Tribunal: TJMT
Processo: 1009349-95.2021.8.11.0000
Órgão julgador: RUI RAMOS RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-10-20
Data de publicação: 2022-11-04

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL 734/2021 DE FELIZ NATAL QUE CRIOU PROGRAMA MÉDICO NAS CRECHES E ESCOLAS MUNICIPAIS, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE FELIZ NATAL – IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS – DIREITO À SAÚDE E A VIDA – GARANTIA ASSEGURADA CONSTITUCIONALMENTE – OBRIGAÇÃO DO PODER PÚBLICO – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA – NORMA DE CONTEÚDO PURAMENTE PROGRAMÁTICO – NÃO INFLIÇÃO DO ART. 195, III, DA CE/MT – TEMA 917/STF – AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE.
A Lei no 734/2021 do Município de Feliz Natal, ao instituir o “Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais”, não promove alteração na composição dos quadros de funcionários das escolas, não provoca mudança na estrutura da rede municipal e ensino e nem impede o regular funcionamento da Administração Pública. Ao contrário, o ato normativo busca a integrar e garantir o direito à saúde e a vida assegurada constitucionalmente .
O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante exegese restritiva, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência. Ação direta improcedente.
A competência privativa do chefe do Poder Executivo não resulta usurpada quando a matéria regulada não invade a estrutura ou a atribuição de seus órgãos, tampouco o regime jurídico de servidores públicos (STF, ARE no 878911 RG - Relator: Min. Gilmar Mendes; TJMT, ADI no 1018462-10.2020.8.11.0000 – Relatora: Des.a Maria Erotides Kneip Baranjak), de modo que inexiste ofensa ao art. 195 da CEMT.
O c. STF assentou diretriz constitucional no sentido de que, somente nas matérias reservadas à competência privativa do Chefe do Executivo – estrutura da administração pública e regime dos servidores –, é vedada a iniciativa parlamentar causadora de aumento de despesa (STF, AgR RE: 1243591/MT – Relator: Min. Roberto Barroso).

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1009349-95.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Município, Inconstitucionalidade Material, Processo Legislativo, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RUI RAMOS RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[BRUNO HENRIQUE FERREIRA PINHO - CPF: 360.970.318-07 (ADVOGADO), JOSE ANTONIO DUBIELLA - CPF: 692.338.109-68 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE FELIZ NATAL - CNPJ: 01.641.871/0001-57 (REU), MUNICIPIO DE FELIZ NATAL - CNPJ: 01.614.088/0001-02 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE FELIZ NATAL - CNPJ: 01.614.088/0001-02 (TERCEIRO INTERESSADO), RONDINELLI ROBERTO DA COSTA URIAS - CPF: 843.695.231-68 (ADVOGADO), CRISTIANO EUSTAQUIO DE SOUZA JUNIOR - CPF: 043.371.191-40 (ADVOGADO), JULIANO BERTICELLI - CPF: 036.375.599-35 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. APRESENTARAM VOTOS DIVERGENTES OS DESEMBARGADORES MARIA HELENA GARGAGLIONE PÓVOAS E JUVENAL PEREIRA DA SILVA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
– LEI MUNICIPAL 734/2021 DE FELIZ NATAL
QUE CRIOU
PROGRAMA MÉDICO NAS CRECHES E ESCOLAS MUNICIPAIS
, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE FELIZ NATAL – IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS – DIREITO À SAÚDE E A VIDA – GARANTIA ASSEGURADA CONSTITUCIONALMENTE – OBRIGAÇÃO DO PODER PÚBLICO – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA – NORMA DE CONTEÚDO PURAMENTE PROGRAMÁTICO
– NÃO INFLIÇÃO DO ART. 195, III, DA CE/MT –
TEMA 917/STF –
AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE
.

A Lei no 734/2021 do Município de Feliz Natal, ao instituir o
“Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais”
, não promove alteração na composição dos quadros de funcionários das escolas, não provoca mudança na estrutura da rede municipal e ensino e nem impede o regular funcionamento da Administração Pública. Ao contrário, o ato normativo busca a integrar e garantir o direito à saúde e a vida assegurada constitucionalmente .

O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante exegese restritiva, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência. Ação direta improcedente.

