Tribunal: TJMT
Processo: 1000740-42.2017.8.11.0040
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-02-22
Data de publicação: 2022-03-02

Ementa:
EMENTA:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PROVIDÊNCIAS ATINENTES ÀS OBRAS DE DRENAGEM E PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA – DIREITO DOS MUNÍCIPES DE VIVER EM UMA CIDADE SUSTENTÁVEL E COM QUALIDADE URBANÍSTICA-AMBIENTAL – DEVER DO MUNICÍPIO – OMISSÃO – INÉRCIA – IMPOSIÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER – ATO DO JUDICIÁRIO QUE NÃO VIOLA O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – PRECEDENTE DO STF - RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.
1 - A conveniência e oportunidade da administração pública se revela em como fazer (modo de implementação/execução) e não no que fazer, visto que as políticas públicas expressas na Constituição (saúde, educação, segurança, etc.) devem ser implementadas/executadas, garantindo o atendimento/alcance dos cidadãos, não podendo ser admitida a ausência na prestação do serviço, pelo ente público, de direito garantido constitucionalmente.
2 - O Poder Judiciário tem a prerrogativa de executar políticas públicas, se e quando os órgãos estatais competentes, descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem e vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional. Isto não viola o princípio da Separação dos Poderes.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000740-42.2017.8.11.0040
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano Ambiental, Competência]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (REPRESENTANTE), MUNICIPIO DE SORRISO/MT - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (APELADO), MUNICIPIO DE SORRISO/MT - CNPJ: 03.239.076/0001-62 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MPEMT - SORRISO (APELANTE), EVANDRO GERALDO VOZNIAK - CPF: 411.298.901-63 (ADVOGADO), ALEX SANDRO MONARIN - CPF: 014.705.199-17 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PROVIDÊNCIAS ATINENTES ÀS OBRAS DE DRENAGEM E PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA – DIREITO DOS MUNÍCIPES DE VIVER EM UMA CIDADE SUSTENTÁVEL E COM QUALIDADE URBANÍSTICA-AMBIENTAL – DEVER DO MUNICÍPIO – OMISSÃO – INÉRCIA – IMPOSIÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER – ATO DO JUDICIÁRIO QUE NÃO VIOLA O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – PRECEDENTE DO STF - RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.

1 - A conveniência e oportunidade da administração pública se revela em como fazer (modo de implementação/execução) e não no que fazer, visto que as políticas públicas expressas na Constituição (saúde, educação, segurança, etc.) devem ser implementadas/executadas, garantindo o atendimento/alcance dos cidadãos, não podendo ser admitida a ausência na prestação do serviço, pelo ente público, de direito garantido constitucionalmente.

2 - O Poder Judiciário tem a prerrogativa de executar políticas públicas, se e quando os órgãos estatais competentes, descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem e vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional. Isto não viola o princípio da Separação dos Poderes.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença prolatada pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Sorriso que, nos autos da Ação Civil Pública n° 1000740-42.2017.8.11.0040, julgou improcedentes os pedidos formulados pelo Parquet, deixando de obrigar o
Município de Sorriso
, ora Apelado, a regularizar e implementar obras de infraestrutura necessárias à pavimentação do Loteamento Nova Prata.

Em suas razões de apelo, alega o Ministério Público que há possibilidade de intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas que, via de regra, são de atribuição do Poder Executivo.

Reitera que o ente municipal possui responsabilidade de executar as obras de drenagem e pavimentação asfáltica no loteamento objeto da ação, e pugna, portanto, pela reforma da sentença, com o consequente provimento do recurso.

O Município de Sorriso, apesar de intimado para apresentar as contrarrazões, quedou-se inerte, permitindo que o prazo legal transcorresse
in albis
(Id n. 4487918).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo provimento do recurso (Id n. 88080990)

O processo eletrônico foi
encaminhado
ao
CEJUSC
para
tentativa
de
conciliação
, que foi infrutífera (ID. 115641462). os
autos
, então, vieram conclusos.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

O Ministério Público propôs a ação civil pública, em face do Município de Sorriso, visando a regularização e implementação das obras de infraestrutura necessárias à pavimentação do Loteamento Nova Prata, sob o argumento de que em tal loteamento não haveria drenagem e pavimentação asfáltica em algumas ruas, circunstância que estaria violando o interesse e direito dos munícipes em viver em uma cidade sustentável e com qualidade urbanística-ambiental, nos termos do Plano Diretor e Estatuto da Cidade. Pediu fosse imputado ao Município a obrigação de fazer as obras, no prazo de 120 dias, sob pena de multa diária.

