Tribunal: TJMT
Processo: 1001105-80.2021.8.11.0000
Órgão julgador: RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-02-17
Data de publicação: 2022-03-03

Ementa:
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – ARTS, 17, XXII E XXX; 79, XIX, “A”; 117; 151; 167, PARÁGRAFO ÚNICO; 201, §6o; 217; 229; 230, IX; 243, X; 249, PARÁGRAFO ÚNICO; 256; 278 E 309, PARÁGRAFO ÚNICO - EXPRESSÃO “COMPLEMENTAR” QUE VIOLA AS CONSTITUIÇÕES FEDERAL E ESTADUAL – AMPLIAÇÃO DA RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR – RESTRIÇÃO SIGNIFICATIVA DA ATUAÇÃO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – AFRONTA RECONHECIDA – AÇÃO PROCEDENTE.
É inconstitucional, por violação ao artigo 173, §2o, da Constituição do Estado de Mato Grosso, a expressão “complementar” constante nos mencionados dispositivos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, por se constituir em ampliação da reserva de lei complementar, para além das hipóteses demandadas na CF e também na Estadual.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1001105-80.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[EXCELENTÍSSIMO SR. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, Senhor JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO (ZÉ CARLOS DO PÁTIO) (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS (AUTOR), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO (CUSTOS LEGIS), RICARDO TELES LEAO - CPF: 005.040.931-00 (ADVOGADO), TIAGO BRAGA GAMA - CPF: 984.829.472-49 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – ARTS, 17, XXII E XXX; 79, XIX, “A”; 117; 151; 167, PARÁGRAFO ÚNICO; 201, §6o; 217; 229; 230, IX; 243, X; 249, PARÁGRAFO ÚNICO; 256; 278 E 309, PARÁGRAFO ÚNICO - EXPRESSÃO “COMPLEMENTAR” QUE VIOLA AS CONSTITUIÇÕES FEDERAL E ESTADUAL – AMPLIAÇÃO DA RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR – RESTRIÇÃO SIGNIFICATIVA DA ATUAÇÃO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – AFRONTA RECONHECIDA – AÇÃO PROCEDENTE.

É inconstitucional, por violação ao artigo 173, §2o, da Constituição do Estado de Mato Grosso, a expressão “complementar” constante nos mencionados dispositivos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, por se constituir em
ampliação da reserva de lei complementar, para além das hipóteses demandadas na CF e também na Estadual
.

R E L A T Ó R I O

Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido liminar de suspensão cautelar da expressão “complementar” constante nos arts. 17, XXII e XXX; 79, XIX, “a”; 117; 151; 167, parágrafo único; 201, §6o; 217; 229; 230, IX; 243, X; 249, parágrafo único; 256; 278 e 309, parágrafo único, todos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis.

O requerente sustenta que os dispositivos mencionados exigem Lei Complementar para tratar do tema e que essa condição não consta na Constituição Federal. Acrescenta que a norma impugnada é posterior à promulgação da Carta Magna, de modo que plenamente autorizado o uso da ADIN.

Depois de transcrever os artigos em questão, reporta-se aos arts. 1o, parágrafo único, e 3o, inciso I, da Constituição Estadual, e a outros da Constituição Federal que, segundo entende, deveriam ser utilizados como parâmetro para o controle de constitucionalidade estadual e de reprodução obrigatória.

Anota que a ADI 5003 o STF considerou que “
a ampliação da reserva de lei complementar disposta na Constituição Federal restringe indevidamente o arranjo democrático
”. Argui também que no caso concreto, “
ao ampliar as situações em que exigível lei complementar, a Lei Orgânica do Município de Rondonópolis restringe demasiadamente a atuação do Chefe do Poder Executivo
”, pois veda a elaboração de leis delegadas e que ele requisite o regime de urgência para a discussão de leis complementares, essencial ante a “
complexidade da administração pública e velocidade de repercussão dos acontecimentos na sociedade contemporânea
”.

Pede a concessão da liminar, já que seriam evidentes os requisitos elencados no art. 300 do CPC. Afirma que o
fumus boni iuris
está demonstrado pela similaridade com a ADI 5003, e o
periculum in mora
, pela pandemia instalada em razão da Covid-19 (Id 73828481).

