Tribunal: TJMT
Processo: 0002120-20.2019.8.11.0082
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-08-09
Data de publicação: 2022-08-19

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA — MANDADO DE SEGURANÇA — ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM CARACTERIZADA — TEORIA DA ENCAMPAÇÃO — INAPLICABILIDADE – REQUISITOS DISPOSTOS NA SÚMULA 628 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA — INEXISTÊNCIA DE VÍNCULO HIERÁRQUICO - RECURSO PROVIDO – SENTENÇA RETIFICADA.
1. Para fins de ilegitimidade passiva ad causam no mandado de segurança, o artigo 6o, § 3o, da Lei no 12.016/2009, descreve que: “Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática”.
2. Hipótese dos autos que impõe o reconhecimento da indicação errônea da autoridade, vez que não é a responsável pelo ato objeto do writ (art. 6o, § 5o, da Lei n. 12.016/2009).
3. Inaplicabilidade da teoria da encampação, nos termos da Súmula 628 do Superior Tribunal de Justiça.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002120-20.2019.8.11.0082
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Revogação/Anulação de multa ambiental]
Relator:
DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[WANDER CARLOS DE SOUZA - CPF: 087.387.931-72 (APELANTE), REGINALDO SIQUEIRA FARIA - CPF: 822.212.511-72 (ADVOGADO), KALITA CORTIANA SEIDEL DOS SANTOS - CPF: 046.454.981-77 (ADVOGADO), NIKOLLY FERNANDA FREITAS SILVA - CPF: 030.914.511-27 (ADVOGADO), PRESIDENTE DO CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE MATO GROSSO - CONSEMA (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), KALITA CORTIANA SEIDEL DOS SANTOS - CPF: 046.454.981-77 (ADVOGADO), NIKOLLY FERNANDA FREITAS SILVA - CPF: 030.914.511-27 (ADVOGADO), REGINALDO SIQUEIRA FARIA - CPF: 822.212.511-72 (ADVOGADO), WANDER CARLOS DE SOUZA - CPF: 087.387.931-72 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), JUIZO DA VARA ESPECIALIZADA DO MEIO AMBIENTE DA COMARCA DE CUIABÁ (APELANTE), PEDRO FELIPE ANDRADE SILVA VIEIRA - CPF: 014.818.761-71 (ADVOGADO), JUIZO DA VARA ESPECIALIZADA DO MEIO AMBIENTE DA COMARCA DE CUIABÁ (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), KALITA CORTIANA SEIDEL DOS SANTOS - CPF: 046.454.981-77 (ADVOGADO), NIKOLLY FERNANDA FREITAS SILVA - CPF: 030.914.511-27 (ADVOGADO), PEDRO FELIPE ANDRADE SILVA VIEIRA - CPF: 014.818.761-71 (ADVOGADO), REGINALDO SIQUEIRA FARIA - CPF: 822.212.511-72 (ADVOGADO), WANDER CARLOS DE SOUZA - CPF: 087.387.931-72 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE DEU PROVIMENTO AO RECURSO

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA — MANDADO DE SEGURANÇA — ILEGITIMIDADE PASSIVA
AD CAUSAM
CARACTERIZADA — TEORIA DA ENCAMPAÇÃO — INAPLICABILIDADE – REQUISITOS DISPOSTOS NA SÚMULA 628 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA — INEXISTÊNCIA DE VÍNCULO HIERÁRQUICO - RECURSO PROVIDO – SENTENÇA RETIFICADA.

1.

Para fins de ilegitimidade passiva
ad causam
no mandado de segurança, o artigo 6o, § 3o, da Lei no 12.016/2009, descreve que: “
Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática
”.

2.

Hipótese dos autos que impõe o reconhecimento da indicação errônea da autoridade, vez que não é a responsável pelo ato objeto do
writ
(art. 6o, § 5o, da Lei n. 12.016/2009).

3.

Inaplicabilidade da teoria da encampação, nos termos da Súmula 628 do Superior Tribunal de Justiça.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Egrégia Câmara:

Trata-se de Remessa Necessária com Apelação Cível interposta pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
em face de sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca da Capital que, nos autos do
Mandado de Segurança
impetrado por Wander Carlos de Souza,
concedeu a segurança para declarar a prescrição da pretensão punitiva da sobre a infração ambiental decorrente do Auto de Infração no 129.830, lavrado em 24/05/2011 (Processo Administrativo no 384.959/2011).

Em suas razões recursais, aduz, preliminarmente, que “
compete ao Chefe da Subprocuradoria-Geral Fiscal promover a cobrança judicial da Dívida Ativa do Estado, bem como determinar a exclusão do débito inscrito em dívida ativa
”, de modo que o Presidente do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso – CONSEMA, não é parte legítima para figurar no polo passivo do mandado de segurança.

