Tribunal: TJMT
Processo: 0001671-47.2015.8.11.0003
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-02-01
Data de publicação: 2022-02-14

Ementa:
REMESSA NECESSÁRIA COM APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL C/C REVERSÃO DE BEM IMÓVEL AO PATRIMÔNIO PÚBLICO C/C INDENIZAÇÃO – IMPROCEDÊNCIA DAS PRETENSÕES – IRRESIGNAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL – CONTRATO ADMINISTRATIVO DE ALIENAÇÃO DE IMÓVEL SITUADO NO DISTRITO INDUSTRIAL COM FIXAÇÃO DE ENCARGO À AQUIRENTE – EDIFICAÇÃO NO TERRENO PARA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDMENTO – DESCUMPRIMENTO DO ENCARGO PELA EMPRESA PARTICULAR – NÃO CARACTERIZADA A HIPÓTESE DE EXCEÇÃO DO CONTRATO NÃO CUMPRIDO – INEXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA QUE ATRIBUA AO MUNICÍPIO O ENCARGO DE IMPLANTAR INFRAESTRUTURA BÁSICA NA LOCALIDADE AINDA EM DESENVOLVIMENTO – DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PLENO E PRÉVIO CONHECIMENTO DA ADQUIRENTE A RESPEITO DAS CONDIÇÕES EM QUE SE ENCONTRAVA O IMÓVEL A SER ADQUIRIDO – VEDAÇÃO AO VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM – REVERSÃO DO BEM IMÓVEL ALIENADO AO PATRIMÔNIO DO MUNICÍPIO SEM DIREITO À INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS – PRETENDIDA INDENIZAÇÃO PELA FRUSTRAÇÃO NO RECEBIMENTO DE TRIBUTOS QUE SERIAM GERADOS EM FACE DA EVENTUAL EDIFICAÇÃO NO IMÓVEL – IMPROCEDENTE – AUSÊNCIA DE PROVAS – SENTENÇA RETIFICADA – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. Contrato de alienação de bem imóvel que não estabelece como condicionante para o cumprimento da obrigação da empresa adquirente a implantação de infraestrutura pelo Município, ficando este incumbindo tão somente da outorga do domínio do imóvel assim que identificada a quitação do valor da venda.
2. Por inexistir previsão legal específica atribuindo ao Município a obrigação de garantir infraestrutura básica ao local em que se encontra situado o imóvel, não se enquadra na hipótese de exceção de contrato não cumprido, não constituindo fundamento apto a justificar o descumprimento da obrigação contratual.
3. Se a adquirente do imóvel mostrou-se desidiosa ao observar as reais dificuldades que encontraria ao edificar no local, não se pode imputar à alienante (administração pública) a responsabilidade por isso, quando aquela foi quem resolveu comprar o terreno, haja vista que o ordenamento jurídico não tutela a atuação contraditória das partes por implicar em venire contra factum proprium.
4. Não tendo sido cumprida a finalidade para a qual o imóvel foi vendido em decorrência do atraso na edificação e implantação do empreendimento, resta caracterizado o descumprimento do encargo, o que gera a anulação do ato com a reversão do bem público alienado ao patrimônio do Município.
5. A ausência da implantação de empreendimento no ramo de atividade objeto do contrato pela falta do cumprimento do encargo pela empresa, embora seja apta a justificar a rescisão contratual, não é causa bastante para amparar a pretensão indenizatória pela frustração no recebimento de tributos que seriam gerados em face da eventual edificação no imóvel, cujos requisitos e provas são consideravelmente distintos.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001671-47.2015.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Rescisão]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELANTE), ARTFLEX INDUSTRIA DE ROTULOS LTDA - CNPJ: 09.447.649/0001-20 (APELADO), AMAURI DE SOUZA BRITO FILHO - CPF: 716.980.781-53 (ADVOGADO), SERGIO HENRIQUE GUARESCHI - CPF: 796.711.799-91 (ADVOGADO), EDNALDO DE CARVALHO AGUIAR - CPF: 366.547.526-00 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

REMESSA NECESSÁRIA COM APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL C/C REVERSÃO DE BEM IMÓVEL AO PATRIMÔNIO PÚBLICO C/C INDENIZAÇÃO – IMPROCEDÊNCIA DAS PRETENSÕES

– IRRESIGNAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL – CONTRATO ADMINISTRATIVO DE ALIENAÇÃO DE IMÓVEL SITUADO NO DISTRITO INDUSTRIAL COM FIXAÇÃO DE ENCARGO À AQUIRENTE – EDIFICAÇÃO NO TERRENO PARA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDMENTO – DESCUMPRIMENTO DO ENCARGO PELA EMPRESA PARTICULAR – NÃO CARACTERIZADA A HIPÓTESE DE EXCEÇÃO DO CONTRATO NÃO CUMPRIDO – INEXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA QUE ATRIBUA AO MUNICÍPIO O ENCARGO DE IMPLANTAR INFRAESTRUTURA BÁSICA NA LOCALIDADE AINDA EM DESENVOLVIMENTO – DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PLENO E PRÉVIO CONHECIMENTO DA ADQUIRENTE A RESPEITO DAS CONDIÇÕES EM QUE SE ENCONTRAVA O IMÓVEL A SER ADQUIRIDO – VEDAÇÃO AO
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM –
REVERSÃO DO BEM IMÓVEL ALIENADO AO PATRIMÔNIO DO MUNICÍPIO SEM DIREITO À INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS – PRETENDIDA INDENIZAÇÃO PELA FRUSTRAÇÃO NO RECEBIMENTO DE TRIBUTOS QUE SERIAM GERADOS EM FACE DA EVENTUAL EDIFICAÇÃO NO IMÓVEL – IMPROCEDENTE – AUSÊNCIA DE PROVAS – SENTENÇA RETIFICADA –
RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO
.

1. Contrato de alienação de bem imóvel que não estabelece como condicionante para o cumprimento da obrigação da empresa adquirente a implantação de infraestrutura pelo Município, ficando este incumbindo tão somente da outorga do domínio do imóvel assim que identificada a quitação do valor da venda.

2. Por inexistir previsão legal específica atribuindo ao Município a obrigação de garantir infraestrutura básica ao local em que se encontra situado o imóvel, não se enquadra na hipótese de exceção de contrato não cumprido, não constituindo fundamento apto a justificar o descumprimento da obrigação contratual.

3.
Se a adquirente do imóvel mostrou-se desidiosa ao observar as reais dificuldades que encontraria ao edificar no local, não se pode imputar à alienante (administração pública) a responsabilidade por isso, quando aquela foi quem resolveu comprar o terreno, haja vista que o ordenamento jurídico não tutela a atuação contraditória das partes por implicar em
venire contra factum proprium
.

4.
Não tendo sido cumprida a finalidade para a qual o imóvel foi vendido em decorrência do atraso na edificação e implantação do empreendimento, resta caracterizado o descumprimento do encargo, o que gera a anulação do ato com a reversão do bem público alienado ao patrimônio do Município.

5.
A ausência da implantação de empreendimento no ramo de atividade objeto do contrato pela falta do cumprimento do encargo pela empresa, embora seja apta a justificar a rescisão contratual, não é causa bastante para amparar a pretensão indenizatória pela frustração no recebimento de tributos que seriam gerados em face da eventual edificação no imóvel, cujos requisitos e provas são consideravelmente distintos.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de remessa necessária com recurso de apelação cível interposto pelo
Município de Rondonópolis
contra sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT que, nos autos de ação de rescisão contratual com reversão de bem público e indenização manejada em desfavor de
Artflex Industria de Rótulos
– Ltda.
, julgou improcedentes os pedidos
.

Inconformado, o ente municipal pretende a reforma da sentença, sustentando, em apertada síntese, que restou demonstrado nos autos o funcionamento de dezenas de outras empresas que adquiriram lotes no mesmo distrito industrial no qual a apelada se beneficiou de um terreno para edificação de empreendimento.

Nesse ponto, acentua que não haviam empecilhos para a empresa recorrida cumprir o compromisso contratual de instalar seu empreendimento no imóvel em com o qual foi contemplada pela administração, tendo, inclusive, recebido alvará de construção da Prefeitura Municipal, que fora renovado sem quaisquer ressalvas.

Ainda, no campo dos fundamentos, pontua a inocorrência de exceção do contrato não cumprido, uma vez que a empresa declarou, expressamente, na escritura pública outorgada pela municipalidade, que concordava com a reversão do imóvel, caso não promovesse a edificação do empreendimento, sem qualquer contraprestação por parte do Poder Público, tendo pleno conhecimento da infraestrutura existente no local.

Assinala que a apelada, caso não conseguisse cumprir o contrato, poderia dispor do bem imóvel como lhe aprouvesse, até para revender a terceiros ou ofertado em hipoteca, garantindo, assim, a disponibilização de áreas a preços reduzidos por outras empresas.

Com base nessas considerações, requereu o provimento do recurso, a par de que seja reformada a sentença.

Instada, a apelada apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do apelo (id. 63895993 à id. 63895996).