O feito seguiu o rito processual preconizado no artigo 12 da Lei n. 9.868/99, com a oitiva das autoridades correspondentes (Id 74814982).

A requerida, mesmo intimada, deixou transcorrer
in albs
o prazo para manifestação (Id 88604493).

Em atenção à cota ministerial (Id 89928962), foi reiterada a intimação do Presidente da Câmara de Vereadores de Rondonópolis (Id 91355489), que novamente deixou de manifestar-se (Id 95838950).

Parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça pela procedência da Ação (Id 98984951).

É o relatório.

Des. Rubens de Oliveira Santos Filho

Relator

V O T O R E L A T O R

Importante esclarecer de início que o mérito desta Ação Direta de Inconstitucionalidade está sendo analisado apesar de ainda não apreciado o pedido liminar de suspensão do ato normativo impugnado porque o rito processual preconizado no
caput
do art. 12 da Lei n. 9.868/99.

A requerida, por duas vezes, foi devidamente intimada na pessoa de seu Presidente, mas nenhuma manifestação foi apresentada, de modo que foram cumpridas as formalidades da Lei de regência, circunstância que não obsta o regular processamento da Ação.

Desse modo, inexistindo quaisquer outras providências a serem tomadas para o julgamento do mérito desta Ação, sobre o qual se manifestou a douta Procuradoria-Geral de Justiça,
não
há razão alguma para examinar a medida cautelar. Aliás, a Lei n. 9.898/1999 assim autoriza.

Os dispositivos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, tidos por inconstitucionais pelo autor, impõem a edição de Lei Complementar para diversos casos específicos.

Eis o teor de cada um dos artigos que constam a expressão complementar:

“Art. 17 - Ao Município compete legislar e prover a tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, entre outras, as seguintes atribuições:

[...]

XXII – manter o serviço funerário municipal e dispor sobre cemitérios, administrando ou terceirizando a administração por meio de lei
complementar
, daqueles que forem públicos e fiscalizando os pertencentes a entidades privadas;

XXX – criar a comissão de licitação e de concorrência públicas que será responsável pelas compras, alienações, obras, serviços públicos e leilões, e terá formação e funcionamento definidos em lei
complementar
.

Art. 79 – Compete, privativamente, ao Prefeito Municipal:

XIX – instituir fundo habitacional para a construção de casas, exclusivamente à população comprovadamente de baixa renda.

a)

lei
complementar
determinará os critérios de distribuição e entrega de casas para a população de baixa renda.

b)

Art. 117 – Lei Complementar, de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, instituirá o regime único e o plano de cargos, carreira e salários para os servidores da administração direta, autárquica e fundacional.

Art. 151 – Nenhuma obra pública, salvo os casos de extrema urgência devidamente justificados e definidos em lei
complementar
será realizada sem que conste.

Art. 167 – São órgãos que compõem o Sistema de Defesa Municipal do Consumidor:

Parágrafo Único. Lei
complementar
disporá sobre a composição, funcionamento e manutenção dos órgãos referidos no caput deste dispositivo.

Art. 201 – O Município adquirirá terras na zona rural e suburbana, destinada ao assentamento de famílias, com vínculo agrícola ou horticulturas.

§6o - A concessão será regulada por Lei
Complementar
.

Art. 217 – As competências do Município referentes ao setor saúde, exercidas pela Secretaria Municipal de Saúde, serão definidas em lei
Complementar
, segundo as diretrizes do Sistema Único de Saúde e esta Constituição.

Art. 229 – O disposto nesta seção será objeto de lei
Complementar
, obedecendo as diretrizes da Conferência Municipal de Saúde e as legislações hierarquicamente superiores a esta Constituição que definem e disciplinam o Sistema Único de Saúde.

Art. 230 – A Assistência Social será prestada a que dela necessitar, independentemente de qualquer contribuição e tem por objetivo:

IX – manter o serviço funerário municipal para atender a indigentes, podendo para tanto celebrar convênios com órgãos da administração pública, federal e estadual, regulamentando-o por lei
complementar
.

Art. 243 – Os professores do ensino fundamental, pré-escola e alfabetização de adultos serão regidos por estatuto próprio, a ser discutido e aprovado pela Câmara Municipal e que obedecerá aos seguintes princípios:

X – transferência de docentes de uma escola municipal para outra dar-se-á respeitando os critérios definidos em lei
complementar
.