No mérito, discorre que a “
a prescrição da pretensão punitiva não se refere ao prazo total de duração do processo administrativo como reconheceu o Juízo Singular, mas sim ao prazo conferido à Administração para adoção das providências cabíveis quando identificada uma transgressão às normas ambientais
”.

Verbera que “
a norma dita pelo Decreto Federal no 6.514/2008, posteriormente reproduzida em âmbito estadual pelo Decreto no 1.986/2013, é clara ao dispor que a prescrição da pretensão punitiva se refere ao prazo que é conferido para a Administração iniciar a apuração da prática infracional, o qual deve ser contado da data da ocorrência do fato
”.

Assevera que “
ao contrário do decidido na instância singela, a prescrição da pretensão punitiva refere-se ao prazo que a Administração Pública tem para lavrar o auto de infração e iniciar, consequentemente, o respectivo processo administrativo, contado da data em que ocorreu a infração ambiental ou do dia em que tiver cessado, no caso de infração permanente ou continuada
”.

Defende ser “
evidente inexistência de prescrição da pretensão punitiva in casu, já que não há qualquer demonstração de que entre a prática da infração ambiental e a lavratura do auto de infração tenha decorrido mais de 5 anos. Pelo contrário, o auto de inspeção 148329 demonstra que a infração foi constatada in loco, no mesmo ano em que lavrado o respectivo auto
”.

Relata que “
ainda que se admita que a prescrição punitiva e intercorrente são computadas conjuntamente a partir do início do Processo Administrativo Ambiental, não há base legal para se realizar a contagem do prazo ignorando todos os atos processuais realizados pela Administração neste intercurso
”.

Pugna pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora, extinguindo-se o processo ou, no mérito, o provimento do recurso a fim de afastar a prescrição e denegar a segurança.

O recurso é tempestivo, consoante se verifica da certidão positiva (Id. 94329487) e e-mails (Id. 94329488 e 94329489), em decorrência da Portaria-Conjunta no 291, de 2020.

Aberta vista à Procuradoria-Geral de Justiça,
no Id. 98960986, apontou a inexistência de intimação do apelado/interessado para apresentar contrarrazões ao recurso de apelação: “
seja feita a regular intimação do apelado para apresentar contrarrazões, nos termos do que determina o artigo 1.010, § 1o e seguintes do Código de Processo Civil
”.

Intimado, o apelado/interessado apresentou contrarrazões pelo desprovimento do recurso e ratificação da sentença (Id. 102336457).

Após, conforme Id. 133108162, foi determinado o encaminhamento dos autos ao órgão ministerial, cujo parecer foi juntado no Id. 134476686, da lavra do d. Procurador Luiz Alberto Esteves Scaloppe, que opinou pelo provimento do recurso para reconhecer a ilegitimidade passiva do Presidente do CONSEMA e, não o sendo, o afastamento da prescrição.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Presentes os pressupostos de admissibilidade intrínsecos e intrínsecos, conheço do apelo.

Remessa Necessária em virtude do artigo 14, § 1o, da Lei n. 12.016/2009.

Ressai dos autos que WANDER CARLOS DE SOUZA impetrou mandado de segurança contra o PRESIDENTE DO CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE MATO GROSSO, com o fim de desconstituir a inscrição do débito referente à multa materializada na Certidão de Dívida Ativa no 20191926529, decorrente do auto de infração no 129830/2011, lavrado em seu desfavor pela SEMA-MT em 24/05/2011, por “
fazer uso de fogo em áreas agropastoris sem autorização do Órgão competente
” e “
destruir por uso de fogo em 839 HÁ de vegetação sem autorização
”, no valor de R$ 676.794,07 (seiscentos e setenta e seis mil, setecentos e noventa e quatro reais e sete centavos - Id. 94329464), supostamente explorado 79,85 hectares dentro de área de reserva legal, sem autorização do órgão ambiental competente, na propriedade rural denominada FAZENDA SÃO FRANCISCO DO RIO PACO, localizada no município de Querência-MT.

É certo que a legitimidade passiva
ad causam
em mandado de segurança é da autoridade coatora de quem decorre o ato alegadamente ilegal ou abusivo, e não a pessoa jurídica ou órgão a que pertence e ao qual seu ato é imputado em razão de ofício.