A Procuradoria Geral de Justiça manifestou pela ausência de interesse público a justificar a intervenção ministerial (id. 74393955).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Segundo a peça inicial, o
Município de Rondonópolis
, autorizado pelas Leis no 4.943/2006 e no 5.376/2008,
mediante o Contrato de Alienação no 48/2008, firmado
em 19.11.2008, alienou para a
Artflex Indústria de Rótulos – Ltda.
, pelo valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), uma área de 10.000m2, matriculada sob o no 82.793, identificada como Rua Projetada A, Lote 1-B, Quadra 8, do Loteamento Distrito Industrial Augusto Bortoli Razia, a título de incentivo para implantação e funcionamento de indústria de fabricação de embalagens de material de rótulos e consequente opção de empregos na municipalidade.

Ocorre que a empresa não cumpriu com a finalidade estipulada no contrato, deixando de instalar o empreendimento no ramo consignado, o que rendeu ensejo à propositura da demanda, na qual se pretendeu a rescisão contratual com reversão do bem público ao patrimônio público.

Após regular processamento da demanda, finda a instrução processual, sobreveio sentença com resolução de mérito, em que o magistrado
a quo
julgou improcedente a pretensão do autor, sob o fundamento de que a empresa só não conseguiu cumprir com a obrigação contratual em virtude da resistência da administração pública em não cumprir com a sua parte de entregar a área com a infraestrutura exigida em lei, permitindo à contratada os meios necessários para instalação da indústria de fabricação de rótulos.

Contra essa decisão, insurge-se o recorrente asseverando, em suas razões recursais, que
restou provado o funcionamento de outras empresas que edificaram lotes na mesma localidade em que situado o imóvel alienado à recorrida, de forma que não haviam empecilhos para que esta cumprisse com seu compromisso contratual, além do que a empresa estava plenamente ciente das condições de infraestrutura em que se encontrava o imóvel e concordou com a reversão do bem, caso não cumprisse com os termos do ajuste.

A insurgência recursal, a meu ver, comporta parcial provimento.

A princípio, no direito privado não há possibilidade de rescisão unilateral de contrato, dado que as partes contratantes se encontram em posição de igualdade jurídica. Já nos contratos administrativos, cujas regras são predominantemente do direito público, é conferida a uma das partes posição de supremacia jurídica em relação a outra.

Essa desigualdade jurídica dos contratos administrativos é percebida entre o ajuste firmado entre a administração pública e o particular, em que a lei confere àquela, que detém a supremacia de poder para fixação das condições do ajuste, a possibilidade de rescindir unilateralmente o ajuste, ou seja, extingui-lo antes do prazo, sem necessidade de consentimento do particular.

É certo que a maioria das hipóteses autorizadoras de rescisão unilateral diz respeito à situações em que ocorre algum inadimplemento contratual inescusável por parte do particular contratado.

Não obstante a própria administração pode, por vezes, contribuir para o descumprimento das cláusulas contratuais pelo particular, ao deixar de desempenhar com sua correspondente obrigação, o que caracterizaria a hipótese de exceção do contrato não cumprido (art. 476 do Código Civil), esse, todavia, não é o caso dos autos.

Em primeiro lugar
, conquanto a demanda tenha sido muito bem instruída na instância singular, com realização de prova pericial e oitiva de testemunhas arroladas pelas partes, resultando o conjunto probatório, ao que se afigura, na confirmação da falta de infraestrutura no local em que está situado o imóvel alienado, de se ver que referida comprovação só interessaria ao caso depois de definitivamente esclarecida a obrigação do ente municipal quanto à viabilização de condições básicas de infraestrutura em favor da empresa particular.

Na espécie, o fato jurídico processual revela que a sentença, em todo momento, se concentrou em abordar os aspectos da falta de infraestrutura em que se encontrava o imóvel, sem, antes, definir, de todo, o encargo a que estava sujeito o Poder Público Municipal em relação ao lote alienado, ou seja, o direito, tal como consubstanciado entre nós.

Desse modo, sem ignorar o contexto fático existente, a análise da obrigação do Município com o imóvel alienado deve ser considerada uma questão principal a ser dirimida, sobretudo porque referido exame implicará numa solução que aproveitará não apenas à parte irresignada, mas também a própria tarefa do reexame necessário da sentença.

Num segundo ponto
, o contrato de alienação do bem não estabelece como condicionante para o cumprimento da obrigação da empresa a implantação de infraestrutura pelo Município, ficando este incumbindo tão somente da outorga do domínio do imóvel assim que identificada a quitação do valor da venda, ressalvada a possibilidade de reversão da propriedade em caso de inexecução parcial ou total da obrigação por parte do adquirente.

Na
Cláusula Primeira
do referido instrumento contratual, precisamente no § 1o, já constava que
o imóvel alienado se encontrava “
livre e desembaraçado de todo e qualquer ônus judicial ou extrajudicial, foro pensão e hipoteca de qualquer natureza, bem como quites de impostos e taxas
” (id. 63893511, p. 2), não havendo acréscimo de outro encargo a se exigir da autoridade alienante.