O Juiz, após a devida instrução, entendeu que estavam apesar de ser lícito ao Poder Judiciário intervir na efetivação de políticas públicas, impondo obrigação de fazer à Administração Pública, “[...]
não foi relatada na inicial, ou mesmo comprovada documentalmente, nenhuma situação apta a demonstrar o motivo pelo qual o Loteamento Nova Prata deveria, prioritariamente, receber obras de drenagem e pavimentação asfáltica em detrimento de outras localidades, que também necessitam de tais obras neste Município. Além disso,
em que pese a necessidade e prudência do asfaltamento das vias de tal Loteamento (e de todas as outras neste Município ainda não asfaltadas), o que, por óbvio, geraria maior dignidade aos munícipes, certo é que, juridicamente, o mínimo necessário está garantido, visto que conta com iluminação pública, abastecimento de água potável, bem como vias de circulação, apesar de não asfaltadas
.
[...]”

Ressaltou, ainda, o magistrado que “[...]
encontra-se em andamento, consoante, documentos juntados em Num. 11772950 e 11772972, tratativas de parceria, entre o Poder Público Municipal e os proprietários de imóveis do Loteamento Nova Prata, para realização das obras de drenagem e pavimentação asfáltica, mediante rateio dos custos, havendo a previsão de início das obras ainda neste ano
, demonstrando que há ações do réu tendentes a efetivação das obras no loteamento indicado na inicial
[...]” (destaquei).

Pois bem, por meio da ação civil pública, vem o Ministério Público, mais uma vez bater às portas do Judiciário, clamando para que se faça cumprir a ordem constitucional no que tange à priorização dos direitos fundamentais e sociais, que, na hipótese, repercutem no direito dos munícipes de Sorriso em viver em uma cidade sustentável e com qualidade urbanística-ambiental, nos termos do Plano Diretor e Estatuto da Cidade.

O Ministério Público pontuou que foi instaurado Inquérito Civil em 2013, visando apurar a responsabilidade pela regularização e execução das obras de infraestrutura necessárias à pavimentação no loteamento Nova Prata, em razão da aprovação pelo Município de Sorriso-MT do Loteamento Nova Prata. Relatou que por diversas vezes buscou firmar Termo de Ajustamento de Conduta com o Município, a fim de satisfazer as necessidades daqueles que se encontravam no referido loteamento, todavia, sem êxito.

Argumenta que foi realizada vistoria
in loco
, oportunidade em que se verificou ausência de obras de drenagem e pavimentação, o que, ressalta, contraria interesse público e coletivo dos munícipes de viver numa cidade sustentável e com qualidade urbanística-ambiental, o que implica na imperiosidade de promover a regularização das obras de infraestrutura básica faltantes no referido loteamento.

A conjuntura, portanto, evidencia que não é mais uma questão de conveniência e oportunidade das políticas pública, dos atos afetos ao poder executivo Municipal, ou que deva os munícipes se contentar com a existência do mínimo necessário de infraestrutura, como sustentou o douto magistrado.

Ademais, a inércia e a desídia é dedutível, a partir da situação constatada de que desde o ano de 2013 se busca um acordo com o Município que, aprova o loteamento, mas deixa de atender os munícipes com a infraestrutura.

Outrossim, consta dos autos que foi realizada audiência de conciliação, oportunidade em que o Município de Sorriso postulou pela suspensão do processo, pelo prazo de 30 (trinta) dias, para adoção das providências necessárias no tocante à implementação da drenagem e pavimentação asfáltica das ruas objeto da ação, audiência esta ocorrida no dia 28/06/2017 (Id. 8341499).

Em decorrência da inércia do Município de Sorriso, o Ministério Público postulou pela reapreciação do pedido de tutela de urgência, com a fixação de multa diária ao Município de Sorriso, no caso de descumprimento da obrigação, pleito este formulado na data de 19/10/2017 (Id. 10360416).