Nesse sentido, a doutrina leciona que “
ato de autoridade é toda manifestação ou omissão do Poder Público ou de seus delegados, no desempenho de suas funções ou a pretexto de exercê-las. Por autoridade entende-se a pessoa física investida de poder de decisão dentro da esfera de competência que lhe é atribuída pela norma legal”.
Destaca, ainda, a necessidade de distinção entre
“a autoridade pública do simples agente público. Aquela detém, na ordem hierárquica poder de decisão e é competente para praticar atos administrativos decisórios, os quais, se ilegais ou abusivo, são suscetíveis de impugnação por mandado de segurança quando ferem direito líquido e certo; este não pratica atos decisórios, mas simples atos executórios e, por isso, não está sujeito ao mandado de segurança, pois é apenas o executor de ordem superior [...] O simples executor não é coator em sentido legal; [...].”.
(
In
Hely Lopes Meirelles, Arnold Wald; Gilmar Ferreira Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, 32a ed. Atualizado de acordo com a Lei n. 12.016/2009, São Paulo: Malheiros, 2009, p.30-31).

Deste modo, conclui-se que o impetrado corresponde a quem pratica ato comissivo ou omissivo que possa lesar direito líquido e certo do administrado, bem como tenha competência legal para suprir a omissão, consoante molde dado no artigo 6o, § 3o, da Lei no 12.016/2009: “
Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática
”.

Em consequência, a indicação equivocada da autoridade coatora pode conduzir à extinção do processo por não responsável para responder pelo ato e, assim, integrar o polo passivo.

É o quadro posto, no caso concreto, com a indicação do Presidente do Conselho Estadual do Meio Ambiente, porquanto a arrecadação e responsabilidade pelo controle, suspensão e anulação da inscrição em dívida ativa, da receita tributária no Estado é atribuída ao Chefe da Subprocuradoria-Geral Fiscal, uma vez que tem a função de promover a cobrança judicial da Dívida Ativa do Estado, bem como tem a autoridade de determinar a exclusão do débito inscrito em dívida ativa.

Inclusive, detém direta e estreita cooperação do Secretário de Estado de Fazenda para o exercício de suas atribuições, de modo que, após o lançamento da multa em dívida ativa, a sua exclusão ou anulação é competência do Chefe da Subprocuradoria-Geral Fiscal.

Nesse sentido, dispõem os seguintes artigos da Lei Complementar do Estado de Mato Grosso no 111, de 1o de julho de 2002 (Lei Orgânica da Procuradoria do Estado de Mato Grosso):

“Art. 2° À Procuradoria-Geral do Estado compete:

I - representar judicial e extra judicialmenteo Estado;

II - representar o Estado perante os Tribunais de Contas do Estado e da União;

III - exercer as funções de consultoria e assessoramento jurídico do Estado, na forma da Constituição da República e desta lei complementar;

IV - sugerir aos representantes dos Poderes do Estado providências de ordem jurídica reclamadas pelo interesse público e pela boa aplicação das leis vigentes;

V - promover, privativamente, a inscrição e a cobrança da dívida ativa estadual, bem como a cobrança de todo e qualquer crédito tributário;

(...)

Art. 3° A Procuradoria-Geral do Estado é integrada pelos seguintes órgãos:

(...)

c) Subprocuradoria-Geral Fiscal;

(...)

Art. 8° Compete ao Procurador-Geral do Estado:

(...)

XII - homologar parcelamentos, de débitos inscritos em dívida ativa;

(...)

Art. 16. São atribuições da Subprocuradoria-Geral Fiscal:

I - promover a inscrição e a cobrança amigável ou judicial da Dívida Ativa do Estado, bem como de qualquer crédito tributário ajuizado ou não;

II - representar a Fazenda Pública, em qualquer instância ou juízo, nas ações fiscais, nas ações de inventário e arrolamento, partilha e sobrepartilha, arrecadação de bens de ausentes, herança jacente, habilitação de herdeiros, adjudicação, extinção e fideicomisso, execução de testamentos e outras ações, ainda que ajuizadas fora do Estado, bem como nas falências e concordatas, relacionadas com matéria fiscal, com vistas ao recolhimento de tributos devidos; (Nova redação dada pela LC 590/17)

(...)

XI - determinar a exclusão de débito inscrito em dívida ativa, remetendo-se o processo para homologação do Procurador-Geral do Estado apenas quando o valor atualizado do débito, mais encargos, superar 500 (quinhentos) salários mínimos; (Nova redação dada pela LC 727/2022) Redação Original.

XI - determinar a exclusão, após homologação pelo Procurador-Geral, de débito inscrito em dívida ativa.

Parágrafo único. A Secretaria de Estado da Fazenda manterá entendimento direto, e estreita cooperação com a Subprocuradoria Fiscal, para o perfeito desempenho das suas atribuições
”.

Isso porque, como descrito na inicial, ao fim e ao cabo, o impetrante pleiteia a concessão da segurança pela “
suspensão e anulação do débito inscrito em dívida ativa
” (Id. 94329463 – fls. 38), tributário ou não.

