Tribunal: TJMT
Processo: 1004840-24.2021.8.11.0000
Órgão julgador: RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-08-18
Data de publicação: 2022-08-26

Ementa:
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE SINOP - LEI 2939/2021 – PROVIDÊNCIAS DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS – COVID-19 - IGREJAS E TEMPLOS – ATIVIDADES CONSIDERADAS ESSENCIAIS PELA LEI MUNICIPAL – ALEGAÇÃO DE AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA ADMINISTRATIVA E LEGISLATIVA DA UNIÃO - DIREITO À SAÚDE - EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL - LEI FEDERAL 13.979 DE 2020 – ATRIBUIÇÃO LEGAL DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE AO CORONAVÍRUS - COMPETÊNCIA COMUM – FASE CRÍTICA ULTRAPASSADA - REVOGAÇÃO SUBSTANCIAL DA NORMA TIDA POR VIOLADA – PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO – JULGADOS DO STF - FEITO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.
“Na jurisprudência do STF sobre o tema, verifica-se que, quando são levados aos ministros dissídios envolvendo as competências concorrentes entre os entes, a fundamentação decisória alberga o princípio da preponderância de interesse. O referido princípio determina que cabe à União zelar pelo interesse geral, enquanto Estados resguardam interesses regionais, e aos municípios cabem matérias de interesse local” ((Referendo da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.341-DF, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Edson Fachin, julgamento em 15-4-2020).
“A revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação” (STF, ADI 4.389-DF).

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1004840-24.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), MUNICIPIO DE SINOP (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (REU), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), Camara Municipal de Sinop (REU), CAMARA MUNICIPAL DE SINOP - CNPJ: 00.814.574/0001-01 (REU), RICARDO LUIZ HUCK - CPF: 452.029.821-00 (ADVOGADO), AIRTON FRIGERI - CPF: 870.711.501-68 (ADVOGADO), BRUNO JIVAGO BUDNY - CPF: 001.051.891-62 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE SINOP - LEI 2939/2021 – PROVIDÊNCIAS DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS – COVID-19 - IGREJAS E TEMPLOS – ATIVIDADES CONSIDERADAS ESSENCIAIS PELA LEI MUNICIPAL – ALEGAÇÃO DE AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA ADMINISTRATIVA E LEGISLATIVA DA UNIÃO - DIREITO À SAÚDE - EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL - LEI FEDERAL 13.979 DE 2020 – ATRIBUIÇÃO LEGAL DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE AO CORONAVÍRUS - COMPETÊNCIA COMUM – FASE CRÍTICA ULTRAPASSADA -
REVOGAÇÃO SUBSTANCIAL DA NORMA TIDA POR VIOLADA – PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO – JULGADOS DO STF - FEITO
EXTINTO
SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

“Na jurisprudência do STF sobre o tema, verifica-se que, quando são levados aos ministros dissídios envolvendo as competências concorrentes entre os entes, a fundamentação decisória alberga o princípio da preponderância de interesse. O referido princípio determina que cabe à União zelar pelo interesse geral, enquanto Estados resguardam interesses regionais, e aos municípios cabem matérias de interesse local
” ((Referendo da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.341-DF, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Edson Fachin, julgamento em 15-4-2020).

“
A revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação
” (STF, ADI 4.389-DF).

RELATÓRIO

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso contra o município de Sinop, com pedido liminar de suspensão da Lei n. 2.939, de 15 de março de 2021, que estabelece que as igrejas e templos religiosos de qualquer culto são considerados atividades essenciais para efeito de políticas públicas naquele município, sob o argumento de violação aos artigos 18 e 30, inciso II, da CF, e artigos 173, §2o, e 193, da Constituição Estadual.

O autor aponta inconstitucionalidade formal visto que a norma afronta claramente a autonomia dos entes federados no pacto federativo (art. 18 da CF), já que extrapola a competência suplementar reconhecida aos municípios (art. 30, inciso II, da CF) no que diz respeito às medidas de restrição à liberdade, adotadas no enfrentamento da pandemia do coronavírus.

Afirma que, apesar de a Constituição Federal definir a competência administrativa comum entre os entes federativos para tratar sobre saúde pública, a competência legislativa dos municípios, por sua vez, é apenas suplementar, de modo que devem obedecer a coordenação das ações dos Estados e da União.

