Tribunal: TJMT
Processo: 1009512-17.2017.8.11.0000
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-04-26
Data de publicação: 2022-05-04

Ementa:
EMENTA:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – AMBIENTAL – CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO PELO MUNICÍPIO – DECURSO DO TEMPO SEM EFETIVAR A DEVIDA DESAPROPRIAÇÃO – PARTICULAR QUE NÃO DETEM QUALQUER DOS DIREITOS POSSESSÓRIOS DO IMÓVEL - DANO AMBIENTAL – DECISÃO QUE IMPÕE AO PARCITULAR A OBRIGAÇÃO DE APRESENTAR PRADE – INVIABILIDADE - RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO – DECISÃO REFORMADA – RECURSO PROVIDO.
1 – Em que pese a solidariedade prevista constitucionalmente para a proteção ambiental, existe a previsão legal direcionando a responsabilidade para entes específicos. A partir de uma hermenêutica teleológica do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC - LEI 9.985/2000), em se tratando de criação de UC, tem-se claro o dever de fiscalização do Poder Público, se for de domínio Público e, se a UC for de domínio particular, o grau de responsabilidade do Poder Público é o mesmo.
2 - O ato de criação de uma Unidade de Conservação importa para o ente público uma responsabilização em relação ao dever de fiscalização. Assim, o poder público que criar uma Unidade ficará responsável por fiscalizar aquela Unidade. Logo, eventual dano ambiental que o ocorra naquela Unidade vai gerar uma responsabilização pública por ausência ou falta de um serviço, cuja imputação não pode ser para o particular, contra o qual houve a desapropriação, ainda que de forma indireta.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1009512-17.2017.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Acessão, Reserva legal, Desapropriação]
Relator: Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[DOUGLAS RICARDO GUILHEN MELO - CPF: 009.747.327-88 (ADVOGADO), CARLOS IHAMBER HUGUENEY D REZENDE - CPF: 232.210.381-00 (AGRAVANTE), MINISTERIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), ANIS MELHEM HAMZE - CPF: 910.897.511-68 (TERCEIRO INTERESSADO), MPEMT - RONDONÓPOLIS (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – AMBIENTAL – CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO PELO MUNICÍPIO – DECURSO DO TEMPO SEM EFETIVAR A DEVIDA DESAPROPRIAÇÃO – PARTICULAR QUE NÃO DETEM QUALQUER DOS DIREITOS POSSESSÓRIOS DO IMÓVEL - DANO AMBIENTAL – DECISÃO QUE IMPÕE AO PARCITULAR A OBRIGAÇÃO DE APRESENTAR PRADE – INVIABILIDADE - RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO – DECISÃO REFORMADA – RECURSO PROVIDO.

1 – Em que pese a solidariedade prevista constitucionalmente para a proteção ambiental, existe a previsão legal direcionando a responsabilidade para entes específicos. A
partir de uma hermenêutica teleológica do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC - LEI 9.985/2000), em se tratando de criação de UC, tem-se claro o dever de fiscalização do Poder Público, se for de domínio Público e, se a UC for de domínio particular, o grau de responsabilidade do Poder Público é o mesmo.

2 - O
ato de criação de uma Unidade de Conservação importa para o ente público uma responsabilização em relação ao dever de fiscalização. Assim, o poder público que criar uma Unidade ficará responsável por fiscalizar aquela Unidade. Logo, eventual dano ambiental que o ocorra naquela Unidade vai gerar uma responsabilização pública por ausência ou falta de um serviço, cuja imputação não pode ser para o particular, contra o qual houve a desapropriação, ainda que de forma indireta.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Agravo de Instrumento interposto por
Carlos Ihamber Hugueney D’ Rezende
contra a decisão proferida pelo Juízo da Terceira Vara Cível da Comarca de Rondonópolis que deferiu o pedido liminar, formulado nos autos de Ação Civil Pública no 1000195-83.2017.8.11.0003, determinando ao Agravante que elabore o Projeto de Recuperação de Área Degradada/Alterada (PRADA), no prazo de 60 (sessenta) dias, e implemente-o em 30 (trinta) dias, após a aprovação e indicação de eventuais adequações pelo órgão ambiental, devendo o Projeto ser feito por profissional habilitado, com ART, sob pena de pagamento de multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais) ao dia.