A competência privativa do chefe do Poder Executivo não resulta usurpada quando a matéria regulada não invade a estrutura ou a atribuição de seus órgãos, tampouco o regime jurídico de servidores públicos (STF, ARE no 878911 RG - Relator: Min. Gilmar Mendes; TJMT, ADI no 1018462-10.2020.8.11.0000 – Relatora: Des.a Maria Erotides Kneip Baranjak), de modo que inexiste ofensa ao art. 195 da CEMT.

O c. STF assentou diretriz constitucional no sentido de que, somente nas matérias reservadas à competência privativa do Chefe do Executivo – estrutura da administração pública e regime dos servidores –, é vedada a iniciativa parlamentar causadora de aumento de despesa (STF, AgR RE: 1243591/MT – Relator: Min. Roberto Barroso).

R E L A T Ó R I O

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Feliz Natal, em face da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 734/2021, de Feliz Natal, de autoria de membro do Poder Legislativo Municipal, que
“instituí o ‘Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais’ que funcionará como um sistema de prevenção e doenças infantis por meio do atendimento médico da cidade de Feliz Natal, Estado de Mato Grosso, e dá outras providências”
, ante a afronta ao princípio da separação dos poderes, bem como do aumento das despesas públicas do Executivo Municipal.

De acordo com o autor, a norma trata de serviço público e altera a organização administrativa temas que, no seu sentir, estão afetados à competência privativa do Chefe do Executivo, violando o Princípio da Separação dos Poderes, nos termos dos artigos 9°, 39 § único, 66, V, e 69 da Constituição do Estado.

Ainda, afirmou que
“a Lei sob análise exige, prontamente, do Poder Executivo, uma reorganização administrativa para a sua adequada aplicação, provocando despesas, não prevista no orçamento anual”
, de modo que quando assegura aos alunos de creches e escolas municipais atendimento médico mensal provoca aumento de despesa pública de caráter continuado, aumentando os gastos do Poder Executivo Municipal. Sustentou, por fim, que
“o conteúdo da lei cria despesas não programadas a ser suportada pelo Poder Executivo sem a prévia indicação da fonte de
custeio e prévio estudo de impacto orçamentário-tributário, afrontando o princípio da segurança dos poderes, interferindo na autonomia administrativa e financeira atribuída ao Chefe do Executivo, a quem compete a iniciativa de leis referentes à gestão financeira do município”
.

Postulou a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia do ato normativo tido como inconstitucional, e, no mérito, a ratificação para declarar inconstitucional o texto normativo ora impugnado (id. 88967478).

A distribuição foi realizada na modalidade sorteio (id. 88967491).

Determinou-se a
notificação da Câmara Municipal de Feliz Natal
(id. 89626466).

A Câmara de Vereadores de Feliz Natal prestou informações defendendo
a constitucionalidade da norma. Asseverando que não houve violação ao Princípio da Separação dos Poderes argumentando que a lei
“muito embora verse sobre a matéria referente a organização administrativa, não determina como será cumprida a lei, posto que apenas instituiu um programa, a ser exercido e aplicado pelo executivo”
(cf. ID no 94810969), de modo que
“não se retirou do executivo a incumbência de regulamentar os serviços públicos e organizar o funcionamento da administração pública municipal, posto que é ela quem irá regulamentá-la e aplica-la da forma como lhe aprouver”
(cf. ID no 94810969).

Ainda, afastou a ideia de que a norma implica em aumento de despesa sustentando que não será preciso proceder a contratação de novos profissionais, vez que
“a lei impôs proibição da administração contrate profissionais para o programa, mas que sejam os já lotados, designados, conforme data e horário programado pela secretaria de saúde, para atendimento nas escolas”
(id. 94810969).

A douta Procuradoria Geral de Justiça, instada a manifestar-se,
através do eminente Subprocurador-Geral de Justiça Deosdete Cruz Junior,
pugnou pelo
indeferimento da medida liminar
, e, no mérito, pela
improcedência da ação direta de inconstitucionalidade
, pois “[...]
a criação do programa de atendimento médico nas creches e escolas públicas do Município de Feliz Natal/MT, deflagrado pelo Poder Legislativo local, ainda que toque levemente na estrutura do Município, não chega a provocar alteração na sua estrutura ou atribuição, devendo por isso mesmo ser afastada a pretensão de se obter a declaração de inconstitucionalidade da Lei no 734/2021
” (id. 96840452, p. 13).

A liminar foi indeferida pelo Órgão Especial (id. 120122966).

