Tribunal: TJMT
Processo: 1001485-91.2020.8.11.0080
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-03-08
Data de publicação: 2022-03-14

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO A EMPRESA PARTICULAR, MEDIANTE LEI MUNICIPAL, SEM A REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE DISPENSA – DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL No 643/2011 E A NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DECORRENTES – IRRESIGNAÇÃO DA EMPRESA PARTICULAR DONATÁRIA – IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO NA DOAÇÃO – INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 17, INCISO I, ALÍNEA B, DA LEI No 8.666/93 – AFRONTA AOS ARTIGOS 3o, INCISOS II E IV, 10, INCISOS I E III, 127, 129, “CAPUT” E INCISO X, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO E ARTIGO 37, “CAPUT” E INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – REQUESTADO O DIREITO À INDENIZAÇÃO PELOS ENCARGOS REALIZADOS – INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL – INDEVIDA SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA – INADMISSIBILIDADE – SENTENÇA MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
1. Por se tratar de medida de caráter excepcional, a doação de bem imóvel público a particular está condicionada à demonstração inequívoca do interesse público, a fim de justificar a diminuição patrimonial do ente federativo.
2. A mera doação de imóvel municipal para pessoa jurídica, para construção de sua sede social, não possui carga de interesse público suficiente a se configurar justificativa para atos de alienação gratuita de domínio imobiliário, mesmo que autorizada por lei local, sem mais requisitos, e dissociada de uma política pública consistente, que esteja vinculada às atribuições constitucionais do Município, a toda evidência, viola o dever de conservação do patrimônio público, além dos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público.
3. A pretensão de indenização por benfeitorias realizadas no imóvel doado, por se tratar de questão até então não suscitada nos autos, constitui inadmissível inovação recursal e indevida supressão de instância.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001485-91.2020.8.11.0080
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Doação, Reintegração de Posse]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), DESTESA TERRA CONSTRUCOES LTDA - CNPJ: 89.104.632/0004-51 (APELANTE), FERNANDO RIBEIRO ALVES - CPF: 017.879.141-51 (ADVOGADO), CARLOS MARCIO RISSI MACEDO - CPF: 828.138.841-20 (ADVOGADO), JOSE ANTONIO DOMINGUES DA SILVA - CPF: 014.559.451-37 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE QUERENCIA - CNPJ: 37.465.002/0001-66 (APELANTE), MUNICIPIO DE QUERENCIA - CNPJ: 37.465.002/0001-66 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE QUERENCIA - CNPJ: 37.465.002/0001-66 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO A EMPRESA PARTICULAR, MEDIANTE LEI MUNICIPAL, SEM A REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE DISPENSA – DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL No 643/2011 E A NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DECORRENTES – IRRESIGNAÇÃO DA EMPRESA PARTICULAR DONATÁRIA – IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO NA DOAÇÃO – INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 17, INCISO I, ALÍNEA B, DA LEI No 8.666/93 – AFRONTA AOS ARTIGOS 3o, INCISOS II E IV, 10, INCISOS I E III, 127, 129, “CAPUT” E INCISO X, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO E ARTIGO 37, “CAPUT” E INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – REQUESTADO O DIREITO À INDENIZAÇÃO PELOS ENCARGOS REALIZADOS – INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL – INDEVIDA SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA – INADMISSIBILIDADE – SENTENÇA MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS –
RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO
.

1. Por se tratar de medida de caráter excepcional, a doação de bem imóvel público a particular está condicionada à demonstração inequívoca do interesse público, a fim de justificar a diminuição patrimonial do ente federativo.

2.
A
mera doação de imóvel municipal para pessoa jurídica, para construção de sua sede social, não possui carga de interesse público suficiente a se configurar justificativa para atos de alienação gratuita de domínio imobiliário, mesmo que autorizada por lei local, sem mais requisitos, e dissociada de uma política pública consistente, que esteja vinculada às atribuições constitucionais do Município, a toda evidência, viola o dever de conservação do patrimônio público, além dos princípios da supremacia e da indisponibili
dade do interesse público.