O juízo determinou a intimação do Município de Sorriso para manifestar-se sobre as providências adotadas no sentido de formalizar a proposta de acordo lançada durante a audiência de conciliação, conforme despacho proferido no dia 21/11/2017 (Id. 10724375). O Município de Sorriso, no entanto, sem fazer menção à eventual proposta de acordo, asseverou que o Município de Sorriso está formalizando parceria com os moradores do Loteamento Nova Prata para a implementação das obras de drenagem e pavimentação asfáltica, e mais uma vez postulou pela suspensão do processo até a data de 1o de julho de 2018.

Verifica-se, pois, que o próprio ente admite a necessidade da realização das obras vindicadas, no entanto, o que se constata dos autos é a prorrogação por anos a fio, sem levar a efeito a pavimentação e obras de infraestrutura.

Indiscutível, portanto, o dever do Município de pôr em funcionamento as políticas públicas, a fim de garantir a dignidade dos moradores do referido loteamento, não só com o mínimo necessário, mas com todas as obras necessárias à vida de forma sustentável e saudável, mesmo porque, não cabe ao administrador escolher se garantirá ou não este. Não é questão de discricionariedade, e sim de dever vinculado.

Na hipótese, não se trata de interferência injustificada do Judiciário nas Políticas Públicas, mas sim, da necessária intervenção, exercendo o controle da constitucionalidade destas políticas, procedendo à outorga da tutela específica para que a Administração proceda com o necessário para realizar as obras em questão.

A doutrina defende piamente a intervenção do Poder Judiciário, em casos tais. Oswald Canela Júnior afirma que: “
cabe ao Poder Judiciário investigar o fundamento de todos os atos estatais a partir dos objetivos fundamentais inseridos na Constituição
(art. 3o da CF brasileira) (A efetivação dos direitos fundamentais através do processo coletivo: um novo modelo de jurisdição
” (orientador Kazuo Watanabe), inédito, pp. 17-19.)” (destaquei).

Diz ainda, o autor: “
Como toda atividade política (políticas públicas) exercida pelo Legislativo e pelo Executivo deve compatibilizar-se com a Constituição, cabe ao Poder Judiciário analisar, em qualquer situação e desde que provocado, o que se convencionou chamar de “atos de governo” ou “questões políticas”, sob o prisma do atendimento aos fins do Estado
(art. 3o da CF
)” (destaquei)

E continua:

“Diante dessa nova ordem, denominada de judicialização da política,” — muito diferente, acrescente-se, da politização do Judiciário — “
contando com o juiz como co-autor das políticas públicas, fica claro que sempre que os demais poderes comprometerem a integridade e a eficácia dos fins do Estado — incluindo as dos direitos fundamentais, individuais ou coletivos – o Poder Judiciário deve atuar na sua função de controle
”. (destaquei).

A posição da jurisprudência, inclusive deste Sodalício, tem sido neste sentido, senão, vejamos:

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ADMINISTRATIVO - SEPARAÇÃO DOS PODERES E DO PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - IMPENHORABILIDADE DE VERBAS PÚBLICAS - EXCEÇÃO A REGRA - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO EM SEDE DE SERVIÇOS ESSENCIAIS - RECURSO PROVIDO EM PARTE.
Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativos e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório mostra-se apta a sociais e culturais impregnados de estatura constitucional
. (TJMT – 4a Câmara Cível – RAI no 16355/2016 –, Data do Julgamento 17/05/2016).
(destaquei)

O Superior Tribunal de Justiça adotou entendimento de que: “
a Administração Pública se submete ao império da lei, até mesmo no que toca à conveniência e oportunidade do ato administrativo:
uma vez demonstrada a necessidade (...), cumpre ao Poder Judiciário proceder à outorga da tutela específica para que a Administração destine verba própria do orçamento para esse fim
” (RSTJ 187/219, 2a Turma).