O Município de Feliz Natal e a Câmara Municipal de Feliz Natal, mesmo intimados, deixaram transcorrer
in albis
o prazo de manifestação, conforme certidão id. 130472157.

A douta Procuradoria Geral de Justiça, através do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional Deosdete Cruz Junior, reiterou integralmente as razões da manifestação ministerial anterior,
para que a ação seja julgada improcedente, vez que “
a Lei no 734/2021, de origem parlamentar, conquanto toque no corpo da Administração Pública, não produz impacto suficiente para provocar mudança na sua estrutura ou atribuição; mais, a norma verte comando responsável por promover o direito fundamental à vida e à saúde, cenário que clama pelo seu acolhimento e prestígio em detrimento do eventual reconhecimento de vício formal
”
(id. 131326671).

É o relatório.
Peço dia para julgamento.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Feliz Natal, em face da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 734/2021, de Feliz Natal, de autoria de membro do Poder Legislativo Municipal, que
“instituí o ‘Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais’ que funcionará como um sistema de prevenção e doenças infantis por meio do atendimento médico da cidade de Feliz Natal, Estado de Mato Grosso, e dá outras providências”
, ante a afronta ao princípio da separação dos poderes, bem como do aumento das despesas públicas do Executivo Municipal.

A Lei Municipal n. 734, de 11 de maio de 2021, de Feliz Natal, de autoria dos vereadores
Raimundo Pedro P. Raposa
e
Adriana de Souza Silva
, promulgada pela Câmara Municipal de Feliz Natal após veto integral do Prefeito Municipal, objeto da presente ação direta, dispõe “
o ‘Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais’ que funcionará como um sistema de prevenção a doenças infantis por meio do atendimento médico da cidade de Feliz Natal, Estado de Mato Grosso, e dá outras providências
”.

A liminar foi indeferida pelo Órgão Especial (id. 120122966).

O Município de Feliz Natal e a Câmara Municipal de Feliz Natal, mesmo intimados, deixaram transcorrer
in albis
o prazo de manifestação, conforme certidão id. 130472157.

Em sede de liminar, este Egrégio Órgão Especial à unanimidade indeferiu a medida cautelar pretendida, restando o acórdão assim ementado:

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
– LEI MUNICIPAL 734/2021 DE FELIZ NATAL QUE CRIOU
PROGRAMA MÉDICO NAS CRECHES E ESCOLAS MUNICIPAIS
, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE FELIZ NATAL – PRETENDIDA CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA – IMPROCEDÊNCIA –
PRIMA FACIE
– AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS – DIREITO À SAÚDE E A VIDA – GARANTIA ASSEGURADA CONSTITUCIONALMENTE – OBRIGAÇÃO DO PODER PÚBLICO – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA –
PRIMUS ICTUS OCULI
– NORMA DE CONTEÚDO PURAMENTE PROGRAMÁTICO –
LIMINAR NÃO CONCEDIDA
.

A Lei no 764/2021 do Município de Feliz Natal, ao instituir o
“Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais”
, não promove alteração na composição dos quadros de funcionários das escolas, não provoca mudança na estrutura da rede municipal e ensino e nem impede o regular funcionamento da Administração Pública. Ao contrário, o ato normativo busca a integrar e garantir o direito à saúde e a vida assegurada constitucionalmente .

O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante exegese restritiva, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência.

A competência privativa do chefe do Poder Executivo não resulta usurpada quando a matéria regulada não invade a estrutura ou a atribuição de seus órgãos, tampouco o regime jurídico de servidores públicos (STF, ARE no 878911 RG - Relator: Min. Gilmar Mendes; TJMT, ADI no 1018462-10.2020.8.11.0000 – Relatora: Des.a Maria Erotides Kneip Baranjak), de modo que inexiste ofensa ao art. 195 da CEMT.

O c. STF assentou diretriz constitucional no sentido de que, somente nas matérias reservadas à competência privativa do Chefe do Executivo – estrutura da administração pública e regime dos servidores –, é vedada a iniciativa parlamentar causadora de aumento de despesa (STF, AgR RE: 1243591/MT – Relator: Min. Roberto Barroso).”

Pois bem.

Peço vênia para transcrever o voto ao não conceder a liminar, a qual utilizo como fundamentação para se evitar tautologia.

