Tribunal: TJMT
Processo: 1006484-52.2019.8.11.0006
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-02-20
Data de publicação: 2022-02-20

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006484-52.2019.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Demissão ou Exoneração, Plano de Classificação de Cargos]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[VALERIA ALVES DE SOUZA - CPF: 940.050.521-34 (APELANTE), RICARDO AMBROSIO CURVO FILHO - CPF: 050.473.611-60 (ADVOGADO), JULIANA SALES PAVINI - CPF: 041.367.011-28 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CÁCERES (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO ORDINÁRIA DE NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR C/C REINTEGRAÇÃO AO CARGO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE – SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL – INCOPORAÇÃO – FUNÇÃO GRATIFICADA – PRETENDIDO RECONHECIMENTO DA INCIDÊNCIA DA PRESCRIÇÃO OU DECADÊNCIA – INEXISTÊNCIA – POSICIONAMENTO JURISPRUDENCIAL DAS CORTES SUPERIORES – ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL – INOCORRÊNCIA – FALTA DE VÍCIO OU MÁCULA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO – NULIDADE QUE DIZ RESPEITO SOMENTE À PENA DE DEMISSÃO IMPOSTA CONFORME RECONHECIDO NA SENTENÇA – RECURSO DESPROVIDO.

1. O ato administrativo nulo de pleno direito não se convalida com o decurso do tempo, certo que sua legalidade pode ser revista a qualquer tempo pela própria administração, ou pelo Poder Judiciário, não se sujeitando a qualquer prazo prescricional ou mesmo decadencial, ante a prevalência do interesse público.

2. Em sendo irregularidade que se difere no tempo, pouco importa a data do conhecimento do fato ou mesmo a instauração do processo administrativo disciplinar, já que não se fulmina pela prescrição ou decadência.

3. Inexistindo qualquer vício ou mácula na regularidade dos procedimentos administrativos instaurados, resta evidenciado que fora observado a norma legal e o ordenamento jurídico.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por Valéria Alves de Souza contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Cáceres, que, nos autos de ação ordinária de nulidade de processo administrativo disciplinar c/c reintegração de cargo público com pedido de tutela de urgência movida contra o Município de Cáceres, julgou parcialmente procedente o pedido, para declarar a nulidade parcial da decisão administrativa que aplicou a pena de demissão à apelante, apenas no que se refere à pena que lhe fora aplicada.

Inconformada, a apelante aduz que o magistrado sentenciante deixou de analisar a nulidade do procedimento administrativo n. 27/2015 e do inquérito administrativo n. 007/2015, ignorando os marcos prescricionais e decadenciais questionados, sobretudo a alegação de ofensa ao devido processo legal.

Para tanto, aduz que o procedimento administrativo em xeque foi instaurado em 30.07.2015, enquanto que o ato supostamente ilícito teria sido praticado em 30.06.06, isto é, quase uma década após o ato tachado de ilegal.

Invoca, no ponto, a jurisprudência consolidada do STJ no que tange à decadência do direito da Administração Pública Municipal de rever seus próprios atos.

Assinala que, ainda que se cogitasse que o ente público só tivesse tomado conhecimento da suposta ilicitude após notificação expedida pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em junho de 2010, mesmo assim subsistiria a hipótese de prescrição quinquenal – junho/2010 a 30/07/2015.

Sob outro vértice, sustenta a inobservância aos princípios do devido processo legal, razoabilidade e proporcionalidade nos processos administrativos, bem como os atos administrativos deles decorrentes, para que tenha novamente incorporada aos seus vencimentos as vantagens pecuniárias provenientes dos cargos de confiança que ocupou por mais de cinco anos de forma ininterrupta.

Realça que ingressou no serviço público municipal em 22/02/1999 e que foi posteriormente efetivada por concurso público, sendo que, durante os 20 (vinte) antes de serviços prestados ao Município, ocupou diversos cargos em comissão e funções de confiança, possuindo conduta ilibada, competência e dedicação ao serviço público.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso interposto, a fim de que seja reformada a sentença combatida.

Conquanto intimado, o Município de Cáceres deixou de apresentar contrarrazões (id. 95100982).

A Procuradoria Geral de Justiça deixou de emitir parecer, ante a ausência de interesse que justificasse a intervenção (id. 95655478).

Esse é o breve relatório.

