Tribunal: TJMT
Processo: 1020418-27.2021.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-11-21
Data de publicação: 2022-11-22

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO –TUTELA ANTECIPADA DEFERIDA – PRESENÇA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS – LIMITES DA DECISÃO ÀS PARTES INTEGRANTES DA RELAÇÃO JURÍDICA-PROCESSUAL – DECISÃO REFORMADA EM PARTE – RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.
1. O Agravo de Instrumento consiste em reexaminar a decisão recorrida nos seus exatos termos, limitando-se apenas ao exame do acerto, ou desacerto da decisão atacada, no aspecto da legalidade, uma vez que ultrapassar seus limites, ou seja, perquirir sobre argumentações não enfrentadas na decisão recorrida, seria antecipar o julgamento de questões não apreciadas pelo juízo de origem, o que importaria na vedada supressão de instância.
2. O deferimento de tutela antecipada pressupõe a existência dos requisitos do artigo 300 do CPC/2015 (a relevância do fundamento e o perigo da demora), e somente deverá ser reformada a decisão, se esta for manifestamente ilegal, ou abusiva, o que não é o caso dos autos.
3. Constatada, à luz dos elementos então existentes nos autos, a presença da probabilidade do direito alegado pelo recorrido e o perigo de dano, necessária a manutenção da decisão recorrida que determinou a suspensão do ato administrativo.
4. Limites da decisão às partes integrantes da lide.
5. Recurso provido em parte.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1020418-27.2021.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Liminar, Sanções Administrativas, Revisão/Desconstituição de Ato Administrativo]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVANTE), CONSORCIO PROVA PRATICA DE DIRECAO VEICULAR - PPDV - CNPJ: 20.349.033/0001-59 (AGRAVADO), CARLOS ALBERTO GARCIA LEITE SEGUNDO - CPF: 038.300.445-42 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA E EM CONSONÂNCIA COM PARECER MINISTERIAL.

E M E N T A

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO –TUTELA ANTECIPADA DEFERIDA – PRESENÇA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS – LIMITES DA DECISÃO ÀS PARTES INTEGRANTES DA RELAÇÃO JURÍDICA-PROCESSUAL – DECISÃO REFORMADA EM PARTE – RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.

1. O Agravo de Instrumento consiste em reexaminar a decisão recorrida nos seus exatos termos, limitando-se apenas ao exame do acerto, ou desacerto da decisão atacada, no aspecto da legalidade, uma vez que ultrapassar seus limites, ou seja, perquirir sobre argumentações não enfrentadas na decisão recorrida, seria antecipar o julgamento de questões não apreciadas pelo juízo de origem, o que importaria na vedada supressão de instância.

2. O deferimento de tutela antecipada pressupõe a existência dos requisitos do artigo 300 do CPC/2015 (a relevância do fundamento e o perigo da demora), e somente deverá ser reformada a decisão, se esta for manifestamente ilegal, ou abusiva, o que não é o caso dos autos.

3. Constatada, à luz dos elementos então existentes nos autos, a presença da probabilidade do direito alegado pelo recorrido e o perigo de dano, necessária a manutenção da decisão recorrida que determinou a suspensão do ato administrativo.

4. Limites da decisão às partes integrantes da lide.

5. Recurso provido em parte.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO em face de CONSÓRCIO PROVA PRÁTICA DE DIREÇÃO VEICULAR – PPDV, contra decisão proferida pelo Juízo da 3a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, nos autos da Ação Declaratória Desconstitutiva de Ato no 1030489-62.2021.811.0041, que deferiu o pedido liminar para suspender os efeitos da Portaria no 166/2021/CGE-COR/SEPLAG.