Muito embora o contrato preveja, em sua
cláusula quinta
, que competia ao Município “
entregar a área objeto de alienação livre e desembaraçada de quaisquer ônus,
com a infra-estrutura exigida em lei
”

(id. 63893511, p. 4), não se pode admitir que esse termo genérico (“infraestrutura exigida em lei”) possa significar que a administração pública tivesse, como obrigação contratual, que providenciar todos os recursos pertinentes, como pavimentação asfáltica, redes de escoamento de águas pluviais e distribuição de redes de energia elétrica, para que só então a empresa particular pudesse edificar no terreno. Não há, em verdade, prévia determinação legal dispondo especificamente sobre isso.

Em que pesem os argumentos da parte apelada, não se está diante da hipótese de parcelamento do solo urbano (Lei Federal no 6.766/79), porquanto referido diploma legal trata essa tarefa simplesmente como uma faculdade da administração.

A esse propósito, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 859.905/RS, de relatoria do Ministro Cesar Asfor Rocha, julgado em 1o/09/2011, já se posicionou: “
RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DO
MUNICÍPIO
.
LOTEAMENTO
.
OBRAS DE INFRA-ESTRUTURA
. EXEGESE DO ART. 40 DA LEI N. 6.766/79 -
O art. 40 da Lei n. 6.766/1979 confere ao município a
faculdade
de promover a realização de obras de infra-estrutura em loteamento,
sob seu o critério de oportunidade e conveniência
. Recurso especial não conhecido
.” (grifou-se)

Mais recentemente, cita-se como precedente o
REsp 1164893/SE
, de Relatoria do Ministro Herman Benjamin,
DJe 01/07/2019
, em que o STJ bem se posicionou sobre a atuação da Administração no que se refere ao tema, conforme se constata do seguinte enxerto:

“
(...) 16. É encargo inafastável do Município promover a ocupação ordenada do solo urbano, consoante previsão do art. 30, VIII, da Constituição.
O dever de realizar o asfaltamento das vias, a implementação de iluminação pública, redes de energia, água e esgoto, calçamento de ruas etc. refere-se a todo o território do ente político, e não apenas a esses loteamentos incompletos
,
de modo a ‘garantir o bem-estar de seus habitantes’
,
nos termos do Plano Diretor e da legislação urbanística, conforme o art. 182 da CF, atendendo-se aos mais carentes em primeiro lugar
. (...)

18.
O dever de regularizar loteamentos há de ser interpretado à luz dessas disposições constitucionais e legais.
A omissão do loteador não gera, por si, prioridade absoluta e automática no confronto com outras demandas preexistentes e relativas à malha urbana. Seria desarrazoado interpretar a lei federal de tal modo a nela enxergar uma garantia de ‘fura-fila’ no atendimento das carências sociais, sobretudo se, para solucionar as eventualmente judicializadas, acabar-se por desamparar os mais pobres, com igual precisão urbanístico-ambiental.

19.

O art. 40, § 5o, da Lei Lehmann determina que a regularização dos loteamentos deve observar as diretrizes fixadas pela legislação urbanística, sendo inviável impor ao Município descumprimento de suas próprias leis (quando, por exemplo, proíbe a ocupação de certas áreas de risco), por conta tão só de omissão do loteador
.

20.

Evidentemente, ao Poder Judiciário não compete, pois seria um despropósito, determinar a regularização de loteamentos clandestinos (não aprovados pelo Município) em terrenos que ofereçam perigo imediato para os moradores lá instalados
(...)

21
. Mesmo na hipótese de loteamentos irregulares (aprovados, mas não inscritos ou executados adequadamente), a obrigação do Poder Público restringe-se à infraestrutura para sua inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, iluminação pública etc.,
de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer na sua atuação saneadora
.

22. Mais importante que discutir se há discricionariedade ou dever-poder de regularizar loteamentos (e, sem dúvida, dever-poder existe!) é reconhecer que a atuação da Prefeitura não serve para beneficiar o loteador faltoso. Sem falar que vai muito além de garantir os direitos dos adquirentes de lotes prejudicados pela omissão, pois incumbe ao Administrador, também por força de lei, considerar a cidade como um todo e os direitos dos outros munícipes à qualidade urbanístico-ambiental.

23. O que deve orientar a atuação do Município é, essencialmente, o interesse coletivo na observância aos ‘padrões de desenvolvimento urbano’ (art. 40, caput, in fine, da Lei Lehmann), para cumprir as ‘funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes’ (art. 182, caput, da CF). Isso, como é fácil perceber,
nem sempre é observado ao se impor ao Município, simples e automaticamente, a imediata regularização de um dado loteamento, quando houver situações mais graves e urgentes de degradação urbana e de dignidade da pessoa humana em outros bolsões de pobreza
.

