Tribunal: TJMT
Processo: 1022602-27.2021.8.11.0041
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-10-11
Data de publicação: 2022-10-18

Ementa:
APELAÇÃO — AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO — PROGRAMA DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR (PROCON) — PROCESSO ADMINISTRATIVO — ILEGALIDADE — NÃO VERIFICAÇÃO — ANULAÇÃO — INADMISSIBILIDADE.
MULTA — IMPOSIÇÃO — PROPORCIONALIDADE — OBSERVÂNCIA.
Verificada a prática lesiva ao Código de Defesa do Consumidor, por meio de processo administrativo, observado o devido processo legal, com a garantia da ampla defesa e do contraditório, a aplicação de multa está no âmbito do poder discricionário da Administração.
Não se pode acoimar de ilegal ou abusiva a multa aplicada pelo órgão de defesa do consumidor quando atender fielmente ao disposto nos artigos 56, I, e 57, cabeça, do Código de Defesa do Consumidor.
Recurso provido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1022602-27.2021.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
LUIZ CARLOS DA COSTA

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[EDITORA E DISTRIBUIDORA EDUCACIONAL S/A - CNPJ: 38.733.648/0001-40 (APELADO), URBANO VITALINO DE MELO NETO - CPF: 621.475.954-20 (ADVOGADO), SURIA DADA - CPF: 230.404.671-15 (ADVOGADO), ANTONIO DE MORAES DOURADO NETO - CPF: 038.499.054-11 (ADVOGADO), EDITORA E DISTRIBUIDORA EDUCACIONAL S/A - CNPJ: 38.733.648/0001-40 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (APELANTE), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0028-64 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do Des.

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO —
AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO
— PROGRAMA DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR (PROCON) — PROCESSO ADMINISTRATIVO — ILEGALIDADE — NÃO VERIFICAÇÃO — ANULAÇÃO — INADMISSIBILIDADE.

MULTA — IMPOSIÇÃO — PROPORCIONALIDADE — OBSERVÂNCIA.

Verificada a prática lesiva ao Código de Defesa do Consumidor, por meio de processo administrativo, observado o devido processo legal, com a garantia da ampla defesa e do contraditório, a aplicação de multa está no âmbito do poder discricionário da Administração.

Não se pode acoimar de ilegal ou abusiva a multa aplicada pelo órgão de defesa do consumidor quando atender fielmente ao disposto nos artigos 56, I, e 57, cabeça, do Código de Defesa do Consumidor.

Recurso provido
.

R E L A T Ó R I O

Apelação interposta pelo
Estado de Mato Grosso
contra a sentença (Id. 128118791) proferida em
ação anulatória de ato administrativo com pedido de tutela antecipada,
proposta por
Editora e Distribuidora Educacional S/A
.

Assegura que a decisão administrativa fundamentou a infração cometida, como também analisou todos os documentos juntados, respeitando o contraditório e a ampla defesa.

Assevera que “
não se pode reduzir a multa imposta pelo PROCON/MT, ainda mais quando comprovado que este agiu no seu dever legal de fiscalização das normas consumeristas e respeitou todos os aspectos constitucionalmente garantidos pelo princípio da proporcionalidade
.”.

Afiança que “
não cabe ao Judiciário mensurar se é justa ou injusta a multa aplicada, haja vista tratar-se de mérito administrativo, cuja competência é exclusiva da Administração Pública
.”.

Requer o provimento do recurso para que “
seja reformada a sentença e jugados integralmente improcedentes os pedidos formulados na inicial, ou, subsidiariamente, seja majorado o valor da multa, independentemente, requer a condenação do apelado ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, custas processuais e demais encargos financeiros pertinentes
.”.

Contrarrazões (Id. 128118796).

A Procuradoria-Geral de Justiça se abstém de manifestar sobre o mérito (Id. 128787652).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Eis, no ponto de interesse, o teor da sentença:

[...]No caso dos autos, constou da decisão administrativa argumentação genérica voltada para análise da gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor. Assim, a multa, conforme facilmente se observa, foi fixada sem a devida fundamentação.

Isso porque o PROCON/MT se limitou a utilizar argumento genérico para fixação da multa. A decisão administrativa contém flagrante vício em sua origem, pois fixa o valor inicial da multa utilizando argumento extremamente genérico. A autoridade administrativa não apontou circunstância fática com força suficiente para demonstrar o motivo pelo qual fixou o valor inicial da multa.

[...]