3. A pretensão de indenização por benfeitorias realizadas no imóvel doado, por se tratar de questão até então não suscitada nos autos, constitui inadmissível inovação recursal e indevida supressão de instância.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto
por
Destesa Terra Construções Ltda.
contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Querência que julgou procedentes os pedidos formulados pelo
Ministério Público
no âmbito da ação civil pública por ele proposta, confirmando a liminar outrora concedida, declarando a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 643, de 05 de agosto de 2011, com efeitos
ex tunc
, que autorizou a doação, com encargo, do imóvel com área de 15.160m2, locado sob o Lote no 1, situado na zona urbana da cidade de Querência, no Setor Reserva Técnica 1, do Loteamento denominado Projeto Querência 1, bem como a nulidade de todos os atos administrativos decorrentes da lei, notadamente a escritura pública – Ato no 2.812, do Cartório do Segundo Ofício da Comarca de Querência - Tabelionato de Notas) e de sua posterior ratificação e retificação.

Nas suas razões, a recorrente alega que a sentença se equivocou na solução do caso concreto ao entender que a doação do imóvel deveria ter sido precedida de procedimento licitatório ou de dispensa de referido procedimento, quando a doação se mostra, a seu sentir, legal por estar presente o interesse público e a necessidade de permanência do imóvel na sua posse.

Sustenta que, por se tratar de doação com encargo, é dispensável a realização de licitação, de modo que deve ser aplicado o disposto no art. 17, § 4o, da Lei no 8.666/93, cujo único requisito imposto é a existência de interesse público devidamente justificado.

Com base nesse parâmetro, defende que “
A verificação da justificativa de interesse público no caso não precisa obedecer uma forma legal específica. O próprio processo legislativo que tramitou na Câmara de Vereadores do Município de Querência se presta ao fim de justificar o interesse público na doação com encargo (...)
.” (
id. 71647518, p. 25).

Verbera que a Mensagem encaminhada pelo Chefe do Poder Executivo de Querência ao Poder Legislativo, quando do envio do Projeto de Lei de doação da área em favor da empresa, constitui, sob sua ótica, prova cabal de que a doação com encargo foi justificada, tendo o Legislativo tipo oportunidade de se analisar e deliberar sobre o interesse público, o que culminou com a aprovação da lei.

Acentua que “
Se o juízo a quo entende que o interesse público que justificaria eventual doação se limitaria a subvenções hospitalares, educacionais ou assistenciais, é uma opinião que, embora mereça respeito, não possui respaldo em normas legais e nem mesmo jurisprudenciais. O interesse público pode assumir as mais variadas formas e medidas, o que dependerá do que o gestor público entende como conveniente e oportuno para a coletividade naquele específico momento no tempo – o gestor público, e não o juiz
.” (
id. 71647518, p. 26).

Em outro viés, com espeque no artigo 59 da Lei no 8.666/93 e na LINDB, propala seu direito à indenização pelas benfeitorias realizadas no imóvel, argumentando que a reversão do imóvel ao patrimônio municipal gera ao Poder Público o dever de indenizar o donatário pelos encargos cumpridos e prejuízos causados.

Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do apelo, para o fim de reformar a sentença, declarando a legalidade da doação e mantendo o imóvel doado na propriedade da empresa, ou, subsidiariamente, acaso reconhecida a nulidade, indicados os meios para regularizar o ato, permitindo que o imóvel continue no domínio da recorrente. Ainda, sob viés subsidiário, pretende o provimento do recurso para que seja reconhecido seu direito à indenização pelas benfeitorias executadas na área à título de doação. (id. 71647518, pp. 20-31).

