Tribunal: TJMT
Processo: 1005483-29.2019.8.11.0007
Órgão julgador: AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-09-06
Data de publicação: 2022-09-15

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA – NULIDADE DE ATO JURÍDICO – NÃO VERIFICADA – PARTICIPAÇÃO POPULAR – COMPROVADA NOS AUTOS – PRETENSÃO MINISTERIAL – NÃO CABÍVEL – MANUTENÇÃO DA SENTENÇA – MEDIDA QUE SE IMPÕE – RECURSO DESPROVIDO.
1. O Plano Diretor é a ferramenta central do planejamento de cidades no Brasil. De acordo com o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001): o plano diretor é o instrumento básico de desenvolvimento e expansão urbana.
2. O Estatuto da Cidade prevê ainda que, na elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo deverão promover audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade.
3. De acordo com a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) – Decreto-Lei no 4.657/1942, “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão” (art. 20) e “Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.” (art. 22).
4. In casu, o Município demandado comprovou nos autos que adotou diversas medidas a fim de possibilitar a participação social, além de demonstrar que foi dada a devida publicidade à tramitação legislativa do projeto.
5. Ao Poder Judiciário não é conferida a possibilidade, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, de deliberar sobre questões a serem debatidas e solucionadas na esfera política. O controle judicial deve se limitar à legalidade ou não dos atos administrativos.
6. Não vislumbrada qualquer ilegalidade nos procedimentos atinentes à tramitação e aprovação do plano diretor do Município demandado, acertada a sentença que decidiu pela improcedência da ação.
7. Sentença mantida, recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005483-29.2019.8.11.0007
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Ordenação da Cidade / Plano Diretor]

Relator:
DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR

Turma Julgadora
: DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR, DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR, DR. GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JÚNIOR, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP.

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA - CNPJ: 15.023.906/0001-07 (APELADO), MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA - CNPJ: 15.023.906/0001-07 (REPRESENTANTE), CAMARA MUNICIPAL DE ALTA FLORESTA - CNPJ: 15.359.482/0001-48 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO (CUSTOS LEGIS), RAFAELLA NOUJAIM DE SA VICENZOTO - CPF: 004.792.471-37 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA – NULIDADE DE ATO JURÍDICO – NÃO VERIFICADA – PARTICIPAÇÃO POPULAR – COMPROVADA NOS AUTOS – PRETENSÃO MINISTERIAL – NÃO CABÍVEL – MANUTENÇÃO DA SENTENÇA – MEDIDA QUE SE IMPÕE – RECURSO DESPROVIDO.

1. O Plano Diretor é a ferramenta central do planejamento de cidades no Brasil. De acordo com o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001): o plano diretor é o instrumento básico de desenvolvimento e expansão urbana.

2. O Estatuto da Cidade prevê ainda que, na elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo deverão promover audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade.

3. De acordo com a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) – Decreto-Lei no 4.657/1942,
“nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”
(art. 20) e
“Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
” (art. 22).

4.
In casu,
o Município demandado comprovou nos autos que adotou diversas medidas a fim de possibilitar a participação social, além de demonstrar que foi dada a devida publicidade à tramitação legislativa do projeto.

5. Ao Poder Judiciário não é conferida a possibilidade, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, de deliberar sobre questões a serem debatidas e solucionadas na esfera política. O controle judicial deve se limitar à legalidade ou não dos atos administrativos.

6. Não vislumbrada qualquer ilegalidade nos procedimentos atinentes à tramitação e aprovação do plano diretor do Município demandado, acertada a sentença que decidiu pela improcedência da ação.

7. Sentença mantida, recurso desprovido.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
em face de sentença prolatada pelo Juízo da 1a Vara da Comarca de Alta Floresta nos autos da ação civil pública c/c pedido de declaração de nulidade de ato jurídico com obrigação de não fazer c/c pleito de tutela provisória de urgência no 1005483-29.2019, que julgou improcedente os pedidos formulados na inicial.

O Ministério Público Estadual maneja Ação Civil Pública em face do Município de Alta Floresta e da Câmara Municipal de Alta Floresta, com o escopo de requerer a declaração de nulidade da tramitação do Plano Diretor desde a 2a fase de elaboração e determinar a publicidade das minutas e documentos, bem como a divulgação do cronograma de discussão e, assegurar a realização de audiências públicas e debates com a população e associações representativas e qualquer interessado, a fim de preservar os direitos e garantias fundamentais da população.