“
A Lei Municipal n. 734, de 11 de maio de 2021, de Feliz Natal, de autoria dos vereadores
Raimundo Pedro P. Raposa
e
Adriana de Souza Silva
, promulgada pela Câmara Municipal de Feliz Natal após veto integral do Prefeito Municipal, objeto da presente ação direta, dispõe “
o ‘Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais’ que funcionará como um sistema de prevenção a doenças infantis por meio do atendimento médico da cidade de Feliz Natal, Estado de Mato Grosso, e dá outras providências
”, assim redigida:

“
A CÂMARA MUNICIPAL DE FELIZ NATAL, ESTADO DE MATO GROSSO, no uso de suas atribuições legais que lhe são conferidas, nos termos do art.198 § 5o do Regimento Interno e do art.38, parágrafo 1o e 8o da lei Orgânica do Município de Feliz Natal - MT, faz saber que após sanção tácita, foi sancionada e promulgada pelo presidente da referida Casa a seguinte lei:

Art. 1o Fica instituído no município de Feliz Natal o "Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais" que funcionará como um sistema de prevenção a doenças infantis por meio do atendimento médico.

Art. 2o O programa deverá contar com uma equipe disponibilizada pela Secretaria Municipal de Saúde composta no mínimo por um médico, um enfermeiro (a) e um técnico (a) em enfermagem e prestará atendimento de avaliação ponderal (peso e altura), orientações nutricionais, checagem nos cartões de vacinas e atualizações das mesmas, além dos profissionais passarem orientações preventivas (de diversas doenças) aos monitores que poderão posteriormente repassar aos pais ou responsáveis.

Art. 3o Os atendimentos deverão acontecer mensalmente e programados em datas específicas pela Secretaria de Saúde, devendo esta comunicar com antecedência mínima de 3 dias a direção da creche e escolas a serem visitadas.

Art. 4o Fica permitido à Secretaria Municipal de Saúde estender o presente projeto de atendimento aos alunos também para as demais escolas de Feliz Natal/MT, de acordo com sua possibilidade e conveniência.

Art. 5o Os profissionais da saúde designados para realização do atendimento descritos nos artigos anteriores deverão ser os mesmos que já se encontram lotados junto ao município, ficando vetada contratação de profissionais especificamente para tal fim.

Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

GABINETE DA PRESIDENCIA DA CÂMARA MUNICIPAL DE FELIZ NATAL, ESTADO DE MATO GROSSO, AOS ONZE DIAS DO MÊS DE MAIO DE DOIS MIL E VINTE E UM.

MANOEL APARECIDO NAZÁRIO

PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE FELIZ NATAL” (id. 88967483).

Consta de uma perfunctória leitura da referida lei que
há apenas uma autorização
de criação do referido
Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais
, sem
cominar sanção em caso de descumprimento
, consistindo, pois, na adoção de
medidas puramente programáticas
com vistas à observância aos princípios constitucionais da solidariedade e dignidade da pessoa humana (art. 1o,
caput
, e 3o, VIII, ambos da Constituição do Estado de Mato Grosso), bem como, o direito fundamental à saúde e à vida.

Assim, a referida lei não cria qualquer obrigação para a Municipalidade, apenas autorizando o Prefeito, por meio dos instrumentos regulatórios cabíveis, a adoção das medidas em sentido a promover a inclusão de médicos nas creches e escolas, visando implementar um sistema de prevenção a doenças infantis, prestigiando-se, nesses termos, o direito fundamental à vida e à saúde dos infantes.

Normas de conteúdo programático, também denominadas normas dirigentes, consoante lembra-nos Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo,
in
Direito Constitucional Esquematizado
, 2020, p. 63, “
constituem programas a serem realizados pelo Poder Público, disciplinando interesses econômicos-sociais, tais como: realização da justiça social; valorização do trabalho; amparo à família; combate ao analfabetismo, etc
”.

No caso, a impugnação de normas programáticas deve ser realizada por outro instrumento judicial, diverso da ação direta de inconstitucionalidade, porque não se admite o manejo desta última para o enfrentamento de normas de conteúdo programático.