O Ministério Público contrarrazoou requerendo seja julgada improvida a apelação e que a sentença de primeiro grau seja mantida (id. 71647518, pp. 37-43 à id. 71647520).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador
Edmilson da Costa Ferreira
, manifestou-se pelo desprovimento do apelo (id. 79976482).

Esse é o relatório.

Inclua-se em pauta.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA A ADVOGADA LORENA FALEIROS COSTA OAB/GO 46940.

PARECER ORAL

EXMO. SR. DR. PAULO FERREIRA ROCHA (PROCURADOR DE JUSTIÇA)

Ratifico o parecer escrito.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO (RELATOR)

Inicialmente, cumpre pontuar que não é novidade neste Tribunal o julgamento de casos envolvendo o reconhecimento da inconstitucionalidade de lei municipal que autoriza a doação de imóvel público a particulares, sem licitação ou procedimento administrativo apto a justificar a dispensa do certame para a alienação do bem público, sobretudo sem a comprovação efetiva do interesse público devidamente justificado.

Por vezes, o Chefe do Poder Executivo, para efetuar a doação discricionária do bem imóvel público para a referida associação, encaminha ao Poder Legislativo Municipal, Projeto de Lei, visando obter autorização legislativa para revestir o ato de legalidade, sem a indicação das reais e específicas vantagens da população na doação do imóvel público, além do que não realizado o procedimento licitatório devido, a fim de permitir ampla participação de interessados na obtenção da área pública.

Na espécie, segundo o Ministério Público, restou apurado que o Município de Querência, por meio do Chefe do Executivo à época, realizou doação irregular de imóvel público pertencente ao patrimônio municipal, por meio da Lei no 643/2011, cujo ato, contudo, fora levado a efeito sem o devido processo licitatório, tampouco processo administrativo que justificasse a dispensa da licitação, além do que, conforme informado pelo próprio Município, não fora cumprido o encargo imposto à donatária, a qual havia realizado apenas a terraplanagem do imóvel (id. 71647515, p. 10-18).

Do ato normativo que autorizou a doação do imóvel, colhe-se o seguinte:

“
Artigo 2o - A presente doação tem por objetivo incentivar a atividade empresarial com a geração de novos empregos, melhoria das condições de vida locais, resultando movimentação econômica e aumento da arrecadação de tributos para o município.

Artigo 3o - O imóvel objeto da doação encontra-se avaliado pela Comissão nomeada pelo Chefe do Poder Executivo, por meio do Decreto no 1.041/2011, no valor de R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais).

Artigo 4o - (...).

§1o - A doação do imóvel descrito no artigo 1o passa ter a finalidade exclusiva de implantação de uma revenda de caminhões, máquinas rodoviárias e guindastes.

§2o - A empresa beneficiária deverá iniciar suas atividades empresariais até seis meses após o término do prazo para conclusão da edificação e gerar, no mínimo, 20 (vinte) empregos diretos dentro do prazo de um ano
.”
(id. 71647515, p. 295).

Pelo que se depreende da leitura dos artigos da Lei Municipal no 643/2011, o Chefe do Poder Executivo do Município de Querência fica autorizado a doar bem público pertencente ao patrimônio municipal à empresa que discricionariamente privilegia, em verdade empresa privada com ramo de revenda de caminhões, máquinas rodoviárias e guindastes.

Após regular processamento da causa, o magistrado sentenciante julgou procedente a pretensão ministerial, declarando a nulidade da lei municipal questionada, porquanto a previsão nela estampada é inconstitucional, tendo, ainda, declarado a nulidade de todos os atos administrativa decorrentes do referido diploma legal.

Contra o
decisum
interpôs a empresa recorrente a presente apelação, pretendendo a reforma do ato sentencial, argumentando, em suma, a desnecessidade de procedimento licitatório e de dispensa de licitação, por se tratar de doação de imóvel com encargo; legalidade da doação, uma vez presente o interesse público; e da necessidade de permanência no imóvel ou indenização pelo cumprimento dos encargos.