A tutela de urgência foi deferida.

Em sentença, o juízo de 1o grau julgou improcedentes os pedidos aduzindo, por entender que a resolução do Conselho das Cidades não possui força de lei, bem como suscitou o princípio da separação dos poderes.

Irresignado com a decisão, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso interpôs recurso de Apelação postulando seu provimento para que se declare a nulidade a partir do início da 2a fase de elaboração do novo Plano Diretor do Município de Alta Floresta/MT, projeto este que se encontra pendente de aprovação, impondo a obrigação de fazer consistente no retorno dos autos ao início da 2a fase de forma definitiva, ou seja, ao Conselho Municipal da Cidade – CONCIDADE, para fins de que seja dada ampla publicidade da minuta e documentos, divulgando o cronograma de discussão, assegurando Audiências Públicas e debates com a população e associações representativas, bem como o acesso de qualquer interessado, nos moldes da legislação aplicável, com o intuito de preservar os direitos e garantias fundamentais da população, atendendo ao conteúdo mínimo fixado na Lei Federal 10.257/2001.

O Município Apelado apresentou suas contrarrazões ao id. 107882135, pugnando pelo acolhimento da preliminar recursal (ausência de dialeticidade), denegando-se seguimento ao recurso de apelação interposto ou, superada a preliminar suscitada, no mérito, seja negado provimento ao recurso de apelação.

Em vistas, a D. Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento do recurso e seu provimento (id. 110550975).

Os autos foram encaminhados para a Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo.

É o relatório.

AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR

JUIZ DE DIREITO CONVOCADO

V O T O R E L A T O R

VOTO – PRELIMINAR – AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL

Egrégia Câmara:

O Apelado suscitou nas contrarrazões ofensa ao princípio da dialeticidade recursal ao argumento de que não houve a impugnação crítica da sentença.

Verifica-se que as razões apresentadas no recurso são condizentes e consistentes com as exposições de fato e de direito, e impugnam satisfatoriamente a decisão atacada, sendo possível a sua apreciação sem qualquer entrave formal ou de lógica que prejudique o seu entender, de modo que não há ofensa à dialeticidade.

Assim, afasto a preliminar.

É como voto.

VOTO – MÉRITO

Egrégia Câmara:

Conforme mencionado no relatório, na origem o pleito ministerial foi indeferido nos seguintes termos:

No que diz respeito à alegada ausência de participação popular, verifica-se pelos documentos juntados nos autos de que a alegação do Parquet não merece prosperar.

Conforme se denota dos autos, há declarações acerca dos estudos do Plano Diretor, além de outros documentos que demonstram que foi dada a devida publicidade à tramitação legislativa do projeto.

Destarte, destacam-se as seguintes provas:

Publicação em site eletrônico da Diário News convocando a população para debater o Plano Diretor – Id. 29869541;

Publicação em site eletrônico da Nativa News convocando a população para debater o Plano Diretor – Id. 29869379;

Atas de reunião da Concidade – Id. 29869367;

Decreto de nomeação dos membros do Conselho da cidade – Id. 29869368;

Fotografias capturadas em audiência pública – Id. 29869382;

Lista de presença de audiência pública 13/11/2017 – Id. 29869383, pág. 6 a 17;

Lista de presença de audiência pública em diversas datas – Id. 29869667, pág. 3 a 27;

Fotografias capturadas em audiência pública – Id. 29869673;

Convite para 2a audiência pública enviada a diversas autoridades – Id. 29869677;

Fotografias capturadas em audiência pública – Id. 29869968;

Recortes de jornais sobre o Plano Diretor – Id. 29869965;

Convite para a população – Id. 29869966; e

Fotografias capturadas em audiência pública – Id. 29869969;

Nesta senda, da leitura dos documentos se observa que diversos setores da população compareceram às audiências públicas relativas ao Plano Diretor, não havendo necessidade de repetição dos atos. Toda à legislação pertinente foi devidamente observada.

