o Judiciário o estabelecimento de boa gestão ambiental. III. Por meio de análise da Lei do SNUC, afere-se que todas as Ucs (exceto APA e RPPN) devem possuir ZA, como demonstra o caput do art. 25. Está claro que tanto os limites da ZA quanto suas normas de uso e ocupação do solo podem ser definidos no ato de criação da unidade (como ocorreu no caso em tela) ou posteriormente (art. 25, §2o). Desse modo, acertadamente, o Estado editou o Decreto no ano de 2017 delimitando a Unidade de Conservação e, consequentemente, a Zona de Amortecimento. Reprisa-se: a Zona de Amortecimento foi instituída juntamente com o mesmo decreto da Unidade de Conservação do Cocó. IV. Nessa baila, por uma interpretação extensiva, visando proteger o princípio da proibição de retrocesso socioambiental, em consonância com o art. 225, III, e coadunando com o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade no 4.717/DF (relatoria: Min. Carmen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 05/04/2018), vislumbro que devem ser aplicados os mesmos critérios estabelecidos na Lei 9.985/00 para a supressão das Unidades de Conservação no caso em apreço. V. Nessa esteira, não há o que se questionar acerca da possibilidade de instituir Decreto para criação ou ampliação dos limites da Zona de Amortecimento. Entretanto, consoante o dispositivo constitucional supramencionado, a supressão da delimitação da área deve ocorrer mediante lei específica. Ademais, é salutar ressaltar que a gestão da ZA e da própria UC do Cocó depende do êxito das negociações do órgão gestor com a comunidade. Nesse ínterim, o mais importante, de fato, é garantir que a nova delimitação proposta pelo Governo do Estado do Ceará seja baseada em estudos técnicos e ocorra de forma participativa, seguindo as determinações da Lei do SNUC para a elaboração do Plano de Manejo. VI. Apelação Cível conhecida e improvida. Sentença mantida. ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a 3a Câmara Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, em por unanimidade dos votos, conhecer da Apelação Cível, mas para lhe negar provimento, nos termos do voto do Relator. (TJCE - Relator(a): Inácio de Alencar Cortez Neto; Comarca: Fortaleza; Órgão julgador: 10a Vara da Fazenda Pública; julgamento: 20/07/2020; Registro: 20/07/2020).

Assim, criada uma Unidade de Conservação, por ato válido do Poder Executivo Estadual, não há falar em caducidade do ato normativo que a criou, já que a sua vigência não está condicionada ao prazo legalmente estabelecido em norma geral que disciplina o procedimento para a desapropriação pelo Poder Público e, muito menos, depende a sua existência da efetiva implantação da UC pelo órgão responsável.
Cumpre ressaltar que a caducidade enseja a perda da validade do ato e, tratando-se de UC, qualquer interpretação nesse sentido viola o disposto no artigo 225, §1o, inciso III, da CRFB que exige que qualquer alteração ou supressão em Unidades de Conservação dependerá de lei específica.
Com efeito, se nem mesmo o Poder Público pode desfazer a UC, é certo que a mera omissão do Estado de Mato Grosso, em adotar as medidas administrativas necessárias para a plena implantação e consolidação da UC, também, não poderia desfazer a sua criação.
Enfatizo que, na perspectiva do Direito Ambiental, a criação da Unidade de Conservação em si, que visa à proteção à natureza e ao meio ambiente, a criação do Parque Estadual depende apenas da edição do respectivo ato normativo específico que não se confunde com o ato expropriatório das áreas particulares.
Já na perspectiva do Direito Administrativo, tem-se a necessidade de praticar atos administrativos, relacionados à implantação efetiva da UC e à sua consolidação, como, por exemplo, a elaboração do plano de manejo e desapropriação as áreas particulares.
Vê-se que o ato de criação da UC não se contamina com a omissão da prática dos atos administrativos.
Para argumentar, ainda que fosse admitida a caducidade do Decreto Estadual, em sua parte expropriatória, ele permaneceria hígido, para a parte referente à criação da UC, que somente pode ser suprimida por meio de lei específica, permanecendo em vigor as restrições de uso oponíveis aos particulares residentes na área protegida.
Cabe aos proprietários rurais, que se sentirem lesados com a omissão estatal em proceder às desapropriações, buscar, em Juízo, as reparações que entendem devidas, inclusive, por meio da desapropriação indireta e, ainda, o resguardo do seu direito à propriedade.
Por fim, anoto que, não obstante a existência de decisões no STF em que reconhece a necessidade de compatibilização da proteção ambiental com o direito de propriedade, penso que, em vista da importância da preservação do meio ambiente, enquanto direito essencialmente coletivo, há prevalecer sobre o individual.
Por tais considerações, tenho que a Apelação deve ser desprovida, pois o Parque Estadual Serra Ricardo Franco foi criado por Decreto do Executivo, válido, tratando-se de ato jurídico perfeito, e o Recorrente não obteve êxito em comprovar que o ato normativo de criação foi ilegal e lesivo ao patrimônio público, bem assim que se operou a sua caducidade.
Ante o exposto, DESPROVEJO o Apelo, interposto por Dílson Ferreira Coelho, mantendo, de consequência, inalterada a sentença recorrida.
É como voto.

V O T O
EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4a VOGAL)
Da mesma forma que votou o Des. Marcio Vidal, afasto a admissão do amicus curae, bem como afasto a caducidade, que não há nenhuma possibilidade de ser admitida, e acompanho, nesse viés, o voto da eminente Desa. Maria Aparecida Ribeiro.

V O T O
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
Peço adiamento para revisitar os autos.

EM 23 DE JUNHO DE 2021:
POR MAIORIA, AFASTARAM O AMICUS CURAE E A CAUSA PREJUDICIAL DA CADUCIDADE. ADIADA A CONCLUSÃO DO JULGAMENTO, A PEDIDO DO RELATOR, PARA REVISITAR OS AUTOS.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 22 DE FEVEREIRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO EDIVALDO OSTROSKI, OAB/PR 36462.
Questão de ordem, se Vossa Excelência me permitir.
Primeiramente, cumprimento todos os nobres Desembargadores que compõem essa Colenda Câmara.
Na verdade, o motivo de solicitação de manifestação oral por parte do amicus curiae, que acabou sendo deferido pelo Excelentíssimo Senhor douto Relator, é no sentido de que se formou maioria, mas ainda não foi confirmado o julgamento no sentido de que fosse excluído o amicus curiae da lide, em razão de que, nos termos do artigo 138 do Código de Processo Civil, a decisão da admissibilidade ou não do amicus curiae é uma decisão que compete exclusivamente ao relator, e é uma decisão irrecorrível.
Então, em razão da formação de maioria nesse aspecto é que o amicus curiae requereu, e repito, foi deferido pelo Excelentíssimo Relator, a manifestação oral neste processo.
Não houve manifestação anterior, não houve sustentação oral, nem mesmo com relação ao mérito.

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
O relator que me antecedeu, o nobre Des. José Zuquim Nogueira, admitiu o cliente do douto advogado como amicus curiae.
Quando eu trouxe o processo para julgamento, não me manifestei sobre o amicus curiae, pois entendi que havia sido admitido. Durante o julgamento levantou-se a questão acerca da admissibilidade do amicus curiae. A Desa. Maria Aparecida entendeu que foi intempestiva e não o admitiu. O Dr. Edson Reis entendeu que a análise é ato privativo do Relator, e que não cabe recurso, portanto, admitiu. O Des. Márcio Vidal e a Desa. Maria Erotides inadmitiram.
Não me manifestei sobre o amicus curiae.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (PRESIDENTE)
Doutor Gilberto Bussiki,
Como Vossa Excelência não se manifestou, pode se manifestar contra ou a favor. Ainda que seja a favor o senhor está vencido, mas para constar o voto.

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
Votarei sobre o amicus curiae, mas a questão em análise é sobre a possibilidade de o advogado fazer a sustentação oral.
Penso que ficarei vencido junto com o Dr. Edson Reis, e se ficarmos vencidos, a Câmara terá rejeitado o amicus curiae, e se rejeitado, não há possibilidade de fazer a sustentação oral.
É o que entendo.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Permita-me dizer, a figura do amicus curiae tem que ser requerida antes do início do julgamento, e, segundo foi colocado pelo Dr. Gilberto Bussiki, o relator anterior havia deferido a figura do amicus curiae.
Ora, se foi deferido, por que essa questão foi trazida novamente ao plenário? Uma vez admitida, não era nem para trazê-la. É ato do relator, se ele o fez, mesmo que haja mudança, já foi praticado o ato, foi deferido.
Então, não sei por que agora, inteirando-me dessa particularidade, voltamos a discutir isso em colegiado.
Veja bem, se o amicus curiae foi requerido anteriormente, porque é necessário que seja antes da data do julgamento, e o Des. José Zuquim Nogueira, que à época era o relator deferiu, eu entendo que não se discute mais, o amicus curiae está admitido.
É assim que penso, não caberia nem colher o voto sobre o amicus curiae na sessão pretérita, se já havia sido deferido, pouco importa que haja novo relator, foi deferido para o processo.
Precisamos reconhecer o equívoco, pelo menos da minha parte reconheço, se o relator anterior havia deferido, não cabe ao colegiado votar novamente a matéria, isso é ato do relator, é o poder do relator, é a nova sistemática do Código de Processo Civil.

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
Não mencionei nada sobre a admissibilidade do amicus curiae, quem votou primeiro acerca do amicus curiae foi a Desa. Maria Aparecida Ribeiro, que o inadmitiu, posteriormente o Des. Márcio Vidal a acompanhou e o Dr. Edson Reis votou admitindo.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Primeiramente, se o representante do amicus curiae requereu antes do julgamento, e o então relator, Des. José Zuquim, deferiu, não há porque discutirmos essa matéria agora.

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
O Des. José Zuquim tinha votado, consta no processo, transcrevo a decisão dele: “Defiro admissão da entidade como amicus curiae nesta relação processual, reconhecendo a possibilidade de apresentar as suas razões no prazo de 15 (quinze) dias, bem como de proceder à sustentação oral quando cabível”,

QUESTÃO DE ORDEM
USOU DA PALAVRA O ADVOGADO EDIVALDO OSTROSKI, OAB/PR 36462.
Permita-me uma questão de ordem, Senhora Presidente.
Na verdade, como bem explicitado pelo Des. Márcio Vidal e pelo Dr. Gilberto Bussiki, houve admissibilidade do amicus curiae pelo Des. José Zuquim Nogueira, às folhas 344 e 355 dos autos.
Feita essa admissibilidade, o amicus curiae fez requerimentos, participou ativamente do processo tentando contribuir com esta Corte de Justiça, e não houve manifestação do douto Relator, a nosso ver, por ocasião do início do julgamento justamente em razão da admissibilidade.
Essa questão foi posta em plenário no voto que abriu a divergência, da Exma. Sra. Desa. Maria Aparecida, que trouxe o questionamento acerca da intempestividade do amicus curiae, por isso se instaurou essa questão paralela no processo, mas houve prévia admissibilidade, pelo Des. José Zuquim Nogueira, e despacho devidamente fundamentado, às folhas 344 e 345 dos autos.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Se isso ocorreu não tenha dúvida de que foi admitida a intervenção do amicus curiae.
Então, não cabe neste momento discutir. Se o advogado requereu a palavra para fazer sustentação oral, tem todo direito de fazê-la, não tem como obstar, porque foi deferido anteriormente pelo Relator, que é a forma correta.

EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS (1o VOGAL)
Senhora Presidente,
De fato a Desa. Maria Aparecida levantou o questionamento sobre a admissão ou não do amicus curiae trazendo um ponto de corte para admissibilidade. Segundo o entendimento, estou revendo o voto, seria de fato se o pedido deveria ser admitido ou não, se foi realizada após a inclusão do feito em pauta, portanto, intempestivamente.
A Desa. Maria Aparecida reconheceu a intempestividade, no caso, eu trouxe um voto admitindo.
Essa questão foi levantada após o início do julgamento.
Apenas para esclarecer esse ponto.

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (PRESIDENTE)
Dr. Edson Reis,
O amicus curiae foi deferido antes de entrar em pauta ou depois que estava em pauta? Porque, pelo que entendi, a decisão foi monocrática.

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
Foi bem antes de entrar em pauta.

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Havia sido incluído em pauta e suspenso o julgamento.

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4a VOGAL)
O processo tinha sido colocado em pauta?

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Tinha sido colocado em pauta o julgamento deste processo e o Des. José Zuquim retirou de pauta.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
O Des. José Zuquim Nogueira retirou o processo de pauta, e após houve a substituição do relator.

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Nesse momento, houve o pedido de amicus curiae, por isso que entendi que já estava em julgamento.

V O T O RETIFICADO (ADMISSIBILIDADE DO AMICUS CURAE)
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Não se iniciou o julgamento, não chegou a julgar, estava pautado e no intervalo de tempo dessa pauta houve uma alteração do órgão e do relator.
Correu o prazo novamente, foi publicada a pauta com o novo relator, estava dentro do prazo, até porque, o relator anterior já tinha deferido, e como tinha deferido e não houve ato posterior a esse, indeferindo ou revendo aquela decisão, penso que devemos admitir a participação do advogado para fazer a sustentação oral.
Será apreciado o mérito, se o advogado quiser reportar todos os fatos, tem direito, inclusive entendo que deve exercer o direito ao púlpito.
Revejo meu posicionamento, diante dos esclarecimentos.

V O T O RATIFICADO (ADMISSIBILIDADE DO AMICUS CURAE)
EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Desembargadora Presidente,
Mantenho meu voto na forma que proferi em sessão pretérita.

V O T O RATIFICADO (ADMISSIBILIDADE DO AMICUS CURAE)
EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4a VOGAL)
O Tribunal de Justiça tem jurisprudência consolidada do Tribunal Pleno, inclusive há o Recurso no 100918453 do Órgão Especial, julgado em maio de 2020, de relatoria do Des. João Ferreira Filho, que transcreve a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, dizendo que:
“A decisão que versa sobre o pedido de admissão do amicus curiae é irrecorrível, a jurisprudência da Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o amicus curiae somente pode demandar sua intervenção até a data em que o relator liberar o processo para a pauta”. E isso é ADI no 4071 do Agravo Regimental.
O processo já tinha sido incluído em pauta, portanto mantenho meu voto pela não admissibilidade do amicus curiae.
É como voto.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Indago o Relator se esse fato ocorreu, porque o relator originário deferiu o amicus curiae. No momento em que ele deferiu estava em pauta? Depois dessa data não foi retirado de pauta o processo?

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
Desembargador Márcio Vidal,
Precisamos definir duas coisas. Primeiro, o processo estava pautado e foi retirado de pauta. O meu entendimento é como se simplesmente não estivesse pautado.

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Ele estava pautado.

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
Sim, o processo estava pautado, mas foi retirado de pauta.
Analisemos o seguinte, o processo foi pautado e não havia pedido de amicus curiae, foi retirado de pauta e veio o pedido de amicus curiae, então, nesse caso seria possível porque não tinha pauta.
Quem poderia recorrer da decisão do relator?

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
É irrecorrível.

V O T O (ADMISSIBILIDADE DO AMICUS CURAE)
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)
Egrégia Câmara:
A decisão que admite o amicus curiae é irrecorrível, está pacificado no STJ.
De antemão, antes de adentrar ao mérito do julgamento, vejo por bem me manifestar sobre a questão da admissibilidade do amicus curiae, sobre a qual, até então, não havia me pronunciado, haja vista que foi decisão monocrática do Exmo. Sr. Des. José Zuquim Nogueira – digno Relator que me antecedeu neste feito.
Pois bem.
Com a devida vênia aos votos aqui proferidos, entendo que a Câmara não detém competência para analisar a admissibilidade do amicus curiae, porquanto se trata de competência do Relator, tão-somente. E, no caso, essa admissibilidade, como dito, foi feita pelo Relator originário, Des. José Zuquim Nogueira que, em decisão devidamente fundamentada (fls. 344/345), admitiu o ingresso da APROFRANCO no feito, nos seguintes termos:
“[...] O Código de Processo Civil, em seu artigo 138, caput, legitimou a intervenção em processos judiciais, quando atendidos quaisquer dos requisitos dispostos no referido dispositivo de lei, quais sejam: a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia. A admissão como amicus curiae deve observar a representatividade adequada de órgão ou entidade especializada, seja ela pessoa natural ou jurídica.
É cediço que o legislador ordinário federal, ao acrescentar tais exigências às entidades ou órgãos, teve como objetivo conferir efetividade na comprovação pela entidade, ora associação, a representatividade adequada, como pressuposto legitimador de seu ingresso no processo.
Daí decorre que a intervenção do amicus curiae deve estar balizada em pressupostos que tornem úteis a sua atuação processual na causa, viabilizando formas adequadas para a resolução da lide. O cerne da admissão do amicus curiae está na busca da pluralização do debate, permitindo dispor de elementos informativos possíveis e indispensáveis à resolução do litígio.
In casu, analisadas as razões do pedido de intervenção processual formulada pela Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco (APROFRANCO), o pleito deve ser deferido, a admitindo na condição de amicus curiae, pois atendidos os requisitos legitimadores de sua intervenção nesta sede processual, visto satisfazer a exigência pertinente quanto a representatividade adequada e a repercussão social da controvérsia.
Ante o exposto, DEFIRO a admissão da entidade como amicus curiae nesta relação processual, reconhecendo a possiblidade de apresentar suas razões, no prazo de 15 (quinze) dias, bem como de proceder à sustentação oral quando cabível. Por fim, defiro o pedido de juntada da procuração, conforme requerido.
Desta feita, em que pese já ter lançado relatório, fica sobrestado o encaminhamento para pauta de julgamento, até o oferecimento das razões da requerente.
Por fim, defiro o pedido de juntada da procuração, conforme pleiteado.
Após a juntada das suas razões e da procuração, que se proceda a inclusão da ora requerente como interessada, anotando-se o nome do representante legal da Associação, para que seja intimada de todos os atos processuais, doravante.
[...]” (grifos, em parte, não originais)

Ressalte-se que, da decisão de admissibilidade do amicus curiae não houve recurso, mesmo porque, como é sabido, sequer cabe recurso da decisão positiva. Ao julgar recurso repetitivo (REsp 1.696.396), a Corte Especial do STJ entendeu que a decisão monocrática que trate da admissibilidade do amicus curiae não é impugnável por agravo interno. A relatoria foi da ministra Nancy Andrighi, a qual destacou ser a admissão dos amigos da corte uma faculdade do magistrado, como preceitua o a?rtigo 138 do CPC/2015.
De fato, a leitura do artigo 138 do CPC/2015 não deixa dúvida de que a decisão unipessoal que verse sobre a admissibilidade do amicus curiae não é impugnável, seja porque o caput expressamente a coloca como uma decisão irrecorrível, seja porque o parágrafo 1o expressamente diz que a intervenção não autoriza a interposição de recursos.
Partindo da mesma premissa, considerando a natureza da decisão, que é monocrática e de competência do Relator, e irrecorrível, data vênia, não cabe ao Colegiado reapreciar a questão, inadmitindo o que já foi admitido.
Com essas considerações, Excelências, e, mais uma vez rogando vênia aos votos proferidos, é que, ratificando os fundamentos do Exmo. Sr. Des. José Zuquim Nogueira, manifesto-me pela manutenção do aminus curiae no processo.
É como voto.

V O T O (CONTINUAÇÃO - ADMISSIBILIDADE DO AMICUS CURAE)
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Mantenho o voto no sentido de admitir o amicus curae. É melhor pecarmos pelo excesso do que restringir direitos.
O advogado está no plenário, apto a fazer a sustentação oral, penso que devemos dar essa oportunidade para prosseguir o julgamento.

POR MAIORIA, ADMITIRAM O AMICUS CURAE.