Art. 249 – As Unidades Escolares terão autonomia na definição da política didático-pedagógica, respeitando em seus currículos os conteúdos mínimos estabelecidos na lei de diretrizes e bases da educação nacional, tendo como referência os valores culturais e artísticos, nacional e regional, a iniciação técnico-científica e os valores ambientais.

Parágrafo Único – Lei
complementar
definirá o conjunto de Unidades Escolares da Rede Municipal de Ensino em que se aplicarão este artigo.

Art. 256 – A organização e estrutura da Assistência Social e da Saúde Escolar, assim como os recursos, serão de responsabilidade dos órgãos próprios, a serem definidos em lei
complementar
.

Art. 278 – O Código Municipal do Meio Ambiente, a ser regulamentado em lei
complementar
, terá, entre outros, como objetivo:

Art. 309 – Ficam isentos de quaisquer despesas com alvará de construção, projetos de construção de moradias residenciais populares, com área de até trinta metros quadrados, desde que em local não beneficiado por asfalto, água e luz e que o beneficiário não possua outro imóvel urbano no município.

Parágrafo Único – Fica garantido gratuitamente o projeto padrão de construção de moradias, fornecido pela Prefeitura, às pessoas de baixo poder aquisitivo, a ser disciplinado em Lei
Complementar
”.

A inicial da Ação trás precedente do STF, na ADI 5003, de relatoria do Min. Luiz Fux, julgado em 5-12-2019, do qual se extrai os seguintes trechos:

“[...]

No mérito, cuida-se de aferir a constitucionalidade de disposições através das quais o poder constituinte decorrente catarinense reservou à lei complementar estadual a disciplina de matérias às quais a Constituição Federal não demandou o emprego de tal espécie normativa.

[...]

Noutras palavras, a discussão que se coloca perante esta Corte diz respeito à possibilidade de o poder constituinte decorrente estadual inovar sobre a sistemática do processo legislativo consagrada na Carta Maior, relativamente às hipóteses de reserva de lei complementar.

Como adiantado acima, na visão do requerente, tal expediente conflitaria com a disciplina jurídico-constitucional do processo legislativo e da separação de Poderes.

[...]

Colaciono o trecho pertinente da inicial, in verbis:

"Assim, ao cuidar a Carta Magna da lei complementar, condiciona a sua aprovação a maioria absoluta dos parlamentares (art. 69, CF), por um lado, vedando que matéria reservada a esta espécie normativa seja objeto de leis delegadas (art. 68, CF) ou de medidas provisórias (art. 62, § 1o, III, CF), por outro. Ou seja, quando a Constituição Federal reserva certa matéria a disciplina de Lei Complementar, limita o Poder legislativo, na sua típica função de criar direito novo, posto estabelecer a maioria absoluta como quorum necessário à sua aprovação, embora preveja (art. 47, CF) maioria simples para a aprovação, tanto das leis delegadas como das leis ordinárias. Limita também a competência do Chefe do Poder Executivo, na exata medida em que lhe retira a possibilidade de adotar medida provisória ou elaborar leis delegadas em relação à matéria reservada à lei complementar, além de condicionar a aprovação de projetos de sua iniciativa a maiorias absolutas, nem sempre possíveis de serem obtidas.

Portanto, escolha da matéria objeto de lei complementar é constitutiva do próprio princípio da separação de Poderes, influindo de forma decisiva no relacionamento entre os Poderes, circunstância esta que obriga os Estados-membros, ao editarem as suas respectivas Constituições, adotarem a lei complementar apenas nas matérias onde a Constituição Federal assim procedeu, posto que o contrário importaria na limitação da competência do Poder Legislativo e do Poder Executivo, em hipóteses onde a Carta da República não o fez.

Estar-se-ia aceitando que o legislador estadual atribuísse ao princípio da separação de Poderes conteúdo e dinâmica distintos daqueles estabelecidos pela Carta Magna.

[...]