Sustenta o Recorrente, em síntese, que a decisão objurgada incorreu em três graves equívocos:
“(i) adotou pressupostos equivocados sobre a responsabilização solidária do consorciado; (ii) extrapolou os limites da lide, ao suspender a Portaria no. 166/2021/CGE-COR/SEPLAG como um todo e não apenas para a agravada; (iii) suspendeu a multa em desacordo expressa disposição de lei.
”

Aduz que a Portaria em questão alcança outras pessoas jurídicas que não integram a relação jurídico processual, e que extrapola os limites da lide, eis que beneficia os consorciados da Agravada, que vai de encontro com a tese defendida na exordial quanto a ausência de solidariedade.

Defende a legalidade do ato que declarou a inidoneidade do Consórcio e suas consorciadas, ante a solidariedade firmada em contrato, além da correta aplicação a multa, carecendo assim de plausibilidade o direito invocado.

Pugnou pela atribuição do efeito suspensivo ao presente recurso. No mérito, pelo provimento do recurso para que a tutela de urgência concedida pelo Juízo singular seja revogada.

Pedido liminar de atribuição de efeito ativo indeferido. (Id 119467991)

O Agravado, intimado, apresentou contrarrazões, aduzindo preliminarmente a ausência dos requisitos necessários ao deferimento do efeito suspensivo, e no mérito pelo desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra da Procuradora Dra. Eunice Helena Rodrigues de Barros, opinou pelo provimento parcial do recurso.

É o relatório.

VOTO

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO em face de CONSÓRCIO PROVA PRÁTICA DE DIREÇÃO VEICULAR – PPDV, contra decisão proferida pelo Juízo da 3a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, nos autos da Ação Declaratória Desconstitutiva de Ato no 1030489-62.2021.811.0041, que deferiu o pedido liminar para suspender os efeitos da Portaria no 166/2021/CGE-COR/SEPLAG.

Em síntese, o Agravante alega que a decisão recorrida adotou pressupostos equivocados sobre a responsabilidade solidária, extrapolou limites da lide ao suspender a Portaria no166/2021/CGE- COR/SEPLAG como um todo, e não apenas com relação à Agravada, bem como suspendeu multa em desacordo com expressa disposição de lei.

Informa, ainda,
que “o Consórcio PPDV obteve a adjudicação da licitação (Pregão Presencia n. 050/2014) e o Contrato n. 014/2014 firmado com o Departamento Estadual de Trânsito (DETRAN/MT), de 192.000 (noventa e dois mil) serviços de monitoramento de aplicação de provas práticas de habilitação, no valor de R$ 104,00 (cento e quatro reais), no valor total de R$ 19.968.000,00 (dezenove milhões, novecentos e sessenta e oito mil), caracterizado como base de cálculo do valor da vantagem auferida pelo Consórcio PPDV”.

Destaca que a multa foi aplicada em conformidade com a legislação aplicável à espécie, e que a responsabilização solidária tem previsão contratual.

A ação de base foi interposta pela Agravada sob o fundamento de que o Processo Administrativo sancionador não observou o devido processo legal, incorrendo em falhas na sua instrução, bem como equívoco quanto ao parâmetro adotado para fixação da multa, além de ser indevida a responsabilização das consorciadas de forma solidária.

O MM. Julgador singular deferiu a tutela antecipada para suspender a Portaria no 166/2021/CGE-COR/SEPLAG, nos seguintes termos:

“Nos termos do artigo 300, do CPC, ‘a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo’.

Pois bem, analisando os fatos e fundamentos jurídicos do pedido, bem como as provas trazidas com a inicial entendo que o pleito comporta o deferimento parcial da tutela vindicada, conforme os fundamentos que passo a apresentar.

Inicialmente é necessário repisar que o mérito do processo administrativo em referência é prerrogativa do Poder Executivo e que ao Poder Judiciário cabe apenas o controle de legalidade, lhe sendo vedada a discussão meritória dos fatos compreendidos nos autos do PAD.

Pois bem, a Portaria no. 166/2021/CGE-COR/SEPLAG (ID 64395016) tem por fundamento os atos praticados no PAR de no. 383146/2016.

(...)