“
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO AO ART. 278 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO E ÀS LEIS ESTADUAIS NoS 3.603/86; 3.707/84; 3.863/86 E 4.139/88. INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS. Não se conhece da ação na parte que impugna leis anteriores à Constituição Federal de 1988, que, ademais, já foram revogadas por lei posterior, não objeto desta ação direta de inconstitucionalidade. Improcedência da ação no tocante ao art. 278 da Constituição do Estado do Espírito Santo, que assegurou o sistema previdenciário dos deputados, ‘na forma da lei’, por se tratar de norma de conteúdo programático
” [STF, ADI 148/ES, Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 20/11/1997, DJU de 19/12/1997, p. 40].

Portanto, a norma impugnada
não promove alteração na composição dos quadros de funcionários dessas escolas, não provoca mudança aguda na sua estrutura, muito menos impede o regular funcionamento das creches e escolas públicas municipais, mas apenas impõe, amparada no ordenamento constitucional, a obrigação de o Poder Público promover a inclusão de médicos nesses ambientes, visando implementar um sistema de prevenção a doenças infantis,
não permitindo concluir que está a criar órgão de administração pública municipal ou despesa
, a atrair a incidência do art. 195, inciso III, da CE/MT, assim disciplinada:

“
Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

[...]

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal
”.

Tanto que a redação do
art. 5o da Lei n. 934/2021
prevê a designação dos profissionais de saúde já lotados no Município para o atendimento médico nas escolas e creches municipais, ainda, como bem indica a Câmara Municipal de Feliz Natal/NT na sua manifestação, a norma será implementada na exata dimensão do quanto previsto nas peças orçamentárias, cuja proposta caberá ao próprio Poder Executivo, com a deliberação do Poder Legislativo. Vale dizer, a fixação do dever, além de não promover alteração na estrutura de órgãos da Administração Pública, será executada de acordo com a previsão orçamentária discutida no momento e sede oportunas, existindo previsão.

Nessa linha intelectiva, integra-se o parecer da i. Subprocuradoria-Geral de Justiça Jurídica e Institucional ante o preciso exame de constitucionalidade da norma impugnada:

“Em relação ao primeiro ponto, vê -se que o art. 195 da Carta Estadual relega ao chefe do executivo a competência privativa para deflagrar leis que disponham sobre a criação, estrutura e
atribuições de órgão da Administração Pública
.

Contudo, e aqui cuidadosamente divergindo das razões autorais, não nos parece que a simples instituição de programa destinando médicos para as creches e escolas municipais implique em reconhecer cenário de alteração de atribuição de órgão da Administração Pública. Dentro desse contexto, cabe perguntar: o que configuraria alteração na atribuição de órgão da Administração Pública?

Em um primeiro momento, empregando uma análise mais superficial, poderíamos cogitar que qualquer alteração mínima nesses órgãos já implicaria em ingerência do Poder Legislativo. Contudo, não podemos esquecer que esse poder tem como função primária justamente o exercício da atividade legiferante, isto é, cabe precipuamente a ele inovar no ordenamento jurídico impondo obrigações assinaladas pelos signos da abstração, impessoalidade e generalidade.

Nesse passo, não nos parece que a melhor interpretação para o art. 195, parágrafo único, III, da Constituição Estadual, passe pelo reconhecimento de que qualquer lei deflagrada pelo Poder Legislativo, ainda que toque minimamente no corpo de órgãos da administração pública, seja fonte de inconstitucionalidade. Esse cenário de ingerência, que deve efetivamente ser repudiado pelo Poder Judiciário, deve surgir tão somente quando a norma legislativa implique em verdadeira alteração da atribuição dos órgãos, e não quando os toca de modo superficial, sob pena de obliterarmos ou ao menos engessarmos a função precípua do Poder Legislativo, que é a de deflagrar leis e, portanto, inovar o ordenamento jurídico posto.

Ora, é difícil imaginar uma norma deflagrada pelo Poder Legislativo que não toque direta ou indiretamente, seja em grau mais profundo ou raso, na estrutura da Administração Pública Municipal. É dizer, qualquer norma iniciada pela Casa de Leis acabará, invariavelmente, atingindo o corpo da Administração Pública, e, dentro desse contexto, o Poder Judiciário deverá analisar cuidadosamente se o ato em questão altera verdadeiramente a estrutura/atribuição do órgão, caso em que a atuação legislativa deve ser freada, ou se apenas toca no corpo administrativo de maneira a não constranger sua estrutura, caso em que a iniciativa parlamentar deverá ser prestigiada.

