Tribunal: TJMT
Processo: 0003969-27.2019.8.11.0082
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-11-08
Data de publicação: 2022-11-25

Ementa:
REEXAME NECESSÁRIO - APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA – NÃO OCORRÊNCIA –– SENTENÇA REFORMADA – RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM – RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO – SENTENÇA RETIFICADA.
1. Não há falar em prescrição da pretensão punitiva, notadamente ante a impossibilidade de inovação da ordem jurídica por meio de decreto, cuja matéria invoca a necessidade de lei em sentido estrito.
2. Causa madura não verificada. Retorno dos autos à origem para regular instrução.
3. Recurso conhecido e provido. Sentença retificada.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003969-27.2019.8.11.0082
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[SANDRO LUIZ GRESPAN - CPF: 343.639.123-91 (APELADO), DANIEL ROQUE SAGIN - CPF: 008.306.831-78 (ADVOGADO), GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 04.441.389/0001-61 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO. RETIFICOU A SENTENÇA

E M E N T A

REEXAME NECESSÁRIO - APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA – NÃO OCORRÊNCIA –– SENTENÇA REFORMADA – RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM – RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO – SENTENÇA RETIFICADA.

1.

Não há falar em prescrição da pretensão punitiva, notadamente ante a impossibilidade de inovação da ordem jurídica por meio de decreto, cuja matéria invoca a necessidade de lei em sentido estrito.

2.

Causa madura não verificada. Retorno dos autos à origem para regular instrução.

3.

Recurso conhecido e provido. Sentença retificada.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Remessa Necessária com Recurso de apelação cível interposto por
ESTADO DE MATO GROSSO
em face de sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente que, nos autos da
Ação Anulatória

proposta por
Sandro Luiz Grespan
, reconheceu a prescrição da pretensão punitiva e extinguiu o feito, com resolução do mérito, com fundamento no art. 19,
caput
,
c.c
art. 20, incisos I e III, ambos do Decreto Estadual n. 1.986/2013.

Nas suas razões recursais, em linhas gerais, defende que a prescrição da pretensão punitiva não se refere ao prazo total de duração do processo administrativo, mas sim do prazo conferido à Administração para adoção das providências cabíveis quando identificada uma infração.

Requer o provimento do recurso, para reformar a sentença recorrida, bem como, de forma alternativa, a redução dos honorários advocatícios arbitrados.

Tempestividade certificada no id. 122289512.

Intimado, o apelado deixou o prazo transcorrer
in albis
(id. 122289514).

A d. Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo provimento do recurso (id. 123483084).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Presentes os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade,
conheço
do recurso.

Em razão da amplitude devolutiva, o reexame necessário será analisado em conjunto com o recurso voluntário.

Eis trechos da sentença proferida:

“Infere-se que, entre as datas acima consignadas,
não transcorreu o prazo trienal
da prescrição intercorrente, previsto no Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19, caput, e §2o).

No entanto, considerando a data da apresentação da defesa administrativa –
06.7.2011
, mediante o Protocolo n. 522.424/2011, marcando o recebimento/cientificação da parte requerente/autuada em relação ao Auto de Infração n. 115.538 de 31.3.2009 (Id. 39788527, pág. 46/77) – e a data da homologação da
Decisão Administrativa n. 445/SPA/SEMA/2018
efetivada pela Autoridade Administrativa Julgadora (Decreto Estadual n. 1.986/2013, art. 24, §2o) –
12.3.2018
(Id. 39788527, pág. 82) –, verifica-se a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual,
tendo em vista o transcurso de prazo superior a 05 (cinco) anos
, disciplinado tanto pelo Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19, caput, c/c art. 20, incisos I e III), quanto pelo Decreto Federal n. 20.910/1932 (art. 1o).

Diante da prescrição acima evidenciada, suplantadas estão as matérias relacionadas aos possíveis vícios no Auto de Infração n. 115.538 de 31.3.2009 e no âmbito do Processo Administrativo n. 289.966/2009

[...]