À pauta, pois.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADA JULIANA SALES PAVINI, OAB/MT 20212-O.

V O T O R E L A T O R

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO (RELATOR)

A
demanda inicial concentra-se, basicamente, na análise da decisão administrativa que declarou a nulidade da incorporação da gratificação de função da apelante e que lhe aplicou da penalidade de demissão, sob o fundamento de ter praticado as infrações administrativas previstas no artigo 179, inciso XII c/c os artigos 180, 189 e 198, incisos X e XIII da Lei Complementar Municipal no 25/1997, consistente no fato de ter se utilizado do cargo público para que fosse incorporado aos seus vencimentos as vantagens pecuniárias referentes à função de confiança que desempenhou por mais de cinco anos ininterruptos.

Da peça inicial, colhe-se como causa de pedir os seguintes elementos: prescrição quinquenal do poder punitivo da administração pública municipal; decadência do direito de aplicar penalidade e de suprimir a função incorporada; ausência de ilícito administrativo; aplicação de penalidade violando os princípios da individualização da pena, proporcionalidade e razoabilidade.

Como relatado, o magistrado sentenciante julgou parcialmente procedente a pretensão da parte autora, reconhecendo apenas os três últimos fundamentos acima apontados, entendendo, não ser o caso de incidência das prejudicais de mérito, ou seja, prescrição quinquenal e decadência.

A esse respeito, entendeu o douto juízo sentenciante:

“(...) No que tange aos argumentos levantados nos itens 1 e 2, nomeadamente a prescrição quinquenal do poder punitivo e decadência do direito de aplicação de penalidade pela administração pública, cabe a aplicação do Verbete 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.

Verificando a Administração que o ato que concedeu a permissão de serviço público está eivado de ilegalidade, impõe-se a anulação do mesmo, a teor do princípio consubstanciado no Verbete 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (...).

O ato nulo não se convalida com o decurso do tempo, razão pela qual não se opera a prescrição administrativa ou a decadência que obstaria a revisão do mesmo pela Administração Pública. (...)” (id. 95100976)

Irresignada com o ponto, a recorrente pretende a reforma do decisum, reiterando os argumentos então desconsiderados pelo juízo sentenciante.

O apelo, porém, não comporta o provimento almejado.

Não se pode olvidar que o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.

Sucede, todavia, que na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.

Sob esse aspecto, deve-se lançar mão da influência hermenêutica dentro do nosso sistema jurídico.

Marcelo Ribeiro, autor da obra Curso de Processo Civil e Teoria Geral e Processo de Conhecimento, acentua o seguinte:

“(...) a aplicação de um dos princípios envolvidos no conflito não afirma qualquer prevalência genérica e hierárquica frente aos demais, pois a ponderação deve ser feita com respaldo nas informações trazidas pela individualidade do caso, coadunando-se perfeitamente com o escopo da individualização da justiça (...). (Curso de Processo Civil - Teoria Geral e Processo de Conhecimento: Volume 1 – Editora Método – Janeiro/2015).

O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.

Nessa medida, a decadência, a que se refere ao art. 54 da Lei 9.784/99, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF), in verbis:

“Súmula 346 – A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473 – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Com efeito, o princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração Pública em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma manifesta e irremediável inconstitucionalidade ou ilegalidade, tal como fora acusada a parte recorrente.

Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais, ao contrário do defendido pela apelante.

O decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal.

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte. 2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.(STJ – AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 1/3/2018, DJe 12/3/2018).

No mesmo sentido é firme o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que “atos inconstitucionais jamais se convalidam pelo mero decurso do tempo” (ADI 1.247 MC, Rel. Min. Celso de Mello, STF, Tribunal Pleno, DJ 8/9/95).

A conclusão que se extrai da jurisprudência não pode ser outra senão a de que o ato administrativo nulo de pleno direito não se convalida com o decurso do tempo, certo que sua legalidade pode ser revista a qualquer tempo pela própria administração, ou pelo Poder Judiciário, não se sujeitando a qualquer prazo prescricional ou mesmo decadencial, ante a prevalência do interesse público.

Nesse sentido:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. 1. O acórdão proferido pelo Tribunal de origem destoou da atual e pacífica jurisprudência desta Corte Superior, orientada no sentido de que não ocorre a decadência da obrigação da Administração Pública de adotar procedimentos para verificar a acumulação inconstitucional de cargos públicos. 2. Agravo interno não provido.” (AgInt no REsp 1538992/ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2018, DJe 13/11/2018).