Do exposto, chega-se à conclusão que a autoridade administrativa exerceu seu poder de forma imoderada, típica de um Estado autoritário e incompatível com os princípios constitucionais da República Federativa do Brasil, em especial do devido processo legal, ao aplicar multa sem fundamentar de forma adequada sua decisão, o que enseja a plena nulidade do ato. É certo que admitir a manutenção da multa administrativa, da forma como fixada, é aceitar a invasão patrimonial do administrado com base em decisão sem fundamentação idônea.

Considerando, portanto, que inexistem elementos para elevação da multa é possível determinar sua fixação no mínimo legal, nos termos do art. 57, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor e art. 28 do Decreto n. 2.181/97.

- Dispositivo:

Posto isso, julgo parcialmente procedente os pedidos formulados na inicial com o fim de:

[i] declarar a nulidade da multa objeto do Procedimento Administrativo n. 0114-010.585-5 e, como consequência, determinar sua fixação no mínimo legal, conforme prevê o art. 57, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor e art. 28 do Decreto n. 2.181/97;

[ii] extinguir o processo, com fulcro no art. 487, inc. I, do Código de Processo Civil.

Condeno o réu ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 10% sobre o proveito econômico, conforme estabelece o artigo 85, § 3o, inc. I, do Código de Processo Civil. O proveito econômico consiste na diferença entre o valor da multa inicialmente fixada e aquela decorrente da redução, nos termos da presente sentença.

P. R. I. C.
[...]
(Id. 128118791).

Ação anulatória de ato administrativo com pedido de tutela antecipada
proposta por
Editora e Distribuidora Educacional S/A
, com a finalidade de anular a decisão proferida pelo Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON) no Processo Administrativo no 0114-010.585-5, pela ausência de prática lesiva ao Código de Defesa do Consumidor e, caso entenda pela legalidade da decisão, requer a redução da multa aplicada.

Por sua vez, o Processo Administrativo no 0114-010.585-5 foi instaurado a partir do termo de reclamação do Consumidor Vicente Raimundo da Conceição, onde consta a descrição dos fatos, devidamente instruído com seus documentos pessoais.

Termo de Reclamação

[...] A parte consumidora relata que fez a matrícula junto a reclamada para o curso de Direito Noturno, Turma: 20220142C, Registro Acadêmico: 41008-202, data de ingresso: 06/09/2014. O consumidor relata que no ato da matrícula foi informado que teria direito a 50% de desconto pelo FIES. Porém, no dia 16/09/2014, o

consumidor retornou a entrar em contato com a reclamada para verificar a situação do FIES e foi informado que o valor da sua mensalidade não teria desconto, sendo cobrado o valor cheio de R$ 1.348,00, com valor total do financiamento de R$ 80.880,00. O consumidor relata que não foi o acordado.

[...]. (Id. 128118758 – fls. 13/14).

Foi designada audiência de conciliação para o dia 2 de dezembro de 2014, em que a apelada foi notificada em 5 de novembro do mesmo ano no endereço indicado no termo de reclamação (Id. 128118758 – fls. 22/23).
Realizada a audiência, registrou-se a ausência da empresa apelada
(Id. 128118758– fls. 24).

Registre-se, ainda, que a notificação de audiência expedida em 17 de outubro de 2014, constou expressamente a advertência de que o não comparecimento ensejaria a aplicação de multa:

[...] Nos termos que dispõe a Constituição Federal (art. 5o XXXII e art. 170, V) e Lei Federal no 8078/90 Código de Proteção do Consumidor (art. 55 § 4o)
notifico V.Sa. a comparecer ao PROCON-MT
, sito à Av. Hist. Rubens de Mendonça, no 917, Ed. Eldorado Executive Center, Cuiabá-MT, no dia 02/12/2014, 08:15, com o(a) conciliador(a) Lorena Ramos Soares da Silva, em razão da abertura de reclamação,
para fins de prestar esclarecimentos sobre questões de interesse do consumidor
.

[...]

Informamos, outrossim, que

o não comparecimento às convocações ou desrespeito às determinações dos órgãos do SNDC (Sistema Nacional de Defesa do Consumidor)
caracterizam crime de desobediência, na forma do art. 330 do Código Penal (art. 33, § 2o do Decreto 2.818/97).
Importará também em aplicação de multa, nos termos do artigo 56, do Código de Defesa do Consumidor
, bem como na inclusão do nome da empresa, junto aos Cadastro Estadual e Municipal de Reclamações Fundamentadas, conforme determina do art. 44 da Lei 8.078/90. [...]. (Id. 128118758 – fls. 22). [sem negrito no original]

Ocorre que, a empresa, notificada a comparecer à audiência para prestar esclarecimentos, sob pena de aplicação de multa, preferiu o silêncio, em verdadeiro menoscabo ao chamado da autoridade competente na seara administrativa.