24.
Descabe impor ao Município o asfaltamento
, por exemplo, de um condomínio de veraneio ou de classe média, se as ruas da cidade, que servem diariamente os moradores permanentes ou os em pobreza extrema, não possuem esse melhoramento.
Inviável ainda obrigá-lo a implantar calçadas e vias em um condomínio de luxo, apenas porque o loteamento não foi completado, se o restante da cidade, onde moram os menos afortunados, não conta com iluminação pública ou esgotamento sanitário
. Em síntese, o juiz dos fatos haverá, na apuração da responsabilidade estatal, de estar atento a esses conflitos para definir, entre as prioridades urbanístico-ambientais, o que é mais importante.

25.
Compete ao governo local implementar sua legislação urbanística, em especial seu Plano Diretor, à luz das diretrizes constitucionais. São elas que, no atacado, determinam as prioridades e orientam o direcionamento dos recursos públicos, previstos na legislação orçamentária.

Nesse contexto, a intervenção do Judiciário, determinando a atuação da Prefeitura, caberia apenas na hipótese de descumprimento das políticas urbanísticas locais, conforme traçadas nas normas aplicáveis
(...)
.

30. Existe o poder-dever do Município de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a
sua atuação deve se restringir às obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5o, da Lei 6.799/79)
, em especial à infraestrutura essencial para inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer a sua atuação saneadora.
(...)” (grifou-se).

À luz dos precedentes da Corte Superior, não se pode cogitar em obrigação do Município de executar obras de infraestrutura em qualquer imóvel com base na Lei no 6.766/79, quando este diploma confere ao Poder Público simples “
faculdade
” de promover a realização de obras de infraestrutura em loteamento, sob seu critério de oportunidade e conveniência, vale dizer,
restrita aos serviços considerados essenciais nos termos da legislação urbanística local
.

Nesse linear, embora algumas empresas tenham até conseguido se instalar no Loteamento Distrito Industrial, situado no Município de Rondonópolis, não se evidencia característica essencial na área alienada, tampouco interesse público devidamente justificado a autorizar execução de obras de infraestrutura necessárias.

De igual modo, a
Lei Municipal no 5.376/2008
, vigente à época da realização do negócio jurídico em voga, também não trata como “dever” a realização de infraestrutura básica pelo Município. O que o artigo 35 da lei dispõe é que a Administração Pública “
poderá
” viabilizar infraestrutura adequada de áreas industriais. Veja-se:

“
Art. 35
. O Município
poderá
executar as seguintes obras destinadas a dotar as áreas industriais de infra-estrutura adequada, na medida de suas necessidades:

I – rede de abastecimento de água e esgoto;

II – rede de distribuição de energia elétrica;

III – rede telefônica;

IV – sistema de escoamento de águas pluviais;

V – vias de circulação em condições de tráfego permanente;

VI – limpeza e preparação do terreno e execução de terraplanagem, aterro, reaterro e remoção material.
” (grifou-se)

Referido preceptivo legal foi alterado pela
Lei Municipal no 5.484/2008
, passando a constar a seguinte redação:

“
Após o parecer do CODIPI,
poderá
o Município estender os benefícios da infra-estrutura adequada, a título de incentivo, aos terrenos destinados à implantação de industrias adquiridos diretamente, com ou sem intermediação do Município
.”

Nessa medida, o termo “poderá”, extraído de ambos dispositivos legais, reforça a ideia da faculdade do ente municipal no que pertine à implementação da infraestrutura necessária sobre o imóvel, não se extraindo daí um dever, mas sim uma discricionariedade de utilizar os recursos públicos para tomar as providências que, de acordo com seus critérios de conveniência e oportunidade, julgar serem as mais adequadas ao atendimento dos interesses da coletividade.

A propósito, consoante julgado deste Egrégio Tribunal, a “
(...) autorização de uso de imóvel municipal por particular é ato unilateral da Administração Pública, de natureza discricionária, precária, através do qual esta consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. (...)
”
(TJMT, N.U 0000960-67.2013.8.11.0082, Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/12/2017, DJE 18/12/2017)

Justamente por conta dessa discricionariedade que não se pode, pois, exigir do Poder Público que assegure a infraestrutura no imóvel alienado como condição para que a empresa venha cumprir sua obrigação contratual, notadamente porque não se trata de local ambientado por residências onde há necessidade de disponibilidade de serviços de natureza essencial, como distribuição de energia e água.

Vale dizer que, em se tratando de contrato administrativo, incumbe salientar que apenas situações excepcionais estão sujeitas ao controle judicial, não sendo este o caso dos autos, na medida em que se pretende impor ao Município obrigação não prevista originalmente no contrato de alienação, de modo que não parece adequado, sob o prisma da separação de poderes (art. 2o da CF), a interferência do Judiciário no ponto.