Com efeito, pelo que se apresenta, o agente apontado pelo impetrante, ora apelado, não é o que praticou o ato impugnado, tampouco ostentar autoridade para ordenar a sua prática ou desconstituição, cuja imposição vem causando a cobrança da multa do impetrante, sendo manifesta a ilegitimidade passiva do Presidente do Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA.

Assinalam enfrentamentos no âmbito deste Tribunal de Justiça:

“(...) No tocante à alegada ilegitimidade passiva, extrai-se do art. 16 da Lei Complementar n° 111/02 que são atribuições da Subprocuradoria-Geral Fiscal promover a inscrição e a cobrança amigável ou judicial da Dívida Ativa do Estado, bem como de qualquer crédito tributário ajuizado ou não.

Ora, se é atribuição do órgão apontado como autoridade coatora promover a inscrição e a cobrança amigável de qualquer tributo, ajuizado ou não, entende-se que este se enquadra à definição contida no art. 6°, §3°, da Lei no. 12.016/2009 (...).” (Trecho voto, N.U 1010201-90.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 26/05/2020, Publicado no DJE 17/06/2020)

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – MANDADO DE SEGURANÇA – MULTA AMBIENTAL - JUNTADA E ANÁLISE DE RECURSO ADMINISTRATIVO – ATO VINCULADO À SUPERINTENDÊNCIA DE GESTÃO DE PROCESSOS ADMINISTRATIVOS E AUTOS DE INFRAÇÃO – ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SECRETÁRIO DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE MATO GROSSO - INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA E PROTESTO DE CDA – ATO COATOR ATRIBUÍDO AO PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO - COMPETÊNCIA DA SUBPROCURADORIA-GERAL FISCAL - INOBSERVÂNCIA DO REGIMENTO INTERNO - PREVISÃO ESPECÍFICA - INDICAÇÃO ERRÔNEA DAS AUTORIDADES COATORAS - IMPOSSIBILIDADE DE ENCAMPAÇÃO DO ATO – EXTINÇÃO DO WRIT.

1. A jurisprudência, inclusive do STF, consolidou o entendimento de que se considera autoridade coatora a pessoa que ordena, ou omite, a prática do ato impugnado, e não o superior que o recomenda, ou baixa normas para sua execução (STF, AJ 50/3; TJDF, AJ 50/349; TJSP, RT 202/190, 266/208, 271/504).

3. A promoção da inscrição e a cobrança amigável e (ou) judicial da Dívida Ativa do Estado, bem como de qualquer crédito tributário, ajuizado ou não, compete à Subprocuradoria-Geral Fiscal, consoante a previsão expressa no artigo 49, inciso I, do Regimento Interno da Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso, aprovado mediante Decreto n. 1.540, de 18/06/2018. (Decisão Monocrática, N.U 1015826-71.2020.8.11.0000, CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/08/2020, Publicado no DJE 11/08/2020)

AGRAVO REGIMENTAL — MANDADO DE SEGURANÇA — SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO — AUTORIDADE APONTADA COATORA — PROCURADOR-GERAL DO ESTADO — ILEGITIMIDADE — INSCRIÇÃO DE DÉBITO NA DÍVIDA ATIVA — COMPETÊNCIA — SUBPROCURADORIA-GERAL FISCAL. O Procurador-Geral do Estado não é a autoridade legítima para figurar no polo passivo da relação processual, quanto se trata de pretensão à suspensão da exigibilidade do crédito tributário, em mandado de segurança, com a nota que compete à Subprocuradoria-Geral Fiscal a inscrição dos débitos na dívida ativa. Recurso não provido.

(N.U 0126010-24.2014.8.11.0000, , LUIZ CARLOS DA COSTA, TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 06/11/2014, Publicado no DJE 17/11/2014)

Além do mais, como bem pontuado nas decisões transcritas, incabível, na hipótese, a aplicação da teoria da encampação, uma vez que não há vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou as informações e a que ordena a prática do ato impugnado, nos termos dos requisitos impressos na Súmula 628 do Superior Tribunal de Justiça:

A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a)
existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado
; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal. (grifei)

Assim, nos moldes do § 5o, art. 6o, da Lei n. 12.016/2009, “
denega-se o mandado de segurança nos casos previstos pelo art. 267 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil
”, atual artigo 485 do Código de Processo Civil.

À guisa de conclusão, a autoridade coatora foi apontada erroneamente, devendo o feito ser extinto, sem julgamento do mérito.

Em face do exposto, em consonância com o parecer ministerial,
PROVEJO
o recurso para acolher a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pelo apelante/interessado, e retifico a sentença para denegar a segurança, com fundamento nos artigos 6o, § 5o, da Lei no 12.016, de 7 de agosto de 2009 e artigo 485, VI, do Código de Processo Civil, por consequência, extinto o feito sem resolução do mérito.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/08/2022