A insurgência recursal, porém, não merece prosperar.

Conquanto a empresa recorrente insista em passar a impressão de que foi justificável a doação do bem imóvel público, bem ainda que os requisitos de prévia autorização legislativa foram preenchidos, de se ver que o interesse público no ato não restou devidamente demonstrado, certo que não fora utilizado qualquer critério específico para escolha da donatária para destinação do bem imóvel.

De se observar que, atentando-se para a redação da Mensagem correspondente ao Projeto de Lei encaminhada ao Legislativo, visualiza-se conteúdo abstrato, sem a preocupação do Chefe do Poder Executivo em demonstrar o real motivo da doação do bem imóvel para a beneficiada. Veja-se:

“O Projeto de Lei que ora encaminhamos a esta Augusta Casa de Leis, tem como objetivo a doação, com encargo, de lote urbano para a empresa ‘DESTESA TERRA CONSTRUÇÕES LTDA.’, legalmente constituída, para implantação de uma revenda de caminhões, máquinas rodoviárias e guindastes, incentivando assim, a atividade empresarial com a geração novos empregos, melhoria das condições de vida locais, resultando movimentação econômica e aumento da arrecadação de tributos para o município.

No imóvel objeto de doação da presente lei, será instalada a matriz da revenda dos produtos da XCMG – XANGAY COMPANY MÁQUINAS E GUINDASTES (maior empresa de máquinas da China) que realizará a venda de caminhões leves e médios; guindastes de 25 a 800 toneladas; toda linha de máquinas rodoviárias, dentre elas, rolo de chapa, rolos pé de carneiro, escavadeiras, pás mecânicas, motoniveladoras etc. e ainda, ofercerá assistência técnica dos seus produtos com atendimento em todo Vale do Araguaia e sul do Pará (até a cidade de Redenção).

A referida empresa terá 2.600 m2 (dois mil e seiscentos metros quadrados) de área construída.

Importante salientar que a empresa a ser instalada no imóvel objeto da doação, representa melhorias para o município, pois, oportunizará a geração de novos empregos e rendas, contribuindo assim, diretamente para o progresso e desenvolvimento de nossa cidade.”
(id. 71647515, pp. 289-291).

Percebe-se que a lei autorizativa não apresenta uma clara menção ao benefício efetivo, que compensaria a doação de imóvel para a entidade donatária. Em outras palavras, não se visualiza a demonstração concreta do interesse público que justificasse suficientemente a transferência de domínio do bem imóvel público em questão. Tão somente há menção de que o imóvel será destinado para a construção, manutenção e o funcionamento da sede da empresa, ou seja, o ato normativo se limitou a pré-estabelecer a donatária e a descrever as características do bem público.

De todo modo, ainda que o objetivo da doação fosse o atendimento da coletividade, com a instalação da sede da empresa e geração de eventuais empregos, isso, por si só, não indica as reais vantagens da população na doação do imóvel público, que não recebeu nenhum benefício em decorrência da doação do bem à apelante.

Ademais, ainda que a doação tivesse sido precedida de autorização legislativa e avaliação do imóvel, tem-se que, uma vez publicada a lei autorizativa, caberia ao Município, como próximo passo, a realização de licitação na modalidade de concorrência, a fim de permitir ampla participação dos interesses na obtenção do imóvel.

Sucede que não houve qualquer critério que assegurasse a participação de terceiros na contemplação com o imóvel público, não sendo assegurada a todos os que tivessem interesse o benefício de recebimento do imóvel, a título gratuito, respeitados os critérios de seleção voltados ao interesse público local.

A doação de bem público a particular é medida que deve atender a interesse público devidamente demonstrado, além de observar requisitos específicos, dentre os quais, autorização legal, avaliação prévia, nos termos do art. 17 da Lei no 8.666/93.