A

latere
, é de se anotar que, o artigo 334, § 8o, do Código de Processo Civil, tem o comparecimento da parte como ato de extrema relevância, tanto que comina multa tão somente pela ausência não justificada em audiência de conciliação.

O não comparecimento injustificado do autor ou do réu à audiência de conciliação é considerado ato atentatório à dignidade da justiça e será sancionado com multa de até dois por cento da vantagem econômica pretendida ou do valor da causa, revertida em favor da União ou do Estado.

Na data de 8 de janeiro de 2015, a empresa foi notificada para apresentar impugnação (Id.

128118758 – fls. 26/27). Após, em 16 de janeiro do mesmo ano, a apelada apresentou defesa
(Id. 128118758 – fls. 29/31).

Por conseguinte, na data de 21 de maio de 2019, foi proferida decisão administrativa que aplicou multa no valor de R$ 49.000,00: quarenta e nove mil reais, com a inclusão da empresa no
Cadastro Municipal de Reclamações Fundamentadas Não Atendidas
(Id. 128118758 – fls. 53/58).

Notificada

no endereço indicado no termo de reclamação em 8 de junho de 2019 (Id. 128118758 – fls. 61) para que, no prazo de dez (10) dias, apresentasse defesa a decisão administrativa proferida, a empresa, na data de 14 de junho do mesmo ano, interpôs recurso administrativo (Ids. 128118758 – fls. 62/67) para a Junta Recursal de Defesa do Consumidor, que negou-se provimento em decisão assim ementada:

RECURSO ADMINISTRATIVO – TEMPESTIVIDADE – AUSÊNCIA EM AUDIÊNCIA – Desobediência a mandamento legal e aplicação de sanção administrativa, com fundamento nos artigos 55, §4o, da Lei no 8.078/90 – CDC, 33, §2o, do Decreto Federal no 2181/97 e 21 do Decreto Estadual no 3.571/2004. Razoabilidade e Proporcionalidade. Recurso conhecido e improvido. Multa mantida sem prejuízo das atualizações legais posteriores. (Id. 128118758 – fls. 89).

Dessa forma, verifica-se que o
Processo Administrativo
está suficientemente fundamentado, com a descrição da conduta atribuída à apelada e dos dispositivos legais infringidos.

Ademais, restou observado, tintim por tintim, o contraditório e a ampla defesa, com atuação integral de advogado, que em momento algum, sofreu qualquer restrição ao pleno exercício do mandato. A decisão que impôs a sanção pecuniária está devidamente motivada, com reverência aos princípios constitucionais da proporcionalidade e razoabilidade.

Outrossim, é cediço que o artigo 374, IV, do Código de Processo Civil, dispõe que não dependem de prova os fatos em cujo favor milita presunção legal de existência ou de veracidade, como sói acontecer com os atos administrativos.

Embora se fale em
presunção de legitimidade
ou
de

veracidade
como se fossem expressões com o mesmo significado, as duas podem ser desdobradas, por abrangerem situações diferentes. A
presunção de legitimidade
diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei.

A
presunção de veracidade
diz respeito aos
fatos
; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. Assim ocorre com relação às certidões, atestados, declarações, informações por ela fornecidos, todos dotados de fé pública. (PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di.
Direito Administrativo
. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 204verso/205). [com negrito no original]

[...]
Os atos da Administração Pública presumem-se válidos até prova cabal e taxativa em contrário
. [...]. (Trecho do voto da Ministra Cármen Lúcia: STF, Rcl 10829 AgR/SE, relator Ministro Celso de Mello, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 10 de fevereiro de 2015). [sem negrito no original]

[...] Presunção de veracidade dos fatos e consequências descritos pelos entes públicos responsáveis pela fiscalização e proteção ao meio ambiente. [...]. (STJ, Corte Especial, AgRg no PExt na SLS 1279/PR, relator Ministro Francisco Falcão, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 25 de maio de 2015).

Portanto, cabia à apelada comprovar, nos termos do artigo 373, I, do Código de Processo Civil, os fatos constitutivos de seu direito, consubstanciados na ocorrência de nulidade no procedimento administrativo que deu ensejo à multa aplicada pelo Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON), bem como na ausência de prática lesiva ao Código de Defesa do Consumidor, ônus do qual não se desincumbiu, repise-se.