Mais do que isso, ainda que o Município resolvesse prestar, valendo-se de sua conveniência e oportunidade, serviços como pavimentação asfáltica, distribuição de energia e escoamento de água, para beneficiar a empresa particular, auxiliando-a na edificação do imóvel, de se ver que referido ato administrativo deveria se encontrar motivado no interesse público devidamente justificado, e não unicamente em decorrência da alienação, uma vez que tais atividades seriam consideradas “acessórias” ao contrato firmado e aproveitariam, a princípio, tão somente a empresa.

Desse modo, embora a sentença tenha afastada a responsabilidade da apelada pelo não cumprimento de sua obrigação contratual com fundamento na ausência de prévia atuação da administração pública no sentido de implementar infraestrutura, não há essa obrigação por parte do Município, de forma que o encargo daquela deveria ser satisfeito independente deste.

Como terceiro apontamento
,
a empresa apelada, na condição de compradora/adquirente, tinha conhecimento prévio da localidade em que situado o imóvel que adquiriu, aceitando a obrigação de edificar na localidade, sem qualquer contraprestação por parte do Poder Público.

No contrato, consta a identificação real do lote com sua localidade, especificados os limites e confrontações, decorrendo daí o pleno conhecimento da adquirente sobre a área onde se encontrava o imóvel, sabendo, com certeza, que estava situada em local distante, ainda em desenvolvimento, praticamente fora do ambiente urbano e da área residencial, nos quais há, sim, pavimentação asfáltica, distribuição de energia elétrica, escoamento de água etc.

Ora, se não houvesse essa consciência por parte da empresa, não teria ela sequer iniciado a obra de edificação no terreno, como restou demonstrado pelo conjunto probatório, consubstanciado na oitiva de testemunhas (id. 63895999) e laudo pericial (id. 63895581), o qual revela que a empresa não só já havia dado início à edificação, mas também que realizou benfeitorias:

“
No terreno, à data de realização da perícia, foi constata a realização de:

·

Limpeza da área superficial: 10.000m2

·

Estrutura para instalação de tela metálica: 30 metros lineares

·

Muro de alvenaria com 2,50 metros de altura, chapiscado: 220 metros lineares

·

Muro de arrimo: 250,00 metros lineares

·

Aterro: 2.340,00m2 (195 caminhões caçamba de 12m3 cada). (...) valor total das benfeitorias executadas no terreno = R$ 111.251,80
” (id. 63895581, pp. 3-4)

De se observar que, mesmo com as precárias condições de estrutura local que recaíam sobre o imóvel adquirido, a empresa chegou a realizar os serviços acima descritos, porque desde o começo sabia da sua obrigação e da qualidade que guarnecia o terreno, de maneira que não poderia, posteriormente, atribuir a dificuldade da edificação no terreno ao Município que foi quem vendeu o imóvel nas circunstâncias de tempo e localização já existentes no lote.

Registre-se que o ordenamento jurídico não tutela a atuação contraditória das partes por implicar em
venire contra factum proprium
. Se a adquirente mostrou-se desidiosa ao observar as reais dificuldades que encontraria ao edificar no imóvel, não se pode imputar ao alienante a responsabilidade por isso, quando aquela foi quem resolveu comprar o terreno.

Por oportuno, colha-se o seguinte precedente:

“
AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL C/C REINTEGRAÇÃO DE POSSE.
INSTRUMENTO PARTICULAR DE CONTRATO DE COMPRA E VENDA DE BEM IMÓVEL
.
PRINCÍPIO DA BOA-FÉ OBJETIVA. PROIBIÇÃO DO VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
. (...)
O caso deve ser analisado à luz do princípio da boa-fé objetiva que orienta os contratos civis, aplicando-se o instituto da proibição do venire contra factum proprium, que visa proteger a parte contra aquele que deseja exercer um direito em contradição com um comportamento assumido anteriormente
. (...).”
(
TJGO
- Ape 03705643820158090014, Rel. Alan Sebastião de Sena Conceição, Jul. 29/01/2018, 5a Câmara Cível, DJ de 29/01/2018). (grifou-se).

Em verdade, ao inverso do que constou da sentença, as provas produzidas no sentido de comprovar que a empresa chegou a edificar no imóvel lhe são desfavoráveis, pois demonstrar que a apelada aceitou os termos do contrato, em tempos longínquos, sabendo das condições em que se encontrava o imóvel, tendo, inclusive, já executado as obras iniciais, que, apesar de não serem suficientes para satisfazer o cumprimento do quanto estipulado no ajuste, confirmam sua plena ciência da obrigação contratual desde a negociação jurídica.