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO EDIVALDO OSTROSKI, OABPR 36462.
Senhora Presidente,
Agradeço o deferimento. Des. Márcio Vidal, agradeço a deferência.
Superado, então, o primeiro ponto da admissibilidade do amicus curiae, o que a tribuna vem requerer de uma forma muito simples e de uma forma muito direta, é tentar contribuir com a douta Câmara julgadora para uma análise mais específica dos fatos, que talvez possam ter de alguma forma passado desapercebidos.
Bom, além dessa alteração na maioria formada com relação à admissibilidade do amicus curiae, tivemos o voto também inaugurado pela divergência da douta Desa. Maria Aparecida, que não reconheceu a caducidade dos efeitos expropriatórios do Decreto no 1796/1997, que declarou para fins de utilidade pública, as terras que hoje compõem o parque estadual Serra de Ricardo Franco.
Fazendo um breve retorno, precisamos ter em mente o artigo 11, §1o, da Lei no 9985/2000, que trata do sistema nacional de unidade de conservação, que vai dizer que o parque nacional, e, por via de consequência, o parque estadual e o parque municipal, devem ter as suas terras de posse e domínio público e a desapropriação das terras particulares deverá ser feita de acordo com o que dispõe a lei.
Como a Lei no 9.985/2000, não traz por óbvio um prazo específico para essa desapropriação, com a devida vênia à douta divergência inaugurada que formou maioria pelo afastamento da caducidade, entende-se que a Lei no 9.985/2000, a que a norma se refere é o Decreto no 3.365/41, que trata de desapropriação por utilidade pública. Decreto esse recepcionado pela Constituição Federal, e tanto a aplicabilidade do prazo de cinco anos para caducidade dos efeitos expropriatórios do decreto quanto à aplicabilidade do Decreto no 3.365/41, já é tão sedimentado no Superior Tribunal de Justiça, que vem sendo decidido monocraticamente por aquela Corte. Cito os precedentes: i) RESP no 1.781.924, de relatoria do Ministro Francisco Falcão, publicado no DJE, em 13/02/2019; ii) também o RESP no 1676837 de relatoria do Excelentíssimo Ministro Napoleão Nunes Marques, de 26/06/2018, e diversos outros precedentes.
Então, o que se diz na tribuna, com todo respeito, é que a decisão que não reconhece a caducidade dos efeitos expropriatórios do Decreto no 1.796/97, e afronta e viola entendimento pacificado do Colendo Superior Tribunal de Justiça.
Peço vênia, também, se a memória não me trai, lembro que o principal argumento dito pela eminente Desa. Maria Aparecida, quando ela afasta a caducidade, um dos principais argumentos seria a violação do artigo 225 da Constituição Federal, no seu §3o, no sentido de que, ao reconhecer a caducidade dos efeitos expropriatórios, se estaria por via indireta extinguindo a unidade de conservação, de modo que tanto a extinção quanto a desafetação de áreas em unidades de conservação só poderiam ser feitas mediante lei específica.
O primeiro ponto que gostaríamos de salientar é o seguinte, não houve afetação de área. Eu só posso desafetar o que efetivamente foi afetado e é pacífico na doutrina e na jurisprudência que a mera declaração de interesse público para fins expropriatórios não significa, de modo algum, privação do particular do bem que lhe é de direito, nesse sentido diversas ações civis públicas foram propostas contra os proprietários rurais de Vila Bela, diversos agravos de instrumento foram interpostos perante a esse egrégio Tribunal, e em sua grande maioria o que o Tribunal de Justiça de Mato Grosso já decidiu é que os proprietários rurais têm direito de usar, gozar, fruir, dispor do seu patrimônio enquanto não forem efetivamente desapropriados pelo poder público.
Ora, se ele podem usar, gozar e dispor livremente do seu patrimônio enquanto não forem desapropriados pelo interesse público, é evidente que não houve afetação.
E, com todo respeito à douta Desembargadora que inaugurou a divergência, esse argumento de que se estaria a violar o artigo 225 da Constituição Federal já foi enfrentado, e tem um precedente do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, Apelação no 35929, julgada em 14 de dezembro de 2021, Des. Márcio Vidal, em 2021, recentíssimo, de relatoria do Des. Luiz Carlos da Costa. Era uma ação declaratória de nulidade de Decreto Estadual instituidor de unidade de conservação, que instituiu o Parque do Cristalino. O que se arguiu nessa ação, e foi deferido, e foi entendido por maioria de votos nesse recurso, é que a inobservância dos critérios legais na edição de um decreto instituidor de unidade de conservação leva à nulidade desse ato jurídico, que enquanto ato administrativo é extremamente vinculado ao princípio da legalidade.
Nesse caso específico, nesse precedente que a tribuna traz, o que aconteceu foi o seguinte, teve o decreto que instituiu o Parque do Cristalino, mas, segundo consta nos autos, não houve a realização de estudos técnicos adequados e não houve consulta pública, violando, portanto, os dispositivos na norma legal notadamente na Lei no 3.385/2000, que impõe esse dever ao administrador, e como não foi feito isso, o Tribunal de Justiça de Mato Grosso extinguiu a unidade de conservação, declarou a nulidade do decreto que cria a unidade de conservação, ora, ato nulo é ato inexistente.
Então, esse argumento de que se estaria, ao reconhecer a caducidade, ferindo a Constituição Federal, com a devida vênia, foi afastado no precedente, repito, no 35929/2014, da relatoria do eminente Des. Luiz Carlos da Costa.
Passando para o mérito da questão, que será enfrentado agora por Vossas Excelências, como estamos diante de uma ação popular são necessários aqueles dois requisitos, a lesividade e a ilegalidade, e, em razão de o tempo estar se esgotando, e para ser breve como prometido inicialmente, abordarei rapidamente a questão da lesividade.
O primeiro ponto da lesividade, vieram documentos aos autos do estudo técnico feito pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, que contratou empresa especializada que apontou um valor mínimo de R$700 milhões de reais para desapropriação. Tem um ofício também da Secretaria de Meio Ambiente, que trata de alguns estudos do plano de manejo, que fala em R$2 bilhões de reais.
O fato é que, independentemente desse decreto, como citei inicialmente, foram propostas diversas ações públicas contra os proprietários rurais que estão inseridos, vamos dizer assim, nessa unidade de conservação, e também o Ministério Público do Estado propôs uma ação civil pública contra o Estado de Mato Grosso para que o Estado cumprisse o seu dever de efetivamente implementar essa unidade de conservação, mais uma vez reconhecendo que a mera declaração de utilidade pública não aperfeiçoa a unidade de conservação.
Mas passando adiante, houve a ação civil pública no 64231/2015, 81177, cobrando providências por parte do Estado. O que o Estado fez? Entrou com um procedimento chamado suspensão de liminar no 175064/2016, dizendo que o cumprimento do decreto traria grave lesão à ordem pública, trazia grave lesão à economia do estado, isso quem disse foi o Estado de Mato Grosso, e esse pedido foi prontamente aceito e recebido pelo eminente Des. Paulo da Cunha, que à época era Presidente dessa Corte de Justiça, ou seja, o que estamos vendo aqui é uma conduta contraditória, com a devida vênia, do Estado de Mato Grosso, que num processo em que o Ministério Público lhe propõe obrigando que ele cumpra a sua obrigação de implementar a unidade de conservação não o faz, mas nesses autos ele defende o decreto dizendo que não tem lesividade.
Ou seja, para pedir a suspensão de segurança o Estado diz que há lesividade, nesses autos o Estado se manifesta dizendo que não há lesividade, a conduta contraditória é extremamente vedada no ordenamento jurídico pátrio, seja do particular, seja principalmente do ente público.
E, caminhando para o final, no que diz respeito à ilegalidade, não se discute a competência do Estado de instituir unidades de conservação, a competência material, seja por força da constituição, seja por força da legislação infraconstitucional, não se discute.
O ponto é que resta incontroverso nesses autos, seja pelos documentos trazidos, seja pelo que consta no próprio TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) firmado entre o Estado de Mato Grosso, que é réu nessa ação, e o Ministério Público naquela ação civil pública já referida, consta expressamente, que grande percentual das áreas inseridas no interior da unidade de conservação são áreas de domínio da União, além da questão de ser uma área de fronteira, os estudos que constam nos autos mostram que existem áreas da União, e nós sabemos, com a devida vênia, que o Estado não pode desapropriar a área da União, e isso também evidencia a ilegalidade do decreto porque ele declara para fins de utilidade pública áreas de um ente federativo, União Federal, que jamais poderão ser desapropriadas, e por óbvio, jamais se consolidará a unidade de conservação, ao menos nos moldes em que ela está desenhada hoje, porque sabemos que não existe desapropriação de áreas da União, não existe nenhuma, o Estado não traz aos autos nenhum elemento que comprove que esteja sendo feito algum movimento legislativo no sentido de fazer a doação dessas áreas.
E, por fim, ainda que isso não conste expressamente nos autos, e caminhando para o final, mas com base no brocardo latino: “Da mihi factum, dabo tibi uis”, ou seja, o jurisdicionado deve dar o fato e o judiciário é quem entrega o direito, há evidente desvio de finalidade na edição do Decreto no 1796/97. Por quê? Porque, repito, o artigo 11 da no 9985/2000, traz que uma unidade de conservação deve ser criada para proteger áreas preservadas, áreas de beleza cênica, área de relevância ecológica, e nesse caso, além das áreas da União, a unidade de conservação foi instituída em áreas já antropizadas há décadas, em áreas produtivas.
Então, agradecendo a deferência, salientando a satisfação e a enorme honra de poder dirigir a palavra a esse quórum tão qualificado, o que o amicus curiae quer dizer na tribuna, no seu espírito colaborativo democrático, é que a maioria formada com relação à caducidade afronta decisões monocráticas do próprio STJ, a justificativa de violação ao artigo 225 da Constituição Federal encontra, a nosso ver, óbice no próprio precedente citado do egrégio Tribunal de Justiça do Mato Grosso.
Dizer que no mérito a lesividade do decreto para os cofres públicos, para todo o Estado de Mato Grosso é evidente em razão da própria manifestação do Estado quando requereu a suspensão da segurança, e dizer que no ver do amicus curiae há ilegalidade é patente, sobremaneira, porque foram declaradas como passíveis de desapropriação, áreas pertencentes à União.
Agradecendo imensamente a paciência e agradecendo a deferência, o amicus curiae faz essas ponderações.
É o que se requer da tribuna.
Obrigado.