No caso em análise, como dito nos parágrafos anteriores,
não nos parece que a mera instituição de programa destinando médicos para as creches e escolas municipais implique em reconhecer cenário de alteração de atribuição de órgão da Administração Pública
, ainda mais quando a norma tem o evidente propósito de amparar
o direito fundamental à saúde e à vida
, dois dos direitos fundamentais pilares do nosso ordenamento constitucional, devendo por isso mesmo serem promovidos e garantidos por políticas públicas, sendo precisamente nesse caminho o comando disposto no Art. 217 da Constituição do Estado de Mato Grosso, in verbis:

...

Veja, Excelência, que, sob esse prisma, a norma não promove alteração na composição dos quadros de funcionários dessas escolas, não provoca mudança aguda na sua estrutura, muito menos impede o regular funcionamento da s creches e escolas públicas municipais, mas apenas impõe, amparada no ordenamento constitucional, a obrigação de o Poder Público promover a inclusão de médicos nesses ambientes, visando implementar um sistema de prevenção a doenças infantis, prestigiando -se, nesses termos, o direito fundamental à vida e à saúde dos infantes.

Aqui é importante destacar, com o intuito de afastar as alegações da parte autora aventadas nesse sentido, que, ainda que a observância deste dever possa ensejar alguma despesa pública, a norma haverá de ser implementada - como bem indica a Câmara Municipal de Feliz Natal/NT na sua manifestação - na exata dimensão do quanto previsto nas peças orçamentárias, cuja proposta caberá ao próprio Poder Executivo, com a deliberação do Poder Legislativo. Vale dizer, a fixação do dever, além de não promover alteração na estrutura de órgãos da Administração Pública, será executada de acordo com a previsão orçamentária discutida no momento e sede oportunas, existindo previsão, inclusive, que prevê a designação dos profissionais de saúde já lotados no Município para o atendimento médico nas escolas e creches municipais (art. 5o da Lei no 734/2021).

...

Prosseguindo no debate, cumpre refutar o outro argumento de ataque suscitado pelo autor, qual seja, o de que a norma cria despesa para o Poder Executivo sem apresentar prévia dotação orçamentária.

Sobre o tema, além do que já foi dito nos parágrafos acima, cumpre destacar ser assente no entendimento Pretoriano que o simples fato de norma oriunda do Poder Legislativo ser dirigida ao Poder Executivo e provocar aumento de custo para esse Poder, não é circunstância que por si só relega obrigatoriamente a inciativa da norma ao Chefe desse Poder.

Com efeito, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento afetado a sistemática da repercussão geral (Tema 917/STF) preconizando que:

...

Toda essa exposição leva a conclusão inexorável que a criação do programa de atendimento médico nas creches e escolas públicas do Município de Feliz Natal/MT , deflagrado pelo Poder Legislativo local, ainda que toque levemente na estrutura do Município, não chega a provocar alteração na sua estrutura ou atribuição, devendo por isso mesmo ser afastada a pretensão de se obter a declaração de inconstitucionalidade da Lei no 734/2021...” (id. 96840452).

Portanto, a
competência privativa do chefe do Poder Executivo não resulta usurpada quando a matéria regulada não invade a estrutura ou a atribuição de seus órgãos, tampouco o regime jurídico de servidores públicos (STF, ARE no 878911 RG - Relator: Min. Gilmar Mendes –11.10.2016; TJMT, ADI no 1018462-10.2020.8.11.0000 – Relatora: Des.a Maria Erotides Kneip Baranjak), de modo que inexiste ofensa ao art. 195 da CEMT,
in verbis
:

“Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I - matéria orçamentária e tributária;

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.”

O artigo 195, inciso III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante
exegese restritiva
, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência.

Confira-se,
mutatis mutantis
:

“
As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil - matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes
[...]” [STF, ADI 3394, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2007, DJe-087 DIVULG 23-08-2007 PUBLIC 24-08-2007 REPUBLICAÇÃO: DJe-152 DIVULG 14-08-2008 PUBLIC 15-08-2008 EMENT VOL-02328-01 PP-00099 DJ 24-08-2007 PP-00023 RT v. 96, n. 866, 2007, p. 112-117]

Com efeito,
“a Constituição Federal determina ao Estado a adoção de providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à educação, [...] ressaltando que, na composição entre esses princípios e regras, há de ser preservado o interesse da coletividade”
(TJMT, ADI N.U 1001657-84.2017.8.11.0000 – Relator: Des. Luiz Ferreira da Silva – Tribunal Pleno – 15.12.2017).