[...] Segundo a regra estatuída por Paulo, compilada por Justiniano, a prova incube a quem afirma e não a quem nega a existência de um fato (Dig. XXII, 3, 2).
O autor precisa demonstrar em juízo a existência do ato ou fato por ele descrito na inicial como ensejador de seu direito
. [...]. (JUNIOR, Nelson Nery. NERY, Rosa Maria de Andrade.
Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante
. 14. ed. São Paulo: Revistas dos Tribunais Ltda. 2014, p. 754). [sem negrito no original]

[...] 1. Procede o argumento do Estado do Rio Grande do Sul de que não houve pronunciamento a respeito da tese de flexibilização da distribuição do ônus da prova.

2.
Segundo o art. 333, I e II, do CPC, compete ao autor a prova constitutiva de seu direito
e ao réu a prova dos fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do autor. [...]. (STJ, Segunda Turma, EDcl no AgRg no AREsp 278445/RS, relator Ministro Herman Benjamin, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 26 de setembro de 2013). [sem negrito no original]

Por outro lado, no caso, a multa imposta pelo Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON), que totaliza o valor de
R$ 49.000,00: quarenta e nove mil reais
,
atende fielmente ao disposto nos artigos 56, I, e 57, cabeça, e parágrafo único, ambos do Código de Defesa do Consumidor.

Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:

I – multa. [...].

Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

Parágrafo único. A multa será em montante não inferior a duzentas e não superior a três milhões de vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (Ufir), ou índice equivalente que venha a substituí-lo. [...].

Por conseguinte, penso que não compete ao Judiciário fazer-se de autoridade administrativa e ingressar no mérito da questão, com a finalidade de verificar, no caso, qual seria a sanção adequada, dentre as previstas pela lei, sem a mínima demonstração de ilegalidade ou abuso.

[...] A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que só é permitido ao Poder Judiciário a análise de ato administrativo quando tal ato for ilegal ou abusivo. Precedentes. [...]. (STF, Primeira Turma, ARE 682759/PR ED, relator Ministro Roberto Barroso, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 6 de agosto de 2015).

[...] Descabida a análise de alegação do recorrente relativa ao próprio mérito do ato administrativo, pois, consoante firme entendimento jurisprudencial,
em se tratando de controle jurisdicional do processo administrativo, a atuação do Poder Judiciário está limitada ao exame da regularidade do procedimento, sob o enfoque da observância aos respectivos princípios constitucionais, sendo necessária a efetiva demonstração de prejuízo à defesa
. [...]. (STJ, Segunda Turma, RMS 49057/PR, relator Ministro Humberto Martins, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 2 de fevereiro de 2017). [com negrito no original]

[...] A jurisprudência deste STJ é rigorosamente torrencial e uniforme quanto aos limites da atuação do Poder Judiciário no controle do processo administrativo, o qual restringe-se à verificação de vícios capazes de ensejar a sua nulidade, sendo-lhe defeso incursionar no mérito administrativo, salvo patente infração a garantias processuais ou princípios da ordem jurídica, como a razoabilidade ou a proporcionalidade. Precedente: AgRg no RMS 40.969/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, 2T, julgado em 02.06.2015, DJe 30.06.2015. [...]. (STJ, Primeira Turma, RMS 33678/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 9 de outubro de 2015).

Em conclusão, referente ao valor da multa aplicada de
R$ 49.000,00: quarenta e nove mil reais
, é certo que tem caráter pedagógico, visto que, em tais casos, o
Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON)
não atua em defesa exclusiva do lesado, pelo contrário, está a agir em proteção de toda a coletividade, para que a apelada não faça com outros, o que fez a aquele consumidor:
“
Infelizmente nós vivemos em um mundo onde a desconsideração pelo outro indivíduo não tem mais qualquer limite de natureza ética ou estética
.” (GOLDBERG, Jacob Pinheiro.
O Direito no Divã, Ética da Emoção.
São Paulo: Saraiva, 2011. p. 196). Além disso, ausente qualquer ilegalidade ou ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade em relação ao valor da multa aplicada, uma vez que em valor irrisório fatalmente de nada adiantaria.

Essas, as razões por que voto no sentido de dar provimento ao recurso para julgar improcedentes os pedidos, com inversão do ônus da sucumbência.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/10/2022