V O T O (MÉRITO)
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
A Ação Popular foi proposta com objetivo de reconhecer a caducidade da normativa que criou o Parque Estadual Serra Ricardo Franco (Decreto Estadual n.o 1.796, de 04 de novembro de 1997) e, consequentemente, sua anulação, cujos fundamentos para tanto, foram além da caducidade do decreto.
Em meu voto não havia feito a separação do julgamento em relação à matéria da caducidade, como prejudicial do mérito, por entender que ela se confundia ao próprio mérito. Da mesma forma, votaram o Primeiro Vogal – Dr. Edson Reis e a Segunda Vogal, Desa. Maria Aparecida Ribeiro.
No entanto, na continuidade do julgamento, o Exmo. Des. Márcio Vidal viu por bem separar a matéria, apreciando a questão da caducidade em separado, como matéria preliminar.
Passo, então, a enfrentar as demais questões relativas ao Decreto Estadual n.o 1.796/97.
A alegação do autor, em síntese, é de que existe, no caso, o binômio ilegalidade/lesividade ao patrimônio público, alegando que o Estado de Mato Grosso legislou em área que não reunia competência - faixa de fronteira. Acresceu, ainda, que não perfectibilizada as diretrizes expropriatórias contidas no Decreto de criação do Parque, que estipula, objetivamente, o prazo para desapropriação, acabou por resultar em lesividade ao patrimônio público de toda ordem, além de ofender o pleno exercício do direito à propriedade, haja vista que, impede, inclusive, a regularização das propriedades rurais junto ao órgão ambiental estadual.
Assim, para adentrar a estas questões - objeto do de mérito do apelo, faz-se imprescindível uma breve imersão na situação fática e jurídica que desaguou na propositura da Ação Popular, de forma a esclarecer e pontuar os elementos que direcionam a conclusão do julgado, bem como, elucidar aos Eminentes Julgadores a extensão, repercussão e importância de uma escorreita hermenêutica do instrumento legislativo (Decreto Estadual n.o 1.796/1997); propiciar, outrossim, a exata diferenciação entre caducidade do Decreto e caducidade dos seus efeitos; demonstrar as ilegalidades do decreto; sistematizar a questão ambiental em conjunto com o direito à propriedade e, por fim, direcionar o pensamento jurídico à luz da legalidade.
Pois bem.
Em 04 de novembro de 1997, foi promulgado o Decreto Estadual 1.796, por meio do qual foi criado o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, com extensão de 158.620,85ha (cento e cinquenta oito mil seiscentos e vinte e oitenta e cinco hectares), localizado no Munícipio de Vila Bela da Santíssima Trindade. O art. 3o do referido Decreto declarou que as terras e benfeitorias localizadas no perímetro do Parque seriam consideradas de utilidade pública, para fins de desapropriação. Com isto, as inúmeras propriedades produtivas abrangidas pelo Parque ficaram efetivamente prejudicadas, porquanto, não mais possível obter regularização perante o órgão ambiental (Cadastro Ambiental Rural, Autorização Provisória de Funcionamento e afins), além de benefícios outros atinentes à propriedade. O que, por conseguinte, atribui à área como um todo a característica de irregularidade ambiental, sem qualquer gestão por parte da SEMA.
Não bastasse, a criação do Parque repercutiu de forma negativa na arrecadação de impostos, haja vista que os proprietários rurais, justamente por estarem em situação irregular, acabam por assim ficar também em relação às obrigações.
Dessa situação, dezenas de ações civis públicas foram propostas em Vila Bela da Santíssima Trindade, pelo Ministério Público, objetivando a paralização total de qualquer atividade (pecuária, agricultura etc) nas propriedades, colocando, mais uma vez, os proprietários em situação de irregularidade, não só perante o órgão ambiental como em relação às suas atividades econômicas. O Juízo daquela Comarca deferiu os pedidos, liminarmente, e os produtores se viram impedidos, judicialmente, de usufruir das terras, da produção e ainda tiveram bens bloqueados, sob o argumento judicial, de que seria para assegurar possíveis danos causados.
As decisões liminares proferidas nas ações civis públicas foram objeto também de dezenas de agravos de instrumentos distribuídos neste Tribunal, onde, após reconhecer a conexão, foram reunidas, em sua maioria, sob a Relatoria da Desa. Antônia Siqueira Gonçalves Rodrigues, posteriormente distribuídas ao Dr. Edson Dias Reis. Nos agravos, tanto as decisões liminares como de mérito, foram favoráveis aos proprietários rurais, permitindo que estes continuassem suas atividades, sem a constrição que recaiu sobre todo o patrimônio destes, tanto de pessoa jurídica quanto individual, de forma a garantir o uso e gozo da propriedade, até que se ultimasse a regularização.
Fato é que o aludido Decreto conferiu à FEMA, antecessora da SEMA, a responsabilidade por gerir o Parque, fixando o prazo de 05 (cinco) anos, para efetivar sua implantação, o que, por óbvio, ensejaria o ajuizamento da ação de desapropriação, que, por sua vez, geraria aos produtores rurais uma verba indenizatória.
Ocorre que, quando da propositura da Ação popular (2014) já haviam transcorridos 16 (dezesseis) anos do prazo estabelecido ao órgão ambiental e este permaneceu inerte e omisso perante a situação, causando não só relevantes prejuízos aos produtores rurais, como também, um entrave ao desenvolvimento ao Município de Vila Bela da Santíssima Trindade, consequente, ao Estado de Mato Grosso e, uma perda de maior relevância se verificava em relação ao patrimônio ambiental que carece de gestão em harmonia com a sustentabilidade.
Proposta, então, a Ação Popular, esta foi admitida pelo Juízo singular que, no entanto, entendeu inexistir o binômio ilegalidade/lesividade do ato impugnado (Decreto Estadual n.o 1.796/1997), julgando improcedentes os pedidos do autor.
No caso sub judice, conforme asseverado, a promulgação do Decreto em questão foi ato isolado e único, por parte do Estado, para levar a efeito a criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco. Visivelmente, mais de duas décadas se passaram e não se verifica qualquer outro ato tendente a efetivar a criação da Unidade de Conservação. Não se constata atitude do Estado, por meio do seu órgão ambiental, a quem coube a responsabilidade, a fim de se efetivar o objetivo posto quando da criação da norma.
Insta ressaltar, neste contexto e, anotem-se, sobre a consideração que o julgador não se mostra mais como um mero espectador no processo e nas demandas sociais e ambientais, e considerando-se a publicidade dos documentos elaborados pelo Estado, em pesquisa, a internet (https://www.mpmt.mp.br/conteudo/58/71769/mpe-e-governo-do-estado-firmam-tac-para-garantir-protecao-do-parque-serra-de-ricardo-franco), verifica-se que houve apenas a elaboração de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), firmado na Ação Civil Pública (n. 642-31.2015), mas que, no entanto, não há notícia de cumprimento por parte do Estado de Mato de Grosso.
A situação, então, se mantém irregular e abre espaço para a discussão acerca da evidente lesividade; discussão sobre a alegada prejudicialidade e lesão do patrimônio público ambiental, bem como, financeiro ao Estado, sobretudo quando é possível averiguar do “Projeto de Avaliação do uso de solo, condições ambientais e serviços ambientais do Parque Estadual Serra de Ricardo Franco” em anexo (p. 164), que não foi executado o plano de manejo e regularização fundiária; que a criação do parque decorreu da existência de empréstimo capitaneado com o Banco Internacional para Recuperação e Desenvolvimento – BIRD e da disponibilização de recursos do Fundo Amazônico e do Programa de Áreas Protegidas da Amazônia – ARPA, além de prever que hoje o Estado de Mato Grosso, numa matemática superficial, teria que desembolsar uma cifra, que pode variar entre R$700.000.000,00 (setecentos milhões) a 1 (um) bilhão de Reais, para indenizar os proprietários rurais (164 propriedades) que foram atingidos pela malfadada criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco.

DA ILEGALIDADE
É inegável a aplicabilidade do Decreto-Lei n. 3.365/1941 nos casos de desapropriação por utilidade pública, justamente pelo fato de a SNUC se quedar silente em todo seu texto.
Sendo assim, a implementação de unidades de conservação sob o escopo da desapropriação ambiental sem a devida observância dos preceitos legais e constitucionais estabelecidos ensejam, per se, infringência de ilegalidade de seu ato instituidor, se reconhecendo um embate entre a limitação administrativa e a desapropriação.
O direito de propriedade deve ser entendido sobre o condão da sua função social, pois a propriedade e a função social são princípios co-existentes e inseparáveis, sendo a segunda intrínseca à primeira. Neste entendimento, a propriedade deve atender uma dimensão socioambiental, vinculada ao bem comum, dela não podendo se afastar, visto se tratar de conceitos indissociáveis.
É inegável que a CRFB/88 concede um papel diferenciado às áreas especialmente protegidas estabelecidas na SNUC, estabelecendo uma delimitação espacial ampla, com regimes diferenciados de proteção, restando sedimentando na SNUC a previsão de que “[...] as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei”. Ou seja, a própria lei define taxativamente a necessidade de desapropriação das propriedades inseridas em seus limites.
A norma estabelece de forma clara e objetiva que o órgão que instituiu a Unidade de Conservação deverá efetivar a desapropriação, sendo que no caso em análise, isto não ocorreu até a presente data, ensejando clara violação ao texto normativo legal, não podendo o ente federativo, transcorridos mais de 20 (vinte) anos da instituição do Parque Estadual Serra Ricardo Franco (PESRF), se omitir quanto o que dispõe a normativa em comento.
Logo, não há que se equiparar a desapropriação estabelecida na norma no caso de restrições impostas pelo poder público sob o estigma da preservação ambiental, com as limitações administrativas impostas no Decreto Estadual n.o 1.796/1997 no interesse da coletividade, como da utilidade pública.
Como já dito, a inobservância das regras estabelecidas no próprio Decreto instituidor da Unidade de Conservação demonstra a ilegalidade praticada pelo Estado de Mato Grosso quando deixa de observar seus próprios atos. O Estado de Mato Grosso não pode promover uma mera limitação administrativa aos proprietários quando a norma expressa de forma objetiva a necessidade de desapropriação.
Assim, no caso de a desapropriação nunca ter se consumado, como balizado na norma regulamentadora, está o Estado de Mato Grosso deixando de promover com o capitaneado na própria CRFB/88, especificamente no inciso XXIV, art. 5°, violando o disposto na lei e na própria Constituição. A inobservância destas regras não pode se reproduzir no tempo e no espaço, não podendo o Poder Judiciário se tornar conivente com a omissão estatal sobre o falso discurso da proteção ambiental, posto que devem os proprietários rurais observarem as regras estabelecidas em lei para sua efetiva conservação.

DA EXISTÊNCIA DE ÁREAS PERTENCENTES À UNIÃO, NO INTERIOR DO PARQUE
Outro fator que enseja a ilegalidade do Decreto instituidor é a existência de áreas da União no interior do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, conforme consta nos autos. Isso porque, inexiste a possibilidade de o Estado desapropriar bens da União, não havendo notícias nos autos de que a área de domínio da União foi, a qualquer título, transferida para o Estado.
Ora, como se sabe, a criação de uma unidade de conservação deve ser vista, necessariamente, sob a perspectiva do direito administrativo, tratando-se, pois, de ato vinculado, posto que necessário praticar atos relacionados à sua efetiva implantação, sendo necessárias para que não se transformem em “parques de papel” se concretizando na realidade, devendo a atuação da Administração Pública vincular a` unidade de conservação as áreas públicas nela incluídas e necessárias para cumprimento de sua função ecológica ou ambiental, elaborar e aprovar plano de manejo da área da unidade e do seu entorno, desapropriar e indenizar os particulares e as populações tradicionais atingidas pela implantação da unidade de conservação. Assim, esses atos não estão vinculados apenas à Lei n. 9.985/2000 e do direito ambiental, mas estão intrinsecamente vinculadas às regras do direito administrativo (dentre elas no que se refere a expropriação por utilidade pública prevista no Decreto-Lei n. 3.365/1941, inclusive no que diz respeito a caducidade prevista em seu artigo 10).
Ademais, o texto da Lei n. 9.985/2000, em seu art. 11, § 1o, diz que o Parque Nacional (ou Estadual ou Municipal, conforme o ente federativo criador, nos termos do § 4o do mesmo artigo) “é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei”.
A interpretação dessa norma, outrossim, deve se dar sob o aspecto sistemático e teleológico, pois o seu conteúdo tem que estar em perfeita harmonia com todo o conjunto normativo, atento aos motivos que ensejaram a edição da norma e à sua finalidade, sob pena de se inviabilizar a existência e o funcionamento do próprio “Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza” (criado pela Lei n. 9.985/2000), o qual, diante de interpretações restritas e/ou mecânicas de suas regras, poderia tornar-se incompatível com outros microssistemas que fazem parte do nosso ordenamento jurídico.
Nesta perspectiva, tem-se que o legislador assentou no art. 11, § 1o, da Lei n. 9.985/2000 que o ente federativo criador do Parque Nacional, Estadual ou Municipal tem que ser o proprietário das áreas incluídas em seus limites, devendo haver a desapropriação delas caso a propriedade seja de outro titular. Isto porque, a norma não deve ser vista isoladamente, devendo ser interpretada através da mens legis e da mens legislatoris. A SNUC estabeleceu a exigência da desapropriação ao ente criador da Unidade de Conservação, pois sendo, no caso, uma unidade de proteção integral, necessariamente sua implantação, administração, exploração, manutenção e preservação requerem a prática de atos estatais interventivos que vão além da generalidade das limitações administrativas e do caráter especial das restrições características de uma servidão administrativa.
Analisando-se sob outra ótica, os atos interventivos praticados pela Administração ao criar, em propriedade de outrem, unidade de proteção integral, nos termos da SNUC, demonstram a intenção do Poder Público em incorporar a referida área ao seu patrimônio, visto que transcende a imposição de limitações ou restrições aos direitos do proprietário, limitam, por completo, o exercício das faculdades previstas no disposto no art. 1.228 do Código Civil, inclusive limitações estabelecidas na própria Lei n. 9.985/2000 para exploração, administração e preservação da unidade de conservação. Portanto, medidas indissociáveis ao titular dos direitos atribuídos de quem possui a propriedade.
Sendo assim, tão somente se precedida de um ato de autorização legislativa e/ou transferência de domínio das áreas de propriedade da União para o Estado é que se poderia falar em perfectibilização do ato de criação da unidade de conservação. Não existindo a autorização legislativa ou a transferência a qualquer título, perde-se a essência do seu ato instituidor, uma vez que a declaração de utilidade pública por parte do Estado não se pode dar ao alvedrio da União em terras de sua propriedade.
Assim, não resta qualquer dúvida de que, o Estado de Mato Grosso quando publicado o Decreto Estadual n. 1.796, de 4 de novembro de 1997, que instituiu o Parque Estadual Serra de Ricardo Franco, emitiu, inequivocadamente, a intenção de se apossar de área da União, revelando o caráter expropriatório do Decreto Estadual sub judice, o qual se encontra eivado de ilegalidade ao declarar, mesmo que de forma indireta, a expropriação de imóvel da União pelo Estado de Mato Grosso, contrariando frontalmente o disposto no art. 2o, § 2o, do Decreto-Lei n. 3.365/41, já que foi expedido sem autorização expressa, mediante decreto, da Presidência da República.
Corrobora a assertiva dita acima o contido às fls. 164/165 (Anexo – Projeto de Avaliação do uso do solo, condições ambientais e serviços ambientais do Parque Estadual Serra Ricardo Franco), que, em tópico específico, discorre sobre o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Ministério Público Estadual, onde, ao mencionar as obrigações e responsabilidades, estipula inclusive multas no caso de descumprimento das suas cláusulas, dispondo no “item f” que o Estado deverá “Viabilizar junto à União, a doação das áreas federais abrangidas pelo Parque, ao Estado de Mato Grosso”. Ou seja, a obrigação contida no TAC reafirma que, juridicamente, o Estado de Mato Grosso declarou como de utilidade pública área que pertence à União e, portanto, sobre a qual não possuía competência, o que demonstra, mais uma vez, a ilegalidade no ato instituidor da referida Unidade de Conservação.
Dessa forma, o fato de não ter havido, ainda, o efetivo desapossamento da área de propriedade da União pelo Estado de Mato Grosso, com a concretização da implantação do Parque Estadual da Serra de Ricardo Franco, não afasta a patente ilegalidade do decreto estadual em referência, sobretudo por se tratar de ato normativo de efeitos concretos com, repita-se, finalidade expropriatória não autorizada.
Assim dispõe a doutrina do Supremo Tribunal Federal, verbis:

EMENTA: DIREITO AMBIENTAL. CRIAÇÃO DE RESERVA EXTRATIVISTA. PROCEDIMENTO DE INSTITUIÇÃO DESSA UNIDADE DE USO SUSTENTÁVEL. NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE CONSULTA PÚBLICA (LEI No 9.985/2000, ART. 22, §§ 2o E 3o, C/C O DECRETO No 4.340/2002, ART. 5o, “CAPUT”). PRECEDENTE DO STF. INSTITUIÇÃO, PELA UNIÃO FEDERAL, DE RESERVA EXTRATIVISTA EM ÁREA QUE COMPREENDE TERRAS PÚBLICAS PERTENCENTES A UM ESTADO-MEMBRO DA FEDERAÇÃO. EXISTÊNCIA DE POTENCIAL CONFLITO FEDERATIVO. INSTAURAÇÃO DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. PRECEDENTES. A QUESTÃO DA DESAPROPRIAÇÃO, PELA UNIÃO FEDERAL, DE BENS INTEGRANTES DO DOMÍNIO PÚBLICO ESTADUAL. POSSIBILIDADE DO ATO EXPROPRIATÓRIO, SUJEITO, NO ENTANTO, QUANTO À SUA EFETIVAÇÃO, À PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA DO CONGRESSO NACIONAL (DL No 3.365/41, ART. 2o, § 2o). CONTROLE POLÍTICO, PELO PODER LEGISLATIVO DA UNIÃO, DO ATO EXCEPCIONAL DE EXPROPRIAÇÃO FEDERAL DE BENS INTEGRANTES DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO ESTADUAL. DOUTRINA. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO REGULAR PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO, INCLUSIVE COM O RECONHECIMENTO DO DEVER DA UNIÃO FEDERAL DE INDENIZAR O ESTADO-MEMBRO. PRECEDENTES DO STF. [...] (AC n. 1225-MC/RR, Rel. Min. Celso de Mello, DJU, de 16.06.2006, Informativo STF n. 432, jun/2006).

É inegável que o decreto instituidor do Parque Estadual da Serra de Ricardo Franco traz em sua essência o sentido de preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo, louvável a atitude do Estado de Mato Grosso de querer proteger uma área com tamanho potencial paisagístico, cultural e histórico, dotada de importante diversidade biológica e de muitos recursos naturais. Todavia, em se tratando de imóvel pertencente à União e não se verificando, no caso concreto, razões legais, e até mesmo constitucionais, capazes de justificar a supressão das faculdades de proprietária que lhe são conferidas no art. 1.228 do Código Civil, resta ao Estado de Mato Grosso, de outras formas e nos limites de sua competência constitucional (art. 23, VI, da Constituição), bem como nos termos da legislação de regência, zelar pela proteção do meio ambiente e preservação do ecossistema na mencionada área, já que está localizada nos limites de sua circunscrição.
Sob esse aspecto, então, tem se evidente a ilegalidade do Decreto Estadual n. 1.796, de 4 de novembro de 1997, sendo aqui reconhecida diante do seu caráter expropriatório, contrário, como se concluiu acima, ao disposto no art. 2o, § 2o, do Decreto-Lei n. 3.365/41.

DA INCIDÊNCIA DO ART. 10 DO DECRETO-LEI N. 3.365, DE 21/06/41, EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO CRIADAS SOB À ÉGIDE DA SNUC
A Lei n.o 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), em que pese sua edição ser posterior à criação do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, também se aplica ao caso, visto que cria diretrizes gerais para a efetivação das unidades de conservação, dentre elas a necessidade de desapropriação prévia, senão vejamos:
“Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
§ 4o As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal.” (destaquei)
Depreende-se, então, do art. 11, §1o, da Lei n.o 9.985/00, que através do ato de instituição do parque, passando ao domínio público, as áreas particulares inseridas nos seus limites deveriam ser desapropriadas, o que não se verifica no caso sub judice.
Pode-se concluir, de todo o exposto que a não efetivação da regularização fundiária e a ausência da elaboração do Plano de Manejo, tornam o ato de instituição ineficaz para fins de perfectibilização da unidade de conservação, visto serem condições que devem coexistir, pois sua inexistência acaba por esvaziar o ato de instituição, tornando a norma ineficaz, traduzindo-se em meros “parques de papel”.
A tese é corroborada pela mais respeitada doutrina administrativa do país, senão, vejamos:
“[...] Os efeitos da declaração expropriatória não se confundem com os da desapropriação em si mesma. A declaração de necessidade ou utilidade pública ou de interesse social é apenas o ato-condição que precede a efetivação da transferência do bem para o domínio do expropriante. Só se considera iniciada a desapropriação com o acordo administrativo ou com a citação para a ação judicial, acompanhada da oferta do preço provisoriamente estipulado para o depósito. Até então a declaração expropriatória não tem qualquer efeito sobre o direito de propriedade do expropriado, nem pode impedir a normal utilização do bem ou sua disponibilidade, lícito é ao particular explorar o bem ou nele construir mesmo após a declaração expropriatória, enquanto o expropriante não realizar concretamente a desapropriação, sendo ilegal a denegação de alvará de construção: o impedimento do pleno uso do bem diante da simples declaração de utilidade pública importa restrição inconstitucional ao direito de propriedade, assim como o apossamento sem indenização equivale ao confisco.” (Meirelles. Lopes Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 39a edição. 2013. Pag. 686/687).

Ademais, em que pese a interpretação pelos nobres Julgadores da questão da caducidade como matéria preliminar de mérito, necessário destacar que, mesmo a SNUC não trazendo em seu escopo a possibilidade de caducidade das Unidades de Conservação, torna-se óbvio, pelo silêncio da norma, à aplicabilidade do Decreto-Lei n. 3.365/1941 em casos tais, conforme os reiterados julgados do Superior Tribunal de Justiça, vejamos:
EMBARGOS DE DIVERGE^NCIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DECLARAC ̧A~O DE UTILIDADE PU ́BLICA PARA CRIAC ̧A~O DE PARQUE ECOLO ́GICO. CADUCIDADE. DESAPROPRIAC ̧A~O INDIRETA. REQUISITOS. INCABIMENTO. REDUC ̧A~O DO DOMI ́NIO U ́TIL E DO VALOR ECONO^MICO. INOCORRE^NCIA. LIMITAC ̧O~ES IMPOSTAS PELO CO ́DIGO FLORESTAL.
1. Passado o prazo de cinco anos sem que o Poder Pu ́blico tenha efetivado o ato expropriato ́rio ou praticado qualquer esbulho possesso ́rio, resulta inequivocamente caduco o ato declarato ́rio de utilidade pu ́blica por forc ̧a do artigo 10 do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941.
2. A limitac ̧a~o ao direito de propriedade decorrente da declarac ̧a~o de utilidade pu ́blica de imo ́vel, para o fim de criac ̧a~o de parque estadual, na~o gera direito a` indenizac ̧a~o por desapropriac ̧a~o indireta quando na~o ultimado o desapossamento pelo Poder Pu ́blico, tampouco indenizac ̧a~o a outro ti ́tulo quando na~o comprovada a existe^ncia de prejui ́zo.
3. Precedentes da Primeira Sec ̧a~o.
4. Embargos conhecidos e rejeitados
(EREsp 191.656/SP, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA SEC ̧A~O, julgado em 23/06/2010, DJe 02/08/2010).

"PENAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 40 DA LEI 9.605/98. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO FEDERAL.DECRETO FEDERAL EDITADO EM 1972. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA NUNCA CONSUMADA. CADUCIDADE DO DECRETO ORIGINAL. PERMANÊNCIA DA ÁREA SOB PROPRIEDADE DO PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE DE SE LIMITAR O DIREITO DE PROPRIEDADE CONFERIDO CONSTITUCIONALMENTE. TIPICIDADE AFASTADA QUANTO AO DELITO DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. DECISÃO MANTIDA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
1. Discute-se se o dano causado ao Parque Nacional da Serra da Canastra - Unidade de Conservação Federal (UCF) instituída pelo Decreto 70.355, de 3/4/72 -, narrado na peça acusatória, configura o delito descrito no art. 40 da Lei n. 9.605/98, com competência da Justiça Federal, mesmo em se tratando de propriedade privada, pois não efetivada a desapropriação pelo Poder Público.
2. Firmou este Tribunal compreensão de que, por se tratar de área de preservação permanente de domínio da União, embora em propriedade privada, seria considerado de interesse do ente federal, nos termos do que dispõe o art. 20, III, da CF/88.
3. Na hipótese, no entanto, o Decreto Federal foi editado em 1972 e a desapropriação jamais se consumou, permanecendo a área sob a propriedade do particular, assim como diversas outras no País que, "criadas no papel", acabam não se transformando em realidade concreta.
4. O art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365, de 21/6/41, o qual dispõe sobre as desapropriações por utilidade pública, estabelece que referida expropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do decreto e findos os quais este caducará.
5. Da peça acusatória consta que os acusados teriam suprimido vegetação nativa para plantio de capim napier em área de preservação permanente (margens de curso d'água afluente do ribeirão Babilônia), bem como construíram um poço, no interior da cognominada "Fazenda Vale Formoso", Delfinópolis/MG, causando dano direto ao Parque Nacional da Serra da Canastra (unidade de conservação de proteção integral).
6. Ocorre que a constatação da referida supressão, a qual teria dado causa aos danos indicados, deu-se apenas em julho de 2008, quando já operada a caducidade do Decreto original (e não se tem nos autos qualquer notícia de sua reedição).
7. Superada a caducidade do Decreto Federal há tempos, não há como limitar-se o direito de propriedade conferido constitucionalmente, sob pena de se atentar contra referida garantia constitucional, bem como contra o direito à justa indenização, previstos nos incisos XXII e XXIV do art. 5o da CF.
8. Tipicidade do fato afastada no que se refere ao delito de competência da Justiça Federal (art. 40 da Lei n. 9.605/98). 9. Agravo regimental improvido (AgRg no AREsp 611.366/MG, Sexta Turma, Rel. Min. Nefi Cordeiro, DJe 19/09/2017).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CADUCIDADE DA DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA. PRAZO DE 5 ANOS. DECISÃO RECORRIDA NO MESMO SENTIDO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. APLICAÇÃO DA SÚMULA 568/STJ.
I - Na origem, cuida-se de ação ordinária contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, objetivando a decretação de nulidade de procedimento administrativo e descontinuidade de multa, sob a alegação de ilegalidade/nulidade da dosimetria da multa e de ausência de reconhecimento das atenuantes, bem assim por vício de competência da autarquia ambiental. Na sentença, foi julgado parcialmente procedente os pedidos, sendo fixada o valor da multa em R$ 16.500,00 (dezesseis mil e quinhentos reais). No Tribunal, deu-se parcial provimento ao recurso do IBAMA, para permitir o majoramento da multa aplicada, a qual ficou estabelecida em R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais).
II - Em relação à apontada negativa de vigência aos arts. 2o e 22, § 7o, da Lei n. 9.985/00, e ao art. 10 do Decreto n. 3.365/41, o Tribunal a quo, na fundamentação do decisum, assim firmou entendimento (fls. 697-698): [...] No caso concreto, o IBAMA teria majorado a multa levando em conta que a área desmatada estaria localizada na zona de amortecimento da Estação Ecológica de Murici. Ocorre que a ESEC de Murici/AL foi criada por meio do Decreto S/N, de 28/05/2001. Todavia, ultrapassado mais de 5 (cinco) anos de sua criação, não houve qualquer iniciativa pelo Poder público, no sentido do apossamento, desapropriação ou demarcação da área, permanecendo até o presente momento no domínio pleno do particular. Com efeito, desponta indiscutível a incidência da figura da caducidade da declaração de utilidade pública, em obséquio ao previsto no art. 10 do Decreto-Lei no 3.365/41, ante o escoamento do prazo quinquenal ali disciplinado, in verbis: [...] Da análise dos excertos colacionados do aresto vergastado, verifica-se que o entendimento adotado pelo Tribunal a quo está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de ser aplicável às unidades de conservação a prazo de caducidade de cinco anos previsto no art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/41, como é o caso dos autos. Nesse sentido, os seguintes julgados: AgRg no AREsp 611.366/MG, Sexta Turma, Rel. Min. Nefi Cordeiro, DJe 19/09/2017 e EREsp 191.656/SP, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, julgado em 23/06/2010, DJe 02/08/2010.
III - Nos termos do enunciado n. 568 da Súmula desta Corte Superior e do art. 255, § 4o, inciso III, do RISTJ, o relator está autorizado a decidir monocraticamente quando houver jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça. Assim, não há que se falar em ilegalidade relativamente a este ponto.
IV - Agravo interno improvido.
(STJ - AgInt no REsp: 1781924 AL 2018/0310624-5, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 04/06/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/06/2019)

Resta, portanto, demonstrado com clareza solar a incidência do art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365, de 21/06/41, em Unidades de Conservação criadas sob à égide da SNUC, ou mesmo anteriores a ela, como é o caso do Parque Estadual Serra de Ricardo Franco.
Assim, em análise a situação fática, é inarredável a flagrante ilegalidade do Decreto Estadual n.o 1.796/97 que instituiu o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, visto que não foram observados os prazos legais estipulados (prazo expropriatório), tampouco a prévia e justa indenização pela desapropriação, o que viola, arduamente, o preceito constitucional estabelecido no art. 5o, XXIV, da CRFB/88. Além do que, ficou chancelada a impossibilidade de declaração de utilidade pública pelo Estado de Mato Grosso de áreas da União, por estar em desconformidade com as diretrizes legais.

DA LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO
No que toca à demonstração de lesão ao patrimônio público, o Juízo singular balizou a improcedência dos pedidos contidos na inicial da Ação Popular, entendendo que não foi demonstrada a ocorrência do ato lesivo, ou seja, a lesividade concreta.
Não obstante, os bem postos argumentos não se harmonizaram com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Explico.
O Supremo Tribunal Federal, em 28 de agosto de 2015, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada no ARE 824.781, sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli, assentando a tese no sentido de que a Ação Popular independe, para a sua propositura, da demonstração de efetivo dano ao Erário.
Naqueles autos, a discussão se deu à luz dos arts. 5o, LXXIII, e 37 da Constituição Federal, tendo como mira a necessidade, ou não, da exigência de se demonstrar a lesividade ao patrimônio público como condição para o ajuizamento de ação popular. De forma objetiva, o STF sedimentou entendimento de que não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe, solidificando sua construção no Tema 836 que assim dispôs: “Exigência de comprovação de prejuízo material aos cofres públicos como condição para a propositura de ação popular.”
Assim, afasta-se a fundamentação contida no ato sentencial, devendo o conceito de patrimônio público ser avaliado de forma ampla, não podendo ser enxergado sob uma ótica restritiva.
Não bastasse o entendimento do STF, acrescenta-se à tese de lesividade ao patrimônio público os estudos trazidos pela própria Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso quando da elaboração do Plano de Manejo do PESRF, o qual aponta para fins de desapropriação o valor de R$2.000.000.000,00 (dois bilhões) para efetivar a desapropriação do PESRF.
Outro argumento trazido, e de relevância extrema, se refere ao custo para recuperação das áreas já abertas inseridas na unidade de conservação, pois aproximadamente 36.000ha (trinta e seis mil hectares) são constituídos por pastagens utilizadas há mais de duas décadas.
Corolário lógico da limitação do pleno exercício do direito à propriedade, consubstanciado na falta de perfectibilização dos efeitos expropriatórios, está a lesividade ao patrimônio público. Inclusive, este Sodalício, nos autos da Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela n.o 175064/2016 (sobre a ação civil pública movida pelo Ministério Público, relativa ao Parque Estadual Serra Ricardo Franco) em decisão proferida pelo Exmo. Des. Paulo da Cunha, à época Presidente deste E. Tribunal de Justiça, assentou a tese de flagrante grave lesão à economia pública, conforme arguido pelo próprio Estado de Mato Grosso. E, para tornar claro os argumentos aqui postos, transcrevo a decisão monocrática proferida, verbis:

“DECISÃO MONOCRÁTICA
Trata-se de Pedido de Aditamento n. 180349/2016 (fls. 1090-1108), formulado pelo Estado de Mato Grosso, na Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela n. 175064/2016, postulando a modificação objetiva da demanda, com amparo no artigo 329 do CPC/2015 e nas Leis n. 7.347/1985 e n. 8.437/1992, para que o sobrestamento da tutela de urgência concedida na Ação Civil Pública n. 642-31.2015.811.0003 - 56687, ajuizada pelo Ministério Público do Estado, perante o Juízo da Vara Única da Comarca de Vila Bela da Santíssima Trindade, [...]
O requerente alega que, após a colheita de informações junto aos setores técnicos da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA), mostrou-se necessária também a suspensão dos efeitos daquelas obrigações estabelecidas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da citada decisão liminar.
[...]
No concernente ao item “d”, defende que não seria possível a aplicação de recursos públicos estaduais em imóvel que pertenceria ao município de Vila Bela da Santíssima Trindade, fato que afrontaria o direito de propriedade daquele ente, implicando em manifesto esbulho possessório, bem como na violação do pacto federativo.
No que diz respeito aos itens “f” e “h”, em que determinada a elaboração de plano de manejo e a realização de diagnóstico fundiário, em consonância, respectivamente, com a Lei Federal n. 9.985/2000, a Lei Estadual n. 9.523/2011 e o Decreto-Lei n. 3.365/1941, argumenta que, além do alto custo para sua confecção, a ausência de domínio das terras por parte do Estado impediria a plena execução de qualquer plano de manejo, bem como a realização de um efetivo diagnóstico fundiário, ao passo que a indisponibilidade de recursos orçamentários impediria a efetivação das desapropriações necessárias, relegando tais documentos a uma rápida obsolescência, dada a oscilação das variáveis utilizadas na sua elaboração, como, por exemplo, o preço dos imóveis rurais, situação que acabaria por redundar em grave lesão à economia pública.
No tocante ao item “i”, em que determinada a desocupação das áreas inseridas no Parque Estadual Serra Ricardo Franco, cujos possuidores não ostentarem comprovação idônea de titularidade, apresenta o fato de que mais da metade das áreas que compõem a unidade de conservação pertencem à União, realidade que revelaria a sua ilegitimidade para tanto, sob pena, igualmente, de haver violação do pacto federativo.
Por fim, à luz de tais premissas, postulou o aditamento para que a suspensão alcance os itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da decisão liminar proferida, nos autos da Ação Civil Pública n. 642-31.2015.811.0077, pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Vila Bela da Santíssima Trindade (fls. 969-971).
É o relatório.
Decido.
[...].
Sob essa ótica, ao considerar as obrigações impostas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, é possível depreender que tais medidas também extrapolam os limites da razoabilidade e da proporcionalidade, se considerada a legitimidade do ente federativo para a prática de atos como a realização de despesas com obras e serviços e de desocupação, em áreas de domínio alheio, bem como a malversação de recursos com a elaboração de um plano de manejo e a realização de um diagnóstico fundiário que poderiam se tornar rapidamente obsoletos diante da oscilação das variáveis utilizadas para a sua confecção, consubstanciando grave lesão à economia e à ordem públicas, sendo neste último caso em seus aspectos administrativo e jurídico, porquanto o cumprimento de tais determinações, além de exigir uma série de providências prévias por parte do próprio executivo e do legislativo, implicam na imposição ao Estado de obrigações que estão atualmente em descompasso com o seu planejamento executivo e financeiro-orçamentário, desatendendo, portanto, os mais comezinhos princípios regentes da administração pública.
Assim, entendo que as medidas determinadas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da decisão em questão, diante da sua desproporcionalidade e irrazoabilidade para com os danos, impactos e transtornos dela decorrentes, culminam em grave e imediata lesão à economia e à ordem públicas, desconsiderando totalmente as providências que vêm lentamente, mas vêm, sendo implementadas pelo poder público para a concretização da legislação em vigência.
Com essas considerações, DEFIRO o pedido de aditamento para suspender também as obrigações contidas nos itens “a”, “d”, “f”, “h” e “i”, da decisão liminar concedida nos autos da Ação Civil Pública n. 642-31.2015.811.0003 - 56687, em trâmite perante o Juízo da Vara Única da Comarca de Vila Bela da Santíssima Trindade, e o faço até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, na forma do quanto disposto no parágrafo 9o do artigo 4o da Lei n. 8.437/1992.
(...).” (destaquei)