Em situação semelhante, este e. Órgão assim decidiu:

“Não se referindo à organização ou ao funcionamento da estrutura administrativa municipal, não há falar em inconstitucionalidade, posto que ausente o vício de iniciativa, a violação ao Princípio da Separação dos Poderes [...], e ao artigo 195, parágrafo único, inciso III, da Constituição do Estado de Mato Grosso.”
(ADI N.U 1019993-34.2020.8.11.0000 – Relator: Des. Marcio Vidal – Órgão Especial – 13.5.2021)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL 9922/2018 DE RONDONÓPOLIS – CRIA CENTROS DE ACOLHIMENTO E CONVIVÊNCIA PARA DEPENDENTES QUÍMICOS EM SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE SOCIAL, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – PRETENDIDA CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA – IMPROCEDÊNCIA
PRIMA FACIE
– VÍCIO DE INICIATIVA DO PREFEITO – INOCORRÊNCIA – NORMA DE CONTEÚDO PURAMENTE PROGRAMÁTICO – AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS – NÃO INFLIÇÃO DO ART. 195, III, DA CE/MT –
AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE
.

O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante exegese restritiva, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência. Ação direta improcedente.” (ADI NU 1000637-19.2021.8.11.0000, Relator: Des. Juvenal Pereira da Silva – Órgão Especial – 28.10.2021).

Com efeito, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento afetado a sistemática da repercussão geral (Tema 917/STF) preconizando que:

“
Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
(art. 61, § 1o, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”

Anoto, por último, que um dos objetivos traçados pela norma constitucional estadual aos municípios é
amparar o direito fundamental à saúde e à vida, devendo por isso mesmo serem promovidos e garantidos por políticas públicas.
Dispõe o artigo 217
da Constituição do Estado de Mato Grosso
, a esse respeito:

“Art. 217 A saúde é direito de todos e dever do Estado, assegurada mediante políticas sociais, econômicas e ambientais que visem à eliminação de risco de doenças e outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços, para sua promoção, proteção e recuperação”.

Por sua vez, a implementação do programa
não promove alteração na composição dos quadros de funcionários dessas escolas, não provoca mudança aguda na sua estrutura, muito menos impede o regular funcionamento das creches e escolas públicas municipais, mas apenas impõe, amparada no ordenamento constitucional, a obrigação de o Poder Público promover a inclusão de médicos nesses ambientes, visando implementar um sistema de prevenção a doenças infantis, inclusive prevê a designação dos profissionais de saúde já lotados no Município para o atendimento médico nas escolas e creches municipais
, a elidir eventual conclusão acerca da falta de indicação da fonte de custeio.

Ademais, o mero aumento de despesa afigura-se insuficiente para ensejar a inconstitucionalidade do ato normativo quando a matéria pode ser regulada por iniciativa parlamentar, a elidir qualquer afronta ao art. 162 da CEMT,
in verbis
:

“ Art. 162 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais do Estado.”

O c. Supremo Tribunal Federal assentou diretriz constitucional no sentido de que, somente nas matérias reservadas à competência privativa do Chefe do Executivo – estrutura da administração pública e regime dos servidores –, é vedada a iniciativa parlamentar causadora de aumento de despesa (AgR RE: 1243591/MT – Relator: Min. Roberto Barroso – 6.3.2020).

Sob essa ótica, a Lei Municipal no 734/2021 não padece de vício formal de constitucionalidade, por retratar, na essência, sensibilidade político-social do poder legislativo proponente.

Por todo exposto,
julgo improcedente a ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada em face da Lei Municipal de Feliz Natal/MT n. 734/2021, na forma da fundamentação retro mencionada,
julgando prejudicada a pretensão de concessão initio litis de suspensão da norma encimada
...”

Portanto,
a Lei Municipal n. 734, de 11 de maio de 2021, de Feliz Natal, que dispõe sobre “
o ‘Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais’ que funcionará como um sistema de prevenção a doenças infantis por meio do atendimento médico da cidade de Feliz Natal, Estado de Mato Grosso, e dá outras providências
”,
não padece de vício formal de constitucionalidade, por retratar, na essência, sensibilidade político-social do poder legislativo proponente.