Com efeito, a apelada tinha um prazo razoavelmente grande para providenciar a edificação no local, com reiteradas prorrogações e alvarás de construção concedidos pelo Poder Público, e mesmo assim, não cumpriu efetivamente com os termos e prazos a que estava sujeita, deixando de dar destinação devida ao imóvel que adquiriu, devendo ser responsabilizada por sua desídia.

Logo, de qualquer ângulo que se visualize o caso, a ausência de infraestrutura arguida pela apelada não se enquadra na hipótese de exceção de contrato não cumprido, não constituindo fundamento apto a justificar o descumprimento de sua obrigação contratual
.

Diante desse contexto, não tendo a apelada cumprido com sua obrigação contratual, outra providência não restou ao Município a não ser pleitear a rescisão do contrato administrativo e a consequente reversão do bem ao patrimônio público municipal, estando a situação regulada pela
Lei Federal no 8.666/93
, em seus artigos 78, incisos I, II, III, e 79, incisos I, II e III.

Na esfera municipal, desponta a
Lei Municipal no 4.943/2006
, vigente à época da celebração do contrato, que dispõe sobre a autorização do Poder Executivo para aquisição e posterior alienação e/ou permuta de lotes de terra no Distrito Industrial, disciplinando, em seu art. 2o, § 4o, que o adquirente de imóvel teria o prazo de 02 (dois) anos para a edificação de pelo menos 40 % (quarenta por cento) da taxa de ocupação total, do contrário, o imóvel retornaria automaticamente ao patrimônio público.

Na mesma toada, a
Lei Municipal no 5.376/2008
, também vigente à época do ajuste, trata da reversão do imóvel no caso de descumprimento das exigências contratuais firmadas pela adquirente, prevendo, em seu artigo 16 que:

“
Art. 16
– Constarão obrigatoriamente do contrato de alienação e concessão dos benefícios, cláusula de vinculação do imóvel à finalidade industrial, condições de pagamento, prazo para início e término da construção e funcionamento, além das
outras exigências que senão cumpridas, farão com que o imóvel seja revertido imediatamente ao Município com ressarcimento dos valores gastos e com todos os estímulos e benefícios concedidos pelo Município devidamente corrigidos
.”
(grifou-se)

Aliás, o próprio contrato de alienação celebrado entre as partes robustece essa possibilidade de reversão do imóvel ao patrimônio público na hipótese de rescisão contratual, senão vejamos:

“
CLÁUSULA SÉTIMA
–
DA RESCISÃO CONTRATUAL
–
O descumprimento de qualquer cláusula ou de simples condição deste Contrato assim como a execução de seu objeto em desacordo com o estabelecido em suas Cláusulas e Condições, dará o direito ao ALIENANTE de rescindi-lo
mediante notificação expressa,
sem que caiba à ADQUIRENTE qualquer direito
, assegurada a defesa, no prazo de 05 dias
.” (grifou-se)

“
CLÁUSULA OITAVA
–
DAS PENALIDADES
–
Pela inexecução total ou parcial do Contrato o ALIENANTE poderá, garantida a prévia defesa, aplicar à ADQUIRENTE as seguintes sanções
: (...)

e)
a retomada do imóvel, no caso de inadimplemento de cláusulas contratuais e condições estabelecidas pelo CODIPI e na infringência à legislação em vigor, com ressarcimento dos valores gastos e com todos os estímulos e benefícios concedidos pelo ALIENANTE, devidamente corrigidos
.”
(id.
63893511
) (grifou-se)

Nesse particular, inexistindo previsão para a hipótese de cumprimento de parte do encargo, não há margem para interpretação de que o adimplemento parcial, consubstanciado nas melhorias levadas a efeito pela empresa, seria o suficiente para ser considerado o cumprimento do encargo, sobretudo quando considerado o longo período que a apelada tinha a seu dispor para satisfazer a obrigação contratual.

Lado outro, nem se cogite falar em aplicação da “teoria do adimplemento substancial do contrato”, caracterizada pelo “
adimplemento tão próximo do resultado final, que, tendo-se em vista a conduta das partes, exclui-se o direito de resolução, permitindo tão somente o pedido de indenização
.” (SILVA, C. V. do C. e. Apud: BECKER, Anelise. A doutrina do adimplemento substancial no direito brasileiro e em perspectiva comparativista. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: Livraria dos Advogados, n. 1, v. 9, nov. 1993, p. 62.).

Isso porque o contexto fático não revela sequer um resultado próximo da finalidade a que estava destinada o imóvel, sendo certo que incumbia à apelada comprovar o percentual do encargo cumprido, múnus do qual não se desincumbiu, de sorte que inafastável a incidência da obrigatoriedade do cumprimento do contrato.