Na espécie, a mencionada lei municipal que autorizou o Prefeito Municipal a realizar a doação do bem imóvel não consigna
contrapartida
por parte da donatária, limitando-se a lei questionada a indicar, genericamente e sem qualquer estudo prévio, que a doação está assentada na instalação, manutenção e funcionamento da recorrente.

De fato, ao deixar de comprovar concretamente o interesse público relevante da doação do bem público e de atrelar a
autorização legal
do ato levado a efeito à previsão de obrigações que resulte em concretas vantagens à comunidade, resulta que a doação questionada rende ensejo a privilégios e favorecimentos indevidos, o que
não se relaciona com o imperativo de satisfação das necessidades do interesse comum
.

Releva observar que a doação de imóvel público levada à efeito pelo Poder Público Municipal é medida
excepcional
e
deve atender aos princípios constitucionais
, os quais são de observância obrigatória pelo administrador, designadamente os princípios da legalidade, impessoalidade, isonomia, moralidade e eficiência, sendo certo, ademais, que a Constituição Estadual veda a concessão de privilégios que não correspondam à satisfação das necessidades coletivas, conforme art. 127, da Constituição do Estado de Mato Grosso. Note-se:

“Art. 127 –
A Administração Pública é o conjunto dos órgãos e funções dos Poderes do Estado
e das entidades descentralizadas, aplicadas à execução de atividades e serviços administrativos,
com a finalidade

de

promoção do bem-estar geral
e da
satisfação das necessidades coletivas
.”
(grifou-se)

A Constituição Estadual é expressa no sentido de vedar quaisquer privilégio na promoção da pessoa humana, ao mesmo tempo em que vincula a execução das atividades e serviços administrativos à promoção do bem-estar geral e da satisfação das necessidades coletivas.

De se ver que a Constituição do Estado de Mato Grosso não desconsidera o papel do Estado de criar mecanismos que concretizem a promoção da pessoa humana e de suas potencialidades, com vistas à sua transformação, mas atrela qualquer
atividade de incentivo
por meio das
técnicas de encorajamento
, normas
premiais
ou
promocionais
, ao respeito à impessoalidade (vedação de privilégio) e à promoção do bem-estar geral e da satisfação das necessidades coletivas (interesse público).

Dessa forma, a autorização para realização de doação de bem púbico municipal não assegura qualquer benefício à coletividade ou promoção do bem-estar geral, caracterizando, em verdade, desvio de finalidade na atividade legislativa, dado que privilegia, discricionariamente, uma empresa, com quebra da impessoalidade.

Nesse sentido, a Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu art. 10, I e III, traz regra clara acerca da vedação de privilégios, consagrando o princípio da impessoalidade:

“
Art. 10 – O Estado de Mato Grosso e seus
Município assegurarão
,
pela lei
e pelos atos dos agentes de seus Poderes,
a imediata e plena efetividade de todos os direitos e garantias individuais e coletivas
, além dos correspondentes deveres, mencionados na
Constituição Federal
, assim como qualquer outro decorrente do
regime e dos princípios
que ela adota, bem como daqueles constantes dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte,
nos termos seguintes
: (...)

III – a implantação de meios assecuratórios de que ninguém será
prejudicado
ou
privilegiado
em razão de nascimento, raça, cor, sexo, estado civil,
natureza de seu trabalho
, idade, religião, orientação sexual, convicções políticas ou filosóficas, deficiência física ou mental e
qualquer particularidade ou condição
;” (grifou-se)

Ao tratar da igualdade como princípio componente do regime jurídico administrativo, expõe
Marçal Justen Filho
(Curso de Direito Administrativo. Saraiva, p. 69, 2005):

“
A supremacia da dignidade humana acarreta a equiparação de todos os seres humanos. Cada um e todos merecem idêntico respeito. Não se admite que alguns tenham ‘dignidade’ maior do que outros. Para efeito do regime de direito administrativo, a isonomia não está sendo considerada como direito individual nem como garantia política. Afirma-se sua inclusão entre os direitos fundamentais. Isso deriva da afirmação de um compromisso da atividade administrativa com a promoção da dignidade humana, por via inclusive do tratamento isonômico
.” (grifou-se)

Vê-se, pois, que esse princípio nada mais é do que uma faceta do
princípio da isonomia
, consagrado no
caput
do art. 5° e no seu inciso primeiro, da Constituição Federal, ao qual também está sujeito o Legislador, afinal, a lei deve em si mesma consagrar a isonomia.