Ademais, conforme lançado no parecer “
conquanto toque no corpo da Administração Pública, não produz impacto suficiente para provocar mudança na sua estrutura ou atribuição; mais, a norma verte comando responsável por promover o direito fundamental à vida e à saúde, cenário que clama pelo seu acolhimento e prestígio em detrimento do eventual reconhecimento de vício formal
”.

Ainda, o principal interessado na defesa da inconstitucionalidade da norma, o Município de feliz Natal/MT, não realizou qualquer defesa da alegada inconstitucionalidade aduzida na inicial.

Por todo exposto, em consonância com o parecer ministerial, julgo
improcedente
a presente Ação Constitucional.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

VOTO

Eminentes Pares,

Como relatado, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade que visa afastar do ordenamento jurídico a Lei n. 734/2021, do Município de Feliz Natal, que criou o “
Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais
”.

O d. Relator, Des. Rui Ramos Ribeiro, julgou improcedente a ação, por entender, em síntese, que “
a norma impugnada não promove alteração na composição dos quadros de funcionários dessas escolas, não provoca mudança aguda na sua estrutura, muito menos impede o regular funcionamento das creches e escolas públicas municipais, mas apenas impõe, amparada no ordenamento constitucional, a obrigação de o Poder Público promover a inclusão de médicos nesses ambientes, visando implementar um sistema de prevenção a doenças infantis,
não permitindo concluir que está a criar órgão de administração pública municipal ou despesa
, a atrair a incidência do art. 195, inciso III, da CE/MT”.

Peço vênia para divergir no eminente Relator.

Explico.

A Constituição Federal, em seu art. 61, §1o, elenca as matérias cuja iniciativa do processo legislativo é privativa do Presidente da República, tratando-se de disciplina, de acordo com o princípio da simetria, de observância obrigatória por Estados e Municípios.

Por sua vez, seguindo o modelo traçado na Constituição Federal, a Const. do Estado de Mato Grosso, em seu art. 195, parágrafo único, estipula algumas matérias cujas leis correlatas são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, como criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública (inciso III).

Como se nota, a ideia da reserva de iniciativa legislativa prevista no art. 61, § 1o, da CF – e reproduzida na nossa Const. Estadual – é impedir que o Poder Executivo sofra ingerências indevidas do Poder Legislativo nas suas funções típicas de gerir, planejar, regulamentar e organizar a Administração.

Nesse contexto, é defeso à Câmara de Vereadores deflagrar processos legislativos envolvendo temas afetos à iniciativa reservada ao Prefeito, sob pena de extrapolar suas funções e provocar indevida interferência no Poder Executivo, como de fato se verifica na espécie quando da promulgação da Lei n. 734/2021, de iniciativa parlamentar.

Com efeito, embora louvável a intenção dos legisladores municipais de criar um sistema de prevenção a doenças infantis, por meio do atendimento médico, nas creches e escolas municipais, a temática envolve competências próprias de administração, gestão e planejamento, adentrando diretamente nas atividades reservadas ao Poder Executivo.

Isso porque, a lei em tela interfere diretamente na forma de prestação do serviço público saúde, criando atribuições e responsabilidades ao Poder Executivo e ao órgão responsável por efetivar o direito à saúde no Município (Secretaria Municipal de Saúde), em evidente violação ao princípio da separação dos poderes.

Aliás, veja que a para concretização do programa, a lei impõe ao Poder Executivo, em seus arts. 2° e 3°, a obrigatoriedade de disponibilizar uma equipe (um médico, um enfermeiro e um técnico em enfermagem) dentre os profissionais em saúde lotados no Município e de realizar os atendimentos mensalmente.

Dessa maneira, é evidente a interferência em atividades tipicamente administrativas, e, por consequência, a violação arguida pela parte Autora, ante a flagrante inconstitucionalidade formal.

Sobre o tema colaciono entendimento do Supremo Tribunal Federal:

“
Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 11.750/2002 do Estado do Rio Grande do Sul. Projeto “Escotismo Escola”. 3. Ofendem a competência privativa do Chefe do Executivo para iniciar o processo legislativo normas que criem atribuições para órgão da administração pública. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (STF, ADI 2.807/RS, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 19/03/2020)

Pelo exposto, com a vênia ao d. Relator, julgo PROCEDENTE a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 734/2021, do Município de Feliz Natal, com efeitos
ex tunc
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/10/2022