Diante do exposto, e em consonância com a fundamentação supra:

2.1. JULGO PROCEDENTES os pedidos contidos na inicial, para DECLARAR a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual em relação à infração administrativa ambiental registrada no Auto de Infração n. 115.538 DE 31.3.2009, cuja responsabilidade foi apurada no âmbito do Processo Administrativo n. 289.966/2009, com fundamento no art. 19, caput, c/c art. 20, incisos I e III, ambos do Decreto Estadual n. 1.986/2013, c/c art. 5o, caput e inciso LIV, da Constituição Federal, implicando na inexigibilidade da multa proveniente do referido auto de infração.

2.2. JULGO EXTINTO O PROCESSO, com resolução de mérito, nos termos do art. 316 e art. 487, inciso I, ambos do Código de Processo Civil.

2.3. CONDENO a parte requerida ESTADO DE MATO GROSSO ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo em R$12.000,00 (doze mil reais), com fundamento no art. 85, §§2o, incisos I e IV, e 8o, do Código de Processo Civil.

2.4. Sem custas, nos termos da Lei Estadual n. 7.603/2001.

2.5. Decorrido o prazo recursal, remetam-se os autos ao E. TJMT nos termos do art. 496, inciso I, do Código de Processo Civil. ”.

O Estado, ora apelante, insurge-se sobre o resultado, porquanto, segundo sua argumentação,
a prescrição da pretensão punitiva não se refere ao prazo total de duração do processo administrativo, mas sim do prazo conferido à Administração para adoção das providências cabíveis quando identificada uma infração.

A respeito da prescrição em matéria ambiental e o Decreto Estadual n. 1986/2013 (atual
Decreto n. 1.436/2022 - art. 20)
, em data recente, esta Corte de Justiça modificou posicionamento até então adotado. Daí necessária uma contextualização antes de adentrar no mérito do caso concreto.

O Superior Tribunal de Justiça já fixou tese repetitiva de que os dispostos na Lei Federal n. 9.873/1999 não se aplicam aos processos administrativos no âmbito dos estados e municípios, mas tão só à Administração Pública Federal (
temas 324 a 331
). A decisão paradigma ainda estabeleceu a distinção entre a pretensão para constituição do crédito e a executória (Decreto n. 20.910/1932).

Confira-se:

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.o 08/2008.

1. O Ibama lavrou auto de infração contra o recorrido, aplicando-lhe multa no valor de R$ 3.628,80 (três mil e seiscentos e vinte e oito reais e oitenta centavos), por contrariedade às regras de defesa do meio ambiente. O ato infracional foi cometido no ano de 2000 e, nesse mesmo ano, precisamente em 18.10.00, foi o crédito inscrito em Dívida Ativa, tendo sido a execução proposta em 21.5.07.

2. A questão debatida nos autos é, apenas em parte, coincidente com a veiculada no REsp 1.112.577/SP, também de minha relatoria e já julgado sob o regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n.o 08/2008. Neste caso particular, a multa foi aplicada pelo Ibama, entidade federal de fiscalização e controle do meio ambiente, sendo possível discutir a incidência da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009. No outro processo anterior, a multa decorria do poder de polícia ambiental exercido por entidade vinculada ao Estado de São Paulo, em que não seria pertinente a discussão sobre essas duas leis federais.

3. A jurisprudência desta Corte preconiza que o prazo
para a cobrança da multa
aplicada em virtude de infração administrativa ao meio ambiente é de cinco anos, nos termos do Decreto n.o 20.910/32, aplicável por isonomia por falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.

4. Embora esteja sedimentada a orientação de que o prazo prescricional do art. 1° do Decreto 20.910/32 ? e não os do Código Civil ? aplicam-se às relações regidas pelo Direito Público, o caso dos autos comporta exame à luz das disposições contidas na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009.

5. A Lei 9.873/99, no art. 1o, estabeleceu prazo de cinco anos para que a
Administração Pública Federal, direta ou indireta
, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração à legislação em vigor, prazo que deve ser contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração.

6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituição do crédito, e não para a cobrança judicial do crédito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1o-A à Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração à legislação em vigor, a par do prazo também quinquenal previsto no art. 1o desta Lei para a apuração da infração e constituição do respectivo crédito.

7. Antes da Medida Provisória 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, não existia prazo decadencial para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública Federal. Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a jurisprudência desta Corte, em face da aplicação analógica do art. 1o do Decreto 20.910/32.