Destarte, o princípio da igualdade vincula tanto o legislador quanto o aplicador da lei – igualdade na lei e igualdade perante a lei.

Neste ponto, desponta a necessidade de que toda doação de bem público à particular atenda ao “
interesse público relevante
”, requisito que deve ser comprovadamente demonstrado, sob pena de se estar patrocinando a vantagem ilícita e alheia dos administrados.

A toda evidência, para se concretizarem auxílios ao particular imprescindível a invocação e comprovação de
fundado interesse público relevante
, o qual não foi observado na espécie, o que caracteriza grave irregularidade.

Como já dito, as medidas de
cooperação
,
encorajamento
ou
premiais
,
quando oriundas do Poder Público, para além de estarem atadas indissoluvelmente a perseguição e ao implemento efetivo de tarefa de relevante interesse coletivo, geram para o ente beneficiado a
obrigação de contrapartida
, na medida em que não pode a Administração Pública conceder determinado benefício sem que decorra uma obrigação que resulte em concretas vantagens à comunidade.

Nesse campo, não se justificaria, forte no critério da probidade e razoabilidade, que domina a ação do
legislador ordinário
, a concessão de benefícios, mediante doação, à associação sem o regular procedimento licitatório, que superasse as vantagens concretamente oferecidas à comunidade, sendo que, em se concluindo em sentido contrário, decorreria ilícito beneficiamento de particulares, com dilapidação do patrimônio público.

Sempre que o
legislador
pretender efetuar doação de bem público a pretexto de incentivo, tem que se atentar que alguns critérios devem ser observados, para que as chamadas “práticas premiais”, de “cooperação” ou “promocionais”, que integram as técnicas de encorajamento, sejam aplicadas.

Isso porque, não raro, doação de bem imóvel, incentivos fiscais, dentre outros benefícios com certa semelhança, são concedidos a título de promover a economia local, sem que isso gere reais benefícios ao cidadão, ou que da concessão do benefício decorra proporcionalidade, na medida em que muitos destes incentivos são levados a efeito sem previsão de contrapartida, que vinculem o benefício dado ao empreendedor às vantagens concretamente oferecidas à comunidade.

Resulta, pois, a necessidade de atendimento à finalidade de promoção do
bem-estar geral
e da
satisfação

das

necessidades coletivas
.

Vale consignar que o
interesse coletivo
deve ser analisado à luz dos princípios que regem a Administração Pública.

Neste contexto, a doação de bem imóvel público deve ser vista com restrição, admitida somente em caráter excepcional, já que importa a alienação gratuita de patrimônio público, certo que se um dos atributos dos bens públicos é a inalienabilidade relativa, muito maior rigor será exigido quanto à doação, que poderá implicar, de certa forma, e em alguns casos, um grave risco de ruína do patrimônio público.

Muito embora realizada a prévia avaliação do bem imóvel doado, sobretudo editada lei autorizativa contendo encargo e cláusula resolutiva de reversão do bem, de se ver que o interesse público não foi minimamente demonstrado, o que viola os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade, tornando o ato normativo que autorizou a doação questionada materialmente inconstitucional.

Logo, não obstante os argumentos apresentados pela apelante consistente em ter o juízo
a quo
se equivocado na solução da controvérsia, observa-se que a decisão atacada se fundamentou na irregularidade manifesta na doação do imóvel público municipal à recorrente, notadamente na inconstitucionalidade da lei municipal que chancelou a referida doação.