Em suas razões recursais, o Agravante sustenta que o Município de Rondonópolis, ao elaborar o seu Plano Diretor, instituiu a Lei Complementar no 043/2006, criando algumas Unidades de Conservação; que uma das Unidades de Conservação criadas abrange uma área que lhe pertence – quadra no 74 –, denominada de Parque Municipal André Maggi.

Salienta que, desde a instituição da referida Unidade de Conservação, no ano de 2006, não pôde mais exercer os direitos inerentes à propriedade sobre o referido imóvel, pois ocorreu uma desapropriação indireta. Assevera que, embora o Município de Rondonópolis ainda não tenha procedido à desapropriação da área, com o pagamento da indenização devida, não pode usar, gozar e dispor do imóvel, ou seja, não detém todos os direitos inerentes à propriedade.

Defende a impossibilidade de ser a ele imputada a responsabilidade pelos danos ambientais ocorridos na área, visto que, há mais de 11 (onze) anos, não é mais o seu proprietário. Sustenta que não realizou nenhuma intervenção no imóvel, tampouco promoveu a degradação ambiental, e que o Poder Público Municipal deve ser responsabilizado, pois é ele que detém o domínio do bem. Por isto, sustenta que o PRADA deve ser elaborado por quem é o real proprietário do imóvel.

Com essas razões, requereu a concessão do efeito suspensivo, sobre o fundamento de que terá de dispender altos valores econômicos em projeto de área que não mais lhe pertence. No mérito, pugna pela reforma da decisão recorrida (ID. 1082140).

O pedido liminar foi deferido parcialmente, pelo douto Relator que me antecedeu neste feito – Des. Marcio Vidal (Id n. 1101717). Contra esta decisão, o Agravante opôs agravo interno (Id n. 1193076), que, entretanto, foi desprovido (Id n.

8345068). Contra o acordão do agravo interno, o Agravante opôs embargos de declaração (Id n. 8558594), devidamente contrarrazoado (Id n. 9662479).

As contrarrazões do agravo de instrumento vieram no Id n. 1371653, onde o Ministério Público defende o acerto da decisão e pede o desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do agravo (Id n. 120792472).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, quando da apreciação do pedido liminar, o douto Des. Marcio Vidal – que me antecedeu na relatoria deste feito, o concedeu parcialmente, tão somente para determinar que o PRADA seja apresentado ao órgão ambiental competente, no prazo, máximo, de 120 (cento e vinte) dias. Contra esta decisão, houve a interposição de agravo interno, que foi desprovido, cujo acordão foi objeto de embargos declaratórios, até então não julgado.

Assim, considerando que já aportaram aos autos as contrarrazões do agravo, bem como o parecer ministerial, primando pelo princípio da efetividade da tutela judicial, da economia processual e celeridade, e, sobretudo, da primazia do julgamento de mérito, vejo por bem já julgar o mérito do recurso.

Pois bem.

O Ministério Público, na origem, propôs ação civil pública em face do agravado e outros, e, liminarmente, almejou sejam os requeridos, aqui agravados, compelidos a elaborar PRADE e submetê-lo à aprovação da SEMA, além de executá-lo, integralmente.