8. A infração em exame foi cometida no ano de 2000, quando já em vigor a Lei 9.873/99, devendo ser aplicado o art. 1o, o qual fixa prazo à Administração Pública Federal para, no exercício do poder de polícia, apurar a infração à legislação em vigor e constituir o crédito decorrente da multa aplicada, o que foi feito, já que o crédito foi inscrito em Dívida Ativa em 18 de outubro de 2000.

9. A partir da constituição definitiva do crédito, ocorrida no próprio ano de 2000, computam-se mais cinco anos para sua cobrança judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execução foi proposta apenas em 21 de maio de 2007, quando já operada a prescrição. Deve, pois, ser mantido o acórdão impugnado, ainda que por fundamentos diversos.

10. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.o 08/2008.

(REsp n. 1.115.078/RS, relator Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 24/3/2010, DJe de 6/4/2010)

O entendimento permanece hígido e estampado em outros julgados, constando, expressamente, o campo de aplicação da Lei n. 9.873/1999:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/1932. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. AGRAVO INTERNO DA EMPRESA A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. A parte agravante não apresentou qualquer fundamento capaz de reverter as conclusões alcançadas no julgamento monocrático.

2.
Com efeito, a solução adotada na decisão vergastada se amolda à jurisprudência desta Corte de Justiça, que entende que o art. 1o do Decreto 20.910/1932 regula somente a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, prevista apenas na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal
. Precedentes: AgInt no REsp.

1.665.220/DF, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, DJe 25.9.2019 e AgInt no REsp. 1.738.483/PR, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 3.6.2019.

3. De outro lado, insta salientar que a decisão da Corte paranaense olvidou-se em reconhecer a prescrição intercorrente com base no Decreto 20.910/1932, como se depreende do seguinte excerto: a Lei Federal 9.873/1999, é aplicável apenas nas ações punitivas na esfera da Administração Pública Federal, não podendo ser invocada para reconhecer a prescrição intercorrente no campo dos órgãos estaduais e municipais. Por isso, inexistindo regra específica para regular o prazo prescricional no âmbito da administração estadual e municipal, adota-se o prazo previsto no Decreto 20.910/1932 (fls. 555).

4. Agravo Interno da Empresa a que se nega provimento.

(AgInt no REsp n. 1.838.846/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 30/3/2020, DJe de 1/4/2020)

(...) I - A matéria deduzida no presente recurso especial, qual seja, a inaplicabilidade da Lei n. 9.873/1999 às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, se amolda àquela tratada no REsp n. 1.115.078/RS, apreciado sob o rito dos recursos repetitivos, de relatoria do Ministro Castro Meira, e vinculado aos Temas n. 324 a 331.

II - Na ocasião, firmou-se a tese de
não aplicação da Lei n. 9.873/1999 aos processos administrativos punitivos estaduais e municipais, em razão da limitação da incidência da referida lei à Administração Pública Federal, direta ou indireta, no exercício de poder de polícia
. (...). (Segunda Turma, AgInt no REsp 1703211/PR, relator Ministro Francisco Falcão, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 17 de setembro de 2018)

A partir desse delineamento, há que se estabelecer três formas quanto à prescrição:

a)
prescrição para constituição do crédito (quinquenal)
– que, no âmbito do Estado de Mato Grosso, teria sua previsão no artigo 19,
caput
, do Decreto Estadual no 1.986/2013 e, atualmente, no art. 20,
caput
, do Decreto Estadual no 1.436/2022;

b)
prescrição intercorrente (trienal) do processo administrativo
- que, no âmbito do Estado de Mato Grosso, teria sua previsão no artigo 20, §2o, do Decreto Estadual no 1.986/2013 e, atualmente, no art. 20, §2o, do Decreto Estadual no 1.436/2022;

c)
prescrição executiva (cobrança do crédito)
– com previsão no Decreto n. 20.910/1932 [
regula a prescrição quinquenal quanto às dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios
], que trata do prazo de ação da Administração para cobrar o crédito já constituído.

Ante a não aplicação das regras da legislação federal – Lei n. 9.784/199 e o Decreto n. 6.514/2008 [
Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações
] – com eventual ausência de previsão legal no plano dos estados e municípios haveria apenas a
prescrição da ação
– cobrança do crédito, regulada pelo Decreto n. 20.910/1932,
no lapso temporal de 5 anos, cujo
dies a quo
é o final do processo administrativo. Ou seja, é o prazo para a Administração Pública cobrar judicialmente a dívida já constituída, sendo utilizada exclusivamente nas hipóteses de contagem de prazo para a execução da multa ambiental, e não no processo para apuração a prática de infrações contra o meio ambiente, consoante Súmula 467 do Superior Tribunal de Justiça:

“Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.”