Alega também grave ofensa aos artigos 173, §2o, e 193, da Constituição Estadual, pois o Estado de Mato Grosso, com amparo na Lei Federal n. 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre as providências que poderiam ser adotadas no âmbito das ações e serviços de vigilância epidemiológica e sanitária, publicou o Decreto n. 420, de 23 de março de 2020, que determina situação de emergência, e desde a edição da norma federal tem atuado vigorosamente no combate à pandemia.

Como exemplo, cita o Decreto n. 836, de 1o de março de 2021, que permite, durante sua vigência, os eventos sociais, corporativos, empresariais, técnicos e científicos, igrejas, templos e congêneres, cinemas, museus, teatros e a prática de esportes coletivos, até o limite de 50 pessoas, observados os 30% da capacidade máxima do local e os horários fixados.

Argui que, no entanto, o município de Sinop, ignorando o comando estadual, aprovou a Lei ora impugnada e estipulou que, independentemente das medidas classificadas como extraordinárias, os cultos religiosos e missas poderão ocorrer sem nenhuma restrição, pois seriam atividades essenciais.

Assinala que, à vista disso e da grave situação no Estado, sobretudo naquele momento em que a nova onda de contaminação causou o colapso do sistema de saúde estadual e nacional, estavam presentes na hipótese o
fumus boni iuris
e o
periculum in mora
para a suspensão liminar do ato normativo em questão (ID. 80773966).

A liminar foi deferida
ad referendum
do Órgão Especial, com fundamento no artigo 21, inciso V, do RISTF, c/c o artigo 294 do RITJ-MT, e suspensos os efeitos da respectiva Lei n. 2.939/2021 (ID. 81242971), e posteriormente referendada pelo acórdão constante do ID. 92074492.

Nas informações que prestou, a Câmara Municipal destaca que referida Lei em nenhum ponto fere a competência federal ou estadual; que o próprio Decreto federal 10.329/2020, que regulamenta a Lei n. 13.979/2020, trata de atividades religiosas; que a Lei Estadual n. 11.330/2021 reconhece a essencialidade delas para a população, e que a Lei questionada segue a mesma linha (ID. 83771965).

Já o réu consigna que a Lei apenas reconhece/estabelece as igrejas e templos religiosos como primordiais, mas não os exime dos cuidados e precauções na realização dos ritos e cerimônias. Aduz que, ao contrário, os obriga a acatarem as orientações das autoridades no que tange ao percentual de público, horário de funcionamento, dias de abertura, além das medidas sanitárias, tais como o uso de máscara, luvas e álcool em gel pelos frequentadores no período de pandemia, e a aferição de temperatura corporal. Dessa maneira, entende que não afronta a autonomia dos entes federados (ID. 84466956).

Instada a se manifestar em razão da edição do Decreto Estadual n. 1134, de 1o de outubro de 2021, que entre outros revogou o Decreto n. 462, de 22 de abril de 2020, tido por violado na presente ADI, o autor ressaltou que o novo Decreto abrandou tão somente a obrigatoriedade do uso de máscara, e que no caso também se discute a violação da competência privativa administrativa e legislativa da União para definir as atividades/serviços considerados essenciais, exercida nos termos do Decreto Federal n. 10.282/2020, de modo que deve ser apreciado o mérito da ADI e julgá-la procedente (ID. 109056985).

É o relatório.

Des. Rubens de Oliveira Santos Filho

Relator

VOTO

A Lei impugnada tem o seguinte teor:

Art. 1o - Esta Lei estabelece as Igrejas e os Templos Religiosos de qualquer culto como atividades essenciais, para efeitos de políticas públicas no âmbito do município de Sinop – MT, em especial nos períodos de calamidade pública, sendo vedada a determinação de fechamento total de tais locais.

Parágrafo Único - Poderá ser realizada a limitação do número de pessoas presentes em tais locais, de acordo com a gravidade da situação e desde que por decisão devidamente fundamentada da autoridade competente, devendo ser mantida a possibilidade de atendimento presencial em tais locais.

Art. 2o- O Poder Executivo regulamentará a presente Lei no que couber.