Aliás, a Resolução 25/2005 do Conselho das Cidades não possui força de lei, pois são orientações e recomendações para a elaboração de Planos Diretores. Portanto, não há prazo mínimo de publicação de 15 (quinze) dias para a ciência do cronograma, entre outras providências, como a gravação dos atos.

Para o Plano Diretor, o Poder Legislativo deve se atentar à Lei 10.257/2001 (diretrizes gerais da política urbana) e embora as recomendações sejam úteis e extremamente importantes para o devido desenvolvimento do Plano Diretor, não há imprescindibilidade de segui-las. Desse modo, observa-se que não foram cumpridas todas as orientações da Resolução 25/2005, no entanto, isto por si só não torna irregular a tramitação do Plano Diretor. (...)

Ademais, é firme o entendimento que ao Poder Judiciário não é conferida a possibilidade – sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes – de deliberar sobre questões a serem debatidas e solucionadas na esfera política.

Dessa forma, não se vislumbrou ilegalidade praticada pelo Poder Legislativo e, assim, não é de competência do Poder Judiciário impedir o regular andamento do processo legislativo.

Com todo o exposto, à improcedência da demanda é à medida que se impõe, eis que o requerido comprovou que foram cumpridas todas as regras pré-legislativas para o Plano Direito.

DISPOSITIVO

Ante todo o exposto, NÃO ACOLHO a pretensão da parte autora e, por essa razão, JULGO IMPROCEDENTES os pleitos contidos na exordial da presente ação civil pública.

Por consequência dos efeitos jurídicos desta decisão, REVOGO a decisão inicial.

Sem custas e honorários.

Por derradeiro, DECLARO EXTINTO o feito proposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face da Câmara Municipal de Alta Floresta e o Município de Alta Floresta-MT, COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, com base no inciso I do art. 487 do CPC.

CIÊNCIA ao Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

O Ministério Público propôs a ação civil pública, atuando na defesa dos interesses da coletividade relacionados à questão urbana (elaboração do plano diretor), a fim de garantir a participação popular, além de outras providências.

O Juiz, após a devida instrução, entendeu que não restou comprovada qualquer ilegalidade nos atos administrativos atinentes à tramitação do Plano Diretor do Município de Alta Floresta, não cabendo ao Poder Judiciário a intervenção nos atos do Legislativo e Executivo municipais, sob pena de violação da separação dos poderes.

Pois bem.

É de notório conhecimento que, em se tratando de ações relacionadas aos demais Poderes (Legislativo e Executivo) – caso dos autos –, a intervenção do Poder Judiciário somente é admitida em situações excepcionais de flagrante violação dos direitos fundamentais, sob pena de ofensa ao postulado da separação dos poderes (art. 2°, CF).

Nessa ótica, observados os parâmetros da legalidade, os Poderes Executivo e Legislativo dispõe de certa discricionariedade para definir as formas de participação popular nas discussões sobre o Plano Diretor.

Conforme se vislumbra no Estatuto da Cidade, não há uma forma específica e determinada para como se dará essa participação. A legislação apenas impõe:

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

(...)

§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

Neste sentido, conforme pontuado pelo juiz sentenciante, o Município trouxe aos autos documentos que demonstram que adotou as medida cabíveis para possibilitar a participação e a publicidade das discussões acerca do plano diretor.

Vale lembrar ainda que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, alterada pela Lei no 13.655/2018, dispôs que:

Art. 20.
Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.

(...)

Art. 22.
Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor
e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1o Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as
circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente
.

§ 2o Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.

§ 3o As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.

Neste sentido, verifica-se, pois, que as medidas adotadas, aparentemente, são aquelas que se mostravam possíveis aos gestores no momento de elaboração do Plano Diretor.

Embora o
Parquet
possa considerá-las como não sendo as ideais, certo é que não comprovou nos autos qualquer ilegalidade por parte da Apelada.

Em que pese a legítima preocupação do
parquet
com a participação popular, a lisura dos procedimentos democráticos e a publicidade dos atos públicos, nítido é que não foi apontada ilegalidade nos atos administrativos atribuídos ao ente público.

Incabível, portanto a intervenção do Judiciário, uma vez que não se trata de ato manifestadamente ilegal.

Feitas estas considerações,
nego

provimento, ao Recurso de Apelação Cível, RATIFICANDO A SENTENÇA
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/09/2022