Até nesse ponto não há controvérsias. Entretanto, o cerne em mesa é outro: o decurso do tempo no processo administrativo
.

Com isso, em relação ao Estado de Mato Grosso, o entendimento sufragado consistia em uma ausência de norma,
no quesito disposições acerca da prescrição até a constituição do crédito,

por não haver paralelismo entre a norma federal e a norma estadual (Lei Complementar Estadual n. 38/1995 – Código Estadual do Meio Ambiente), o que somente veio a ocorrer com o viger do Decreto Estadual n. 1986, editado em 1o de novembro de 2013 (em vigor na data sua publicação – art. 48).

Colaciono julgados que bem retratam esse primeiro interregno normativo afinado com as decisões paradigmáticas do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DA ATO ADMINISTRATIVO
– PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO APELO POR AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE – REJEITADA –
PENALIDADE LANÇADA POR ÓRGÃO ESTADUAL – INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL N. 9.873/1999 E DO DECRETO FEDERAL N. 6.514/2008 – ADSTRIÇÃO DAS ALUDIDAS NORMAS AO ÂMBITO FEDERAL –PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA
– NÃO OCORRÊNCIA – SENTENÇA DESCONSTITUÍDA – RETORNO DOS AUTOS À COMARCA DE ORIGEM – PROVIMENTO. Não há acolher a preliminar de não conhecimento do Apelo, por ausência de dialeticidade, quando as razões recursais combatem os termos da sentença e encontram-se associadas aos temas abordados.

Consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.

A Administração Pública dispõe do prazo de 05 (cinco) anos, para apurar a prática da infração ambiental, a contar da data do ato (Decreto n. 20.910/1932). Logo, a lavratura do auto de infração e a instauração do processo administrativo, antes de decorrido o referido prazo, afastam a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva.

Afastada a ocorrência da prescrição, deve o processo retornar ao Juízo singular para julgamento do mérito. (N.U 0003237-46.2019.8.11.0082, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/04/2022, Publicado no DJE 04/05/2022). (grifei)

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – MULTA AMBIENTAL – PROCESSO ADMINISTRATIVO – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – NÃO OCORRÊNCIA – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA – NÃO OCORRÊNCIA – RECURSO PROVIDO.

1. Prescrição intercorrente.
Com relação à incidência da Lei Federal no 9.873/99 e o Decreto Federal no 6.514/08, estas não podem ser aplicadas às multas administrativas (dentre elas as de natureza ambiental) aplicadas pelos Estados os Municípios, haja vista a referida legislação refere-se apenas e tão somente às multas aplicadas por agentes federais e em processos administrativos vinculados à União
.

2. De igual forma, não se pode aplicar o Decreto Lei no 20910/32, posto que o referido Decreto não prevê a prescrição intercorrente, mas apenas a prescrição da pretensão punitiva.

3. O processo administrativo foi iniciado em 2008 e o Decreto Estadual no 1.986/13, entrou em vigência no dia 01/11/2013, ou seja, entrou e vigor após a instauração do processo administrativo. Logo, este não pode ser aplicado de forma retroativa.

4. Não ocorrência da prescrição da pretensão punitiva.

5.
De acordo com a jurisprudência pátria, o termo a quo do prazo prescricional da pretensão punitiva inicia-se com o término do processo administrativo
.

6. Se a ação de base foi proposta em prazo inferior a 5 (cinco) anos, não há falar em prescrição da pretensão punitiva, conforme preconiza o Decreto Lei no 20910/32.

7. Recurso Provido.

(N.U 0003564-25.2018.8.11.0082, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/05/2022, Publicado no DJE 08/06/2022) (grifei)

A conclusão haurida trilhava no sentido de que os fatos anteriores à vigência do Decreto n. 1986/2013 não eram por ele regulados (irretroatividade). Fazia-se um corte entre antes e pós Decreto.

Ocorre que, após um debate inaugurado em uma das Câmaras de Direito Público em caso desse jaez, experienciou-se uma reanálise do tema e um novo caminho.