Desse modo, a pretensão da apelante se desalinha do consolidado posicionamento jurisprudencial das Cortes Superiores, e em sendo irregularidade que se difere no tempo, pouco importa a data do conhecimento do fato ou mesmo a instauração do processo administrativo disciplinar, já que não se fulmina pela prescrição.

Portanto, o tema da suposta incorporação ilegal de benefícios é passível de investigação a qualquer tempo, porquanto os atos que afrontam a Constituição Federal são insuscetíveis de prescrição ou decadência.

No tocante à alegada inobservância aos princípios do devido processo legal nos processos administrativos instaurados, bem como os demais argumentos invocados para obtenção da pretendida incorporação, melhor sorte não assiste à apelante.

É certo que ao Poder Judiciário compete aferir se o ato administrativo está em consonância com a lei, a Constituição e os princípios gerais do Direito, verificando se há ou não compatibilidade normativa, ou seja, não é dada a análise do mérito das decisões administrativas.

A propósito, colha-se entendimento deste Sodalício:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DA TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA – DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL – INCORPORAÇÃO – FUNÇÃO GRATIFICADA – AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE - IMPOSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM DECISÃO ADMINISTRATIVA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. A antecipação dos efeitos da tutela recursal exige a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito alegado somada ao risco de dano a afetar a parte, caso a tutela pretendida não seja deferida (art. 300, CPC). 2. Cabe ao Poder Judiciário apreciar, tão somente, a regularidade do procedimento administrativo disciplinar, tendo em vista os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe vedada a apreciação do mérito do julgamento administrativo. 3. A demissão da parte autora foi precedida de processo administrativo disciplinar, gozando da certeza e presunção de legitimidade, sendo inviável, nessa quadra processual, o deferimento da antecipação da tutela de urgência, a qual demanda a realização de provas e a instauração do contraditório. 4. Recurso conhecido e desprovido.” (N.U 1001817-07.2020.8.11.0000, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Yale Sabo Mendes, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 16/06/2021, Publicado no DJE 23/06/2021)

“AGRAVO DE INSTRUMENTO- AÇÃO ORDINÁRIA DE ANULAÇÃO DE DEMISSÃO C/C REINTEGRAÇÃO AO CARGO – PRETENSÃO DE NULIDADE DO ATO DE DEMISSÃO COM REINTEGRAÇÃO IMEDIATA AO CARGO - PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO QUE GOZA DE PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – MATÉRIA QUE DEMANDA A REALIZAÇÃO DE PROVA – VEDAÇÃO DE ANÁLISE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO PELO JUDICIÁRIO- DECISÃO MANTIDA- RECURSO DESPROVIDO. A demissão da parte autora foi precedida de processo administrativo disciplinar, gozando da certeza e presunção de legitimidade, sendo inviável, nessa quadra processual, o deferimento da antecipação da tutela de urgência, a qual demanda a realização de provas e a instauração do contraditório. Além disso, conforme sabido não cabe ao Judiciário rever o mérito dos atos administrativos, compete somente dizer se fora observado a norma legal e o ordenamento jurídico.” (TJMT 10109662720208110000 MT, Relator: Mario Roberto Kono de Oliveira, Data de Julgamento: 23/02/2021, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 11/03/2021)

No caso, não restou demonstrado qualquer vício ou mácula no processamento dos autos administrativos instaurados em face da recorrente. O que houve, em verdade, foi erro na penalidade imposta, na medida em que não comprovada a configuração dos indícios de autoria.

Na espécie, suficiente foram os fundamentos apontados pelo magistrado sentenciante, relativamente à pena aplicada, conforme se observa do seguinte trecho do decisum:

“(...) No caso sub judicie, porém, não se infere a configuração dos indícios de autoria.

No que tange à justificativa de ser a autora servidora pública e, como tal, tinha o dever de impedir atos ilegais, nota-se ausência de nexo causal entre o ato ilícito e eventual conduta ou omissão dolosa da autora enquanto Secretária Municipal.

Isso porque, não restou sequer minimamente demonstrada qual a responsabilidade da demandada na qualidade de Secretária de Educação e cargos de Coordenadoria na edição dos Decretos que incorporaram ao seu subsídio às funções gratificadas ou quais atos/ condutas teria praticado para alcançar a ilegalidade.