De início, é imperioso destacar a existência de precedente no qual, em situação de todo análoga, o Plenário desta Corte concluiu pela

inconstitucionalidade de previsões de Constituição do Estado que ampliavam a reserva de lei complementar. Confira-se:

“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ. PREVISÃO DE NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR. PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS QUE VERSAM SOBRE SERVIDOR PÚBLICO. SITUAÇÕES EM QUE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL EXIGE LEI ORDINÁRIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I – A inconstitucionalidade dos preceitos impugnados decorre da violação ao princípio da simetria, uma vez que a Constituição do Estado do Piauí exige a edição de Lei Complementar para o tratamento de matérias em relação às quais a Constituição Federal prevê o processo legislativo ordinário. II – A jurisprudência reiterada desta Corte é no sentido de que o Estado-membro, em tema de processo legislativo, deve observância cogente à sistemática ditada pela Constituição Federal. Precedentes. III – Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos III, VII, VIII, IX e X, e do parágrafo único do art. 77 da Constituição do Estado do Piauí.” (ADI 2872, Relator Min. EROS GRAU, Redator(a) p/ Acórdão Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 1o/8/2011, DJe 5/9/2011).

Trata-se de entendimento que deve ser mantido no caso concreto, pelos fundamentos que passo a pormenorizar.

Em primeiro lugar, é cediço que a lei complementar, conquanto não goze, no ordenamento jurídico nacional, de posição hierárquica superior àquela ocupada pela lei ordinária (STF, RE 509300 AgR-EDv, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 17/3/2016, Pleno, DJe 14/6/2016), pressupõe a adoção de processo legislativo qualificado, cujo quórum para a aprovação demanda maioria absoluta, ex vi do artigo 69 da CRFB.

Assim, “enquanto uma lei ordinária pode ser aprovada por manifestação favorável de mais da metade dos presentes nas sessões da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal – maioria simples –, as leis complementares dependem de um envolvimento maior por parte dos membros do Parlamento, que apenas podem aprovar as leis complementares por voto favorável de mais da metade do total dos seus membros” (KOZIKOSKI, Antonio. Comentário ao art. 69 da Constituição Federal in MORAES, Alexandre de, Constituição Federal Comentada. Rio de Janeiro: Forense, 2018).

Nas lições da professora Ana Paula de Barcellos, a Constituição Federal dispensou, às leis complementares, propositadamente, um tratamento diferenciado, com o fito de mitigar a influência das maiorias parlamentares circunstanciais no processo legislativo referente a determinadas matérias. A escolha quanto aos temas submetidos a esse maior rigor procedimental, por sua vez, não foi feita a esmo ou descriteriosamente, mas “decorre de um juízo de conveniência do constituinte acerca da importância político-social atribuída a tais matérias e da necessidade de segurança e estabilidade jurídicas” (BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. 1a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018).

A aprovação de leis complementares depende de mobilização parlamentar mais intensa para a criação de maiorias consolidadas no âmbito do Poder Legislativo, bem como do dispêndio de capital político e institucional que propicie tal articulação, processo esse que nem sempre será factível ou mesmo desejável para a atividade legislativa ordinária, diante da realidade que marca a sociedade brasileira – plural e dinâmica por excelência – e da necessidade de tutela das minorias, que nem sempre contam com representação política expressiva.

Destarte, face à natureza residual da disciplina por lei ordinária na sistemática constitucional vigente, impende reconhecer que, mesmo diante dos casos em que a Constituição Federal deixou de indicar de forma explícita a lei ordinária como a espécie normativa cabível, não é dado aos Estados-membros imporem essa procedimentalização mais gravosa.

Noutros termos, a incidência de reserva de lei complementar decorre de juízo de ponderação específico realizado pelo próprio texto constitucional, fruto do sopesamento entre o princípio democrático, de um lado, e a previsibilidade e confiabilidade necessárias à adequada normatização de determinadas questões de especial relevância econômica, social ou política, de outro. Daí dizer-se não ser possível presumir a exigência de lei complementar regulamentadora, quando ausente expressa menção constitucional, consoante já afirmado por esta Corte na ADI 789: “[s]ó cabe lei complementar, no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma constitucional explicita” (ADI 789, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 26/5/1994, DJ 19/12/1994).

À lei ordinária, consectariamente, é ressalvada a disciplina infraconstitucional dos assuntos remanescentes, para além daqueles casos em que a própria Carta Maior impõe a sua incidência (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 912).