O Juízo
a quo
deferiu os pedidos liminares, ao argumento da necessidade de dilação probatória, asseverando que:

(...)
A) a notificação do Município de Rondonópolis/MT, para que, no prazo de setenta e duas horas, manifestam-se, caso queiram, a cerca da liminar vindicada; e,

B)
independente da determinação acima, determino, por poder de cautela,
a averbação da presente ação civil pública no Registro de Imóveis nas matrículas apresentadas na demanda, inclusive devendo constar que as áreas constituem Unidade de Conservação na forma da Lei no. 9.985/00. Determino ainda, a elaboração do PRADA que atenda as diretrizes indicadas e apresentação para análise da SEMMA no prazo de 60 (sessenta) dias e, implementação do PRADA com as adequações eventualmente indicadas pela SEMMA no prazo de 30 (trinta) dias após a aprovação e indicação de adequações pelo órgão ambiental, devendo a elaboração do PRADA ser realizada pro profissional habilitado com ART.

Decorrido o prazo da notificação do requerido MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT, voltem-me os autos conclusos para análise do pleito liminar constante nos itens 5.5.

Para o caso de descumprimento das determinações alhures mencionados, arbitro multa diária de R$ 2.000,00 (cinco mil reais).
(destaquei).

Os requeridos se insurgem, por meio do presente agravo, alegando, em síntese, que: a) o Município de Rondonópolis, ao elaborar o seu Plano Diretor, instituiu a Lei Complementar no 043/2006, criando algumas Unidades de Conservação; b) que uma das Unidades de Conservação criadas abrange justamente sua área, sobre a qual o Ministério Público busca lhe seja imputada a responsabilidade pelos danos ambientais; c) que, desde a instituição da referida Unidade de Conservação, no ano de 2006, não pôde mais exercer os direitos inerentes à propriedade sobre o referido imóvel, pois ocorreu uma desapropriação indireta; d) que, embora o Município de Rondonópolis ainda não tenha procedido à desapropriação da área, com o pagamento da indenização devida, não pode usar, gozar e dispor do imóvel, ou seja, não detém todos os direitos inerentes à propriedade; e) que não pode a ele ser imputada a responsabilidade pelos danos ambientais ocorridos na área, visto que, há mais de 11 (onze) anos, não é mais o seu proprietário; f) que não realizou nenhuma intervenção no imóvel, tampouco promoveu a degradação ambiental, e que o Poder Público Municipal deve ser responsabilizado, pois é ele que detém o domínio do bem e g) que o PRADA deve ser elaborado por quem é o real proprietário do imóvel.

Inobstante a extensa lista de razões apresentadas pelo agravante, insta consignar que, a par da limitação da devolutividade do agravo de instrumento, ao certo que as razões serão apreciadas dentro do que já foi decidido pelo Juízo de Primeiro Grau, sob pena de supressão de instância.

Assim, vejamos.

Na inicial da ação civil pública, o Ministério Público sustentou que:

“Segundo consta no mapa do macrozoneamento de Rondonópolis-MT,

e parece ser fato incontroverso nestes autos, a Quadra 74 da Vila Salmem pertence ao Requerido
Carlos Ihamber Hugueney e as demais pertencem ao Requerido Anis Melhem Hamze (e outros membros de sua família, os quais residem no Líbano
). Excetuam-se os lotes 12 a 14 da Quadra 80, que estão encravadas (os lotes 12 e 13 pertencem a Júlio Roberto de Ávila e o lote 14 ao Município de Rondonópolis-MT).

Toda a área foi instituída como Unidades de Conservação pelo Plano Diretor
.

Os autos são instruídos com as matrículas dos imóveis, indicando a dominialidade e justificando a legitimidade passiva (doc. 02)

Segundo parecer técnico da SEMMA, a Unidade de Conservação a que se refere os autos é classificada como Parque Municipal, tendo recebido o nome de Parque André Maggi
(conforme relatório técnico de inspeção ambiental elaborado em 1o/10/2014 – doc. 05).

Os Parques Nacionais, Federais e Municipais constituem Unidades de Conservação de Proteção Integral, cujo objetivo está inserido no art. 7o da Lei n. 9985/00 e consiste em “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais”.

(...)