Para que tal argumento fosse hábil a embasar uma pena de demissão, seria necessário que se delineasse qual a exata influência da autora na concessão irregular da incorporação, o que não se verificou nos autos.

O certo, no âmbito administrativo, é que, independentemente do cargo que ocupa, todo e qualquer servidor deve prezar pela moralidade e legalidade dos atos administrativos, não somente na qualidade de Secretário Municipal. Para que tal fato fosse relevante em termos de conduta ilícita, necessário que a autora detivesse o mínimo controle sobre o ato administrativo, participando de sua edição em qualquer nível, o que, repita-se, não se evidenciou dos autos.

Pauta-se também a decisão administrativa ora atacada no fato de que o Decreto que incorporou a função gratificada ao subsídio da autora teve origem em suas petições.

Conforme dito, o conjunto probatório administrativo não apontou influência ilícita da demandada para a concessão das incorporações, o que seria essencial para revelar sua responsabilidade. Ademais, tal conclusão fere o princípio do direito de petição. Responsabiliza o peticionário pela decisão, isentando os que praticaram o ato, não se revelando o mais ajustado.

Portanto, a pena aplicada revela-se desarrazoada à conduta que se delineou nos autos, impondo-se a procedência dos pedidos no que tange à declaração de nulidade parcial da decisão administrativa, somente no que tange à pena de demissão, e consequentemente a reintegração da autora ao cargo público.” (id. 95100976)

Assim, inexistindo elemento que comprometesse a regularidade do procedimento administrativo objeto de questionamento, tendo em vista os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, residindo a nulidade tão somente na penalidade de demissão, escorreita se mostra a sentença, devendo esta ser mantida.

Com essas considerações, nego provimento ao apelo

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o VOGAL)

Aguardo o pedido de vista.

EM 05 DE OUTUBRO DE 2021

APÓS O RELATOR, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, PEDIU VISTAS O 1o VOGAL -DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA , O 2o VOGAL DES. LUIZ CARLOS DA COSTA AGUARDA.

SESSÃO DO DIA 08 DE FEVEREIRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Acompanho o voto do eminente relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/02/2022

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006484-52.2019.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Demissão ou Exoneração, Plano de Classificação de Cargos]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[VALERIA ALVES DE SOUZA - CPF: 940.050.521-34 (APELANTE), RICARDO AMBROSIO CURVO FILHO - CPF: 050.473.611-60 (ADVOGADO), JULIANA SALES PAVINI - CPF: 041.367.011-28 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CÁCERES (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO ORDINÁRIA DE NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR C/C REINTEGRAÇÃO AO CARGO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE – SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL – INCOPORAÇÃO – FUNÇÃO GRATIFICADA – PRETENDIDO RECONHECIMENTO DA INCIDÊNCIA DA PRESCRIÇÃO OU DECADÊNCIA – INEXISTÊNCIA – POSICIONAMENTO JURISPRUDENCIAL DAS CORTES SUPERIORES – ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL – INOCORRÊNCIA – FALTA DE VÍCIO OU MÁCULA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO – NULIDADE QUE DIZ RESPEITO SOMENTE À PENA DE DEMISSÃO IMPOSTA CONFORME RECONHECIDO NA SENTENÇA – RECURSO DESPROVIDO.

1. O ato administrativo nulo de pleno direito não se convalida com o decurso do tempo, certo que sua legalidade pode ser revista a qualquer tempo pela própria administração, ou pelo Poder Judiciário, não se sujeitando a qualquer prazo prescricional ou mesmo decadencial, ante a prevalência do interesse público.

2. Em sendo irregularidade que se difere no tempo, pouco importa a data do conhecimento do fato ou mesmo a instauração do processo administrativo disciplinar, já que não se fulmina pela prescrição ou decadência.

3. Inexistindo qualquer vício ou mácula na regularidade dos procedimentos administrativos instaurados, resta evidenciado que fora observado a norma legal e o ordenamento jurídico.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto por Valéria Alves de Souza contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Cáceres, que, nos autos de ação ordinária de nulidade de processo administrativo disciplinar c/c reintegração de cargo público com pedido de tutela de urgência movida contra o Município de Cáceres, julgou parcialmente procedente o pedido, para declarar a nulidade parcial da decisão administrativa que aplicou a pena de demissão à apelante, apenas no que se refere à pena que lhe fora aplicada.