O posicionamento mais representativo a favor da intervenção do Poder Judiciário no controle de políticas públicas vem, no entanto, do Supremo Tribunal Federal, na ADPF 45-9, sendo representado pela decisão monocrática do ministro Celso de Mello, que assim se pronunciou:

“
É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário e nas desta Suprema Corte, em especial — a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIElRA DE ANDRADE, "Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto,
embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático.
Cabe assinalar, presente esse contexto — consoante já proclamou esta Suprema Corte — que o caráter programático das regras inscritas no texto da Carta Política "não pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei do Estado" (RTJ 175/1212-1213, Rel.Min. CELSO DE MELLO)
”

Com efeito, o Judiciário há muito vem exercendo a intervenção nos atos da Administração e, nos últimos tempos, com mais vigor, frente à crescente ocorrência de desvios de verbas públicas, atos de improbidade, imoralidade administrativa e as mais diversas formas de distorção dos fundamentos de um Estado Democrático de Direito. Infelizmente, no Mato Grosso não é diferente.

Aliás, o Município de Sorriso é

reconhecido como a Capital Nacional do Agronegócio e o maior produtor individual de soja do mundo. Segundo levantamento feito pelo IBGE, ocupa atualmente a terceira posição no ranking das maiores economias agrícolas do País, ou seja, é um país onde, de regra, a população vive com infraestrutura, não sendo admissível, portanto, a disparidade no tratamento dos loteamentos, que sofrem sem esta qualidade de vida.

Verifica-se, então, que a situação, realmente, justificou a propositura da ação e pede a procedência dos pedidos nela postos.

Esse contexto de omissão afasta qualquer situação de discricionariedade do ato administrativo, sendo certo que, atingindo interesses de grupos indeterminados e coletivos, oportuniza, sim, o controle jurisdicional, e isto, incontestavelmente, não repercute, nem de longe em intervenção ilegal do Judiciário.

Aliás, o Princípio da Separação dos Poderes não pode servir de escudo da Administração Pública para promover a violação de direitos fundamentais. Se houve omissão ilícita e direitos fundamentais foram preteridos, não há que se falar em intromissão, mas sim em necessária interferência do Poder Judiciário nas Políticas Públicas.

Por outro lado, no tocante à requerida na petição, tenho não se apresenta de todo pertinente.

É que embora tenha a permissibilidade dessa medida em sede de obrigação de fazer para forçar o ente público a cumpri-la, matéria, inclusive, pacificada neste Tribunal e no Colendo STJ, tenho por impertinente a sua fixação na hipótese dos autos.

Isso porque, havendo inadimplemento, os ônus decorrentes são suportados pela própria população que, em última análise, é quem recolhe os impostos que cobrem tais despesas.

Nesse sentido,
in verbis
:

“Em princípio aplica-se às pessoas jurídicas de direito público a disciplina do art. 461 do CPC.
Mas, há que atentar para a razoabilidade no uso dos meios coercitivos, pois a administração, jungida à legalidade, nem sempre exibe condições de atender, prontamente, as chamadas 'prestações positivas' resultantes dos comandos constitucionais. E ainda há que considerar que, por lastimável deficiência do ordenamento jurídico pátrio, a multa grava o Erário, jamais o agente político ou o servidor com competência para praticar o ato, pessoalmente, o que, no fundo, a torna inócua
” (RJ 314/104; a citação é do voto do relator, Des. Araken de Assis).

Isso porque, tendo o julgador a discricionariedade em aplicar sanção em caso de inadimplemento (§ 5o, do art. 461, do CPC), entendo que a penalidade de ordem pecuniária deve ser afastada, podendo, no entanto, ser substituída por outros meios coercitivos, tais como encaminhamento dos autos ao Ministério Público
para responsabilização do gestor nos moldes anunciados no Código Penal, Lei de Ação Civil Pública e Lei de Improbidade Administrativa.

Por essas razões, à luz dos direitos fundamentais preconizados pela Constituição Federal, e, uma vez demonstrada a omissão do Município, quanto ao seu dever constitucional, consubstanciado na garantia de assegurar o direito dos munícipes em viver em uma cidade sustentável e com qualidade urbanística-ambiental, concluo que a sentença vergastada merece reforma, para julgar procedentes os pedidos do Ministério Público postos na ação civil pública.

Por assim ser, conduzo o voto no sentido de
dar provimento ao recurso de apelação
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/02/2022