No mais, verifico que a motivação que permeia o relatório que embasa a decisão atacada se mostra firme e coerente, havendo perfeito concatenamento lógico entre a motivação e a conclusão, com análise do conjunto probatório dos autos, não havendo, neste momento, fundamento legal para suspender o ato administrativo atacado, salvo na parte em que trata da aplicação da multa em desfavor das requerentes, conforme passo a demonstrar a seguir.

O Relatório Conclusivo da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG (ID 64395036) recomendou a aplicação, em desfavor das requerentes, de multa pecuniária no valor de R$ 1.129.036,27 (um milhão cento e vinte e nove mil e trinta e seis reais e vinte e sete centavos).

Embora mencione os dispositivos legais em que embasada a aplicação da multa, não é possível divisar os fatos que levaram à aplicação da penalidade em tal patamar.

Ao efetuar a dosimetria da pena, o ato administrativo assim restou fundamentado: ‘
Considerando os critérios para dosimetria da multa estabelecidos tanto no já citado dispositivo, quanto no art. 7o da mesma Lei, há que se estabelecer multa não inferior a R$ 1.129.036,27 (um milhão cento e vinte e nove mil e trinta e seis reais e vinte e sete centavos), referente ao montante corrigido do desviado do Erário.’
(ID 64395036)

Como é possível notar a dosimetria se mostra vaga e não permite acompanhar o raciocínio desenvolvido para chegar ao valor ali mencionado, violando, no meu sentir, a teoria dos motivos determinantes do ato administrativo.

Por outro lado, a decisão proferida no âmbito da CGE, que fundamentou a Portaria n. 166/2021/CGE-COR/SEPLAG, cuja anulação a parte autora pretende, fundamenta a aplicação da multa no §4o, do art. 6o, da LC n. 12.846/2013, o qual transcrevo a seguir:

Art. 6o Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas consideradas responsáveis pelos atos lesivos previstos nesta Lei as seguintes sanções:

I - multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo excluídos os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; e

[...]

§ 4o Na hipótese do inciso I do caput , caso não seja possível utilizar o critério do valor do faturamento bruto da pessoa jurídica, a multa será de R$ 6.000,00 (seis mil reais) a R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais).

[...]

Conforme a motivação do ato, não fora possível aferir o faturamento bruto da parte autora, do exercício anterior à instauração do PAR, o que levou à aplicação do §4o, do art. 6o supramencionado, cumulado com o Decreto Estadual n. 522/2016, que regulamenta a aplicação da LC n. 12.846/2013.

Destarte, a autoridade administrativa, a partir daí definiu como ganho obtido pela parte atura o valor Global do Contrato n. 014/2014/DETRAN-MT, no patamar de R$ 19.968.000,00 (dezenove milhões novecentos e sessenta e oito mil reais).

Me parece, nesse caso, que há desvinculação do ato administrativo praticado com a legislação de regência do tema, bem como com os fatos apurados no procedimento administrativo.

Ainda, o Decreto Estadual n. 522/2016 também estipula que o valor da multa não será inferior à vantagem auferida, enquanto os artigos 37 e seguintes tratam da dosimetria no cálculo da multa:

Art. 36 O valor da multa não será inferior à vantagem auferida, quando for possível a sua estimativa, e suficiente para desestimular futuras infrações.

§ 1o No caso de desconsideração da pessoa jurídica, os administradores e sócios com poderes de administração deverão figurar ao lado dela, como devedores solidários, no título da Dívida Ativa.

§ 2o A Comissão Processante, quando for o caso, deverá fundamentar sobre a impossibilidade da utilização do faturamento bruto da empresa a que se refere o § 4° do artigo 6° da Lei Federal n° 12.846/2013 e descrever a forma como se auferiu o valor proposto para a multa.

Consequentemente, quando a decisão da CGE considera o valor total do contrato, me parece que o faz em desconformidade com a lei, pois o verbo auferir tem o significado de ganho, vantagem, ou seja, a vantagem financeira efetivamente obtida pelo licitante na execução do contrato supostamente fraudado.