Inconformada, a apelante aduz que o magistrado sentenciante deixou de analisar a nulidade do procedimento administrativo n. 27/2015 e do inquérito administrativo n. 007/2015, ignorando os marcos prescricionais e decadenciais questionados, sobretudo a alegação de ofensa ao devido processo legal.

Para tanto, aduz que o procedimento administrativo em xeque foi instaurado em 30.07.2015, enquanto que o ato supostamente ilícito teria sido praticado em 30.06.06, isto é, quase uma década após o ato tachado de ilegal.

Invoca, no ponto, a jurisprudência consolidada do STJ no que tange à decadência do direito da Administração Pública Municipal de rever seus próprios atos.

Assinala que, ainda que se cogitasse que o ente público só tivesse tomado conhecimento da suposta ilicitude após notificação expedida pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em junho de 2010, mesmo assim subsistiria a hipótese de prescrição quinquenal – junho/2010 a 30/07/2015.

Sob outro vértice, sustenta a inobservância aos princípios do devido processo legal, razoabilidade e proporcionalidade nos processos administrativos, bem como os atos administrativos deles decorrentes, para que tenha novamente incorporada aos seus vencimentos as vantagens pecuniárias provenientes dos cargos de confiança que ocupou por mais de cinco anos de forma ininterrupta.

Realça que ingressou no serviço público municipal em 22/02/1999 e que foi posteriormente efetivada por concurso público, sendo que, durante os 20 (vinte) antes de serviços prestados ao Município, ocupou diversos cargos em comissão e funções de confiança, possuindo conduta ilibada, competência e dedicação ao serviço público.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso interposto, a fim de que seja reformada a sentença combatida.

Conquanto intimado, o Município de Cáceres deixou de apresentar contrarrazões (id. 95100982).

A Procuradoria Geral de Justiça deixou de emitir parecer, ante a ausência de interesse que justificasse a intervenção (id. 95655478).

Esse é o breve relatório.

À pauta, pois.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADA JULIANA SALES PAVINI, OAB/MT 20212-O.

V O T O R E L A T O R

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO (RELATOR)

A
demanda inicial concentra-se, basicamente, na análise da decisão administrativa que declarou a nulidade da incorporação da gratificação de função da apelante e que lhe aplicou da penalidade de demissão, sob o fundamento de ter praticado as infrações administrativas previstas no artigo 179, inciso XII c/c os artigos 180, 189 e 198, incisos X e XIII da Lei Complementar Municipal no 25/1997, consistente no fato de ter se utilizado do cargo público para que fosse incorporado aos seus vencimentos as vantagens pecuniárias referentes à função de confiança que desempenhou por mais de cinco anos ininterruptos.

Da peça inicial, colhe-se como causa de pedir os seguintes elementos: prescrição quinquenal do poder punitivo da administração pública municipal; decadência do direito de aplicar penalidade e de suprimir a função incorporada; ausência de ilícito administrativo; aplicação de penalidade violando os princípios da individualização da pena, proporcionalidade e razoabilidade.

Como relatado, o magistrado sentenciante julgou parcialmente procedente a pretensão da parte autora, reconhecendo apenas os três últimos fundamentos acima apontados, entendendo, não ser o caso de incidência das prejudicais de mérito, ou seja, prescrição quinquenal e decadência.

A esse respeito, entendeu o douto juízo sentenciante:

“(...) No que tange aos argumentos levantados nos itens 1 e 2, nomeadamente a prescrição quinquenal do poder punitivo e decadência do direito de aplicação de penalidade pela administração pública, cabe a aplicação do Verbete 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.

Verificando a Administração que o ato que concedeu a permissão de serviço público está eivado de ilegalidade, impõe-se a anulação do mesmo, a teor do princípio consubstanciado no Verbete 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (...).

O ato nulo não se convalida com o decurso do tempo, razão pela qual não se opera a prescrição administrativa ou a decadência que obstaria a revisão do mesmo pela Administração Pública. (...)” (id. 95100976)

Irresignada com o ponto, a recorrente pretende a reforma do decisum, reiterando os argumentos então desconsiderados pelo juízo sentenciante.

O apelo, porém, não comporta o provimento almejado.

Não se pode olvidar que o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.

Sucede, todavia, que na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.