Art. 3o- Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Gabinete do Prefeito Municipal de Sinop, Estado de Mato Grosso.

Em, 15 de março de 2021.

Roberto Dorner

Prefeito Municipal.

A arguição é de inconstitucionalidade formal por afronta à autonomia dos entes federados e por extrapolar a competência suplementar dos municípios no que concerne às medidas restritivas à liberdade, adotadas pelo Estado para o enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus, com correspondência nos arts. 173, §2o e 193 da CE.

Para tanto, registra a edição da Lei Federal n. 13.979, de 6-2-2020, e, na sequência, os Decretos estaduais n. 420, de 23 de março de 2020, e n. 462, de 22 de abril de 2020, constando neste último que as recomendações e determinações contidas no primeiro poderiam ser revistas se a taxa de ocupação de leitos de UTIs públicas exclusivas para COVID-19 atingir 60% em Mato Grosso. E mais, que em 1o de março de 2021 essa taxa já era de 87,95%, o que justificaria a publicação do Decreto n. 836, da mesma data, estendendo as medidas restritivas no tocante ao funcionamento dos estabelecimentos comerciais e de serviços.

Acrescenta que durante a sua vigência os eventos sociais, corporativos, empresariais, técnicos e científicos, igrejas, templos e congêneres, cinemas, museus, teatros e a prática de esportes coletivos foram permitidos com até 50 pessoas, respeitados 30% da capacidade máxima, observados ainda os limites de horário definido no art. 2o. Na sequência, em virtude da piora no quadro, o Estado também publicou o Decreto n. 861, de 15 de março de 2021, que prorrogou para até 4-4-2021 os efeitos do Decreto 836/2020, todos editados com observância à Lei Federal n. 13.979/2020, os quais teriam sido violados pela norma municipal.

Instada a se manifestar sobre a edição do Decreto Estadual n. 1134, de 1o de outubro de 2021, que, entre outros, revogou o Decreto n. 462, de 22-4-2020, ora em discussão, a PGJ consignou que na inicial foi pleiteado o reconhecimento da violação da competência privativa administrativa da União para definir as atividades consideradas essenciais, exercidas nos termos do Decreto Federal n. 10.282/2020, de modo que o vício não decorre, exclusivamente, “
de um cenário de afrouxamento das medidas de combate ao COVID-19, mas surge, como visto, de ingerência do Município em matéria que deve ser tratada unicamente pela União
”.

Ressalta que, no caso, ao editar a norma atacada, o município ultrapassou o limiar da competência suplementar que lhe é conferida pelo art. 30, II, da CF/88, referendada pelos arts. 173, §2o e 193, da CEMT, por isso a superveniência do Decreto Estadual n. 1.134/2021 não impactaria no desfecho desta ADI, a qual pede que seja julgada procedente.

Na ADI 6.341, o STF registrou que legislar sobre normas de combate à COVID-19 em nome da defesa e da proteção da saúde se insere no rol de atribuições deferidas concorrentemente aos entes federativos (art. 24, XII, e art. 30, I e II, da CF).

Confira-se:

REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA.

1. A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito implica o direito de examinar as razões governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante emergências, quando são obrigados a justificar suas ações.

2. O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a ser exercido pelos demais poderes tem lugar.

3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios.

4. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do caput do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles.

5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços.

6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde.

7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde.

8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”
(Referendo da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.341-DF, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Edson Fachin, julgamento em 15-4-2020).

Em respectivos julgados destacou-se que o artigo 23 da CF prevê a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência, mas não a edição de leis, seguindo para o art. 24, que não faz alusão aos municípios.

No entanto, o STF concluiu que a competência concorrente norteia-se pelo princípio da predominância do interesse.

A respeito dessa decisão, vale transcrever trechos do comentário do ex-presidente da OAB Nacional, Marcos Vinícius Furtado Coêlho, publicado na Revista Consultor Jurídico em 11-4-2022:

Na jurisprudência do STF sobre o tema, verifica-se que, quando são levados aos ministros dissídios envolvendo as competências concorrentes entre os entes, a fundamentação decisória alberga o princípio da preponderância de interesse. O referido princípio determina que cabe à União zelar pelo interesse geral, enquanto Estados resguardam interesses regionais, e aos municípios cabem matérias de interesse local.