Assim, se o contrato não fora cumprido em sua integralidade, há sérios indícios de afronta ao princípio da legalidade ao se fixar a multa em valores que não foram auferidos pela parte autora.

Além disso, na dosimetria aplicada, não são observados os comandos dos artigos 37, 38, 39 e 40 do Decreto Estadual n. 522/2016 os quais, diga-se de passagem, são solenemente ignorados no decisum.

Destarte, tenho que há plausibilidade nos fatos alardeados na inicial e no direito invocado pela parte autora, quanto a uma possível ilegalidade da multa aplicada em seu desfavor.

Há perigo de dano no caso vertente, por se tratar de débito sujeito à inscrição em dívida pública, situação que tem o condão de acarretar transtornos ao funcionamento das empresas envolvidas, pela impossibilidade de obtenção de certidão negativa, dentre outros.

Diante do exposto, estando presentes os requisitos necessários, DEFIRO PARCIALMENTE a tutela de urgência vindicada, para suspender a eficácia da Portaria no. 166/2021/CGECOR/SEPLAG, oriunda da Decisão Administrativa no PAR de no. 383146/2016, na parte em que aplica a multa pecuniária em desfavor da parte autora no valor de R$ 19.968.000,00 (dezenove milhões, novecentos e sessenta e oito mil reais).” (
sic
Id 108949985)

Após a interposição de Embargos de Declaração, o Juízo
a quo
acolheu os aclaratórios para suspender a eficácia da referida Portaria na sua integralidade, uma vez não é possível a presunção da responsabilidade solidária das consorciadas.

Antes de adentrar na apreciação da matéria de fundo propriamente dita, cumpre-me ressaltar que o Agravo de Instrumento é devolve a matéria apreciada pelo Juízo singular, o que implica que o órgão revisor está jungido a analisar somente o acerto, ou desacerto da decisão impugnada, sendo-lhe vedado incursionar nas questões não submetidas ao juízo singular, como às relativas ao mérito da ação originária, sob pena de prejulgamento.

Desse modo, para evitar que o Tribunal de Justiça se torne, na prática, o efetivo condutor de
processo
ainda em curso no primeiro grau de jurisdição, em evidente usurpação de função e em flagrante supressão de instância, a Corte Revisora só deve reformar decisão inferior quando esta mostrar-se desprovida de lastro fático-jurídico. Do contrário, deve ser mantida, em prestígio ao livre arbítrio do Juiz.

Da análise dos autos, tenho que estão presentes os requisitos necessários ao deferimento da tutela antecipada, em especial porque na fixação da multa o Estado de Mato Grosso considerou o valor total do contrato, quando a norma aplicável à espécie dispõe que, na fixação da multa, deve ser considerada a vantagem auferida.

E como bem destacado pelo magistrado singular, e não tendo sido o contrato executado integralmente, não há que se falar em valor global como parâmetro a ser observado na fixação da multa.

No entanto, com relação a responsabilização solitária, registro que há respaldo normativo para responsabilizar as empresas consorciadas, tal como previsto no Contrato de Constituição de Consórcio Prova Prática de Direção Veicular – cláusula sexta, como na Lei no 8.666/1993 e na Lei Complementar no 12.846/2016.

Constata-se, ainda, que a Portaria combatida sancionou também outras pessoas jurídicas que não integram a relação jurídico-processual, de sorte que, neste ponto, com razão o Agravante, devendo a decisão recorrida limitar-se às partes integrantes da lide.

Atenho-me à fundamentação jurídica disposta, pois uma maior incursão na matéria importará em manifesta supressão de instância jurisdicional, o recurso deve ser provido apenas, para limitar os efeitos da decisão às partes integrantes da lide.

Ante do exposto,
conheço do agravo de instrumento e parcial provimento,
para tão somente limitar os efeitos da suspensão da Portaria n. 166/2021/CGE-COR/SEPLAG, nos termos acima expostos.

É o voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/11/2022