Por
oportuno, confira-se ementa e trecho da decisão deste Sodalício, no julgamento da
ADIN no 4887/2015
, que decidiu pela suspensão dos efeitos de várias leis municipais de mesma natureza que o vertente caso, cuja decisão reconheceu a ausência de interesse público no ato de doação de imóveis pertencentes à municipalidade. Leia-se:

“
(...)
DOAÇÕES DE BENS PÚBLICO A PARTICULAR
–
ALEGAÇÃO DE AFRONTA AOS ARTIGOS 3o, INCISOS IV E V, 10, INCISOS I E II, 174, INCISO VI, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
– (...)
AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO NAS DOAÇÕES – INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 17, INCISO I, ALÍNEA ‘B’, DA LEI N.o 8666/93 (
...) Repiso que o teor das mensagens destinadas a Câmara Municipal registra aquele padrão alhures reproduzido, e, mais,
além de não atender a interesse da coletividade barragarcense, salienta-se que o ramo de atividade destas empresas não difere de outras inúmeras localizadas naquele Município, caracterizando parcialidade no trato entre empresas que desempenham esta atividade
. (...)
Não se visualiza, a priori, nas Leis Municipais que se busca recortar do ordenamento jurídico municipal, interesse público que justificasse a

transferência de domínio dos bens públicos em questão
.
Há de se ressaltar que, as atividades comerciais a serem desempenhadas pelos donatários, podem ser classificadas como comuns, estando ao alcance de qualquer particular dedicar-se a tais ramos, caso seja de seu interesse, no mais, será imperceptível o incremento na economia do Município de Barra do Garças/MT, igualmente, toda a riqueza produzida será revertida ao particular, inexistindo, portanto, melhoria na condição social desta sociedade
. (...)
”

(
TJMT
,

ADI no 4887/2015. Rel. Gilberto Giraldelli.
J. 26/03/15
) (grifou-se)

Logo, conclui-se que a autorização, via lei, de doação de imóvel público à particular é
excepcional
e deve atender ao interesse público, vedada a destinação discricionária de bem a particular, sob pena de ensejar privilégios e causar dilapidação do patrimônio público, com afronta a diversos princípios constitucionais, configurando a autorização legal violação aos arts. 3o, II e IV, 10, I e III, 127, 129, “caput” e X, da Constituição do Estado de Mato Grosso e arts. 5o e I e 37, “caput” e XXI, da Constituição Federal.

A mera doação de imóvel municipal para pessoa jurídica, para construção de sua sede social, não possui carga de interesse público suficiente a se configurar justificativa para atos de alienação gratuita de domínio imobiliário, mesmo que autorizada por lei local, sem mais requisitos, e dissociada de uma política pública consistente, que esteja vinculada às atribuições constitucionais do Município, a toda evidência, viola o dever de conservação do patrimônio público, além dos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público.

A propósito, colaciona-se trecho do bem lançado voto do Desembargador
Luiz Carlos da Costa
, no julgamento do Recurso de Apelação Cível no 29843/2014, da 4a Câmara Cível deste Tribunal, julgado em 26/04/2016, DJE 05/05/2016,
in verbis
:

“
(...) o interesse público não está devidamente justificado, pois a mera geração de empregos não é suficiente para fundamentar a doação de bem imóvel pertencente ao Poder Público sem prévia licitação. Fosse assim, toda e qualquer empresa que pretendesse se instalar no Município poderia, a critério único e exclusivo do gestor, ser privilegiada com tal benefício.