[...]

Com o advento da pandemia provocada pela Covid-19, diversos desafios de todas as ordens se colocaram, dentre eles a definição de competências, no bojo do desenho institucional federativo, para a tomada de medidas de contenção da doença. A questão bateu às portas do STF – por meio das Arguições de Descumprimento de Preceitos Fundamentais (ADPF) números 672 e 770 -, que foi chamado a atuar como árbitro da federação, a fim de compor os conflitos e delinear as competências atribuídas aos entes federados.

[...]

Ao julgar o caso, o Supremo Tribunal decidiu por assegurar o exercício da competência concorrente dos Estados, Distrito Federal e Municípios, “cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia”.

[...]

Como se vê, as decisões proferidas nas ADPFs números 672 e 770 – ao reconhecer a autonomia e as atribuições dos Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito de suas competências e territórios, na adoção de medidas de combate à pandemia do coronavírus -, apresentam uma ampliação do entendimento do Supremo Tribunal Federal no que tange à autonomia dos estados, tendo em vista o vasto rol de competências legislativas concorrentes e de competências administrativas comuns.

Em ambos os casos mencionados, o STF ressaltou que compete à União, como ente central, o papel de coordenação e planejamento nacional das políticas de saúde e de vigilância epidemiológica e sanitária, mas que tal papel
não afasta as competências comuns e concorrentes dos demais entes da federação nessas áreas, que possuem o poder-dever de adotar todas as medidas legalmente autorizadas para o enfrentamento da grave crise sanitária vivenciada
.

A divisão da federação em diversos níveis, antes de desencadear competição entre as esferas de governo, pretende, ao revés, promover o mútuo apoio dos entes federativos no que tange às competências compartilhadas.
É inegável que num país de proporções continentais como é o Brasil, o grau de contágio da Covid-19, a quantidade de óbitos provocados pela doença, a ocupação de leitos hospitalares entre tantos outros fatores são distintos em cada região e, mais especificamente, cada município. Por essa razão é que não se pode prescindir das competências regionais e locais para se obter a correta avaliação — técnica e científica — da conjuntura e da tomada das decisões adequadas a cada situação e a cada momento
.
(Sem destaques no original).

Desse modo, especificamente no caso das medidas de combate ao COVID-19,
data venia
do parecer do MP, não há o alegado desrespeito à competência suplementar do município de Sinop-MT.

Assim, a extinção é medida que se impõe em virtude da superveniente perda de objeto.

Importante assinalar que de há muito o Supremo Tribunal Federal fixou como regra a perda superveniente de objeto da ADI por revogação ou alteração substancial da lei impugnada, desde a ADI 709, de relatoria do Min. Paulo Brossard, na qual ficou definido que a revogação ulterior da lei questionada “
realiza em si a função jurídica constitucional reservada a ação direta de expungir do sistema jurídico a norma inquinada de inconstitucionalidade
” (TP, julgamento em 7-10-1992).

No mesmo sentido:

DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PERDA DO OBJETO. EXTINÇÃO DA AÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação. Precedentes.

2. Perda superveniente do objeto. Extinção do processo sem resolução de mérito.

(STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.389 – DF, Rel. Min. Roberto Barroso, decisão monocrática de 6-2-2018).

A presente Ação Direta de Inconstitucionalidade foi originalmente proposta sob o argumento de que a Lei impugnada, editada pelo município de Sinop, fere o Decreto Estadual n. 836, de 1o-3-2021, pelo qual o Governador do Estado manteve as medidas restritivas em todos os municípios e impôs outras ainda mais severas, conforme a classificação do risco de contágio do coronavírus.

Em vista do novo Decreto Estadual (n.
1134, de 1o-10-2021
), que revogou a grande maioria das normas contidas no anterior tido por violado pela Lei municipal, deve ser extinta a Ação sem resolução de mérito, por perda superveniente do objeto, conforme reiteradamente tem decidido o STF.

Posto isso, ante a prejudicialidade da Ação Direta de Inconstitucionalidade em decorrência da perda superveniente do objeto, julgo extinto o processo, sem análise de mérito, nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/08/2022