Como se disse, tanto a prescrição para constituição do crédito (punitiva) quanto a intercorrente se calcam no Decreto Estadual, contudo, ao debruçar sobre a natureza da matéria
versus
o ato normativo, houve a construção segundo a qual há uma exorbitância do poder regulamentar e, nessa condição, inovou na ordem jurídica, o que é vedado.

Isso porque, não obstante o Decreto Estadual reproduzir o Federal, naquela esfera, a Lei Federal n. 9873/1999 estabelece o prazo prescricional no curso do processo administrativo, o que não se dá com o Código Estadual do Meio Ambiente (LC 38/1995). Se a lei regulamentada (ato normativo primário) não prevê prazo, quer dizer, limitação de tempo pela inércia, não poderia via decreto assim o fazer, tendo em mente o seu perfil regulamentar para fiel execução da norma (art. 84, IV, CF; art. 66, III, CE), consoante a parte preliminar:

Decreto n. 1986/2013
:

“Considerando a necessidade de
regulamentar a Lei Complementar no 38, de 21 de novembro de 1995
, no que se refere aos atos inerentes ao procedimento administrativo de apuração e julgamento das infrações ambientais, bem como o sistema recursal e a cobrança de multa no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SEMA, “

Decreto n. 1436/2022
:

“
Considerando o que estabelece a Lei Estadual no 7.692, de 01 de julho de 2002
, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual;

Considerando a necessidade
de regulamentar o processo administrativo
de apuração e julgamento das infrações ambientais de que trata a
Lei Complementar no 38, de 21 de novembro de 1995
;”

Ambas as leis citadas como regulamentadoras nada preveem quanto à prescrição.

A linha de raciocínio desenvolvida, portanto, dirige para a inadmissibilidade de operar a prescrição do processo administrativo estadual de apuração das infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, por meio de decreto, haja vista que a Lei regulamentada não prevê o instituto (princípio da reserva de lei). Transcrevo arestos por esse recente viés:

APELAÇÃO — EXECUÇÃO FISCAL — CRÉDITO DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA — NÃO OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO NO CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL — AUSÊNCIA DE LEI A DISPOR SOBRE A MATÉRIA. NÃO ESCOAMENTO DO PRAZO DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTIVA — VERBETE No 467 DA SÚMULA DA JURISPRUDÊNCIA PREDOMINANTE NO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA — APLICAÇÃO. NOTIFICAÇÃO VIA DIÁRIO OFICIAL DO ESTADO NA PESSOA DO ADVOGADO CONSTITUÍDO PELO AUTUADO — POSSIBILIDADE — DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL — ARTIGO 43, CABEÇA, DO DECRETO DO ESTADO DE MATO GROSSO No 1.986, DE 1o DE NOVEMBRO DE 2013 — OBSERVÂNCIA. EXCESSO DE EXECUÇÃO SUSCITADA EM SEDE DE EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE — IMPOSSIBILIDADE — NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA.

Não opera a prescrição no curso do processo administrativo ambiental, ante a ausência de lei a dispor sobre a matéria.

O prazo de prescrição para a cobrança de crédito decorrente de multa ambiental se exaure em cinco (5) anos contados do término do processo administrativo, nos termos do verbete no 467 da Súmula da Jurisprudência Predominante no Superior Tribunal de Justiça.

Não cabe falar em nulidade dos atos do processo administrativo quando o autuado foi devidamente intimado via Diário Oficial do Estado na pessoa de seu advogado constituído nos autos, conforme autoriza o artigo 43, cabeça, do Decreto do Estado de Mato Grosso no 1.986, de 1o de novembro de 2013.

Não é admissível exceção de pré-executividade em execução fiscal com fundamento em excesso de execução, quando a questão demandar dilação probatória.

Recurso provido. Exceção de pré-executividade rejeitada.

(N.U 1000996-98.2020.8.11.0033, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 04/10/2022, Publicado no DJE 18/10/2022)

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO CONFIGURAÇÃO – DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 – INAPLICABILIDADE – PRESCRIÇÃO – NATUREZA RESTRITIVA – MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA E PROCESSUAL – REGULAÇÃO POR LEI – DECRETO – ATO NORMATIVO SEM STATUS PARA REGULAR PRAZO PRESCRICIONAL – VEDAÇÃO A INOVAÇÃO DA ORDEM JURÍDICA – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ESTRITA LEGALIDADE (ART 5o, II E ART. 37 DA CF/1988) – LEI FEDERAL No 9.873/1999 – INAPLICABILDIADE AO CASO – PRECEDENTES DO STJ – RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.