Não se trata, portanto, de fazer incidir acriticamente o princípio da simetria, cujo teor não pode ser interpretado ampliativamente, sob pena de afronta à autonomia dos Estados, mercê da necessidade de resguardar a criatividade e o experimentalismo que devem ser marca de uma verdadeira federação. Como bem apontado pelo Min. Cezar Peluso em seu voto na ADI 4298-MC, in verbis :

“(...) não é lícito, senão contrário à concepção federativa, jungir os Estados-membros, sob o título vinculante da regra da simetria, a normas ou princípios da Constituição da República cuja inaplicabilidade ou inobservância local não implique contradições teóricas incompatíveis com a coerência sistemática do ordenamento jurídico, com severos inconvenientes políticos ou graves dificuldades práticas de qualquer ordem, nem com outra causa capaz de perturbar o equilíbrio dos poderes ou a unidade nacional. A invocação da regra da simetria não pode, em síntese, ser produto de uma decisão arbitrária ou imotivada do intérprete.” (ADI 4298 MC, Relator Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 7/10/2009, DJe 27/11/2009)

Thiago Magalhães Pires, em estudo específico sobre o tema do poder constituinte decorrente, no qual tece críticas ao princípio da simetria, sustenta que “[e]m vez de pensar se há ou não uma exigência de simetria em tese, o que se deve verificar, em cada situação, é se a decisão política tomada por um ente periférico, no sentido de copiar a União ou diferenciar-se dela, viola alguma disposição constitucional. E aqui são apenas duas as preocupações que se devem ter: (a) O Estado, o Distrito Federal ou o Município, conforme o caso, dispõe de competência para normatizar na matéria? (b) Se a resposta for positiva, a decisão tomada por ele viola alguma norma procedimental ou material da Carta Federal?”. (PIRES, Thiago Magalhães. O poder constituinte decorrente no Brasil: entre a Constituição e o Supremo Tribunal Federal. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 71, p. 295-314, jan./mar. 2018).

A aplicação dos standards acima propostos pelo autor leva ao mesmo resultado ora propugnado, mormente em relação ao segundo dos critérios elencados.

A tentativa de ampliar as situações em que exigível a reserva de lei complementar restringe indevidamente o arranjo democráticorepresentativo desenhado pela Constituição Federal, ao permitir que Legislador estadual crie, por meio do exercício do seu poder constituinte decorrente, óbices procedimentais – como é o quórum qualificado – para a discussão de matérias estranhas ao seu interesse ou cujo processo legislativo, pelo seu objeto, deva ser mais célere ou responsivo aos ânimos populares. Exemplo dessa circunstância indesejável pode ser verificado claramente no caso sub examine, em que o artigo 57, VIII, da Constituição do Estado de Santa Catarina pretendeu sujeitar as disciplinas relativas ao plebiscito e ao referendo – institutos essenciais à concretização da democracia – à mencionada reserva de lei complementar”.

Como ressaltado no parecer:

“[...], compulsando o corpo da Constituição Estadual, depreende-se que ela não prevê as hipóteses de Lei Complementar tal qual prevê a Lei Orgânica Municipal, devendo, por esse motivo, ser observada a Constituição Federal como a norma parâmetro violada.

Como será demonstrado nos parágrafos seguintes, consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o Poder Constituinte Decorrente não pode inovar na criação de hipóteses de Lei Complementar que não encontram correspondência na Constituição Federal, notadamente porque, já adiantando, tal desígnio legislativo restringe indevidamente o arranjo democrático-representativo desenhado pela Lei Maior.

Introduzindo o raciocínio, é cediço que a Lei Complementar, apesar de não gozar, no ordenamento jurídico nacional brasileiro, de posição hierárquica superior àquela ocupada pela Lei Ordinária, pressupõe a adoção de um processo legislativo mais qualificado, cujo quórum de aprovação demanda maioria absoluta, nos termos do art. 69 da Constituição Federal.

É dizer, “enquanto uma lei ordinária pode ser aprovada por manifestação favorável de mais da metade dos presentes nas sessões da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal – maioria simples -, as leis complementares dependem de um envolvimento maior por parte dos membros do Parlamento, que apenas podem aprovar as leis complementares por voto favorável de mais da metade do total de seus membros”.