A criação de tais espaços ambientalmente protegidos deveria ter observado as disposições inseridas na Lei n. 9985/00 e Decreto n. 4.340, de 22 de Agosto de 2002,

inclusive com a elaboração de estudos técnicos preliminares para identificação dos melhores usos da área
,
o que ainda não foi feito.

Além disto a Unidade de Conservação foi criada mas ainda não ocorreram as desapropriações previstas em lei, de modo que se verifica uma situação anômala já que a área pertence a particulares, que devem cuidar das mesmas, mas não podem fazer usos econômicos em razão da relevância ambiental. Daí ser necessário urgente ajuste entre os requeridos para fins de consolidação da propriedade em mãos do poder público. Até que isto ocorra, entretanto, o domínio das áreas é privado, incumbindo aos donos os cuidados ambientais necessários.
(destaquei)

Vale ratificar a assertiva do Ministério Público posto na inicial de que a situação da área em questão é anômala já que a área pertence a particulares, no caso, parcela ao agravante, a quem está sendo imputada a responsabilidade de cuidar, mas não pode fazer uso econômico, em razão da relevância ambiental.

Ora, é no mínimo, desarrazoável, a pretensão ministerial, diante da conclusão trazida pelo próprio ente, na petição inicial.

Não é crível admitir a imposição de responsabilidade ambiental ao agravante, que, como dito, mora fora do país (no Líbano); foi cerceado do seu direito de uso da propriedade (embora ainda não indenizado – o que agrava mais ainda a situação), enquanto o Poder Público, que editou lei criando a unidade de conservação, se mantém inerte, diante do seu dever de levar a efeito a criação (tirando-a do papel) e, sobretudo, de zelar, preservar e agir de modo a evitar danos ambientais na área.

É
do Município o dever de fiscalização da Unidade de Conservação. Aliás, a omissão do poder público no cumprimento do dever de fiscalizar as atividades desenvolvidas no interior das unidades de conservação, já foi pauta de discussão no Superior Tribunal de Justiça,
in casu:

AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL (LEI 9.985/00). OCUPAÇÃO E CONSTRUÇÃO ILEGAL POR PARTICULAR NO PARQUE ESTADUAL DE JACUPIRANGA. TURBAÇÃO E ESBULHO DE BEM PÚBLICO. DEVER-PODER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO. OMISSÃO. ART. 70, § 1o, DA LEI 9.605/1998. DESFORÇO IMEDIATO. ART. 1.210, § 1o, DO CÓDIGO CIVIL. ARTIGOS 2o, I E V, 3o, IV, 6o E 14, § 1o, DA LEI 6.938/1981 (LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). CONCEITO DE POLUIDOR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DE NATUREZA SOLIDÁRIA, OBJETIVA, ILIMITADA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO.

1. Já não se duvida, sobretudo à luz da Constituição Federal de 1988, que ao Estado a ordem jurídica abona, mais na fórmula de dever do que de direito ou faculdade, a função de implementar a letra e o espírito das determinações legais, inclusive contra si próprio ou interesses imediatos ou pessoais do Administrador.
Seria mesmo um despropósito que o ordenamento constrangesse os particulares a cumprir a lei e atribuísse ao servidor a possibilidade, conforme a conveniência ou oportunidade do momento, de por ela zelar ou abandoná-la à própria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente, contradizê-la, de buscar realizar as suas finalidades públicas ou ignorá-las em prol de interesses outros
.

2. Na sua missão de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, como patrono que é da preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais, incumbe ao Estado “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (Constituição Federal, art. 225, § 1o, III).