Sob esse aspecto, deve-se lançar mão da influência hermenêutica dentro do nosso sistema jurídico.

Marcelo Ribeiro, autor da obra Curso de Processo Civil e Teoria Geral e Processo de Conhecimento, acentua o seguinte:

“(...) a aplicação de um dos princípios envolvidos no conflito não afirma qualquer prevalência genérica e hierárquica frente aos demais, pois a ponderação deve ser feita com respaldo nas informações trazidas pela individualidade do caso, coadunando-se perfeitamente com o escopo da individualização da justiça (...). (Curso de Processo Civil - Teoria Geral e Processo de Conhecimento: Volume 1 – Editora Método – Janeiro/2015).

O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.

Nessa medida, a decadência, a que se refere ao art. 54 da Lei 9.784/99, relaciona-se a atos passíveis de anulação, não alcançando atos nulos, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF), in verbis:

“Súmula 346 – A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473 – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Com efeito, o princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração Pública em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma manifesta e irremediável inconstitucionalidade ou ilegalidade, tal como fora acusada a parte recorrente.

Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais, ao contrário do defendido pela apelante.

O decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal.

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte. 2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.(STJ – AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 1/3/2018, DJe 12/3/2018).

No mesmo sentido é firme o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que “atos inconstitucionais jamais se convalidam pelo mero decurso do tempo” (ADI 1.247 MC, Rel. Min. Celso de Mello, STF, Tribunal Pleno, DJ 8/9/95).

A conclusão que se extrai da jurisprudência não pode ser outra senão a de que o ato administrativo nulo de pleno direito não se convalida com o decurso do tempo, certo que sua legalidade pode ser revista a qualquer tempo pela própria administração, ou pelo Poder Judiciário, não se sujeitando a qualquer prazo prescricional ou mesmo decadencial, ante a prevalência do interesse público.

Nesse sentido:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. 1. O acórdão proferido pelo Tribunal de origem destoou da atual e pacífica jurisprudência desta Corte Superior, orientada no sentido de que não ocorre a decadência da obrigação da Administração Pública de adotar procedimentos para verificar a acumulação inconstitucional de cargos públicos. 2. Agravo interno não provido.” (AgInt no REsp 1538992/ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2018, DJe 13/11/2018).

Desse modo, a pretensão da apelante se desalinha do consolidado posicionamento jurisprudencial das Cortes Superiores, e em sendo irregularidade que se difere no tempo, pouco importa a data do conhecimento do fato ou mesmo a instauração do processo administrativo disciplinar, já que não se fulmina pela prescrição.

Portanto, o tema da suposta incorporação ilegal de benefícios é passível de investigação a qualquer tempo, porquanto os atos que afrontam a Constituição Federal são insuscetíveis de prescrição ou decadência.

No tocante à alegada inobservância aos princípios do devido processo legal nos processos administrativos instaurados, bem como os demais argumentos invocados para obtenção da pretendida incorporação, melhor sorte não assiste à apelante.

É certo que ao Poder Judiciário compete aferir se o ato administrativo está em consonância com a lei, a Constituição e os princípios gerais do Direito, verificando se há ou não compatibilidade normativa, ou seja, não é dada a análise do mérito das decisões administrativas.

A propósito, colha-se entendimento deste Sodalício:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DA TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA – DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL – INCORPORAÇÃO – FUNÇÃO GRATIFICADA – AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE - IMPOSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM DECISÃO ADMINISTRATIVA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. A antecipação dos efeitos da tutela recursal exige a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito alegado somada ao risco de dano a afetar a parte, caso a tutela pretendida não seja deferida (art. 300, CPC). 2. Cabe ao Poder Judiciário apreciar, tão somente, a regularidade do procedimento administrativo disciplinar, tendo em vista os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe vedada a apreciação do mérito do julgamento administrativo. 3. A demissão da parte autora foi precedida de processo administrativo disciplinar, gozando da certeza e presunção de legitimidade, sendo inviável, nessa quadra processual, o deferimento da antecipação da tutela de urgência, a qual demanda a realização de provas e a instauração do contraditório. 4. Recurso conhecido e desprovido.” (N.U 1001817-07.2020.8.11.0000, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Yale Sabo Mendes, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 16/06/2021, Publicado no DJE 23/06/2021)