Em reforço, nas lições da professora Ana Paula Barcellos, a Constituição Federal dispensou às leis complementares, propositadamente, um tratamento diferenciado, com o fito de mitigar a influência das maiorias parlamentares circunstanciais no processo legislativo referente a determinadas matérias. A escolha quanto aos temas submetidos a esse maior rigor procedimental, por sua vez, não foi feita a esmo ou descriteriosamente, mas “decorre de um juízo de conveniência do constituinte acerca da importância político-social atribuída a tais matérias e da necessidade de segurança e estabilidade jurídica”.

Pedro Lenza também destaca os contornos especiais da Lei Complementar, afirmando que “As hipóteses de regulamentação da Constituição por meio de lei complementar estão taxativamente previstas no Texto Maior. Sempre que o constituinte originário [...] quiser que determinada matéria seja regulamentada por lei complementar, expressamente, assim o requererá”.

A aprovação das Leis Complementares depende de intensa mobilização parlamentar para criar a maioria consolidada no âmbito do Poder Legislativo, bem como há um maior dispêndio de capital político e institucional para fomentar essa articulação, processo esse que nem sempre será factível ou mesmo desejável para a atividade legislativa ordinária.

Desse modo, diante da natureza residual por lei ordinária na sistemática constitucional, impende reconhecer que, mesmo diante dos casos em que a Constituição Federal deixou de indicar de forma explícita a Lei Ordinária como espécie normativa cabível, não é dado aos Estados-membros imporem esse procedimento mais rigoroso.

Nesse sentido decidiu recentemente o Supremo Tribunal Federal, quando, por ocasião do julgamento da ADI 5003/SC, alcançou a seguinte conclusão:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 57, PARÁGRAFO ÚNICO, IV, V, VII E VIII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. HIPÓTESES DE RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR NÃO CONTIDAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO, À SEPARAÇÃO DE PODERES E À SIMETRIA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO.

1. A lei complementar, conquanto não goze, no ordenamento jurídico nacional, de posição hierárquica superior àquela ocupada pela lei ordinária, pressupõe a adoção de processo legislativo qualificado, cujo quórum para a aprovação demanda maioria absoluta, ex vi do artigo 69 da CRFB.

2. A criação de reserva de lei complementar, com o fito de mitigar a influência das maiorias parlamentares circunstanciais no processo legislativo referente a determinadas matérias, decorre de juízo de ponderação específico realizado pelo texto constitucional, fruto do sopesamento entre o princípio democrático, de um lado, e a previsibilidade e confiabilidade necessárias à adequada normatização de questões de especial relevância econômica, social ou política, de outro.

3. A aprovação de leis complementares depende de mobilização parlamentar mais intensa para a criação de maiorias consolidadas no âmbito do Poder Legislativo, bem como do dispêndio de capital político e institucional que propicie tal articulação, processo esse que nem sempre será factível ou mesmo desejável para a atividade legislativa ordinária, diante da realidade que marca a sociedade brasileira – plural e dinâmica por excelência – e da necessidade de tutela das minorias, que nem sempre contam com representação política expressiva.

4. A ampliação da reserva de lei complementar, para além daquelas hipóteses demandadas no texto constitucional, portanto, restringe indevidamente o arranjo democrático-representativo desenhado pela Constituição Federal, ao permitir que Legislador estadual crie, por meio do exercício do seu poder constituinte decorrente, óbices procedimentais – como é o quórum qualificado – para a discussão de matérias estranhas ao seu interesse ou cujo processo legislativo, pelo seu objeto, deva ser mais célere ou responsivo aos ânimos populares.

5. In casu, são inconstitucionais os dispositivos ora impugnados, que demandam edição de lei complementar para o tratamento (i) do regime jurídico único dos servidores estaduais e diretrizes para a elaboração de planos de carreira; (ii) da organização da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar e do regime jurídico de seus servidores; (iii) da organização do sistema estadual de educação; e (iv) do plebiscito e do referendo – matérias para as quais a Constituição Federal não demandou tal espécie normativa. Precedente: ADI 2872, Relator Min. EROS GRAU, Redator p/ Acórdão Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 1o/8/2011, Dje 5/9/2011.