Feitas estas considerações, forçoso concluir que, não cumprido o encargo na forma estabelecida no instrumento contratual, a cláusula de regressão deve ser cumprida, retornando as partes ao
status quo ante
.

Nesse sentido, trazemos à colação o seguinte julgado:

“
(...)
ALIENAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO COM ENCARGO
– (...)
DESCUMPRIMENTO DO ENCARGO PREVISTO NA LEI MUNICIPAL
(...)
RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO E REVERSÃO DO BEM AO PATRIMÔNIO PÚBLICO
(...) In casu,
não foi cumprida a finalidade para a qual o imóvel foi vendido em decorrência do atraso na construção, caracterizando descumprimento do encargo, o que gera a anulação do ato, com a reversão do bem público alienado ao patrimônio do Município
. (...) (
TJSP
– EMBDECCV/SP 0006288-74.2013.8.26.0400, Relator: Leonel Costa, Data de Julgamento: 08/02/2017, 8a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 09/02/2017).
(grifou-se)

Dessa maneira, resta configurado o direito da rescisão contratual deduzido na exordial e, em consequência, a reversão do bem imóvel ao patrimônio público municipal.

De outro giro, incumbe salientar que não há lugar para a indenização pelas benfeitorias realizadas no imóvel em favor da empresa apelada, pretensão formulada em sede de contestação (id. 63895492, p. 8), e não reiterada quando da apresentação das contrarrazões.

Isso porque, analisando a
Cláusula Sétima – Da Rescisão Contratual
, consta claramente que para o caso de descumprimento de qualquer cláusula ou de simples condição do contrato, bem assim a execução de seu objeto em desacordo com os estabelecido em suas cláusulas e condições, decorrerá a rescisão contratual, “
sem que

caiba ao adquirente qualquer direito
”. (id. 63893511, p. 4).

Em sintonia com referida cláusula, tem-se o
§ 4o
da
Cláusula Primeira
do contrato dispondo que “
Reverterá ao Município, sem direito a indenização pelas melhorias existentes, o imóvel
se, pelo período de um ano após a implantação do projeto, tiver as suas instalações ociosas
”

(id. 63893511, p. 3).

In casu
, a empresa apenas realizou algumas melhorias no imóvel, como limpeza da área, construção de muro de alvenaria, muro de arrimo, dentre outros, não tendo implementado a indústria, ônus que lhe competia, de modo que o reconhecimento de sua inércia a impede de receber qualquer indenização pelas benfeitorias executadas.

Portanto, havendo cláusula contratual expressa que afaste o direito à indenização pelas benfeitorias, a parte recorrida não faz jus ao seu pagamento, conforme já vem decidindo este Sodalício,
in verbis
: “
(...) No que cinge as benfeitorias, não é devida a indenização havendo cláusula contratual expressa que afaste o seu pagamento, e ainda não ficando comprovadas que se tratou de benfeitorias necessárias.
” (N.U 0034363-26.2006.8.11.0000, Márcio Vidal, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Jul. 05/02/2007, DJE 21/02/2007).

Por outro lado, não há lugar para a procedência do pedido de indenização pela “frustração no recebimento de tributos que seriam gerados em face da eventual edificação no imóvel”, formulado na inicial, na medida em que o apelante não logrou êxito em comprovar de que forma o descumprimento do encargo a que estava sujeita a empresa teria gerado efetivo prejuízo aos cofres públicos.

A ausência da implantação do empreendimento do ramo de atividade objeto do contrato pela falta do cumprimento do encargo pela empresa, embora seja apta a justificar a rescisão contratual, não é causa bastante para amparar a pretensão indenizatória, cujos requisitos e provas são consideravelmente distintos.

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao apelo do Município de
Rondonópolis,
retificando a sentença
proferida pelo juízo
a quo
, para julgar procedente, em parte, os pedidos formulados na inicial, apenas para rescindir o Contrato de Alienação no 48/2008,
determinando-se a reversão do imóvel discriminado em referido instrumento, restituindo-se ao apelante a propriedade da área alienada, às expensas da empresa apelada, sem direito à indenização pelas benfeitorias ali executadas
.

Finalmente, de rigor a inversão do ônus da sucumbência, condenando-se a apelada ao pagamento de honorários advocatícios, majorados para 03 (três) mil reais, em observância ao valor da causa, o
quantum
fixado pelo Juízo de 1o Grau e em observância ao disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

EM 06 DE ABRIL DE 2021:

APÓS O VOTO DO RELATOR NO SENTIDO DE DAR PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO E RETIFICAR A SENTENÇA, SENDO ACOMPANHADO PELO 2o. VOGAL, PEDIU VISTA O 1o. VOGAL.

SESSÃO DE 1o DE FEVEREIRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V
O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Acompanho na íntegra o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/02/2022