Verifica-se do relatado e pontuado na decisão acima, que a preocupação do Estado de Mato Grosso, sedimentada na suspensão das obrigações contidas na decisão liminar concedida nos autos da Ação Civil Pública, confirma a existência de grave lesão à economia e à ordem pública, podendo ser traduzido em grave lesão ao patrimônio público, pressuposto da própria Ação Popular.
Acresce-se a este argumento, justamente a necessidade de observância do Decreto-Lei n. 3.365/1941 nos argumentos trazidos pelo Estado de Mato Grosso, ou seja, o próprio Estado reconhece sua aplicabilidade e necessidade de observância.
Os fatos aduzidos pelo próprio Estado de Mato Grosso, como dito, demonstram de forma evidente que a edição do Decreto Estadual n.o 1.796/97 causa inúmeros prejuízos ao patrimônio público, seja pela diminuição da arrecadação aos entes federados, visto a ofensa ao uso e gozo ao direito à propriedade, seja pelo alto custo para fins de desapropriação das áreas inseridas dentro dos limites da unidade de conservação ou, ainda, sob o ponto de vista ambiental, os custos de recuperação das áreas abertas já utilizadas pelos proprietários.
Cabe ressaltar, ainda, que em observância às inovações trazidas na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n.o 4.657/42), na atividade judicante não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão, devendo haver motivação na invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa. É exatamente o que se propõe este julgado.
É de se ver que nas diretrizes da LINDB, quando o legislador fez conter a expressão “consequências práticas da decisão”, buscou condicionar o julgador a considerar, principalmente, as consequências econômicas da tomada de decisão, sendo que, nas palavras da doutrina,“[...] a Análise Econômica do Direito (AED), a economia, especialmente a microeconomia, deve ser utilizada para resolver problemas legais, e, por outro lado, o Direito acaba por influenciar a Economia. Por esta razão, as normas jurídicas serão eficientes na medida em que forem formuladas e aplicadas levando em consideração as respectivas consequências econômicas.” (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 2. ed., São Paulo: Método, 2014, p. 31). (destaquei)
Diante de todos os argumentos expostos, seja sobre a caducidade dos efeitos expropriatórios do decreto em questão, seja sobre a lesividade ao patrimônio público, sem, ainda, desconsiderar que, no caso, está evidente a lesão ao direito do exercício de propriedade, há de se reconhecer que procedem as alegações postas no apelo, os quais consolidam a existência de lesividade ao patrimônio público, o que foi corroborado pelo Estado de Mato Grosso, conforme demonstrado.

DA COMPATIBILIZAÇÃO DO DIREITO CONSTITUCIONAL AO MEIO AMBIENTE E DO DIREITO À PROPRIEDADE

De todo o exposto até aqui, ainda tem cabimento um importante, senão essencial ponto a ser elencado, no que concerne à necessidade de compatibilização da proteção ambiental (art. 225) com o direito à propriedade (art. 5o, XXII) - ambos direitos garantidos na Constituição Federal, que devem ser assegurados de forma harmônica, não podendo se divisar como antagônicos tais garantias constitucionais.
Sobre a necessária compatibilização entre preceitos constitucionais com o dever de proteção ambiental, o Supremo Tribunal Federal, sob a Relatoria do Ministro Luiz Fux, sedimentou, quando do julgado acerca do Código Florestal, o que segue, verbis:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1o, IV; 3o, II E III; 5o, CAPUT E XXII; 170, CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE “VEDAÇÃO AO RETROCESSO”. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES.
1. O meio ambiente é tutelado constitucionalmente pela regra matriz do artigo 225, caput, da Constituição, que dispõe que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
2. O meio ambiente assume função dúplice no microssistema jurídico, na medida em que se consubstancia simultaneamente em direito e em dever dos cidadãos, os quais paralelamente se posicionam, também de forma simultânea, como credores e como devedores da obrigação de proteção respectiva.
[...]
11. Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso ambiental”, ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas.
12. Deveras, não se deve desprezar que a mesma Constituição protetora dos recursos ambientais do país também exorta o Estado brasileiro a garantir a livre iniciativa (artigos 1o, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3o, II), a erradicar a pobreza e a marginalização, a reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3o, III; art. 170, VII), a proteger a propriedade (art. 5o, caput e XXII; art. 170, II), a buscar o pleno emprego (art. 170, VIII; art. 6o) e a defender o consumidor (art. 5o, XXXII; art. 170, V) etc.
13. O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita o duelo valorativo entre a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como centro de gravidade o bem comum da pessoa humana no cenário de escassez. É dizer, o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente não são políticas intrinsecamente antagônicas.
[...]
23. Ações Diretas de Inconstitucionalidade no 4901, 4902, 4903 e 4937 e Ação Declaratória de Constitucionalidade no 42 julgadas parcialmente procedentes.
(ADC 42, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 28/02/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-175 DIVULG 12-08-2019 PUBLIC 13-08-2019)” (destaquei)

Extrai-se do entendimento exarado pelo Supremo Tribunal Federal que as políticas públicas ambientais devem se conciliar com os demais valores constitucionais democraticamente estabelecidos pelo legislador constituinte, não se podendo afastar a qualquer custo, sob o estigma de proteção dos recursos ambientais, direitos igualmente estabelecidos na mesma constituição, tais como: livre iniciativa, o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e a marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais, a proteção a propriedade, a busca do pleno emprego e, ainda, a defesa do consumidor, entre outros.
Diferente não é o entendimento deste E. Tribunal de Justiça, acerca da impossibilidade de limitação ao direito à propriedade, quando em julgamento uma das inúmeras Ações Civis Públicas que versam justamente sobre o Parque Estadual Serra Ricardo Franco, onde o Exmo. Dr. Edson Dias Reis, acertadamente concluiu que:

“[...]
Quanto à ineficácia do Decreto que criou a Unidade de Conservação, a inexistência de desapropriação da área afetada e indenização decorrente, embora o esgotamento da discussão seja afeto ao mérito da ação principal, é pertinente dizer que o ato expropriatório por si só não produz qualquer efeito sobre o direito de propriedade do expropriado, assim também não pode impedi-lo de usar, gozar, explorar, dispor do bem enquanto não efetivada concretamente a desapropriação.
[...] o Estado não pode ultrapassar as regulares fases do procedimento expropriatório e impor ao particular o ônus pela sua inércia, notadamente aplicando-lhe medidas severas que acarretem danos irreversíveis, impossibilitando o pleno uso do bem, o qual, ao que se afigura, não possui qualquer limitação, ao menos enquanto não efetivada concretamente a regularização fundiária da área [...]”.
(N.U 1012509-70.2017.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, EDSON DIAS REIS, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/11/2019, Publicado no DJE 18/11/2019)

Efetivamente, a unidade de conservação objeto dos autos, foi criada pelo Estado de Mato Grosso, instituída por meio de normativa legal, mas nunca consumada de fato. Sendo assim, não há como se limitar o direito de propriedade conferido constitucionalmente aos proprietários rurais, pois sua limitação seria atentatória à garantia constitucional ao direito à propriedade e, ainda, ao direito à justa e prévia indenização, as quais enquadradas como cláusulas pétreas.
Em suma, o argumento de proteção ambiental (o que de fato nunca consumado ao caso em tela), não se pode dar em inobservância às demais normas constitucionais, sendo que as restrições impostas às propriedades localizadas dentro dos limites descritos no Parque Estadual Serra Ricardo Franco acabam por transcender meras limitações administrativas, traduzindo-se dilaceramento ao direito patrimonial/dominial. Entender de forma distinta, data maxima venia, é legitimar que o Estado pode, a qualquer custo, imiscuir-se indistintamente na propriedade privada, sem observar os preceitos constitucionais e legais.
Ademais, insta relembrar que a Lei n.o 9.985/2000, em seu art. 11, §1o, dita que deve ser consumada a devida expropriação com a finalidade de instituição da unidade de conservação, sendo que, sem a regular desapropriação, torna-se inconcebível a existência da referida unidade, não podendo se erigir à custa de atos que inflijam aos particulares seu legítimo direito à propriedade.
Deste modo, diante da inexistência de perfectibilização da unidade de conservação, pois não observados os ditames legais expressamente estabelecidos, e, consequentemente, não se podendo falar em prejuízo ambiental, torna-se inviável qualquer limitação ao direito à propriedade.
Ante todo o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação, tão somente para declarar a ineficácia do Decreto Estadual n.o 1.796, de 04 de novembro de 1997 visto que demonstrado o binômio ilegalidade/lesividade, consubstanciado: a) na caducidade dos efeitos expropriatórios da área, haja vista que, passados mais de 20 (vinte) anos da criação do Parque, a desapropriação nunca se efetivou, como balizado na norma regulamentadora, violando o que diz a própria Constituição (CRFB/88, art. 5°, XXIV); b) no fato de que parte da área do Parque pertence à União e não se constata qualquer transferência de domínio das áreas de propriedade da União para o Estado, inviabilizando, pois, se falar em perfectibilização do ato de criação da unidade de conservação e, c) diante da demonstração inequívoca de lesividade ao patrimônio público e ambiental, admitida pelo próprio Estado, como mencionado.
Consigne-se que o decreto de declaração de utilidade da área inserida no parque em comento pode ser reeditado pelo Poder Público, abrindo-se novo prazo para eventuais desapropriações, preservando-se o controle da tutela ambiental na forma da legislação aplicável à espécie.
Condeno o Estado de Mato Grosso ao pagamento dos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa.
É como voto.

V O T O (MÉRITO)
EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Desembargadora Presidente:
Embora já tenha votado no sentido de negar provimento ao recurso, como esse processo foi adiado várias vezes, inclusive havendo uma sensível demora, peço vista dos autos novamente, diante do voto trazido pelo Dr. Gilberto Bussiki, para analisar o mérito, porque as demais questões já foram decididas.

V O T O (MÉRITO)
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O (MÉRITO)
EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS (1o VOGAL)
Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O (MÉRITO)
EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4a VOGAL)
Também aguardo o pedido de vista, até porque acompanhei inteiramente o voto da eminente Desa. Maria Aparecida na sessão passada.