6. Ação direta CONHECIDA e julgado PROCEDENTE o pedido, para declarar inconstitucional o artigo 57, parágrafo único, IV, V, VII e VIII, da Constituição do Estado de Santa Catarina.

Extrai-se da ratio essendi do acórdão pretoriano, o entendimento de que:

“A ampliação da reserva de lei complementar, para além daquelas hipóteses demandadas no texto constitucional, portanto, restringe indevidamente o arranjo democrático-representativo desenhado pela Constituição Federal, ao permitir que Legislador estadual crie, por meio do exercício do seu poder constituinte decorrente, óbices procedimentais – como é o quórum qualificado – para a discussão de matérias estranhas ao seu interesse ou cujo processo legislativo, pelo seu objeto, deva ser mais célere ou responsivo aos ânimos populares” Esse posicionamento – violação ao princípio da simetria ao se ampliarem as hipóteses de lei complementar – também encontra respaldo na ADI 2.872, na qual o Min. Relator Ricardo Lewandoski concluiu, a saber:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ. PREVISÃO DE NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR. PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS QUE VERSAM SOBRE SERVIDOR PÚBLICO. SITUAÇÕES EM QUE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL EXIGE LEI ORDINÁRIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

I – A inconstitucionalidade dos preceitos impugnados decorre da violação ao princípio da simetria, uma vez que a Constituição do Estado do Piauí exige a edição de Lei Complementar para o tratamento de matérias em relação às quais a Constituição Federal prevê o processo legislativo ordinário.

II – A jurisprudência reiterada desta Corte é no sentido de que o Estado-membro, em tema de processo legislativo, deve observância cogente à sistemática ditada pela Constituição Federal. Precedentes.

III – Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos III, VII, VIII, IX e X, e do parágrafo único do art. 77 da Constituição do Estado do Piauí.” (ADI 2872, Relator Min. EROS GRAU, Redator(a) p/ Acórdão Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 1o/8/2011, DJe 5/9/2011)

Assim, temos que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal brada em tom único o entendimento de que os Estados membros não podem alargar as hipóteses constitucionais de Lei Complementar, sob pena de incidirem em violação ao princípio democrática, à separação de poderes e à simetria.

No caso em tela, é precisamente dessa forma que agem os artigos impugnados; vale dizer, ao inauguram hipóteses inusitadas de matérias a serem deflagradas por Lei Complementar, a Lei Orgânica Municipal acabou alargando a reserva prevista na Constituição Federal, ferindo, assim, o arranjo democrático e os princípios da separação dos poderes e da simetria.

Assim agindo, ofende também norma da Constituição Estadual (art. 173, §2o) que indica a indispensável observância da Constituição Federal pelas Leis Orgânicas Municipais.

Forte nestas considerações, o parecer ministerial é pela PROCEDÊNCIA da presente ação para que seja reconhecida a inconstitucionalidade da expressão “complementar” constante nos arts 17, XXII e XXX; 79, XIX, “a”; 117; 151; 167, parágrafo único; 201, §6o; 217; 229; 230, IX; 243, X; 249, parágrafo único; 256; 278 e 309, parágrafo único, todos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis/MT, por violação ao artigo 173, §2o, da Constituição do Estado de Mato Grosso”.

Assim, é evidente a inconstitucionalidade da expressão “
complementar
” inserida nos dispositivos da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, acima mencionados e transcritos, porquanto nenhuma das hipóteses tem previsão de reserva de Lei Complementar nas Constituições Federal e Estadual.

Para ilustrar
:

“[...]

3. Reserva de lei complementar apenas nos casos taxativamente indicados na Constituição Federal.

7. Recurso Extraordinário a que se nega provimento
” (STF, RE 1.053.574, TP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 25-10-2019).

Posto isso, em consonância com o Parecer, julgo
procedente
a ADIN e declaro a inconstitucionalidade da expressão “complementar” constante nos arts. 17, XXII e XXX; 79, XIX, “a”; 117; 151; 167, parágrafo único; 201, §6o; 217; 229; 230, IX; 243, X; 249, parágrafo único; 256; 278 e 309, parágrafo único, todos da Lei Orgânica do município de Rondonópolis.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/02/2022