1. O processo administrativo ambiental tem como fundamento os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da razoável duração do processo.

2. A prescrição e a decadência, enquanto institutos jurídico limitativo-temporais do direito, possuem o objetivo de prevenir a inércia por parte dos interessados, dando maior estabilidade e segurança para as relações jurídicas.

3. De acordo com a Constituição Estadual, compete privativamente ao Governador do Estado expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei (art. 66). O Decreto, por se tratar de ato unilateral do Chefe do Poder Executivo, não pode, em regra, inovar na ordem jurídica, criando direito ou dever não previsto na lei.

4. De acordo com a Constituição Federal: art. 5o (...) II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

5. No âmbito administrativo, o princípio da legalidade possui ainda maior robustez. As consequências da adoção do princípio da legalidade no processo administrativo vão se confundir com aquelas impostas pelos princípios da indisponibilidade do interesse público e do Estado de Direito. É que todos esses princípios partem da ideia de que o agente público somente pode atuar no estrito cumprimento da lei e para atender o interesse público.

6. Os institutos da prescrição e da decadência, no processo administrativo ambiental, por possuírem natureza jurídica processual e restritiva de direitos, impondo deveres e constituindo matéria de ordem pública, não podem ser criados por meio de decreto, necessitando de lei, em sentido estrito.

7. Na ausência da lei, poder-se-ia cogitar a aplicação da legislação federal. Contudo, consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.

8. A Tese fixada no Tema 324 do STJ (É de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa) não pode ser aplicada ao caso, uma vez que o precedente remete à legislação federal, sendo aplicável, portanto, somente no âmbito dos processos administrativos ambientais federais.

9. In casu, verifica-se que a lavratura do Auto de Infração n. 137.658, se deu em 21/09/2012, quando vigente o Decreto Federal n. 20.910/1932, que trata apenas da prescrição para a cobrança do crédito e não para a sua constituição.

10. Não é o caso de aplicação da Teoria da causa madura, uma vez que o autor trouxe na inicial outros fundamentos pelos quais entende deva ser anulado o auto de infração. Assim, a fim de evitar alegação de supressão de instância e cerceamento de defesa, é caso de devolução dos autos à origem, para novo julgamento, devendo ser analisados os demais pontos levantados pelo requerente na exordial, inclusive com a produção das provas que se fizerem necessárias.

11. Recurso provido, sentença cassada.

(N.U 1060535-05.2019.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/10/2022, Publicado no DJE 21/10/2022)

Vale dizer que na apelação
1000996-98.2020.8.11.0033 foram convocados, pela técnica de julgamento, membros da 1a Câmara de Direito Público (Des. Márcio Vidal e Desa. Maria Erotides Kneip), os quais acompanharam o voto condutor de lavra do relator, Des. Luiz Carlos da Costa.

Replicado em outros, a exemplo: N.U 0002817-12.2017.8.11.0082, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/11/2022, Publicado no DJE 07/11/2022; N.U 1056969-14.2020.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/10/2022, Publicado no DJE 09/11/2022.

Logo, necessária lei em sentido estrito a fim de disciplinar a matéria, em virtude dos contornos de natureza processual e a imposição de limitações ao poder de polícia do ente, o que foi recrudescido pelo o fato de o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ser um direito fundamental de terceira geração. Acresça-se que a argumentação também teve como guia que a matéria é de ordem pública, de modo que pode ser examinada
ex officio
pelo julgador.

Isso em face da modificação no direito e em seu próprio desenvolvimento, em prol da harmonia dos julgados e da colegialidade, curvo-me ao afastamento da validade do decreto estadual e, em sintonia com o entendimento suplantado, enquanto não se encerrar o processo administrativo, não há de se computar o prazo prescricional, ante a ausência de constituição definitiva.