“AGRAVO DE INSTRUMENTO- AÇÃO ORDINÁRIA DE ANULAÇÃO DE DEMISSÃO C/C REINTEGRAÇÃO AO CARGO – PRETENSÃO DE NULIDADE DO ATO DE DEMISSÃO COM REINTEGRAÇÃO IMEDIATA AO CARGO - PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO QUE GOZA DE PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – MATÉRIA QUE DEMANDA A REALIZAÇÃO DE PROVA – VEDAÇÃO DE ANÁLISE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO PELO JUDICIÁRIO- DECISÃO MANTIDA- RECURSO DESPROVIDO. A demissão da parte autora foi precedida de processo administrativo disciplinar, gozando da certeza e presunção de legitimidade, sendo inviável, nessa quadra processual, o deferimento da antecipação da tutela de urgência, a qual demanda a realização de provas e a instauração do contraditório. Além disso, conforme sabido não cabe ao Judiciário rever o mérito dos atos administrativos, compete somente dizer se fora observado a norma legal e o ordenamento jurídico.” (TJMT 10109662720208110000 MT, Relator: Mario Roberto Kono de Oliveira, Data de Julgamento: 23/02/2021, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 11/03/2021)

No caso, não restou demonstrado qualquer vício ou mácula no processamento dos autos administrativos instaurados em face da recorrente. O que houve, em verdade, foi erro na penalidade imposta, na medida em que não comprovada a configuração dos indícios de autoria.

Na espécie, suficiente foram os fundamentos apontados pelo magistrado sentenciante, relativamente à pena aplicada, conforme se observa do seguinte trecho do decisum:

“(...) No caso sub judicie, porém, não se infere a configuração dos indícios de autoria.

No que tange à justificativa de ser a autora servidora pública e, como tal, tinha o dever de impedir atos ilegais, nota-se ausência de nexo causal entre o ato ilícito e eventual conduta ou omissão dolosa da autora enquanto Secretária Municipal.

Isso porque, não restou sequer minimamente demonstrada qual a responsabilidade da demandada na qualidade de Secretária de Educação e cargos de Coordenadoria na edição dos Decretos que incorporaram ao seu subsídio às funções gratificadas ou quais atos/ condutas teria praticado para alcançar a ilegalidade.

Para que tal argumento fosse hábil a embasar uma pena de demissão, seria necessário que se delineasse qual a exata influência da autora na concessão irregular da incorporação, o que não se verificou nos autos.

O certo, no âmbito administrativo, é que, independentemente do cargo que ocupa, todo e qualquer servidor deve prezar pela moralidade e legalidade dos atos administrativos, não somente na qualidade de Secretário Municipal. Para que tal fato fosse relevante em termos de conduta ilícita, necessário que a autora detivesse o mínimo controle sobre o ato administrativo, participando de sua edição em qualquer nível, o que, repita-se, não se evidenciou dos autos.

Pauta-se também a decisão administrativa ora atacada no fato de que o Decreto que incorporou a função gratificada ao subsídio da autora teve origem em suas petições.

Conforme dito, o conjunto probatório administrativo não apontou influência ilícita da demandada para a concessão das incorporações, o que seria essencial para revelar sua responsabilidade. Ademais, tal conclusão fere o princípio do direito de petição. Responsabiliza o peticionário pela decisão, isentando os que praticaram o ato, não se revelando o mais ajustado.

Portanto, a pena aplicada revela-se desarrazoada à conduta que se delineou nos autos, impondo-se a procedência dos pedidos no que tange à declaração de nulidade parcial da decisão administrativa, somente no que tange à pena de demissão, e consequentemente a reintegração da autora ao cargo público.” (id. 95100976)

Assim, inexistindo elemento que comprometesse a regularidade do procedimento administrativo objeto de questionamento, tendo em vista os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, residindo a nulidade tão somente na penalidade de demissão, escorreita se mostra a sentença, devendo esta ser mantida.

Com essas considerações, nego provimento ao apelo

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o VOGAL)

Aguardo o pedido de vista.

EM 05 DE OUTUBRO DE 2021

APÓS O RELATOR, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, PEDIU VISTAS O 1o VOGAL -DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA , O 2o VOGAL DES. LUIZ CARLOS DA COSTA AGUARDA.

SESSÃO DO DIA 08 DE FEVEREIRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL)

Acompanho o voto do eminente relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/02/2022