3. A criação de Unidades de Conservação não é um fim em si mesmo, vinculada que se encontra a claros objetivos constitucionais e legais de proteção da Natureza
.
Por isso, em nada resolve, freia ou mitiga a crise da biodiversidade – diretamente associada à insustentável e veloz destruição de habitat natural –, se não vier acompanhada do compromisso estatal de, sincera e eficazmente, zelar pela sua integridade físico-ecológica e providenciar os meios para sua gestão técnica, transparente e democrática. A ser diferente, nada além de um “sistema de áreas protegidas de papel ou de fachada” existirá, espaços de ninguém, onde a omissão das autoridades é compreendida pelos degradadores de plantão como autorização implícita para o desmatamento, a exploração predatória e a ocupação ilícita.

[...]

6. O dever-poder de controle e fiscalização ambiental (= dever-poder de implementação), além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado, provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislação, sobretudo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, arts. 2o, I e V, e 6o) e da Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Ilícitos Administrativos contra o Meio Ambiente).

7. Nos termos do art. 70, § 1o, da Lei 9.605/1998, são titulares do dever-poder de implementação “os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização”, além de outros a que se confira tal atribuição.

8. Quando a autoridade ambiental “tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade” (art. 70, § 3°, da Lei 9.605/1998, grifo acrescentado).

9. Diante de ocupação ou utilização ilegal de espaços ou bens públicos, não se desincumbe do dever-poder de fiscalização ambiental (e também urbanística) o Administrador que se limita a embargar obra ou atividade irregular e a denunciá-la ao Ministério Público ou à Polícia, ignorando ou desprezando outras medidas, inclusive possessórias, que a lei põe à sua disposição para eficazmente fazer valer a ordem administrativa e, assim, impedir, no local, a turbação ou o esbulho do patrimônio estatal e dos bens de uso comum do povo, resultante de desmatamento, construção, exploração ou presença humana ilícitos.

[...] (STJ – 2a T. – REsp 1.071.741/SP – j. 24/3/2009 – rel. min. Herman Benjamin.)

Depreende-se do julgado acima mencionado a existência para Administração Pública um
“"inequívoco dever-poder de controle e fiscalização ambiental, de natureza vinculada, indisponível, irrenunciável e imprescritível, havendo sempre a necessidade de pronta e eficaz atuação do Estado na defesa não só do seu patrimônio como, ainda, dos bens de uso comum do povo, como o meio ambiente".

Uma vez criada a Unidade de Conservação, o Município deve se valer de todas as medidas que se mostrarem necessárias, a fim de atuar de maneira diligente e eficiente no sentido de impedir as degradações ambientais ou, não sendo mais possível impedir a degradação, no sentido de minorar e fazer cessar as consequências danosas, de sancionar as condutas e atividades lesivas e de obter a reparação dos danos causados. Deve a administração fiscalizar o exercício de atividade potencialmente degradadora no âmbito das unidades de conservação, mas o dever de atuar de modo diligente e eficiente, vedada a atuação insuficiente nesse domínio. Não atribuir a responsabilidade àquele que foi destituído da posse e domínio.

Com efeito, a partir de uma hermenêutica teleológica do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC - LEI 9.985/2000), tem-se claro o dever de fiscalização do Poder Público, se for de domínio Público e, se a UC for de domínio particular, o grau de responsabilidade do Poder Público é o mesmo!

No caso, o Poder Público destituiu o particular do domínio e da posse, como visto e, por mais que não tenha perfectibilizado a desapropriação, indubitavelmente, configurada está a desapropriação indireta, não sendo crível impor a este particular, somente obrigação e custo de conservação.

Verifica-se, pois, que o ato de criação de uma Unidade de Conservação importa para o ente público uma responsabilização em relação ao dever de fiscalização. Ou seja, o poder público que criar uma Unidade ficará responsável por fiscalizar aquela Unidade. Assim, eventual dano ambiental que o ocorra naquela Unidade vai gerar uma responsabilização pública por ausência ou falta de um serviço, como no caso.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso, para reformar a decisão interlocutória, ora agravada, afastando, por conseguinte, as determinações de elaboração e implementação do PRADA no que tange ao Agravante, até o julgamento do mérito da ação civil pública.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/04/2022