Importa enfatizar que os atos regulamentares não são afetos ao controle de constitucionalidade, mas sim de legalidade. É o que pontua a doutrina:

“Atos normativos secundários. Atos administrativos normativos — como decretos regulamentares, instruções normativas, resoluções, atos declaratórios — não podem validamente inovar na ordem jurídica, estando subordinados à lei. Desse modo, não se estabelece confronto direto entre eles e a Constituição. Havendo contrariedade, ocorrerá uma de duas hipóteses: (i) ou o ato administrativo está em desconformidade com a lei que lhe cabia regulamentar, o que caracterizaria ilegalidade e não inconstitucionalidade; (ii) ou é a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação.” (
In
Barroso, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. – 6. ed. rev. e atual. – São Paulo : Saraiva, 2012, p. 221-222)

Sem distinções, é pacífico no Supremo Tribunal Federal que, por tratar de ilegalidade, e não de inconstitucionalidade, inexiste a aplicação da reserva de plenário (Súmula Vinculante 10), pois a análise do ato está em face de sua lei de regência.

CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ATO REGULAMENTAR. NÃO SUJEIÇÃO. DESNECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DISPOSTO NO ART. 97 DA CF/88. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 10. RECLAMAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Ato regulamentar não está sujeito a controle de constitucionalidade, dado que, indo ele além do conteúdo da lei, materializa situação de ilegalidade e não de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido.

(Rcl 8273 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-223

DIVULG 11-11-2013

PUBLIC 12-11-2013)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO No 3.721, DE 8.01.2001, QUE ALTERA OS ARTIGOS 20, II E 31, INCISOS IV E V DO DECRETO No 81.240, DE 20.01.78. LEI No 6.435, DE 15.07.77, QUE DISCIPLINA O FUNCIONAMENTO DAS ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDÊNCIA FECHADA. DECRETO AUTÔNOMO. INEXISTÊNCIA. É firme a jurisprudência deste Supremo Tribunal no
sentido de que a questão relativa ao decreto que, a pretexto de regulamentar determinada lei, extrapola o seu âmbito de incidência, é tema que se situa no plano da legalidade, e não no da constitucionalidade
. No caso, o decreto em exame não possui natureza autônoma, circunscrevendo-se em área que, por força da Lei no 6.435/77, é passível de regulamentação, relativa à determinação de padrões mínimos adequados de segurança econômico-financeira para os planos de benefícios ou para a preservação da liquidez e da solvência dos planos de benefícios isoladamente e da entidade de previdência privada no seu conjunto. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.

(ADI 2387, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 21/02/2001, DJ 05-12-2003 PP-00019

EMENT VOL-02135-06 PP-01037)

Passo ao caso vertente. O Auto de Infração n. 115.538 foi lavrado em
31.3.2009
, sendo instaurado, no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA-MT, o aludido processo administrativo em
30.4.2009.
Ainda, o processo administrativo 289.966/2009
foi finalizado – 25.10.2018
, data em que o aludido processo foi encaminhado para o arquivo, tendo em vista a ausência de recurso e do seu cadastramento no Sistema de Acompanhamento de Dívida Ativa (SADA), com o consequente envio de cópia para a Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso que promoveu a inscrição em dívida ativa, conforme CDA n. 2019920.

Portanto, a Administração promoveu a cobrança judicial dentro do lapso prescricional devido, motivo por que deve ser reformada a sentença que decidiu sobre a sua ocorrência.

A teoria da causa madura e a insuficiência probatória.
Superada a prejudicial, a teoria da causa madura admite que o Tribunal aprecie o mérito (artigo 1.013, § 4°, do CPC).

Todavia, o feito não está apto para imediato julgamento, porque um dos argumentos da defesa reside na alegação de que é necessária a confecção de laudo técnico pericial para demonstrar a ocorrência de desmatamento, ainda que se dê de forma indireta, por meio das imagens de satélite.

Anota-se que, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "
a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano
" (EREsp 1.318.051/RJ, julgado em 08/05/2019).

Mediante o resultado, prejudicado o pedido subsidiário de análise quanto aos honorários sucumbenciais.

Em face do exposto, em consonância com o parecer ministerial,
DOU PROVIMENTO
ao recurso para afastar a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva (i) e
determinar o retorno dos autos à origem para regular instrução ante a necessidade de produção probatória (ii). Em reexame necessário, retifico a sentença.

É como voto.

Juiz

ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/11/2022