EM 22 DE FEVEREIRO DE 2022:
APÓS, REJEITADA POR MAIORIA A PREJUIDICIAL DE CADUCIDADE. E NO MÉRITO, O RELATOR PROVER PARCIALMENTE O APELO. PEDIU VISTA A 2a VOGAL (EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO). OS DEMAIS AGUARDAM.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 26 DE ABRIL DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (MÉRITO - RATIFICAÇÃO)
EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a VOGAL)
Eminente pares:
Após ouvir atentamente os fundamentos expostos pelo douto relator, que proveu parcialmente a apelação tão-somente para reconhecer a caducidade dos efeitos expropriatórios e declarar a ineficácia do Decreto Estadual no 1.796/1997, bem como os pontos levantados na sustentação oral feita pelo amicus curiae, peço vênia para manter o voto divergente no sentido de negar provimento ao recurso.
Como já consignado no voto vista, os pedidos formulados pela APROFRANCO acarretam inequívoca ampliação indevida do objeto da demanda, pois sequer foram formulados na petição inicial ou no recurso, razão pela qual devem ser desconsiderados, sob pena de julgamento extra petita.
Do mesmo modo, os motivos que impelem a APROFRANCO a postular seu ingresso na demanda se mostram completamente distorcidos do escopo do instituto utilizado, haja vista que o provimento jurisdicional almejado pela ação popular não contempla os objetivos postulados pela associação.
Para ilustrar, trago aqui os pedidos formulados pela Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO, que requer:
G)Seja consignado de modo expresso no julgado, que os proprietários rurais inseridos no Parque Estadual Serra Ricardo Franco possam utilizar a propriedade até a devida desapropriação, nos termos do artigo 3o do Decreto Estadual 1.796/1997, contemplando as atividades produtivas já inseridas no interior da referida Unidade de Conservação;
H)Conste expressamente no julgado a determinação para que o órgão ambiental competente se abstenha de negar atos autorizativos para o desempenho das atividades produtivas nas respectivas propriedades rurais, como APF (ou outra que vier a lhe substituir), licenças entre outros, bem como proceda, sempre que requerida, a análise dos protocolos dos CARS das propriedades afetadas pelo Decreto; e
I)Visando dar efetividade à proteção ambiental, seja determinado ao órgão ambiental competente – SEMA/MT – a realização de estudos complementares de modo a avaliar a viabilidade ambiental, social, econômica e financeira de se redefinir os perímetros do Parque Estadual Serra de Ricardo Franco, oficiando-se a Senhora Secretária de Meio Ambiente a esse respeito.

Como se vê, nenhum dos pedidos se adequa à via da ação popular, uma vez que não visam à proteção do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural.
Do mesmo modo, a APROFRANCO veicula pretensão que, na sua essência, contém exclusivo caráter de obrigação de fazer, o que não se admite na ação popular, evidenciando a falta de interesse de agir e inadequação da via eleita.
Quanto ao mérito, como também já ressaltado, os pedidos do autor popular representam verdadeira obrigação de fazer e não fazer, atinente às providências do órgão público para “manter os proprietários desapropriados na posse de seus imóveis”, determinar à SEMA “a se eximir de elaborar qualquer Plano de Manejo, tendo por objeto o Parque Estadual Serra Ricardo Franco”, bem como “determinar a equiparação dos produtores localizados no interior do Parque Estadual Serra Ricardo Franco, aos produtores legalizados pelo programa governamental, enquanto perdurar o presente feito, consequentemente fazendo jus aos benefícios fiscais e comerciais oferecidos pelo chamado Selo Verde”. Este intento, a meu ver, revela a nítida inadequação da via eleita e consequente falta de interesse de agir.
Por outro lado, quanto ao pedido para reconhecer a caducidade do Decreto Estadual no 1.976/1997 e, consequentemente, determinar sua total anulação, tenho que este não se enquadra como ato lesivo estabelecido na Lei no 4.717/65.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, um dos requisitos da ação popular é a lesividade do ato impugnado ao patrimônio público, sendo que “lesivo é todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade”. Por meio da ação popular, portanto, “não se amparam direitos individuas próprios, mas sim o interesse da comunidade”. Conforme prossegue o administrativista, “o beneficiário direto desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto”.
Registre-se, ainda, que, além do pedido inadequado a esta via, não há nos autos provas da lesividade ao meio ambiente, apenas mera presunção, e, no entanto, cabe ao autor, quando do ajuizamento da ação popular, demonstrar, desde logo, a conduta ilegal perpetrada pela Administração Pública, de patente potencial ofensivo ao patrimônio público, a fim de tornar possível a apreciação do mérito da contenda e, não o fazendo, torna-se, de igual modo, carecedor da ação.
O autor popular também fundamentou o pleito na lesividade do ato normativo, sob o prisma da queda de arrecadação de tributos no Município de Vila Bela da Santíssima Trindade-MT.
Ocorre que, como consignado na sentença, o objeto do referido Decreto não era a isenção de tributos em favor dos proprietários atingidos, tampouco a diminuição da arrecadação no referido município, mas, sim, beneficiar toda a coletividade com a preservação do meio ambiente que, por ser de natureza pública, deve prevalecer sobre os interesses individuais privados, ainda que legítimos.
Por fim, quanto à lesividade mencionada pelo eminente relator, como já consignado, o autor popular, ora apelante, limitou-se à redução da arrecadação de impostos, matéria por mim já apreciada e rejeitada. Contudo, o amicus curiae, inovando na causa de pedir, apontou prejuízos decorrentes das indenizações por desapropriação dos imóveis inseridos na área do Parque Estadual Serra Ricardo Franco.
Ocorre que os custos decorrentes de eventual indenização, além de não se sobreporem aos benefícios decorrentes da preservação ao meio ambiente, não podem ser considerados apenas com base nos documentos apresentados pela Associação dos Proprietários Rurais da Serra Ricardo Franco – APROFRANCO.
Primeiro, porque, embora o estudo tenha sido realizado a pedido da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, este fora elaborado por empresa privada sem a colaboração de quaisquer dos órgãos de proteção ambiental nas esferas municipal, estadual ou federal, limitando-se à perspectiva dos custos das indenizações decorrentes da desapropriação, nada abordando quanto aos benefícios da implementação do Parque.
Segundo, porque o referido estudo não apresenta clareza quanto à metodologia de apuração de valores referentes aos imóveis a serem desapropriados, especialmente quanto ao passivo decorrente dos danos ambientais na região, que hoje já supera os supostos R$ 700.000.000,00 (setecentos milhões de reais) que seriam gastos pelo erário.
A par dos lamentáveis efeitos que decorrem para os proprietários rurais da região, tais fatos não servem para justificar situação de flagrante ofensa à Constituição Federal e ao princípio da proibição do retrocesso ambiental.
Assim, peço vênia ao douto relator para manter meu voto, NEGANDO PROVIMENTO ao recurso de apelação.
É como voto.

V O T O (MÉRITO)
EXMO. SR. DR. EDSON DIAS REIS (1o VOGAL)
Egrégia Câmara:
Com a devida vênia ao brilhante voto da Desa. Maria Aparecida Ribeiro, acompanho o voto do eminente Relator, visto que em meu voto, anteriormente proferido, trouxe alguns fundamentos que estão alinhados com seu entendimento.

V O T O (MÉRITO)
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL)
Egrégia Câmara:
Anoto que o Poder Público, para desfazer o se, é certo que a mera omissão do Estado de Mato Grosso, em adotar as medidas administrativas necessárias para a plena implantação e consolidação da Unidade de Conservação, também não poderia desfazer a sua criação.
A perspectiva do direito ambiental, a criação dessa unidade de conservação, em si, que visa à proteção à natureza e ao meio ambiente, a criação do Parque Estadual depende apenas da edição do respectivo ato normativo específico que não se confunde com o ato expropriatório das áreas particulares.
Ainda na perspectiva do direito administrativo, tem-se a necessidade de praticar atos administrativos, relacionados à implantação efetiva da UC e à sua consolidação, como por exemplo, a elaboração do Plano de Manejo e desapropriação das áreas particulares, vez que o ato de criação da Unidade de Conservação não se contamina com a omissão da prática dos atos administrativos.
Para, ainda, argumentar, caso fosse admitida a ilegalidade do Decreto Estadual, em sua parte expropriatória, ele permaneceria hígido para a parte, referente à criação da Unidade de Conservação que somente pode ser suprimida por meio de lei específica, permanecendo em vigor as restrições do uso oponíveis aos particulares residentes na área protegida.
Cabe aos proprietários rurais que se sentirem lesados com a omissão estatal em proceder às desapropriações buscar em Juízo as reparações que entendam devidas, inclusive por meio de desapropriação indireta e, ainda, o resguardo do seu direito à propriedade.
Por fim, anoto que, não obstante a existência de decisões no STF que reconhecem a necessidade de compatibilização da proteção ambiental com o direito de propriedade, penso que, em vista da importância da preservação do meio ambiente, enquanto direito essencialmente coletivo, há prevalecer sobre o individual.
Por tais considerações, tenho que a Apelação deve ser desprovida, pois o Parque Estadual Serra Ricardo Franco foi criado por Decreto do Executivo válido, tratando-se de ato jurídico perfeito e o Recorrente não obteve êxito de comprovar que o ato normativo de criação foi ilegal e, principalmente, lesivo ao patrimônio público, como é uma das características da ação popular.
Ante o exposto, DESPROVEJO o Apelo, interposto por Dílson Ferreira Coelho, mantendo, de consequência, inalterada a sentença recorrida.
É como voto.

V O T O (MÉRITO)
EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4a VOGAL)
Egrégia Câmara:
Havia acompanhado anteriormente o voto da eminente Desa. Maria Aparecida Ribeiro, com os acréscimos do Des. Marcio Vidal, mas hoje, ouvindo atentamente o voto de Sua Excelência, também como os novos acréscimos trazidos pelo Des. Marcio Vidal, não tenho dúvida do acerto do posicionamento deles.
Portanto, peço vênia ao eminente Relator, Dr. Gilberto Bussiki, mas os limites da ação popular são claros e os argumentos trazidos tanto pelo Des. Marcio Vidal quanto pela eminente Desa. Maria Aparecida Ribeiro são fortes e devem ser acompanhados.
Peço vênia, mas também subscrevo o voto da eminente Desa. Maria Aparecida Ribeiro.
É como voto.

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A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (Relator), DR. EDSON DIAS REIS (1o Vogal), DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a Vogal), DES. MÁRCIO VIDAL (3o Vogal) e DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4a Vogal), proferiu a seguinte decisão: POR MAIORIA, REJEITOU A PREJUDICIAL DE CADUCIDADE E NO MÉRITO, POR MAIORIA, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DOS VOTOS DA 2a, 3o E 4a VOGAL, VENCIDOS O RELATOR E 1o VOGAL.

Cuiabá, 26 de abril de 2022.

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DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA RIBEIRO - REDATORA DESIGNADA
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[1] Art. 138. O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada,
[2] ARE 721.001. Tema n. 635 da repercussão geral: Direito de servidores públicos ativos à conversão de férias não gozadas em indenização pecuniária.
[3] RE 597.064. Tema n. 345 da repercussão geral: Ressarcimento ao Sistema Único de Saúde - SUS das
despesas com atendimento a beneficiários de planos privados de saúde.
[4] Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
[5] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
[6] Como o que incumbe ao Poder Público definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
[7] Art. 4o O Parque fica subordinado à Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA que deverá tomar as medidas necessárias para sua efetiva implantação e controle.
[8] Art. 11 [omissis]
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.