É certo que o primeiro mandamento de qualquer servidor público, em sentido lato: agentes políticos ou públicos, é o respeito à coisa pública, porque se está a viver em uma República (res publica). Quem gere dinheiro do povo não pode fazer o que lhe dá na telha, afinal não está a gerir bens de seu patrimônio pessoal.
”

Assim, de qualquer ângulo que se visualize a hipótese vertente, a doação de bem público para particular somente será possível não apenas com expressa previsão em Lei, mas também, desde que cumpridos os seguintes requisitos exigidos: interesse público justificado; avaliação prévia; desafetação e licitação na modalidade concorrência, e, especialmente, desde que observados os princípios administrativos, previstos no
caput
do art. 37 da Constituição Federal.

Nesses termos, agiu com acerto o magistrado sentenciante ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 643/2011 e a nulidade de todos os atos administrativos dela decorrentes, de sorte que imperativo o desprovimento do apelo.

Como pretensão subsidiária, a empresa apelante, acaso entendido pela impossibilidade de permanência com o imóvel, pugna pela indenização pelos encargos supostamente cumpridos, cujo valor deverá ser apurado em liquidação de sentença.

Ocorre que, para além de não restar comprovado o cumprimento efetivo dos encargos pela donatária, aliado à falta de previsão expressa a respeito da restituição das benfeitorias na Lei Municipal no 643/2011, o pedido de indenização não foi apreciado pelo magistrado de instância singela, tampouco a apelante apresentou prévio pedido nesse sentido, quando da peça contestatória, de maneira que sua análise, neste âmbito, constitui inovação recursal.

A propósito, a jurisprudência é pacifica que a alegação de questão até então não suscitada nos autos, constitui inadmissível inovação recursal, autorizando o não conhecimento do recurso,
in verbis
:

“
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA –
INOVAÇÃO EM SEDE RECURSAL
–
INADMISSIBILIDADE
(...)
A

alegação, em sede de recurso ordinário em mandado de segurança, de questão até então não suscitada nos autos, constitui inadmissível inovação recursal, autorizando o não conhecimento do recurso
.” (STJ, AgRg no RMS 38.219/AM, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20/08/2013). (grifou-se)

“
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
CAUSA DE PEDIR NÃO SUSCITADA PERANTE O TRIBUNAL A QUO. INOVAÇÃO RECURSAL. INADMISSIBILIDADE
.
(...)

Não é possível conhecer de inovação da lide em sede recursal, sob pena de indevida supressão de instância
.
Precedentes: RMS 35154/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 19/12/2011; RMS 31852/MT, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 15/04/2011; RMS 32.001/RJ, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 28/06/2010; RMS 28.625/SP, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 26/02/2010
.” (STJ, AgRg no RMS 36.499/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 02/03/2012). (grifou-se)

De todo modo, ainda que se considerasse o fato novo trazido pela apelante, o Ministério Público informou que, tramita no Juízo de primeiro grau, ação de improbidade – autos código 54041 (
id. 71647518, p. 43
) -, em que
busca o ressarcimento dos danos causados ao erário relativamente aos fatos apreciados na presente demanda, em razão da necessária responsabilização da recorrente e seus respectivos sócios-proprietários por ato de improbidade administrativa, o que, se reconhecida a responsabilidade do particular beneficiado, implicará na restituição do bem acrescido ilicitamente, nos termos do que preconiza os artigos 5o e 6o da Lei Federal no 8.429/92.

Nessa esteira, à guisa de argumentação, uma vez que a doação do bem imóvel foi realizada com fundamento em lei não recepcionada pelo ordenamento jurídico atual e o documento capaz de concretizar referida alienação – escritura pública -, não é válido, pois, declarada sua nulidade pelo Judiciário, não há como sustentar o pedido de indenização por eventuais construções existentes sobre o terreno.

Com todas essas considerações, em consonância com o parecer ministerial,
CONHEÇO
do recurso de apelação,

mas
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O
MO.

SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

EM 15 DE JUNHO DE 2021:

APÓS O VOTO DO RELATOR NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, SENDO ACOMPANHADO PELO 2o. VOGAL, PEDIU VISTA O 1o. VOGAL.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 08 DE MARÇO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/03/2022